土地整理规划的主要内容范文

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中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：

一、前言

深入贯彻落实科学发展观。按照城乡区域统筹发展的要求，以落实城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，统筹规划、综合整治，不断优化城乡土地利用结构和布局，努力挖掘耕地后备资源。提升耕地质量，促进经济社会持续健康发展。 土地整治规划编制指导原则。依法依规科学规划。

二、指导思想分析

以《土地管理法》等有关法律法规为依据市、乡级土地利用总体规划对土地整治的部署安排，在调查研究基础上，合理确定土地整治目标，明确规划期间整治规模和范围、补充耕地任务、土地整治工程和相关政策措施等，确保规划的全面实施。促进城乡统筹发展，围绕协调推进城镇化和新农村建设的总体要求，以土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合为平台，整合资源，聚合资金。

统筹推进田、水、路、林、村综合整治，提高耕地综合生产能力，促进土地节约集约利用，改善农民生产生活条件，发挥土地整治综合效益。上下结合相互协调，坚持上下结合。充分考虑各乡镇经济，社会发展要求和土地整治潜力，按土地利用总体规划确定的目标等，统筹安排土地整治目标任务。加强部门协调，重点做好与城乡规划、基础设施规划、产业发展规划、生态建设规划等的衔接。专家领衔公众参与，充分利用土地利用总体规划修编和第二次土地调查成果，加强调查研究，认真听取专家意见。加强规划的咨询论证。采取多种方式和渠道，扩大规划编制的公众参与，增强规划编制的公开性和透明度。实行科学、民主决策。

三、工作任务

土地整治规划以2010年为规划基期，以2011-2020年为规划期。规划编制的主要任务和内容是，深入分析土地整治潜力，充分利用第二次全国土地调查等成果，结合规划编制重点，做好调查。全面分析测算土地整治潜力。重点是土地整治补充耕地的规模、质量、条件和空间分布，农村建设用地规模和范围等。明确土地整治的目标任务，研究提出规划期间土地整治的基本方针、总体目标和主要任务，确定土地整治的规模、结构、布局和时序。确定土地整治重点布局安排。以土地整治潜力为基础，新农村建设建新区复垦区、科学划定土地整治重点区域，确定土地整治重大工程和示范项目，提出实施计划和资金使用安排方案。制定保障规划实施的政策措施。包括经济、科技、行政等措施和手段。重点加强耕地占补平衡、补充耕地、整治土地权属调整和建立统筹推进土地整治等政策的研究加强制度创新。

四、技术路线

农村土地综合整治专项规划工作采用建德市第二次土地调查所形成的土地利用现状图为底图，以乡镇土地利用总体规划图为基础，结合DOM影像图，调查乡镇土地开发整理复垦潜力，依据新农村建设发展要求，确定农村土地整治范围及规模。组织准备和资料准备阶段，成立规划领导小组和规划技术组等组织机构，对乡镇及国土所进行土地整治专题培训，编制工作计划制定技术方案，收集、整理土地利用现状和规划资料及其他基础资料。调查汇总分析阶段，充分利用第二次全国土地调查成果数据、耕地后备资源调查成果和土地开发整理专项规划成果等资料，编制调查底图，以图表结合的方式，查清各类可供整治土地资源的类型、数量、质量和分布。分析评价土地整治潜力，摸清乡镇中心村建新区类型、数量及规模。编制规划方案阶段，在调查分析的基础上，拟定规划初选方案。

土地综土地综土地综土地综合整治专项规划编制的主要内容合整治专项规划编制的主要内容合整治专项规划编制的主要内容合整治专项规划编制的主要内容。准备工作准备工作准备工作准备工作，成立领导协调机构，成立工作机构 ，制定工作方案和技术方案，开展工作动员和技术培训。

召开座谈会、资料收集、填报情况、问卷调查、实地踏勘、走访农户等。调点调点调点调点。耕地利用情况调查；村镇用地调查；土地整治潜力调查。分析土地整理复垦开发潜力分析土地整理复垦开发潜力分析土地整理复垦开发潜力分析土地整理复垦开发潜力。

农用地整理潜力农用地整理潜力农用地整理潜力农用地整理潜力。理论生产潜力理论生产潜力理论生产潜力理论生产潜力。增加耕地潜力增加耕地潜力增加耕地潜力增加耕地潜力。

改善农业条件改善农业条件改善农业条件改善农业条件。提高耕地生产水平的潜力提高耕地生产水平的潜力提高耕地生产水平的潜力提高耕地生产水平的潜力。建设用地复垦潜力建设用地复垦潜力建设用地复垦潜力建设用地复垦潜力。

农村建设用地拆并理论潜力测算农村建设用地拆并理论潜力测算农村建设用地拆并理论潜力测算农村建设用地拆并理论潜力测算人均建设用地标准法；户均宅基地标准法；农村建设用地闲置率法。

农村建设用地复垦理论潜力农村建设用地复垦理论潜力农村建设用地复垦理论潜力农村建设用地复垦理论潜力 根据地形坡度、土壤质地、水源条件、水利设施、交通等因素，分区片测算可复垦增加耕地系数，确定农村建设用地复垦理论潜力。

确定评价指标体系，确定农村建设用地拆并潜力级别。现实潜力测算现实潜力测算现实潜力测算现实潜力测算 现实潜力是指在目前的自然环境、经济和技术发展水平，制度供给等约束条件下，在规划期内可以实现的新增有效土地面积。可采取构建限制条件修正系数指标体系。

制约农村居民点用地整理潜力的因素主要有自然、经济、社会、成本和效益等因素。未利用地开发潜力未利用地开发潜力未利用地开发潜力未利用地开发潜力。评价的对象评价的对象评价的对象评价的对象。

评价原则评价原则评价原则评价原则：经济合理性原则；生态环境优化原则；技术可行性原则。评价体系评价体系评价体系评价体系：建立评价指标体系，从生态安全性、自然适宜性和经济可行性三大方面建立评价指标体系框架。

五、确定土地综合整治目标确定土地综合整治目标

1、土地开发、整理、复垦和整治的潜力

2、土地利用总体规划的要求

3、国民经济和社会发展的需求

4、农民对农用地整理和建设用地拆迁意愿

5、经济投入和融资能力

6、生态建设和环境保护的需求

确定土地综合整治重大工程项目。根据土地整治潜力、整治分区和土地综合整治目标，与土地利用总体规划、农业生产规划、水利规划、城镇发展规划、县乡道路规划和水土保持规划等相衔接的基础上，合理确定土地综合整治重大工程项目。 土地综合整治重大工程项目土地综合整治重大工程项目土地综合整治重大工程项目土地综合整治重大工程项目。农用地整理项目、建设用地整理复垦项目、未利用地开发项目单项重大项目和以上项目中两项或两项以上项目组成土地综合整治重大项目。

六、结束语

土地利用现状分析首先涉及土地利用类别划分及获取土地利用现状数据。 目前我国采用统一土地利用分类。土地利用现状数据的获取是一项复杂庞大且 重要的工作，需要集技术、专业人才、物力的配合进行全面调查。

参考文献:

[1]严金明.中国土地利用规划.经济管理出版社，2001.2

[2]吴次芳，潘文灿等.国土规划的理论方法.科学出版社，,2003.9

[3]束克欣，叶燕妹等.土地管理基础.地质出版社，2004.6

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与《土地开发整理项目设计报告编制规程》可以直接相比较的其他行业的项目设计报告编制规程，主要有《小型水电站初步设计报告编制规程》和《水利水电工程初步设计报告编制规程》，这都是针对工程项目“设计阶段”的，也都是设计“报告编制规程”；另外，《水利水电工程可行性研究报告编制规程》针对的是工程的“可行性研究阶段”，其格式也可以借鉴。

对比分析以上三个规程，可以看出报告编制规程的一般结构是：“总则”、“综合说明”、各主体章节内容、“附录”、“附加说明”和“条文说明”六大部分。各部分具体内容如下：

(1)总则：主要介绍制定本规程的依据、规程适用范围、报告编制的原则要求、设计报告的主要内容和深度要求，以及设计报告的内容在规程中的编排位置。

(2)综合说明：主要是全部设计报告的纲要和主要结论，要求能够反映整个工程的设计概况，与设计报告下面的其他各部分内容基本上对应，力求简明扼要、重点突出。

(3)各主体章节内容：报告的主体内容，从基础条件分析―确定工程任务―工程设计―工程管理设计―概预算到效益评价，各主要构件都是独立成章。

在规程的各章节中，主要是提出本工作阶段需要介绍、说明的内容，例如各种基础数据、基本情况、结构尺寸、相关指标参数、计算条件和方法、主要措施、主要结果等。对于如何确定上述内容，不做规定。

(4)附录：主要是提供定制的各种表格，如工程特性表。

(5)附加说明：主要说明规程的主编单位和主要起草人。

(6)条文说明：是对“附录”以前的各项内容的各条款所做的逐条说明。主要涉及概念范畴和注意事项(如与前期的可行性研究阶段相比，设计阶段新出现的一些情况如何处理；特殊基础条件或者不同工程类型下特别需要的计算、说明要求)。对于如何确定上述内容，不做规定。

土地开发整理项目设计报告编制现状

自开展土地开发整理工作以来，项目设计报告(2005年以前为规划设计报告)一直按照《土地开发整理项目规划设计规范》(TD／T 1012-2000)的规定编制。根据《规范》，土地开发整理项目设计报告由规划文本、规划说明和设计说明j部分组成。从这些年各地项目设计工作的实践来看，现设计报告编制规定不能满足项目管理的实际需要。存在的主要问题有：

第一，设计报告编制内容不全。随着项目管理的不断发展，以前没有列为重点，或者没有成为重点的内容越来越重要；同时，建设社会主义新农村拓展了土地开发整理的内容。比如，现设计报告编制规定中缺乏景观工程设计的有关内容；生态保护和村庄整治的内容阐述的不够详细。

第二，内容不统一，格式不规范。由于《规范》在内容和格式上的要求不十分详尽和明确，导致报告编写的内容不够统一，格式也不够规范，造成不同设计单位编写的报告内容和格式都不一样，在一定程度上影响了《规范》的指导性。

第三，重点不突出。《规范》将设计报告分为三部分，但是具体内容要求不十分明确，以致在实际编写报告过程中一般性的内容，如整理区概况、自然和社会经济条件、经济评价、管理措施等大量重复，而真正需要重点说明的工程布置和设计内容，反而不能得到充分的解释和阐述。

第四，缺乏工程技术特点。从《规范》的要求来看，报告的内容缺少针对性，土地开发整理的工程特性阐述不详。工程设计是项目可行性研究的延续和深化，而不是可行性研究的重复；工程设计应该根据工程的特点和实际要求，重点解决诸如工程布局中的工程定位和标准问题、工程具体形式、结构、尺寸和材料等问题，突出工程设计技术特点。

第五，规划设计图件不规范。现规范对规划设计图纸编制只规定了原则性要求，具体的上图要素和制图格式没有明确的界定。各地上报的规划设计图件存在的问题较多，主要表现在项目现状图与规划图图面不清晰，图例不全或图例与图面内容不一致，建设内容标注不详细；建筑物设计图纸不完整，图式、图样不规范，主要尺寸、材料标注不全等。

土地开发整理项目设计报告编制规程大纲建议

土地开发整理项目设计报告编制规程的编写应遵循以下几项原则：

(1)反映土地开发整理规程指导的一般性。规程本身就赋予了规程在技术和管理指导方面的一般性和普适性。土地开发整理项目设计报告编制规程所指导的不仅仅是国家投资土地开发整理项目，还包括省级投资土地开发整理项目。规程指导的一般性就要求报告内容的全面性，必须为可能出现的各种新的土地利用、工程和管理措施留有弹性、接口。

(2)反映土地开发整理的发展趋势。以往的土地开发整理主要是以农用地整理为主，随着土地开发整理事业的发展，特别是推进社会主义新农村建设的需要，农村居民点等建设用地整理越来越显得重要。一些有一定超前理念和具备一定条件的工程项目，如景观生态工程，已经成为土地开发整理的工程建设内容。

(3)反映土地开发整理的特点。土地开发整理的特点首先反映在土地问题上，重点是强调耕地质量、新增耕地面积、土地结构优化、土地相关指标管理和土地资源的可持续利用；其次，土地权属问题，主要是所有权属、使用权属、土地他项权属的调整问题，是土地开发整理的核心；第三，公众参与问题，这是土地开发整理的保障。

(4)反映报告内容组成的逻辑性。报告内容应按照如下逻辑进行安排：综合说明(概略说明整个报告的情况)―项目概况(现场踏勘需要了解的，是项目分析和工程设计的依据)――项目分析(是进行项目基础分析、保障总体方案有效性和群众性的基础)――工程布局和建设内容(按照项目分析中的推荐方案进行土地利用布局和工程布局，并在布局阶段提出单项工程和单位工程的规模和数量)――工程设计(就各类工程进行设计，明确各分项工程量，并进行汇总)――施工组织设计――权属调整方案――实施措施与工程管理――预算投资――效益分析与耕地质量评价――相关附图附表和附件。

(5)简明扼要，避免重复，突出重点。

根据以上原则及我国土地开发整理的实际情况，现提出《土地开发整理项目设计报告编制规程》大纲建议。

第一章总则。土地开发整理项目设计报告的作用，制定本规程的依据；规程适用范围；土地开发整理项目设计报告编制的原则要求；项目设计报告的主要内容和深度要求。

第二章综合说明。可研批复情况；综合说明：1)项目所在

地(市)、县(市)，2)项目类型，3)项目性质，4)项目建设地点(位置和范围)，5)项目区地貌类型，6)项目建设规模，7)项目区土地权属情况(所有权、使用权)，8)项目预计新增耕地面积、新增耕地率，9)项目建设工期，10)项目总投资，11)公众参与情况；项目特性表。

第三章项目概况。××县(市)简况；项目区基本情况：1)自然条件，2)社会经济情况，3)土地利用现状。

第四章项目建设条件分析。基础设施条件：1)交通基础条件，2)排灌系统骨干设施状况，3)电力基础设施状况，4)农田基础设施现状，5)其他基础设施状况；居民点建设：1)居民点分布情况，2)居民点用地结构，3)居民点建设强度，4)规划建设情况；土地利用限制因素：1)土地利用限制因素，2)主要对策；水土资源分析：1)灌溉水源与可供水量分析，2)需水量预测，3)水土资源供需平衡分析，4)节水措施说明；新增耕地来源分析；公众参与：1)设计阶段公众参与情况，2)公众对项目的主要意见及处理情况，3)项目实施公众参与方案。

第五章工程规划。建设目标；规划标准；规划设计依据；工程规划：1)土地利用布局，2)工程布局；建设内容；方案比选说明：1)可行性研究阶段的主要结论，2)方案比选。

第六章工程设计。土地平整工程：1)田块布置，2)土地平整分区与方法，3)土方计算；灌排工程：1)灌溉工程，2)排水工程，3)电力线路，4)建筑物；道路工程；农田防护工程：1)农田防护林，2)水土保持工程，3)其他防护工程；拆迁工程(坟地、废弃宅基地整理)；居民点整理工程；景观生态工程；典型田块设计；工程量分类汇总：1)工程量计算说明，2)分类汇总表。

第七章施工组织设计。施工条件；施工布置和方法；质量管理；施工进度。

第八章土地权属调整。土地权属调整范围；土地权属现状；土地权属调整原则；权属调整程序。

第九章实施措施与工程管理。实施措施：1)组织机构，2)管理制度，3)实施控制措施；工程管理：1)管理机构，2)管理措施，3)管理经费。

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一、 土地整理的法律规定及其概念

《宪法》规定“国家保障自然资源的合理利用”、“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”等土地整理的基本原则；《中华人民共和国土地管理法》在土地利用一章中规定“各级人民政府应当依据国民经济与社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，这个法律条款实际就是土地整理的基本要求，《中华人民共和国土地管理法》第四十一条“县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方人民政府应当采取措施，改告中、低产田，整治闲散地和废弃地”，以及国土资源部《关于进一步加强土地开发整理管理工作的通知》、《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》等均作为了我国现行土地整理法律制度存在的主要内容。客观的说我国土地整理法律规范尚不健全，没有形成完善的体系，指导性较强操控性较差。

土地整理是指国家为解决人口、环境和资源问题，对其管辖下的国土资源、空间、环境的开发利用、治理保护和建设布局。土地整理是国家实现土地资源集约利用的主要途径，对土地资源的优化配置、增加土地效益、改善生态环境、优化产业部局，协调土地权益人关系。

广义土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。土地整理的主要内容包括：（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林网、沟渠等综合建设；（4）归并农村居民点、乡镇工业用地等；（5）复垦废弃土地；（6）划定地界，确定权属；（7）改善环境，维护生态平衡。

狭义土地整理指农地整理，土地整理包含土地开发、土地复垦。即在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用的要求，采取行政，经济，法律和工程技术手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。

土地整理表现以下四个方面的特征：

（1）土地整理表现为一个持续的动态发展过程。土地整理的主要目的，就是不断地满足社会经济发展对土地及其生产环境和居住环境的需要，为了持续发展的人类生存活动、生产活动和社区活动提供优良的土地生产和居住环境。社会经济的发展在对土地管理提出新的要求，同时也在为土地整理提供新的技术与措施，而新的土地整理又促进社会经济的进一步发展，二者相互联系，不断发展。

（2）土地整理表现为开发、利用、整治、保护的相互结合。土地整理，不论是土地生产能力的提高，还是生活环境的改善，都必须以土地资源的永续利用为基础，而土地资源的永续利用，要有良好的土地生态环境作前提。注重开发，而忽视整治与保护的土地整理，往往会导致土地生态环境的破坏，甚至丧失土地资源永续利用的基本特征，也就不可能体现土地整理的意义，因此，土地整理必须把开发、利用、整治与保护有机地结合在一起。

（3）土地整理的内在表现是不断提高土地资源的经济供给能力。随着社会经济的发展，对土地资源的需求量越来越大，而土地总量是恒定的，有限的土地资源，其自然供给能力是无弹性的。因此，不论是土地生产能力提高，还是景观环境改善的土地整理，只能通过以改进土地利用方式，提高土地利用水平，从而增加土地资源的经济供给能力为目的。

（4）土地整理追求的是生态效益、经济效益、社会效益的相互统一。土地利用系统是典型的自然—经济—社会复合系统，是人与自然环境相互作用的集中体现。就土地利用的基础来看，自然因素是制约土地资源利用的主导因子，追求生态效益是土地整理的基础，所以，土地整理应追求生态、社会、经济效益的统一，做到生态上平衡，经济上有效，社会上可行。

二、我国土地整理的原则和要求

土地整理和土地利用规划相统一的原则。土地整理是人类改造土地、建设土地和重新配置土地的活动，服从于并，统一于土地利用规划，可以说土地整理是土地利用规划的继续和实施过程。只有以规划作为指导，才能实现土地利用的宏观效益最佳化，否则，片面追求经济效益，忽视长远利益、整体利益和生态效益，势必给土地利用带来损失。

科学实施土地整理原则。土地整理的目的在于充分发挥土地资源效益，因此，对土地进行整理首先要对土地本身的属性、适宜性、相关性进行深入分析和科学评判，按照自然规律，科学综合利用土地资源，否则，使土地整理流于形式，失去其本身的意义及应有的作用。

土地整理应保持耕地总量动态平衡原则。实现耕地总量动态平衡，是新时期土地管理的一项重要任务，是遏制耕地数量不再减少战略目的要求的，否则，随着我国经济的强劲发展，土地储备资源有限，侵蚀耕地在所难免。

法律、法规保障原则。土地资源和土地管理都需纳入法制轨道，按照不同的法律、法规依法管理。土地整理涉及的部门、行业多，适用的相应的法律、法规和政策多，唯有采取制定行之有效的法律管理手段，增加对土地整理涉及的技术和配合诸多方面的内容的规范，才能根本解决土地置换、搬迁拆迁、耕地保护和旧城改造等问题，从而保障土地整理的目的实现。

三、我国土地整理存在的问题和解决办法

根据我国土地开发整理的情况，笔者认为主要存在以下几个方面的问题：

目的不明。土地开发整理的目的之一是保护耕地，集约利用土地，提高土地利用率和生产力，满足十几亿人口的粮食需求。因此我国的土地开发整理在一定程度上是为了促进农业和农村的发展，实现农业增效、农民增收，而不是仅仅为了经济的发展争取用地指标，这一点中央政策是很明确的。但是在许多经济发达地区，有一部分人却狭隘地把土地整理理解为只是为了争取占补平衡，为了地方经济建设多争取用地指标。更有极少数的人只把它当作一项工作任务来完成，根本不理解土地开发整理的真正目的。

对土地开发整理的系统性认识不够。首先，土地资源是地球自然生态系统中的一个子系统，它能为人类社会提供各种物质产品和生态效益，和人类有着十分密切的依存关系。因而土地生态系统对人类的影响具有双重性，如果合理利用，土地资源可以永续利用，且生态系统不断改善；反之，土地资源就会被破坏，不但阻碍社会经济发展，而且将威胁到人类的生存。其次，土地开发整理和国土管理工作系统中的土地利用规划、土地权属管理、矿产资源管理、建设用地审批管理和农村宅基地管理等管理工作一样，只是一项工作内容。但与它们相比，又更具复杂性和系统性。因为它又与国土管理系统以外的一些职能部门如环境保护、工农业发展、水土利用等有着密切的关系。因此，我们在进行土地开发整理的时候，绝不能没有一种全局观念，不考虑对生态环境的影响，不协调其它部门的利益，只为工作而工作，仅为整理而整理，缺乏可持续发展的观念。新时代的土地开发整理必须要考虑土地资源的可持续利用，而不能只考虑眼前的需要或近期利益。而目前还有少数地方为了发展经济乱“圈地”，开发区开而不发，土地占而不用。

土地开发整理的质量验收和善后管理上还欠严格。土地开发整理的效果如何？要通过质量验收来把关，新增耕地的肥力及生产力要通过不断的妥善利用才能逐渐增强，但目前我国还没有这方面的法定标准和监督管理办法。

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总结评价上一轮规划的实施情况，开展经济建设、社会发展与生态保护中土地利用的重大战略问题研究，分析全县土地利用现状和土地开发利用潜力，核定土地利用现状数据，开展土地利用专项规划编制工作，提出规划期间土地利用的目标和原则，按照上级下达的规划控制指标，确定全县土地利用结构，科学划分土地利用区域，合理安排土地利用的产业空间布局；确定重点工程建设项目用地；提出保障规划实施的政策措施；建立和完善规划管理信息系统。

规划修编以年为规划基期年，2010年为近期目标年，2020年为规划目标年。规划范围为本县行政管辖范围内的全部土地。

二、资料收集

收集具有真实性、现实性和权威性的资料，是做好规划编制工作的前提条件。

(一)基本要求

1．资料应采用政府统计部门和主管部门核准的资料，以确保资料的可靠性。

2．资料数据统一采用国际标准单位，小数点后保留2位小数。

3．收集从年至今能满足近10年有关分析评价所需资料。

(二)主要内容

1．经济社会基础资料

在县发改局、统计局、国土资源局、建设局、交通局、水利局、林业局、农业局、规划局、计生委、旅游局等相关部门收集经济社会发展资料。

2．现状资料

收集各有关部门行业土地利用、区域划分、产业空间布局的现状资料及现状图。

3．规划及专项调查资料

收集人口发展预测、经济社会发展规划年年各部门中长期规划及行业用地、区域划分、空间布局的规划资料，尤其注意收集重点项目、重点区域的规划资料和相关的规划图件。

三、分析与预测

(一)资料整理

对收集的资料进行整理汇总，分析资料的真实性、现实性和权威性，对主要的综合性数据，要形成电子版本，便于参与专项规划编制的各单位互通信息、数据共享。

(二)用地现状分析评价

1．分析评价自年以来土地利用的总规模、结构布局、重点项目建设与实施和用地总量增减变化情况。分析效益增量与用地增量之间关系，年均用地增加量等。

2．分析土地利用投资强度、土地利用率、土地节约集约利用水平和土地利用单位面积产量、产能、产值与税收效益，以及各类型用地单位产值占地面积，并与国内外进行横向对比分析，对建国以来的历史数据进行纵向对比分析。

3．从土地利用现状情况，全面分析土地利用在投资强度、利用率、利用效益和土地生态环境建设等方面存在的主要问题及产生问题的原因。

(三)指标预测

1．分析趋势

根据规划区域内的社会、经济发展和土地利用状况，预测规划期内用地的规模及远景发展趋势。

2．预测依据

指标预测的依据包括县国民经济与社会发展第十一个五年规划、上级相关规划目标、相关行业“十一五”规划、各部门专业性建设项目用地定额标准等。

3．预测原则

规划指标的预测要依据定额标准进行。采用标准要充分考虑节约和集约利用土地，在同一取值范围内尽可能取下限值。

行业用地指标预测应充分与其他相关部门行业规划相协调，避免重复建设项目用地。对多部门共同利用、可能产生重复统计的面积，要提出协调的意见和建议。

4．预测方法

(1)人口预测。人口规模的预测主要有自然增长法和回归分析法；城镇人口预测主要有劳动力平衡法和单因素分析法。

(2)用地预测。城乡居民点建设用地预测主要有总体平衡法、人均定额指标控制法和回归分析法；独立工矿用地预测主要有用地定额法；交通、水利用地预测根据其行业标准，采用用地定额指标法；建设用地需求量预测要根据《湖南省国土资源厅关于修订〈建设用地定额〉指标(试行)的通知》(湘国土资发〔〕26号)的相关规定和行业标准进行。

(3)其他预测方法。指标预测还应进行纵向和横向对比分析。纵向为对本行业用地的历史数据进行分析，找出用地变化趋势规律，测算规划期间的用地需求；横向与国内相似县份进行比较，分析在同等经济水平下的用地需求量。

5．预测结果可行性分析

要对规划指标预测结果进行可行性分析，从资金保障、区位条件、资源容量、生态保护等方面进行可行性分析。

四、专题研究与专项规划

(一)专题研究

1．专题设置

根据工作方案要求，本次总体规划共设置4个重大问题专题研究：

(1)县土地利用总体规划(—2010)实施评价；

(2)县耕地和基本农田保护研究；

(3)县城乡建设用地规模和布局研究；

(4)县土地利用与生态建设协调发展研究。

以上专题均由湖南师范大学资源与环境科学学院承担。

2．专题研究内容

专题研究内容根据省国土资源厅和市国土资源局有关文件要求确定。

3．专题研究成果

专题研究成果由专题研究报告、图件、附表组成。

(二)专项规划

1．专项规划及承担单位

根据县实际情况，共设置12个专项规划：

(1)县开发园区用地规划，由县发改局、工业园负责；

(2)县城镇建设用地规划，由县规划局负责；

(3)县城乡居民点建设用地规划，由县规划局、新村办负责；

(4)县交通用地规划，由县交通局、公路局负责；

(5)县水利设施用地规划，由县水利局负责；

(6)县电力行业用地规划，由水电责任公司和郴电国际分公司负责；

(7)县耕地及基本农田保护规划，由县国土资源局负责；

(8)县土地开发整理规划，由县国土资源局负责；

(9)县农业用地规划，由县农业局、畜牧局负责；

(10)县林地保护利用规划，由县林业局负责；

(11)县自然保护区规划，由县林业局负责；

(12)县旅游用地规划，由县旅游局负责。

2．专项规划的内容要求

(1)基本要求

各专项规划主要内容：①明确规划指导思想、战略目标和规划原则；②对用地数量和结构在全县各乡镇进行分解；③结合部门“十一五”规划的相关内容，确定土地利用区域及空间布局，明确土地用途管制要求；④提出行业节约集约利用土地目标和提高土地产出效率措施；⑤明确本行业用地生态保护及防止水土流失、土地污染的措施和办法；⑥明确重点项目的数量、各项目的用地面积、结构和空间布局；⑦提出规划实施的保障措施。

(2)其他要求

①县城镇建设用地规划应分析全县城镇体系发展历史、布局和区域基础，剖析全县城镇用地现状及存在问题；按照走新型城镇化道路的要求，确定全县城镇体系的等级规模结构和空间分布，预测确定县城及其他建制镇和重点集镇建设用地控制规模，提出城镇建设用地节约集约利用的主要途径，制定规划的实施保障措施。②城乡居民点建设用地规划应把握全县城镇体系规划要点，明确城镇村各级用地总规模，以大比例尺图件明确县城及其他建制镇和重点集镇建设用地控制规模和空间布局，提出建设新农村用地调整的原则、方针、步骤和优化村庄布局方案。③水利设施用地规划应对全县水土流失现状和演变的趋势进行分析，对预防整治水土流失的任务做出安排，明确水土保持监管和保护的地区和项目。④土地开发整理规划应对上轮规划实施以来土地开发整理工作取得的效果及存在问题进行分析；对耕地后备资源及开发整理潜力进行分析；对各地区实现耕地占补平衡的能力和异地补充平衡提出方案。⑤林地保护利用规划应提出全县在规划期内的生态退耕目标与地区分布，划分林业用地功能区，提出林业用地各功能区的管制规则；⑥农业用地规划应提出规划期内畜牧、水产、园地的用地总规模与地区分布，提出园地、养殖水面、牧草地的重点建设项目用地及区域布局，制定规划实施的保障措施。

3．专项规划成果要求

专项规划成果包括规划文本、规划说明、规划图件和规划数据集。

专项规划文本一般采用章节格式，要求语言精练，表述清楚，依据充分，分析透彻，重点突出，资料准确，数据齐全，方案可行；各专项规划的基本内容应当有准确的现状分析，明确的指导思想，合理的规划目标和指标，有切实可行的结构调整方案、用地布局方案及切实的保障措施。

专项规划说明一般采用章节格式，内容包括规划编制的工作过程、规划采用基础数据的来源、规划中重大问题的解决办法、规划用地指标的预测方法和依据、规划目标确定的依据、上级规划落实情况、土地用途管制规则确定的原则与依据和与其他规划协调的情况等内容。

规划图件一般应包括行业土地利用现状图件和行业土地利用规划图，必要时可补充相关专题图件。规划图件编制应达到行业技术规范标准并符合土地利用专项规划图件的要求。

规划数据集主要由行业发展现状数据、相关基础数据、规划成果数据等构成。

五、总体规划大纲编制

(一)编制要求

1．综合专题研究的成果。将前期工作阶段中重大问题的研究结论进行汇总和综合，作为编制规划大纲的基础和依据，在此基础上结合县经济社会发展的趋势，形成全县土地利用战略的总体思路。

2．汇总专项规划的初步成果。主要是对各行业、各部门的用地需求进行协调平衡，形成土地利用规划初步方案。

3．初步落实上级土地利用总体规划的控制指标。根据郴州市规划要求，对分配到我县的各项指标进行分解并具体落实。

4．落实全县经济社会发展主要目标，特别是需要在土地利用方面实施的约束性、预期性目标。

5．初步划分土地利用的功能和用途区域。以各专项规划的要求为基础，以保障全县经济社会发展规划目标为原则，开展区域划分工作。

规划大纲初步方案要采用多方案筛选和比较，按国民经济社会发展目标要求进行取舍。

乡镇规划大纲在县级规划大纲和控制指标指导下，结合各乡镇具体情况，参照以上方法编制。

(二)大纲文本内容

规划大纲格式要求为篇章式结构。要求用词精炼，重点突出，文字规范，措辞准确，有理有据。内容应包括：1．引言，主要介绍规划大纲的内容；2．总则，主要包括规划指导思想、规划原则、规划依据、规划期限和范围；3．对上轮土地利用总体规划的实施评价结论；4．土地利用现状及潜力分析；5．土地利用战略；6．规划方针、主要目标、主要控制指标和本轮规划与上轮规划的衔接等；7．土地利用结构与布局，重点简述规划对土地利用结构的调整和对土地利用布局的安排；8．规划分区和空间管制；9．规划方案的可行性、效益和环境影响评价；10．规划实施的保障措施和机制创新。

(三)大纲说明编制要求

规划大纲说明应明确规划编制的指导思想、目标、原则及重点；总结规划大纲编制的流程；说明规划大纲编制的技术路线；对基础数据的采用进行说明；列出主要规划指标的预测方法和依据；说明规划分区的方法和依据；分析规划大纲编制过程中重大问题的解决方法；说明规划大纲编制阶段完成的主要规划成果。

(四)规划大纲成果

包括规划大纲文本、说明、图件三部分。规划大纲图件中要有专题研究与专项规划的现状图、分析预测图，专项规划的规划设想及示意图，总体规划图。

六、规划协调与平衡

(一)协调的原则

1．以保障全面建设小康社会目标与经济社会发展目标的用地需求为准则；

2．落实上级土地利用总体规划中分配给我县的约束性指标；

3．坚持《土地管理法》规定的土地利用总体规划编制原则。

(二)协调的内容

1．土地利用现状数据。统一采用国土资源部门确定的土地利用分类、总面积、结构等标准。

2．人口与经济发展主要指标。现状数据应采用统计部门的法定数据，规划数据应主要采用发改委确定的各项指标，其他有关数据应采用专业部门的权威数据。

3．专项规划用地指标。专项用地规划指标的协调以上级土地利用总体规划下达给我县的约束性指标及有关用地定额标准为基础进行协调。

4．空间布局的协调。依据我县国民经济发展规划和有关发展战略，对全县范围的用地空间布局进行协调。

(三)综合平衡

以全县国土总面积和上级下达给我县土地利用的约束性规划指标为依据，以确保我县社会经济健康快速发展为准则进行综合平衡。

各项规划指标应分解落实到乡镇，并作为编制乡镇土地利用总体规划的基本依据。

(四)协调平衡的方法

主要是召开专家、领导、部门和乡镇负责人参加的咨询会议，协调部门之间和乡镇之间规划出现的问题，形成处理意见和建议报县规划领导小组审定。

七、用地布局与重点项目

(一)产业用地布局与用地分区相结合。各专项规划根据本行业用地分区的要求，凡涉及“分区”和“区域保护”等方面内容的，应编制分区规划图，并在规划中对不同区域用地提出相应的管制规则和用地措施。

(二)用地空间布局与相关规划相协调。各专项规划进行产业用地分区时，应考虑相关规划的分区，避免造成冲突。如在基本农田保护规划中划入基本农田保护区的地域不能再设置为建设用地区。

(三)应突出重点项目和重点工程。各专项规划应以重点项目表的形式进行汇总，表中应体现重点项目的投资额度、用地规模(特别是占用农用地和耕地的数量)、用地选址、用地时序和占用耕地的补充及占用基本农田的补划等内容。

重点项目安排应符合“十一五”规划，符合产业发展规划，投资应达到一定的额度要求，符合国家产业政策；项目选址应符合相关限制性规划的要求，要与土地利用总体规划相衔接；凡是在城镇规划圈内的重点项目用地，不列入重点项目表，主要统计独立选址的重点用地项目，以避免与城镇规划用地相冲突，造成用地的重复计算。总体规划应根据我县经济社会发展的趋势筛选各专项规划中的重点项目，合理安排重点项目用地。

八、总体规划成果

(一)总体规划成果组成

县级总体规划成果由主件和附件两部分组成。主件包括总体规划文本、总体规划编制说明、数据集和规划图件；附件包括专项规划、专题研究报告及其他相关成果。

乡级规划成果由总体规划文本、总体规划说明、规划图件构成。

(二)总体规划文本

总体规划文本应采用条文格式，做到内容全面、重点突出、思路正确、结构严谨、语言精炼、措辞规范。文本内容应达到以下要求：

1．最大限度的满足经济社会发展对土地的需求。在指标控制下，确保建设用地布局合理。对不同条件下各乡镇的土地利用指标进行分类控制，提出与之相应的用地要求。

2．促进土地资源的节约集约利用。明确土地集约节约利用的现状指标和规划指标，明确规划期内土地节约集约利用潜力和规划目标。

3．实行严格的耕地保护政策。明确对耕地的保护，特别是对基本农田的保护，合理确定耕地保有量和基本农田的保护面积，并把耕地和基本农田保护指标分解到各乡镇，制定合理的耕地和基本农田保护措施。

4．实行严格的土地用途管制。制定土地用途管理规划政策。实行用地区域性重点控制，建制镇建设用地规模逐个控制，集镇和村庄建设用地规模总量控制，对基本农田、各类园区、各类保护区等要按区域进行用地规划控制。

5．实行用地指标控制。耕地占补平衡、新增建设用地、耕地开发、土地复垦、土地整理等指标要分解落实到乡镇。

6．落实用地项目。确定重点建设项目布局、用地规模及耕地占补平衡方案。

(三)总体规划文本说明

“说明”是针对总体规划文本的说明，一般采用章节式结构。在对上一轮规划实施情况及存在问题、规划修编的必要性、规划的指导思想和原则、编制规划的工作过程、基础资料的来源、指标分析、方案的形成、规划方案论证修改、协调与平衡、公示与听证的过程、成果图件的编制方法等进行说明的同时，应着重对规划主要内容的说明。

规划主要内容的说明，一般包括：土地利用现状；人口分析预测；规划期间土地供需状况；规划目标确定的依据和指标落实的情况、反馈协调情况；各类用地结构与布局调整指标确定的方法和依据；土地用途分区及其管制规则、管制用途确定的方法和依据；土地整理、复垦、开发安排的依据；生态建设和环境保护用地安排的依据；规划供选方案的论证和评价；与其它相关规划的协调情况；拟定规划实施措施的依据。

(四)总体规划图件

包括县及各乡镇土地利用现状图()、县及各乡镇土地利用总体规划图(2006—2020)、县重点建设项目布局图(2006—2020)、县及各乡镇土地利用分区图(2006—2020)。

1．土地利用现状图

现状图应准确反映土地利用现状的分类、面积和分布范围，其它内容应适当综合，各地类的现状面积应为经过核定的年10月31日止的数据。成图制作中，按比例尺调整的技术要求进行各要素的综合处理。

2．土地利用总体规划图

规划类图件包括土地利用总体规划图、重点建设项目布局图、土地利用分区图等。应主要反映各类土地利用区，重点项目，城镇、集镇、交通、水域、水利工程等用地规划的位置、面积及范围。要定性、定量、定位、定序地反映规划期内不同时段的土地利用信息。要以核定后的现状图为工作底图，将土地利用分区、基本农田保护区、重点建设项目、重点土地开发整理项目的位置和范围等主要规划内容准确地标示在图面上。成图制作中，以保证定位准确为原则，增、减底图地物信息，同时按图面信息负载能力，附以标准详细的文字注记。

(五)总体规划成果的公示

总体规划成果形成后应组织专家咨询委员会进行审查，对主要规划指标的方案实行听证、公示制度，广泛征求社会各界意见。技术单位根据公示期间收集的意见，经过筛选整理后，选择合理的意见修改完善成果。

九、规划数据库建设

规划数据库建设是信息化建设的重要工程之一，是实现规划信息化管理的基础，是土地利用总体规划重要成果内容。本轮规划要求建立覆盖全县的1:1万土地利用总体规划数据库。

(一)成果内容

1．图件成果：土地利用总体规划图(县、乡图及国际标准分幅图)、城镇规模控制图、基本农田保护图及其它专题图件。

2．数据成果：含数据库体、标准分幅数据、指标数据。

3．表格成果：各类指标表及通过数据库输出的成果表格。

4．文字成果：技术设计书、技术报告、工作报告、自检报告。

5．部分建库中间成果：作业情况记录等。

(二)数据库建设成果要求

数据成果：文件命名、属性结构符合国家和省相关标准规范要求；关键字段值不为空且字段数据正确、内容齐全；要素采集误差和接边误差符合精度要求，无图形错误和矢量化丢漏现象；要素分层正确；图形拓朴关系正确；数据库运行正常，查询、统计、分析结果正确；图形、属性不重不漏，数量齐全。

图件成果：符合国家及省里相关标准规范要求，图内要素描述正确，图外整饰规范。

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Abstract: With the accelerating process of economic development and urbanization in China, the use of arable land resources increase, but at the same time, effective protection of arable land have been ignored, leading to a very serious problem in the abuse and destruction of the large amount of arable and wasting, causing a series of social conflicts. Land is an important material basis for survival and development of farmers. In order to meet the demand of the people's material and cultural life, we must increase the attention and protection of rural land resources.

Key words: rural area; land consolidation; problem; solution; concept; important significance

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

一、土地整理的概述

1、土地整理的概念分析

关于土地整理的含义，众说纷纭。从土地角度看，土地整理是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态，调节好生态环境的行为。从农业发展角度看,土地整理是指在一定区域内，依据土地利用整体规划，财务行政、经济、法律和技术手段，对土地利用状况进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。

2、土地整理的分类

广义土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。土地整理的主要内容包括：（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林网、沟渠等综合建设；（4）归并农村居民点、乡镇工业用地等；（5）复垦废弃土地；（6）划定地界，确定权属；（7）改善环境，维护生态平衡。

狭义土地整理指农地整理，土地整理包含土地开发、土地复垦。即在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用的要求，采取行政，经济，法律和工程技术手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构。科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。

3、土地整理的内容

国土资源部于2003年的《全国土地开发整理规划（2001－2010）》指出，“土地开发整理”包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。我国当前的土地整理的主要内容有：（1）调整土地利用结构，归并零散地块，平整土地，集约田埂，进行田、沟、路、林、村的综合建设；（2）归并农村居民点，结合农村康居工程建设，治理空心村，实行退宅还耕；（3）复垦废弃地，开发未利用地、闲散地，增加耕地面积；（4）改造中低产田，调整农作物结构，建设现代农业，提高土地利用率和产出率。

二、我国农村土地整理中存在的主要问题

村庄的占地面积大，缺少系统的规划，土地的利用结构不合理

纵观我国的农村的整置，我国农村村庄的整体布局还是比较分散的，尤其是山区，道路不成网，房屋不成排，缺少系统的规划，没有基础设施，村庄的各种基础设施功能不完善。据有关数据调查表明，目前我国现有的农村居民点内部大约有15%到20%的土地处于闲置的状态，空心村的现象十分普遍。在村庄内部的部分土地没有得到充分的开发和利用，与此同时，在农村居民点的依然划出一定的农田作为建设的预留地，造成了整个村庄总体面积不断的扩大，大量的占用耕地，破坏耕地，耕地的面积日益减少，农作物产量降低，给农民的经济水平带来一定的阻碍作用。

投资渠道单一，资金短缺，土地整理观念意识不强

对农村土地的整理是一项长期复杂的系统性工程，是土地利用总体规划中一个非常重要的组成部分，能否顺利的和地区级的土地利用总体规划相互连接，对农村土地整理的总体成效有直接的影响。在目前我国的农村土地整理缺乏整体性、系统性和全局性。没有把农村土地整理作为一项长期的系统工程进行规划和管理，造成土地整体的收效甚微。我国的农村土地整理的资金来源和所接受的管理，大部分来自于政府部门或是下属机构，农村土地整理是一项需要大量资金投入，投资的回收期较长的项目，但是由于我国社会经济发展的制约，使得政府部门用于农村土地整理的资金投入很少。很多的农村地区，土地资源的实际情况不适合开发整理，但是看到其他地区土地整理项目如火如荼的进行，便开始效仿，大力的投资，毁林开荒进行土地整理，造成我国水土流失严重，还极大的破坏了生态环境。在有些土地整体潜力较大的地区，由于资金的短缺，耕地资源减少，土地抛荒现象严重，在加上各种利益的诱导以及对土地管理意识的淡薄，使很多的农户占用大量耕地作为宅基地，造成了我国耕地资源的浪费。

土地整理过程中只注重数量，不求质量

农村土地的整理就是为了增加耕地的数量，实现耕地总量的平衡，因此需要大量的开发整理土地。而盲目的整理，使得整理出来的耕地质量低下，土壤贫瘠。新开垦出来的耕地质量相对于被占用的耕地质量要低很多。很多地方政府为了强调政绩和成果，把强调耕地的数量作为土地整理的目标，而严重的忽视了耕地质量。很多地方开展土地整理只是为了完成政府建设占用耕地的任务，责任心较弱，造成了很多不能增加耕地面积但是能够提高耕地质量的土地整理项目进程缓慢，例如：中低产田的改造难以进行，造成我国耕地生产能力的下降。

三、我国农村土地整理的主要对策分析

统筹规划，系统整理

农村土地整理是一项长期、复杂的系统性工程，我国进行农村土地整理就要以区域土地利用的总体规划为主体，紧密结合区域整体发展规划，尤其是与生态建设规划的结合。加大改善土地的利用条件，促进我国农村土地资源的可持续发展，实现经济效益、社会效益和生态效益的最大化。在进行土地整理规划和实施的过程中，要树立整体、全局和系统的观念，对土地整理系统中的内部和外部的各种联系要进行仔细的分析，在可行性的基础上进行统筹规划，做到系统的整理。

强化耕地保护的理念，形成对农村土地保护观念

耕地是农民生存和发展的重要条件，是人类社会的进步的基础。我国的耕地数量呈现逐年降低的趋势，耕地质量得不到有效的保证，生态环境日益的恶化，在此大背景下，我国农业结构进行调整，工业化、城市化不断的推进。耕地开发整理复垦的潜力是有限的，现阶段我国的耕地保护已经陷入了严重的困境之中，改变这种情况的最好办法就是拓展耕地保护的理念，采取有效措施实现对耕地的有效保护，从而实现我国的粮食安全，保持社会的稳定和可持续发展。

建立健全土地整理评价机制

我国对于农村土地整理效果的确定，对土地整理后的耕地是否达到事前预计的效果，是否取得了应有的经济效益和社会效益等判定，在我国尚没有一个严格的检查监督和评价的机制。因此我们应该加大对土地整理结果的检查和验收，建立健全相关的政策法规，进行严格的查收，对土地整理实行动态监控，开展综合效益的分析评价，才能有效的杜绝土地整理过程中出现的耕地质量差的现象。

四、总结

土地整理是社会经济发展的必然选择，随着经济建设的发展和工业化、城市化进程的加快，耕地资源被大量的占用，而我国后备耕地资源的储备不足，质量差，开垦的难度较大等情况的制约使得我国农村土地整理中存在很多的问题。因此要解决这些问题，必须转变土地利用的方式，由粗放型到集约型转变，采用集约利用的方式，做好我国的土地开发整理工作，不仅能增加有效耕地面积，缓解人地矛盾，实现耕地总量动态平衡，而且还可以提高耕地质量，改善生活、生产条件和生态环境，推进农业和农村现代化建设。

篇6

中图分类号：G812.42文献标识码： A 文章编号：

推进社会主义新农村建设是新时期农村工作整体布局中的重要步骤, 是保持农村政策连续性、稳定性的必然选择, 是贯彻落实科学发展观, 实现经济社会全面协调可持续发展的重要举措。但是, 在建设社会主义新农村的过程中, 国家的作用只能是引导,真正的主体是农民。只有让9 亿农民的积极性得到充分发挥, 新农村建设才有希望。要调动农民的积极性, 制度创新, 尤其是土地开发整理制度创新至关重要。

土地整理是指采用工程、生物等措施对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治, 增加有效耕地面积, 提高土地质量和利用率, 改善生产、生活条件和生态环境的活动。通过土地整理提高农业生产水平, 改善农民的生产生活条件和农村生态环境, 促进农业增效, 农民增收, 增强农业、农村经济的可持续发展能力, 同时能有效地缓解建设用地指标紧张的矛盾, 确保耕地总量动态平衡, 为经济和社会发展提供用地保障。因此, 土地整理工作开展得好坏直接影晌到农民的根本利益。

一、土地开发整理在新农村建设中的作用

( 1) 有利于土地资源保护

土地是新农村建设的重要物质基础, 而耕地关系到国家粮食安全和农业可持续发展。重视粮食生产, 重视耕地保护是当前建设新农村的重要内容。由于人口众多, 现有耕地及耕地后备资源相对不足, 人口以千万速度递增, 而耕地以百万公顷的速度递减, 人地矛盾日益突出。土地开发整理作为一项见效快、质量高、投入少的系统工程已成为节地挖潜, 有效增加耕地面积的重要途径。因此, 新农村建设要把重点用于基本农田保护和土地开发整理的政策制定上。土地开发整理在建设社会主义新农村的历史进程中处在一个不可或缺的位置, 它是在人口持续增长的情况下, 能做到使耕地总量不减少, 确保基本农田总量不减少, 质量不降低的一个重要途径。

( 2) 有利于建设规划的实施

1998 年颁布的《中华人民共和国土地管理法》对土地整理有明确规定:“按照土地利用总体规划对田、水、路、林、村综合整治, 提高耕地质量, 增加有效耕地面积, 改善农业生产条件和生活……。”土地规划和新农村建设规划相互促进。按照规划先行的原则, 将新农村建设规划纳入土地开发整理规划之中, 逐步完善协调土地利用总体规划和村庄点, 村庄建设等各项规划, 通过土地整理的实施为新农村建设打下扎实的基础。同时结合实施的新农村建设规划, 完善土地开发整理规划, 以土地整理和复垦为重点, 统筹安排田、水、路、林、村的综合整

治, 通过土地整理的实施为新农村建设打下扎实的基础, 并为项目区山水路林统一规划整理和改善生态环境做出贡献。

二、新农村建设中的土地流转制度创新

据悉, 2006 年土地管理法的修改将以集体土地流转和征地制度改革为主要内容。而不久前, 国土资源部的关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知要求稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点的建立。这一决定对于推进农村土地产权改革将起到重要作用。可见, 我国土地产权制度改革的路径与产权经济理论指引的路径是一致的。现代产权经济理论认为完整的产权能使资源得到有效利用。完整的产权包括使用权私有、受益权私有和流转权私有。一直以来, 农民作为土地承包经营者只拥有前两项产权,而没有真正的流转权。这意味着农民并没有对土地的处置权, 实质上就是没有土地的财产权, 因而也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。因此, 如果允许农村集体土地直接入市交易, 交易的大部分收益都归农民所有, 对农民、对新农村建设的意义是非常重大的。

首先, 土地经营权可以直接入市, 其价格就会上升, 有利于农民对其拥有的产权形成良好的预期, 全力经营使之增值；

其次, 可以抵押贷款, 以解决农民在生产经营中的资金短缺的问题；

再次, 使农民的生存保障的物质基础增加了, 有利于社会的和谐与稳定；

最后, 使农民成为土地真正的主人。

允许农村集体土地直接入市, 农民就能够合法地以市场主体的身份直接参与交易谈判,按自己的意愿出让土地, 并获得土地的增值收益, 表明农民对土地拥有了真正的处置权, 拥有了完整有意义的产权, 实际上也就成为土地的真正主人。农民通过劳动投入、资本投入等活动, 以及保护与土地增值相关的公共设施和其他公共资源等使土地增值, 从而使个人利益、社会利益一致化。允许农村集体土地直接入市交易, 对重构农民与土地、农民与政府的关系具有不可估量的意义。

三、在新农村建设中土地开发整理应采取的措施

( 1) 在政策制定上各级政府部门给予必要的顷斜

制定乡村建设用地整理的有关政策、标准, 加强农村建设用地整理工作上的指导。积极推进土地开发整理进程, 落实工业反哺农业政策。研究土地出让金和新增建设用地有偿使用费的分配和使用办法, 逐步提高农民和农村经济组织所得的比例, 用于农业土地开发整理等方面, 最终实现建设社会主义新农村的目的。

( 2) 建立土地整理资金保障体系, 以保障土地开发整理充足资金

资金来源有:( 1) 土地出让金和新增建设用地有偿使用费。新《土地管理法》中提到新增建设用地有偿使用费30%上缴中央财政, 10%留给有关地方人民政府, 这些资金都专项用于耕地开发外, 土地出让金也应按比例作为中央和地方土地管理专项基金。( 2) 按《土地管理法》规定, 为实现耕地占补平衡, 用地单位没有条件开垦的耕地不符合要求, 应缴纳开垦费, 这笔收入应用于土地开发整理补充耕地。( 3) 利用金融部门贷款, 作为土地整理的启动资金。( 4) 投资多元化, 积极引进国际性投资。( 5) 以政府投资为主, 充分调动当地农民积极性、主动性和创造性, 鼓励农民参与, 政府投入与农户相结合, 实现多渠道投入。

( 3) 周密规划

土地整理是一项综合性的系统工程。在新农村建设中, 首先依照新农村建设的总体目标要求, 围绕土地利用总体规划和城市建设规划, 安排土地开发整理项目区和土地整理重大项目。在编制土地整理规划设计时, 应注意两个方面: 首先要向粮食生产区和基本农田保护工程顷斜, 主要用于高标准基本农田建设,对中低产田,通过移动建设用地上好的耕作层, 对其进行改善, 使瘦田变良田, 低产变高产, 实现农田高规模经营集中。其次推进旧村整治, 结合撤乡并镇, 撤村并点, 使人口适当集中, 农民住宅向中心村集中, 乡镇企业向工业园区集中,进行建设用地整理, 彻底改变农村生活环境和村容村貌。通过土地转换、土地权属重拨等形式, 挖掘闲置土地,改善农村基础设施, 建设农村公益事业项目。

( 4) 各级领导要高度重视土地开发整理工作, 科学组织

土地整理是一项长期而艰巨的系统工程, 也是政府部门赋予土地管理部门不容推辞的责任。土地管理工作抓得好, 对实行耕地占补平衡、建设新农村有着举足轻重的含义。首先要设立专门机构, 专门管理。专人负责, 明确目标责任, 规范动作程序。其次是把土地管理耕地占补平衡列为领导干部政绩考核的主要内容, 使干部从主观意识上重视土地开发整理工作。第三抓好示范区, 由单一的土地开发整理向综合开发转变, 发展高效生态农业项目, 对农村多种资源整合, 根据本地实际情况, 通过示范区建设和实施重大工程带动面上的土地整理工作,抓典型, 逐步推开。第四由国土资源部门配合多个部门, 从制定政策, 编制规划, 筹集资金到实施都要科学组织。多种资金融合, 多项技术结合, 求得土地利用效益最大化。

参考文献：

1、杨宏翔.现代产权制度视角下的农村社区股份合作制.学术探讨, 2010, ( 5) .

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1.1 通过对土地结构的调整对土地的凭证，提高土壤肥力，消除零散的土地。

1.2 开发利用废弃土地，改善环境，维护生态平衡。

1.3 对农村居民点一级乡镇工业用地进行重新规划，改善道理条件，增加林网结构，完善沟渠建设等。土地整理就是为了提高土地的产出，增加农民的收入，改善人类的生活，增强国家的农业实力，所进行的一系列对土地的改革措施。指在一定区域内，根据土地利用总体规划与土地整理专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，调整土地关系。

2 生态安全

生态安全是国家安全和社会稳定的一个重要组成部分。通常，我们把生态安全的定义分为广义的生态安全和狭义的生态安全。广义的生态安全是指一个由自然，社会，经济等多方面组成的，由人类活动与自然生态状况相互作用的一个复合体。指人类在生活所需，即食物，空气，水，生长环境及人类生产活动所需的物质来源，运输条件等，这些与人类息息相关的部分，不受到生态环境带来的改变，不因环境污染造成危害，能有效调节资源短缺与人类需求之间的矛盾，能保证经济的可持续发展，能保证一个国家的正常运转，能维护一个国家的国防安全。狭义的生态安全通常是指一个健康稳定的生态系统是稳定的，在受到威胁时能维持自己的组成状态并保持正常的状态。是指自然的生态系统的健康状况及这个生态系统对人类生产生活造成了怎样的影响。它是对人类生存状况的一种保障程度的反映。

3 土地整理中的生态安全

土地整理中的生态安全是狭义的生态安全，指一个健康稳定的生态系统在受到威胁时能维持自己的组成状态并保持正常的状态，这个生态系统在某种程度上是稳定的。是指自然的生态系统的健康状况及这个生态系统对人类生产生活造成了怎样的影响。它是对人类生存状况的一种保障程度的反映。

4 土地整理规划环境影响评价中应用生态服务功能价值核算的意义

从某个角度反映出，土地整理之后，生态系统会发生很大的变化，我们通过生态服务价值的评价，具体了解生态系统受到的各种影响，以及面对这样的影响，我们有何良策。环境可行性在土地整理规划方面的提高。我国人口众多，人均耕地面积却很少，为了满足人们对粮食生产的需求，国家支持土地整理这个项目，这必然给人们一个错误的观念，那就是只顾着耕地面积的增加，用增加耕地面积的方法来增加粮食产量，这样做的问题是忽略了环境条件。为了增加粮食产量，土地规划还以为的追求农田产出率，那么也难免忽略生态系统功能，只盲目的混凝土化、直线化，这样的结果就是导致土地利用单一，生态系统功能降低，生态环境受到影响。总之，土地整理的目的单一性又决定了其采用的手段以及结果的不理想甚至产生副作用。比如通过合并分散地，改造居民点以及农用道路等等导致土地利用结构明显变化。这些变化反过来又会影响到生态系统。

5 补偿机制的探讨

真正实现土地的可持续使用，目的是提高土地生产力，使生产风险降低，保护自然生态环境潜力和防止土壤退化，是土地使用年限增加，并且其产出率不会减少，兼具经济活力和社会公共利益。那么我们必须对土地整理做出补偿，来尽量的减少由于土地整理在生态方面的破坏而造成的更大的损失。

5．1 土地整理生态补偿的社会措施

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引言：

目前我国的土地整理还处于起步阶段，就深度和范围来说还远不及发达国家，正因如此，我国针对土地整理的理论基础还正处于研究阶段，并有待完善，这给土地整理的实际过程中带来一些问题，其中最重要的问题就是对生态环境的影响。为了实现土地资源可持续利用的目标，多数地区过分重视农用土地以及耕地面积的增加，忽略了改善生态环境和提高土地生产能力的重要性，并在土地整理的过程中使用一些不合理的技术措施和整理方式，例如机械填埋、单一连片种植等，这些都会给自然生态系统带来一定的影响，因为土地整理是一个破坏原有的生态系统再重新建立新系统的过程，在这个过程中必须采用一些工程以及生物措施对林、田、水等进行整治，势必会给植被、土壤以及水资源等环境要素带来诸多不利的影响。因此，在进行土地整理的过程中，必须科学分析影响生态环境的因素，并针对这些因素采取相应的生态环境保护措施，从而实现土地整理的最终目标。

1、土地整理的生态环境影响因素

1.1土地景观格局的变化

土地景观是由基质、斑块以及廓道组合而成的一些土地利用方式以及生态过程的镶嵌体，而土地整理工程具体的说就是用人为方法使原有土地景观格局发生的改变的过程，例如在整理耕地的过程中会对田块的面积和形状进行重新改造，并会改变道路以及沟渠原本的位置。田块作为景观格局中的斑块，道路以及沟渠作为景观格局中的廊道，而土地整理势必会造成景观格局的改变，从而给生态环境带来不利的影响。

1.2土地整理项目工程的特性

在指定区域内进行的田间道路的布设、农田水利设施的修建以及土地的平整等建设工程可以总体概括为土地整理项目工程，土地整理项目工程一般是以工程的方式进行，土地平整的主要内容包括土石方回填、土石方运输以及土石方开挖等，耕地整理的主要内容包括农田水利工程、田间道路工程以及土地平整工程等，在对这些工程进行施工的过程中必定会严重影响生态环境要素以及土地资源的原位状态，整理区域中的微地貌会因为土地平整工程而发生变化，水分和盐类的迁移以及分布会受到农田水工程的影响，因此，土地整理项目工程是影响生态环境的重要因素。

1.3土地利用类型结构的变化

进行土地整理项目工程主要是为了优化土地的利用方式，而在土地整理的过程中会对土地利用类型以及土地植被进行适当的调控，这样一来就会使原有的土地利用类型以及土地植被发生改变，而土地的分布布局以及利用方式和规模也会随之发生改变，从而给生态环境带来不利的影响。

2、土地开发整理重数量轻生态的主要原因分析

2.1 土地开发整理工程施工技术较落后

土地是一种自然产物，人们在提高土地质量的过程中绝对不能违背大自然的生态规律，因此，在土地整理的实际过程中必须对土地生态系统中能量流动以及物质循环的特点进行科学的分析，并要充分考虑各种生态因素之间的平衡关系以及土地生态系统和环境系统之间的相互关系，严格遵守提高环境容纳力以及保护生态环境的原则制定相应的生物和工程技术措施。如果只重视沟渠道路等农田基础设施的混凝土化，势必会影响土地生态系统中各种生物之间的物质能量交流。

2.2 思想认识存在偏差

目前，我国众多地区在进行土地整理的过程中没有意识到对生态环境保护的重要性，且未能深刻地认识到进行土地整理的目标是保证耕地总量的动态平衡，只知道一味的重视土地整理的数量，忽略了农业生态环境以及土地整理质量的重要性。

2.3 土地开发整理规划不够科学合理

我国目前的土地整理规划是根据提高农村现代化水平、改善生产条件、实现土地的适度规模经营、提高土地质量以及提高土地集约利用水平等目标而制定的，其中并未涉及生态保护这一重要方面，也没有针对生态保护这一问题充分考虑土地整理规划是否具有一定的合理性，并且缺乏对土地整理过程中可能影响生态环境的不利因素的分析和研究。

3、强化土地整理中的生态环境保护的具体措施

3.1 提高对保护生态环境的重要性的认识

在进行土地整理的过程中，必须以生态的可持续发展以及土地的可持续利用为基本原则，而整理过程中所采取的一切的措施和方法都要有利于农业生态系统的可持续发展。近年来，人民群众的生活水平正随着经济的快速发展而不断的提高，因此，人们对土地资源的生态环境以及生产能力的要求也越来越高，而土地整理作为实现土地资源可持续利用的重要方法，必须以可持续发展为基本原则，以不破坏土地生态系统为前提，在生态环境的承受范围之内合理的进行土地利用和土地整理，坚决不允许为了实现经济效益而破坏生态系统。

3.2 进一步提高规划设计水平

由于目前我国还未针对土地整理项目规划设计单位的资质审理制定统一化的标准，因此，造成众多设计单位中设计人员的技术水平和整体素质存在较大的差异，从而会影响土地整理项目规划的可行性和合理性。针对这一情况，相关部门必须加强对设计人员的培训力度，并要严格要求设计人员在对规划的设计过程中充分考虑对生态环境的保护问题，从而提高土地整理项目规划的设计水平，确保规划的可行性和合理性，实现对生态环境的有效保护。

3.3 将生态环境改善作为土地开发整理的一项重要目标

近年来，我国多数地区为了扩大耕地面积而过度的砍伐、开垦，植被和树木的破坏给生态环境造成了不利影响，最终导致泥石流、山体滑坡、洪水等自然灾害的发生，给人民群众的生命财产安全带来了严重的威胁。因此，在未来土地整理可行性研究以及立项的过程中必须进行深入地分析和科学的论证，并将土地整理的最终目标调整为改善农村生态环境、提高耕地质量以及扩大耕地面积，而三者之间必须相互平衡。

4、结论

综上所述，土地整理作为实现土地资源可持续利用的重要手段，在实施过程中会给生态环境造成一定的不利影响，因此，相关部门在制定土地整理规划的过程中必须充分考虑生态环境保护的问题，并要深入分析和研究土地整理过程中破坏生态环境的因素以及这些因素的性质和破坏程度，然后制定相应的保护措施，从而实现对土地资源的可持续利用。

参考文献：

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1 土地整理的概念

土地整理是土地工作体系中基本的类型，而土地整理最早源于德国，是指当时对封建分封的土地进行重新规划和整理的基本工作。我国进行土地整理的时间还较短，因此将土地整理进行定义时，其是指在一定区域内，按照在按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。而且土地整理在我国还有狭义和广义之分，狭义的土地整理主要指农地整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，但其最终目的是一致的，即是为了增加耕地，保持耕地总量动态平衡。目前我国国土资源部门对土地整理的内容重点在农地整理上，其是指在不增加农民负担的前提下，由国家对农村中小型基础设施进行直接投资，从而对土地利用形态进行改善，增加耕地面积，提高耕地质量，对当前农业生产条件和生态环境进行改善，对农业景观进行优化。

2 土地整理的潜力

我国土地在联产承包体制的背景下经过30多年的开发和建设出现了诸多的新情况，过度的开发和不科学的利用造成土地资源质量下降，形成了对农业和国家发展的严重制约。土地整理可以通过系统而科学的方法提高土地的面积与产出，对于改善生态系统、优化环境有着重要的意义。新时期，土地整理工作的内涵和外延正在逐步丰富，土地整理的潜力正在被社会认可，土地整理更多地与农业生产、生态环境建设、减灾防灾相互联系，并表现出更多的价值，成为当前农村与土地工作的重要目标。

3 建立土地整理新模式的要点

建立土地整理新模式是应对土地整理工作中存在问题的主要对策，是通过一系列措施和方法来优化土地整理的过程，更新土地整理的内容，使土地资源的潜在价值得以进一步发挥，更好地平衡土地资源的社会、生态与经济效益。当前建立土地整理新模式应该从如下几个环节入手：

（1）确定土地整理区域的地域特征

进行土地整理工作的前提是根据区域特点、生态特点、社会特点确定土地整理的地域特征，要结合《土地开发整理规范》的要求将土地整理区域的特征进行具体总结，以便确定地域特征，进而探寻土地整理具体措施的应用策略。

（2）确定土地利用类型

要结合土地整理的规划和土地特点确定土地整理工作中土地利用的类型，在这一过程中要重视基本农田的整理，以规模经营为原则实现基本农田的大面积整理，形成水、电、路、林、天综合一体的整治，进一步为基本农田建设、农田水利建设打下规划基础，实现对农田质量提升的保证，做到对农田土地高效化、集约化的利用与开发。

（3）明确土地整理目标

在确定地域特征和利用类型的基础上，土地整理工作应该将重点放在如下几项中心工作中：①提高土地生产能力的土地整理模式，在土地整理中要突出增加农田面积，提升农田质量，改善农田生产条件，提高农田集约度等主要内容，加大对宜农荒山、荒坡的开发，展开对迹地、废弃地、污染土地的治理，通过科学手段进行深度开发，以复垦、还耕等措施增加农田面积，做到对土地产能的有效保障。此外，要将零星地整理、中低产田改造融入到提升土地产能的模式之中，做到对耕地面积、耕地质量的提升，以有效的改良技术和改良措施实现土地生产能力的提升。②提高土地利用率的土地整理模式，要对分布在农村土地上的工矿废弃地，居民点建设用地、宅基地等零散用地加强整理规划，通过提高土地集约度来提升土地的利用效率，进而做到对土地整理目标的实现，达到提升土地资源的效果。③改善生态环境的土地整理模式，改善环境应该从土地合理开发和对土地科学利用两个环节入手，对于有生态功能和景观功能的土地资源要进行合理开发，对于未开发的天然林和减灾防灾的地区要有效封闭，避免出现过度开发，通过科学土地整理使景观、生态得到改善，做到对环境的有效保护，又实现土地整理的设计目标。④提高经济效益的土地整理模式，土地资源的整理和开发应该与社会和经济发展密切相连，要根据国家计划和城市设计选择易于二、三产业发展的土地资源进行整理，提升土地的经济效益，为社会发展提供土地资源基础。

（4）确定土地整理的运作方式

运作方式是由资金不同来源所决定等，当前社会已经看到土地整理的潜在价值，很多资金具有越来越强烈地投入土地整理的意向。在土地整理过程中要做到资金的合理运作，利用不同来源的资金实现土地整理工作的深入化、广泛化发展。一是，要争取各级政府、土地部门和农业部门对土地整理的资金投入，借用政府的力量提高土地整理的效率。二是，要组织民间资本投入土地整理工作，通过农户集资、集体组织募资、社会入股等方式将资本投入到土地整理工作之中，做到对土地整理资金来源的不断丰富，为土地整理工作的开展开辟新的资金基础。

参考文献：

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（一）土地整理的概念

土地整理是在一定区域内，按照土地利用规划和城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。土地整理的主要内容：调整农用地结构，平整土地，改良土壤，道路、沟渠、林网等综合建设；归并农村居民点、乡镇与村办企业等；复垦自然灾害损毁的废弃土地；改善生态环境，维护生态平衡；划地定界，确定权属。

（二）土地整理的分类

土地整理通常分为农用地整理和建设用地整理。我国现阶段土地整理以农用地整理为主，重点放在农村地区。农用地整理是指在耕作区内进行地块合并、农田平整、兴修水利、调整道路等，并结合农田基本建设进行的整理；建设用地整理是以提高土地集约利用为主要目的，采取一定措施和手段，对利用率不高的建设用地进行综合整理。建设用地整理包括村镇建设用地整理、城镇用地整理、独立工矿用地整理、基础设施用地整理。村镇用地整理包括村镇的撤并、撤迁和就地改扩建。

二、农村居民点

（一）农村居民点的概念

农村居民点是指农村人口聚居的场所。一般可分为农村集镇、中心村和基层村。该篇论文主要针对中心村和一般村庄进行讨论。

（二）农村居民点的现状

随着农村经济快速发展，农民收入的增加，人们为改变生活环境、提高生活质量，大肆修建住宅。加之规划和管理的滞后，建设用地粗放式外延扩张，大量占用了耕地。不少空地和老宅基地得不到有效利用，形成了“空心村”。

据每年的变更调查数据显示，2011年，农村居民点的用地为7077.84公顷，2012年，农村居民点的用地为7275.15公顷，一年内农村居民点用地增加约200公顷，速度惊人。

经过对农村居民点的现状的调查分析，普遍存在以下问题：

农村居民点用地占地规模大，人均占地面积大，“空心村”现象普遍；由于缺少村庄规划，布局散乱，建筑物杂乱无章，容积率较低；农村居民点扩张无序。

（三）农村居民点整理的意义

一是农村居民点整理有助于增加耕地，实现耕地总量动态平衡。由于“空心村”现象导致农村居民点土地大量闲置，加之农村居民点存在的其他问题，通过对农村居民点就宅基地复垦来补充耕地，实现耕地总量动态平衡。

二是农村居民点整理有助于实现农村土地的集约利用。虽然政策要求一户一宅，但是农村普遍存在一户多宅现象，同时农村居民点较为分散，导致大量土地闲置，利用率极其低下。开展农村居民点整理，加强农村居民点用地集中，复垦整理后的宅基地，可以恢复耕地，实现农村土地的集约经营。

三是农村居民点整理有助于改善农村生产、生活和环境条件。

通过把农村居民点整理纳入土地利用总体规划及村镇规划体系，按照生产区和生活区规划，可以美化环境，提高农民的生产和生活质量。

（四）农村居民点整理的措施

一是建立多元投资机构，筹集专项资金，并做好长期进行的计划。资金是否落实，是农村居民点土地整理能否顺利实施的关键。由于农村居民点土地整理是一项投资较大的基础工程，为保证顺利实施，建议建立多元投资模式，从国家土地税收，集体经济组织及农民个人等渠道筹集专项资金。

二是做好宣传工作。加强宣传力度，更新农民观念，通过多种渠道对村民进行教育，让广大村民充分认识到要解决这种日益严峻的人地矛盾，只能靠节约用地，提高土地利用率；让村民把农村居民点的土地整理当成自己的事来办，才能保证工作的顺利进行。

三是搞好农村居民点规划。搞好村庄规划是进行农村居民点整理的很重要。村庄规划既要符合农村现代化的要求，又要结合农村实际，方便村民的生产和生活。我县在做新一轮土地利用总体规划修编的过程中，采取的合村庄合并的模式，充分考虑搬迁村民的乡土情结，同时进行小范围的权属调整，保证每个村民均在本村土地上居住生活。在确保村民生活环境提高的基础上，还能逐步享受到城镇化带来的各种便利。这种模式有利于增加耕地。

四是积极研制农村居民点土地整理的相关技术。按照“投资少、效益高”的原则，通过借鉴外地先进经验，针对本地区土地特性研究制定最佳技术，特别是关于农村居民点土地整理的生态设计，如房屋拆迁废弃物的处理等，建设农村良好的生态环境。

五是建立切实可行的行政、法规措施。按照有关文件规定，把土地整理的年度计划纳入政府年度考核目标，建立农村居民点土地整理规划实施领导组织、管理机构；利用《土地利用总体规划》的法律效力，严格督促执行。农村居民点土地整理应结合各地情况进行，以实现“耕地总量动态平衡”和区域可持续发展。

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[中图分类号] S1 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）01-0094-01

上世纪九十年代初，我国的经济过热，为了预防经济失去控制，中央采取紧缩政策，加强了国家的宏观调控，同时加强土地管理和耕地的保护，新的规划实施之后，我国各个地区相继出现了很多问题，便显出很多方面不适应的现象。因此，在规划工作全面开展之前，必须对现象的土地规划体制做全面的总结，对其中存在的问题和不足进行思考，并提出应对策略。

一、土地规划体系存在问题分析

1.规划的种类多，分工不明确

土地规划的种类有总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三大类，其中土地总体规划又能细分为国家、省、市县、乡五个级别，应该说我国的规划体系比较完善。但是根据国外相关研究情况来看，国外的国家级别的土地规划集中表现的是国家社会经济发展中的规划，对下一个层次只有引导作用，地方可以制定详细的规划信息，将各种工作做到分工明确详细。而对于我国来说，各种层的分工并不明确，职能划分不清晰，规划方案和规划的内同雷同，大多缺少微观层面的研究，其他专项规划很少编制，详细规划不能很好的开展。

2.规划体系中缺乏时间性规划

这里所说的各种规划指的是在时间上不够清晰，尤其是缺乏在时间上的可调度性和可操作性，于是产生规划和现实的土地使用之间存在时间上的矛盾。土地利用规划是一项代有目的性的长期性规划，在规划期间，很多事物会受到各种因素的影响处于变化之中，因此规划中涉及的各种内容和各种指标如果在时间上缺少弹性，在出现问题之后，如果不及时修改规划就会出现规划与实际脱节，造成规划失效，丧失其规划的价值。如果不适应的情况总是出现，那么就需要对规划进行不间断的修改，最终导致的结果是土地利用规划的权威性大打折扣。

3.土地利用规划与产业布局规划的衔接

产业的发展对土地的需求会更加的旺盛，然而土地的有限性就要求必须对土地进行有效的集中利用。因此，对于产业的设置应该合理进行规划。但在实际中，我们经常会看到土地的利用与规划与产业的布局发生脱节的现象，规划中缺乏产业间的衔接，例如有的学校，在规划和建设过程中对施工的标准过高，一味的追求的各方面的第一，结果是学校占地很多，但实际的开发能力不足，导致对土地资源的严重浪费。

二、完善土地规划体系的措施

1.精简规划体系，明确各项责任

主要的措施是合并市级和县级规划，把土地利用总体规划划分为以下几个层次：首先，全国的土地利用总体规划，规划的主要内容包括社会经济发展的战略制定、经济区划、基础设施配置以及社会服务设施配置、土地规划、城镇规划和环境保护规划等；其次，经济区域土地利用总体规划，主要内容包括：总体规划涉及的具体布局和指标分解以及该区域对有关规定内容的深化和完善，并对下一级的规划提供指导意见；再次，市级规划，这个层次主要是按照上级的指示进行区域性土地利用布局和土地用途管制分区划定，确定土地利用的方向和土地规划管理制度，规划涉及的内容主要包括土地用地规划，对规划设定的程序进行实施；最后，乡级总体规划，这个层次的规划是整个规划能否实施好的基础，其涉及的主要内容是达到规划设计的总体要求，主要任务是落实好各项规划中涉及的各项指标，同时制定土地用途区分以及分区管制措施。以上几个层次的规划是由整体到局部，由简单到具体，由计划到实施，形成了一个完整的土地规划体系。

2.提高动态变更手段的先进性及可操作性

规划体系和相关理论的建设和完善是土地利用规划未来发展的趋势也是发展的基础，目前，我国相关理论的体系和方法还不是很全面，这也是制约我国土地利用规划发展的一个重要原因。因此，在总结以往土地利用规划的经验和教学的同时，我们要借鉴国外相关的研究理论和方法，不断的对出现的新问题，新情况进行研究，在相关领域开展可持续土地利用规划研究，多目标协调规划研究和市场经济条件下的弹性规划研究，并整理出一套适合我国情况的土地利用规划的理论和方法体系。

3.注重土地规划对区域产业结构调整作用

土地规划对区域产业的调整作用，其核心的问题是促进区域产业结构的优化和高级化，也就是土地的利用规划要对主要产业的更新、新兴产业的发展和建设、基础产业的发展和改革有利，能够促使区域的三个产业结构的比例关系和各次产业的内部结构比例关系趋于平衡状态。目前，我国土地利用规划政策的一个重要目标是通过土地规划的宏观方面的调控，促进区域专业化分工，避免经济结构雷同，具体的表现是通过对土地规划进行宏观调控，对污染大、消耗多，产品附加值低、市场供需关系混乱、产能过剩的产业和传统的老企业加以限制。对具有竞争实力的产业用土地对其进行盘活，以竞标的方式配置土地资源，对高新技术产业、基础性产业、公共服务性产业建设用地应该给予一定的优惠政策，通过对用地方式采取管制，保护农民的利益不受损害，保证农业健康可持续的发展。

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1.前言

土地整理有广义及狭义之说，广义指土地整理分为农村地整理及省市地整理，狭义指的是农地整理[1]。而目前对农地进行土地整理是我国社会主义初级阶段土地整理的重中之重。科学进行土地整理效益分析，分析影响土地整理效益的原因和受影响程度，可以完善土地整理分析体系，增大对土地整理资金的利用空间，以及加大力度制定实施土地整理规划方案，防止土地整理项目管理风险，进而促进我国土地资源的合理配置，实现国家规定实施的可持续发展政策，对土地整理落实及制定决策具有重大意义与实践价值[2]。

2.土地整理经济效益分析

土地整理是一项需要投入大量人力物力的项目过程，属于经济行为活动。而在土地整理过程中的经济效益则指投资的主体以及各种经济活动的主体在经过进行土地整理时所投入的人力物力所带来的经济效益。按照各国进行实际土地整理实践所获得的经验，可以把开展土地整理实践活动的资金资源主要来自三个领域：首先就是由国家，包括国家中央政府与各地方所有政府；其次，当属于社会企业，主要指在土地整理实践中参与其中的企业；最后，就是个人资金的投入，在进行土地整理时，其土地所有者对整理区域的投资。在这三个投资来源中国家投资占主要地位。其他的经济投资者主要是整理区内的土地所有者，通常是采用投资的方式参与土地整理实践活动，以获得土地整理带来的经济效益。再进行对土地整理经济效益的分析时要注意以下问题：①在开展土地整理经济效益分析时，要注意由于指标的不同，会影响到土地整理项目过程中经济效益的不同。因此，在实际分析中要充分重视各种指标对土地整理经济效益的影响。②土地整理资金投入和土地整理的内容、方向、规划、对策都有直接有关系，不一样土地资源有不同的利用价值，因此对其投放的资金也会又所不同，故在策划土地整理活动时要加以充分考虑，使得其带来更大的经济效益。③土地整理规模指的是在开展土地整理区中所有土地的总面积。土地整理工程量则指开展土地整理实践活动过程中，投放得工作量与土石材料量等；土地整理投资资金的预算为在明确开展土地整理的规模、工程量之后，按照市场平均价格及定额标准对直接投资和投资折资进行的预算[3]。只有在土地整理过程中主要对这些问题的分析，才能更准确的进行资金投放，进而获取更大的经济效益。

3.土地整理社会效益分析

土地整理社会效益指的是在在开展土地整理后对社会环境体系产生的影响以及宏观社会效应的出现，换句话说就是，土地整理就是以促进农村地区经济的发展，缩小农村与城镇之间的经济差距为主要目标的活动。在进行土地整理时把其对社会产生的效益分为三部分：其一，土地整理对资源进行合理配置有一定作用；其二，土地整理对农村环境有一定的影响；第三，土地整理影响着农村社会经济的发展。

土地整理对自然资源进行合理利用具有的作用主要表现在：①有效进行土地的合理利用，坚持协调可持续发展战略，改善土地土壤的肥沃程度，提高土地利用价值。②光温资源的有效利用，在开展土地整理过程中，根据地形尽量把农田按照南北方向进行设计，使得农作物在当天中充分吸收到光能，有效进行光合作用，有助于提高农作物的产量，获得等大的社会效益。③水资源的充分利用，水是生命的源泉，故在开展土地整理项目时要考虑到水资源的充分利用，可在干旱地区修建蓄水池、凿建地下水井等；在水量充足的地区，可以修建各种提水设备，蓄水设施的，使地表水得以充分利用。

土地整理对农村的影响主要表现在：①缓解人地问题，提高粮食产量，我国现在土地整理主要是为了缓解非农建设占用农田问题，增加耕地的面积，解决人地的问题，进而提高粮食的产量。②改善农用设施体系，开展农地整理项目时，同时也对农村、田、地之间的道路以及其他农用设施进行改善，使其得以健全，提高农村的生活质量。③增加农村家庭经济收入，土地整理后粮食产量得以提高，提高了农民的收入。④现代化技术的推广，在土地整理完成后，农村水利设施的充分利用，交通工具的普遍应用以及机械化设备的完善为农民发展经营提供宽阔的平台，实现现代化技术的推广。⑤增加就业几率，整体上提高了农村的社会效益。

4.土地整理生态效益分析

土地整理生态效益指的是开展土地整理项目时对土地整理区内植被、生物、土壤等造成多种有好的或坏的影响，因此，进行土地整理时必须是在不破坏生态环境的前提下，以免产生新的生态破坏。土地整理的生态效益分析主要内容为：土地整理项目落实后，进行植树造林、退耕还林、疏通河道、兴修水利等提高森林植被覆盖率、防治水土流失、提高防洪抗洪能力，优化自然环境结构、改善生态环境而获取的效益。进行土地整理生态环境效益分析应注意的问题①根据我国有关环境法律法规以及按照环境规划进行土地整理是最基本的条件，不可以违反其规定。②开展土地整理项目时应从经济效益、社会效益以及生态环境效益相统一角度进行实施，使得土地整理项目方案有效可行，获取更大的综合效益。③进行生态效益分析时应把定量分析和定性分析结合起来，这是现在我国各地开展土地整理生态效益分析首选的分析法。

5.结束语

开展土地整理不仅可以提高社会的经济效益，同时对社会效益以及生态效益也有很大的影响，尤其是农地整理，在农地整理项目完成后，该整理区土地就会得到合理利用及良性循环发展，从而贯彻落实国家协调可持续发展策略，同时也完全按照土地整理的要求。开展土地整理，实行对农田、水资源、道路、树林植被等的综合治理，可以减少农田、土壤污染受污染的程度，增加了耕地土壤的肥沃性，改善农村田地之间的气候，降低自然灾害的发生率，改善农村生态环境质量，健全农田排水设备系统，完善了农村小生态系统，使农作物产量不断增多，农业增产增收，农民经济收入有所提高，国家政府对农地整理的重视并给予大力的支持，有助于坚定我国农村发展农业经济再以农业发展带动其他产业发展的信心，促进国家经济的快速发展。

参考文献

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土地开发整理是一项综合性的土地资源管理工作，是实现区域耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，保障区域土地资源可持续利用的一种有效政策措施。土地开发整理一般包括城市土地开发整理和农村土地开发整理两个方面，涉及土地开发、土地整理、土地复垦等三项活动。目前，土地开发整理活动的工作重心是农地整理，是指对农村宜农未利用地、废弃地等进行开垦，对田、水、路、林、村等实行综合整治，以增加有效耕地面积、提高耕地质量的行为。从土地开发整理活动的工作体系或全过程角度来分析考察，一个土地开发整理项目从立项、规划设计到项目实施及竣工管理，主要包括以下三个阶段：土地开发整理专项规划阶段、土地开发整理项目规划设计阶段、土地开发整理项目施工及管理阶段。各个阶段有不同的工作内容和侧重点，每个阶段又可以划分若干环节与过程，各个环节与过程都要应用到相应的测绘技术。

二、各阶段测绘技术的应用分析

（一）土地开发整理专项规划阶段

土地开发整理专项规划基础图件是土地利用现状图，在规划基期年土地利用现状图基础上制作土地开发整理专项规划图，对于数量占绝大多数的市县级土地开发整理专项规划，其图件比例尺一般要求为1：5万~1：20万，是在国家测绘部门提供的中、小比例尺航测地形图（1∶1万）基础上，通过土地利用现状调查，利用航片、调绘片编绘而来。土地开发整理潜力调查是专项规划的主要内容之一，其潜力调查图以1∶1万土地详查图为工作底图，结合野外实地调查来开展工作的。目前，市县级实际使用的土地详查图编制时间多为20世纪90年代初期或中期，变更调查又不能较好地到位或及时地反映实地的土地利用变化，因而导致图件的现势性较差，影响了规划成果的准确性。随着测绘技术的发展，当前对于较大区域的土地开发整理专项规划基础图件，可以借助3S技术，从遥感影像图片中提取有效的土地利用信息，或采用GPS实测现势性较强的数据，再用GIS技术建立土地利用现状及变更数据库，并对这些基础数据进行实时分析评价，以解决专项规划基础图件的现势性问题。

（二）土地开发整理项目规划设计阶段

项目可行性研究是项目投资前期的框架性基础研究。该阶段对项目区的土地面积、长度、高程等精度要求并不很高，可采用专项规划中的相应图件作为工作底图，图件比例尺一般不为1∶1万或1∶5万。也可以到项目进行概略性的现场实测，如使用平面定位精度小于15m的手持式GPS，现场实测项目的规模、土地权属界线、道路、排灌沟渠、电力线等。但该阶段对项目区边界的要求较高，要求边界控制点的平面坐标及经纬度坐标，建议采用GPS测量方式精确测定项目区边界控制点。在项目规划设计阶段，因涉及项目规划方案的优劣判断、沟林路渠工程的详细设计、工程概（预）算及土方计算的准确性等，因此对项目区地形地貌的准确性、现势性上有较高的要求，对项目区各类土地的面积、长度、高程有相对较高的精度要求。通常要求实测比例尺大于1∶2000的全要素地形图作为设计底图。可采用常规方法先用GPS布设控制，再用全站仪进行野外数据采集，首级高程控制点应采用四等水准进行联测，利用全站仪野外数字采集的资料或数字，生成项目区数字高程模型（DEM），利用DEM辅助计算出每个设计田块的设计填挖土方量及施工填挖土方量。池塘、河道、沟渠、涵洞应测水底高程，水闸应注高宽及孔数，以便于农田水利工程设计；测出农业基础设施、道路、林地、坟墓的分布及面积信息，以便于田间道路工程设计。

（三）土地开发整理项目施工及管理阶段

在项目施工阶段，施工单位只要根据专业测绘单位提供的前期测量成果及设置的专门控制点（界）石，采用工程施工放样测量的方法，依据通过审批的设计方案及设计图件进行相应的施工。项目竣工验收时，要提交土地开发整理项目竣工图，其比例尺与土地开发整理项目规划设计图相同。这一阶段的测绘数据是工程项目的成果图，最终将反映项目的竣工现状，其测量成果一般就作为工程项目及各管理部门的存档及管理资料，较设计阶段而言，必须达到较高的测量精度，有着较全面的内容要求。对于土地开发整理项目的后期管理及分析评价，可充分利用项目竣工验收的测量资料和图件，与施工前的土地开发整理现状图及施工设计图进行对比研究及跟踪管理，但施工过程中如牵扯到较复杂的如沉降、变形观测等施测活动，则需要由专门测绘机构进行专门施测研究。

三、与相关专业测绘的比较

土地开发整理测绘一般指借助一定的测量仪器和成图系统，通过野外实地测量或室内成图，最终生产出满足土地开发整理项目规划设计、预算及施工的测绘产品的技术性工作，包括土地开发整理各项相关活动的现状图、潜力调查及分布图、规划图、施工设计图、竣工图的生产。土地开发整理的不同阶段对图件比例尺、成图技术方法及测图精度均有不同的要求。在测绘组织上，既有采用全站仪野外数据采集按较高尺度标准施测的方式，以满足土地开发整理项目规划设计及施工要求；也有按照一定地图制图综合的原则，编绘成小比例尺的现状图，以满足土地开发整理专项规划及可行性研究的要求，从而最大限度地降低土地开发整理的测绘成本。