旅游土地规划范文

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篇1

茶园是整个茶叶产业建设发展过程中极其重要的载体，完善的茶园发展机制，直接关系到茶叶产业的经营成熟度。特别是茶园作为整个茶叶产业经营体系中的重要元素，其对茶叶产业机制发展有着重要作用。对于茶园经营建设来说，土地资源的利用与其功能属性认知有着重要关系，特别是随着当前茶园的功能属性进一步丰富，如今在应用茶园土地资源时，怎样才能实现价值最大化，就值得我们深入研究。

1茶园的功能属性及茶园土地资源的特性分析

客观的说，充分发挥茶园的价值作用，能够为整个茶叶产业经营发展奠定相应基础和帮助，从而实现茶园功能属性的有效诠释。当然，在整个茶园发展过程中，其土地资源是发展的基础和关键，因此，认知茶园的功能属性，探究茶园的土地资源内涵，极具必要性。

1.1茶园的功能属性分析

茶园是以茶叶生产为基础的专业场所，也是我国茶文化发展的重要见证，因此，一直以来茶园都是我们了解茶叶产业，认知茶文化的重要基础。经过长期发展，如今茶园的功能属性也实现了系统化发展，无论是其功能类型，还是功能价值，都极为全面。总的来看，当前茶园的功能属性，主要表现为：首先，茶园是整个茶叶产业开发经济基础，其中有着能丰富的经济功能。在茶园经营建设过程中，其通过茶园生产运转，从而能够带来相应经济收益。当然，在整个茶园经营过程中，有着丰富的资源优势，因此，通过系统化开发，其能够实现整个茶叶产业的最佳开发效果。其次，茶园在经营建设过程中，有着丰富的文化功能，茶园作为重要的场所，其同时也是整个茶文化体系传承发展的基础，通过对茶园的具体内涵进行分析，可以看到其中蕴含了丰富的文化理念和相关元素。应用和诠释其文化内涵正是当前整个茶文化传承发展的重要要求。此外，在整个茶园经营建设过程中，其有着优美的自然环境，其能够被作为旅游开发的基础和载体。因此，在时展环境下，其功能属性进一步丰富。

1.2茶园土地资源的特性分析

土地是一种不可再生资源，尤其是对于茶园经营建设来说，其土地资源更是影响其发展效果的宝贵资源，而想要应用好这一资源体系，就需要对其中所包含的资源特性进行全面认知。茶园土地资源的主要特性表现为：这一资源是不可再生资源，相对于其他资源内容而言，茶园土地资源在应用过程中，其一旦被破坏，在短时间内很难实现有效恢复。因此在对茶园土地资源进行系统化应用过程中，必须实施开发与维护相结合的客观模式，当然，应用这一模式，客观上也是对茶园土地资源价值有效应用的基础和关键。不仅如此，对于土地资源来说，其还有着相对有限性，尤其是对于茶园来说，其在具体经营过程中，必须对茶园内土地资源进行有效融入，通过创新发展，从而实现茶园经营建设的集约化发展。当然，在茶园经营建设过程中，土地资源存在用途上的专项性，因此想要高效应用，就需要合理规划。

2茶园土地规划建设工作开展的价值作用认知

随着当前人们对茶叶产业的经营要求不断提升，加上整个开发理念不断成熟，如今人们赋予了茶园更多功能元素和价值属性，因此对于茶园经营建设来说，融入开发要求，完善规划建设工作开展就成为影响茶园经营建设的重要要素。当然无论如何开展茶园建设，以及赋予其怎样的新功能元素，其根源上都是对茶园土地资源的有效应用。茶园土地规划建设工作的系统化开展，其能够最大化发挥茶园建设效果，同时也能够将茶园的整体转型发展与茶园自身基础资源的应用系统化融入起来，从而使其能够满足茶园的具体建设要求。也就是说，茶园土地资源在应用过程中，其不能盲目进行改造，要将功能属性的丰富提升与茶园经营建设的具体资源系统化融入。做好茶园的土地规划建设工作，其能够对茶园建设资源进行最大价值应用，当前对于茶园资源开发利用来说，其整体是资源的体系化应用，也就是说在茶园开发过程中，想要实现最佳开发效果，应该从茶园各项资源应用视角出发，通过融入多项资源，从而实现茶园的综合开发。同时，完善土地规划建设工作，能够将茶园经营开发纳入到整体建设过程中，规划建设是一项从发展视角开展规划建设工作的活动，因此，其能够否实现最佳价值，其与规划活动的开展效果之间有着重要关联。不仅如此，相对于茶园经营建设来说，在传统经营模式中，其更多是一种随意性开发模式，整体缺乏合理完善的发展应用，尤其是茶园经营建设过程中，未能将科学规划和精细化、集约化管理集中融入。所以，可以说，做好茶园土地的规划建设工作，实际上是一种精细化管理，是从现代化经营思维中，探究茶园土地经营建设的全新理念。因此，对于茶园经营来说，做好土地规划建设工作是其转型发展过程中的重要元素内容。当然，做好茶园土地资源规划建设工作，也极为必要性。一方面是人们生活标准不断提升，对茶园的功能属性要求进一步提升，茶园的产业化发展要求更加深化，在茶园经营过程中，其内容与类型更为丰富，而这些内容是否能够被应用与茶园规划建设过程中，就值得我们深入探究。而另一方面，对于茶园土地资源规划建设工作开展来说，无论是茶园自身资源的应用，还是茶园整体开发内涵，都需要充分结合市场经营发展的具体要求，予以创新。而做好茶园土地资源规划建设工作，实际上是以科学视角来探究整个茶园经营建设过程中的具体内涵，其符合茶园建设环境。

3做好茶园土地资源规划建设工作的具体思路分析

通过对茶园土地的规划建设工作进行系统化分析，我们能够认识到开展这一活动的价值作用，可以说，优化土地规划建设工作的开展思路，直接关系到茶园的转型发展。但是对于茶园具体经营来说，如何才能实现其土地规划建设工作的有效开展，也就是其具体发展举措如何制定，就极其值得我们深入探究。通过对茶园土地规划建设工作进行分析，我们可以看到，尤其这一工作开展，需要做到：首先，要从科学视角切入，基于长远可持续发展的经营方式，创新茶园土地规划建设工作开展的具体思路。规划建设更多是一种具有指导价值的活动，通过有效开展规划建设工作，其能够使得整个茶园在具体经营过程中，始终以前沿性和开发性视角切入的活动。通过创新这一规划建设工作，从而为茶园经营发展奠定基础。前沿性实际上就是要从科学视角，通过融入和应用科技元素，进而为茶园规划建设提供必要保障。当然，融入科技内涵，也为整个茶园土地规划建设工作开展奠定了重要基础。其次，在茶园土地规划建设活动开展过程中，其必须立足发展实际，无论是茶园土地建设，还是对茶园土地资源种各个板块的规划应用，都必须从茶园经营建设的具体需要角度出发，要充分确保对核心茶园土地资源的保障力度，同时也要为全新产业经营发展预留相应空间，规划必须在对现实发展需要进行满足的基础上，为未来发展预留必要机遇，最好的规划效果，是最适合茶园基础情况的规划活动。此外，对于茶园土地规划建设活动开展来说，既需要确保其科学性和发展的持续性、前沿性，但也不能忽略其基础是茶园的功能属性，也就是说茶园的特点属性决定了整个茶园土地的规划设计工作开展的具体思路及内涵。因此，对于整个茶园土地规划设计工作开展来说，无论是具体的茶园土地规划，还是整个茶园的功能布局，都需要立足茶园的经营发展。事实上，做好茶园规划建设工作，还要融入专业指导，尤其是要将现代化、成熟的规划指导理论融入其中，事实上，当前茶园在经营建设过程中，其中融入了旅游功能和经济功能等，因此，在进行茶园土地规划建设工作时，可以将旅游规划建设的相关经验融入其中，通过有效借鉴，从而实现整个茶园土地规划建设工作的理想效果。最后，在开展茶园土地规划建设工作时，应该将整个茶叶产业经营发展的客观趋势和方向融入到整个土地规划建设过程中，通过融入趋势，从而实现整个茶园土地规划建设的阶段化和步骤化，当然更为重要的在茶园土地规划建设工作时，茶园的土地资源是最宝贵的资源，其独特性和不可再生性决定了我们必须阶段性开展茶园土地规划，通过充分满足当前需要和未来发展需求，从而实现整个规划工作与土地资源应用的有效融入。

4结语

随着当前人们对健康养生重视程度不断提升，加上人们自身的消费理念实现了系统化发展，如今文化消费和旅游消费已经成为人们全新文化消费理念，可以说，当前茶园在经营建设过程中，正处于快速发展的机遇期，但是从整个茶园的经营建设状况看，多数茶园由于缺乏系统化的发展理念，加上其整体开发模式过于陈旧，其与市场发展需要之间存在较大差距，因此，如何才能在充分结合时代需要的基础上，系统化开展茶园土地的规划建设工作，就极为必要。对于茶园具体经营来说，土地资源是其重要的不可再生资源，通过有效规划，实现其最大应用效用价值，就极为必要。

作者:姬桂珍 单位:廊坊职业技术学院

参考文献

[1]孙伟.开展城乡统筹中国绿道规划建设的建议及其对策研究[J].北京工商大学学报(社会科学版),2013(12):152-155.

[2]何宏伟.为市场经济下的城乡用地规划和管理提供有效工具———新版《城市用地分类与规划建设用地标准》[J].测绘与空间地理信息,2014(11):131-134.

篇2

旅游与土地密不可分，土地资源是其发展的重要载体，旅游资源是一种特殊的土地资源类型，是经保护、改造、开发并升华了土地资源的精华。 旅游用地包括自然景观中的山、水、气候，及人文景观中的城垣、宫殿、寺庙、园林、陵寝、石塔等具有一定地域分布的风景实体，它们是旅游三要素中的重要部分即旅游主体，是旅游业最主要的物质基础，也是用以吸引游客的重要吸引物。在广义上说，旅游资源是通过资源整合能够为旅游业服务的土地，包括为旅游业服务的各种建筑用地。总的来说，旅游这项产业就是对各种资源在发掘基础上的整合，土地资源是最为基础的，土地资源直接可以用于开发旅游，打造成为旅游的核心吸引物，如世界上各种名川大山、形态各异的地形地貌景观等；又可以作为旅游产业的重要支撑体，如博物馆、酒店、主题公园等。可以这样说，任何旅游产业业态的形成都离不开土地的支撑，土地在整个旅游产业上起着不可替代的作用。

我国旅游业正处于快速发展时期，旅游区数量和用地规模急剧扩张，而且新增加的旅游区大多位于城郊和乡村。由于起步阶段旅游开发定位不准，景观和产品创新不足，出现旅游区和人造景观建设比规模、占地面积大、土地污染、土地粗放利用和管理混乱等严重问题。不少旅游景区的规模受土地资源的制约，旅游用地的数量也越来越大。

与此同时，由于旅游区土地利用类型划分不明确，土地价格评估体系尚未形成的原因，旅游区土地的出让或租赁价格较低，导致许多景区投资短缺、土地闲置和利用率低。

在旅游用地中，还有不少的人为景观设计在这种开发利用旅游资源的过程中，产生了许多人为的破坏，如破坏性的开挖山体、超负荷开发水系、占用耕地建设旅游设施、在生态保护区修建不协调的旅游景观等。又或者是没有制定合适的旅游规划或规划没有得到有效实施，造成旅游区建设布局和结构不合理，使景点建设城市化，旅游资源遭到破坏。这些对土地的不合理规划与利用也一直是一个重要的问题。

再者，由于制度、法律、政策和管理体制上还存在着各种缺陷，旅游区常出现多头管理、执法不严、土地产权不明确、管理混乱等问题，加剧了旅游用地规划过程中的各种矛盾。

2.旅游用地中的土地分类问题

旅游用地是土地利用中的一种新的利用方式，一般提到的旅游业用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地，供人们进行旅游活动，具有一定经济结构和形态的旅游对象的地域组合。面对用地需求越来越强烈的旅游业，全国土地分类中旅游用地的分类已经不能满足旅游业的发展要求，且由于分类的不明确也导致了旅游用地规划与土地利用总体规划、城市总体规划的冲突。

在旅游规划中，最具体的是旅游区控制性详细规划，其中详细规定了所规划范围内各类不同性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

在《土地利用现状分类标准》中有几大分类与旅游相关：

住宿餐饮用地：主要用于提供住宿、餐饮服务的用地。包括：宾馆、酒店、饭店、旅馆、招待所、度假村、餐厅、酒吧等；

文化娱乐用地：用于各类文化、体育、娱乐及公共广场等的用地；

公园与绿地：城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地；

风景名胜设施用地：指风景名胜（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等）景点及管理机构的建筑用地。

显然，上述几项分类难以涵盖整个旅游业用地的现状，旅游区土地利用类型多样、功能重叠，旅游用地具有综合性与复杂性，旅游景区内的其他用地应按现状归入相应地类。

在我国用地分类标准中旅游用地也没有作为一个大类出现。只是在“商服用地”中把“住宿餐饮用地”单独列出来，在“公共管理和公共服务用地”中把“文体娱乐用地”和“风景名胜设施用地”、“宗教用地”和“公园与绿地”等作为二级用地单列出来。

我国关于旅游用地分类一般采用两个标准，一是《风景名胜区规划规范》，其中风景区用地的分类包含了旅游业发展的几乎所有类型，为风景名胜区规划提供了标准。但是风景区用地分类体系与土地分类体系不统一，在土地分类体系中旅游用地的类别应属于建设用地，并对相关旅游用地进行了拆分，但在风景区用地分类中并没有根据用地性质进行拆分，所以造成了两者的脱节，而本来这两种体系应该是相互衔接的关系。其次，风景区用地分类的依据与土地分类的依据不一致，前者是根据土地使用的主导性质，后者是依据土地的自然属性。并且，“风景区用地分类”并不能涵盖整个旅游业，分类的类型和层次较少，略显粗糙。二是《城市用地分类与规划建设用地标准》，其中虽然实现了与土地分类的无缝对接，但它是按照城市建设的标准来划分的，与旅游区的建设相差很大。

3.结语

篇3

在启蒙思想家的观念中，财产权实际上还仅限于对物质财产在静态归属意义上的“定分止争”，因此是“要么全部，要么没有”(巴泽尔，1997)的一种权利。但是，随着生产社会化程度的提高和分工的深化，物质上同一的资产各种潜在的有用性开始被技能各异的人发现。这意味着，同一物质资产上的有用性可能被不同的人所利用，这些有用性的交易在可能为各方带来收益增加的同时，也形成彼此间“强烈的依赖关系”和双方收益的“不确定性”(段毅才，1992)，先前静态的“要么全部，要么没有”状态也同时被打破了。行为相互渗透、相互交织的主体之间彼此影响和干扰，即产生了“外部性”。正如巴泽尔指出，由于交易费用的存在，任何权利的界定都是不充分的，未界定部分就形成产权公共域(巴泽尔，1997)。

在我国，旅游用地的规划出现在20世纪70年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园总体规划中，90年代以后，各地政府纷纷将旅游作为主要产业，同时主题公园、旅游度假区的不断涌现，促进了旅游用地规划的发展。但是，对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地并没有引起相关部门足够的重视。在规划实施过程中，规划刚性太强，回旋余地太小。由此导致我国目前旅游用地产权界定、归属仍处于模糊、残缺状态。笔者拟通过一个产权分析模型，试图探讨我国旅游用地产权残缺的状态、形成原因及其经济效益。

一、产权界定、产权公共域与产权残缺

巴泽尔认为：“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。产权束中的每一种权利，都有与产权能带给主体的收益或者效用相关，与每项权利相联系的收益在量或者质上有不同，从而权利和重要性程度各不相同。可以将权利按收益的大小和重要性程度排序，并用MR来表示产权的边际收益。人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数”(巴泽尔，1997)。因此，任何个人的任何权利有效性都依赖于3点：一是这个人为保护该项权利所做的努力，二是他人企图分享这项权利的努力，三是任何“第三方”所做的保护这项权利的努力。为确立产权收益的独占性，需要投入资源，资源投入量的大小，是他人企图染指程度的增函数，社会越混乱，产权的排他越困难，需要耗费的资源越多，界定和实施的成本越高，这可以用边际成本MC来表示。

产权边界由界定和实施行为的投入量多少决定，即由边际收益与边际成本相等的均衡点决定，产权界定和实施行为的边际收益遵循递减原则，而边际成本遵循递增原则。

(一)完全产权：交易费用为零

如果信息完全充分，即权利的转让、获取和保护所需要的成本为零，市场不存在机会主义行为，由此产权界定的边际成本也为零，产权边界由产权的边际收益决定，直到MR=0为止(如图1所示)，产权边界为R''''点，此时的产权称完全产权，不存在产权公共域(与产权相关的各种收益完全归其所有者获得)。以旅游用地为例，在交易费用为零时，土地的使用权、收益权、转让权等各项权利均排他性地由占有者享有，与诸权利相关的收益也排他性地归其所拥有，此时产权总收益TR为MR的积分。

(二)产权公共域：交易费用不为零的现实

在现实世界中，由于资产的各种有用性和潜在有用性的信息是有成本的，任何一项权利都不是完全界定的。没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了“公共领域”里，公共领域里全部资源的价值就叫做“租”。产权占有、界定和实施的成本主要与他人的侵占企图有关，若他人对产权没有侵占之意，则防范措施就没必要。现实生活中，他人总是想利用各种机会得到，而为防范他人的侵占企图而产生的成本归结为交易成本，把边际成本表示为MC，此时产权边界由MR=MC决定，产权的均衡点为图2中的R。RER1，领域的权利，是由于界定行为的边际成本高于边际收益，而被产权所有者主动放弃才处于公共领域中。此时的产权公共域，是成本收益比较下的均衡结果，并不构成产权残缺。

(三)权利的限制：产权残缺

产权公共域因交易费用不为零而在事实上不能由产权主体完全占有，但这种状况并不构成德姆塞茨意义上的产权残缺。德姆塞茨所指的产权残缺可分为以下两种情况：

1第一层次产权残缺

产权束中每一项权利均与收益相关，当对权利进行掠夺、限制或者删除时，产权收益必然在一定程度上被削弱，对权利的限制越多、程度越深，则收益下降越厉害，残缺了的产权对应的收益称为第一层次的产权残缺。权利残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域；如果残缺了权利没有重新明确其归属，则这些权利也将留在公共域中。

2第二层次产权残缺

在“国家悖论”情况下，产权公共域扩大，产权独占域减少，这种情况构成第二层次产权残缺，这种产权残缺直接构成资源配置的无效率。当旅游政府相关部门执法努力有偏向时，相应的产权主体为防止他人的侵占企图而不得不牺牲部分产权收益，对受损主体而言，也出现了第二层次的产权残缺。当第一、第二层次产权残缺同时出现时，产权独占范围缩小，产权公共域随着扩大，社会中寻租行为普遍，产权主体工作激励下降，市场有效配置机制遭破坏。

如上所述，产权残缺既可以因为对权利进行强制性删除、限制和剥夺而形成，也可以由对产权的保护不足而形成。在厘清了造成产权残缺的原因之后，对残缺了的权利处于何种状态有进一步研究的必要。如果这些权利会流入公共域，在自由竞争下，相关主体的掠取行为会导致处于公共域中权利租金消失，造成无效率。

二、旅游用地产权残缺的形成

旅游用地是一种特殊土地资源类型，是具备一定旅游功能价值的自然和人文资源的总称。它是旅游六要素中的重要部分，是旅游业最主要的物质基础，也是用以吸引旅游者的重要吸引物。从土地利用角度看，旅游用地既不属农业用地，也不属非农业建设用地。所以在规划实施过程中，很容易产生产权缺失问题。

(一)旅游用地的第一层次产权残缺

我国现行旅游用地征用制度的典型特征是政府垄断：政府禁止土地所有权市场、垄断一级市场，土地征用成为国家获得旅游用地的主要手段。尽管《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。”农民集体在法律上、名义上拥有集体所有制土地较为完全的产权，但是，在农地转为旅游用地的过程中，由于旅游用地征用相关法律、法规的不当限制使农民获取旅游用地增值收益的成本极为高昂，致使农民不得不放弃一部分本该属于自己的权利。

从现有的土地利用规划体系来看，一般都只重视农业用地、工业用地、居民点用地、交通用地、一般水域及建设用地的规划。虽然在开发旅游景区(点)之前旅游规划已经完成，但也因为相关的多方机构管理设限，特别是土地部门的管制，使旅游景区(点)建设或扩建工作的第一步就难以进行。

对旅游用地的实质做法是，当土地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，是“凭借国家权力来重新处置土地所有权”。这些收益实际上就处于公共领域中，对公共租金的竞争行为将导致资源损耗。政府是由理性经济人组成的，官员的目标与政府的目标不一定一致，上下级政府的目标不一定一致，政府与全体国民的目标不一定一致，因而土地涨价事实上无法真正归公。

如图3ABR0面积的收益由于政府对旅游用地的强行限制、删除产生产权残缺，可以将之视为MR曲线向下移动，由MR1下移至MR2，产权主体的收益减少了ABR0面积。此面积可视为产权相对应的收益，称第一层次的产权残缺。权利的残缺在减少主体收益的同时，也扩大了产权公共域，会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，产生了对资源的浪费、收益的扩散、资源配置的帕累托无效。

权利的残缺将扩大公共域，如图3E1R2R1E0为新增的公共域，由于政府对旅游用地的强行限制、删除，主体收益减少，MR向下移动，产权边界由边际收益与边际成本的均衡点决定，于是E0点向E1点移动。或者是当旅游用地的市场价值增加的情况下，当法律预先对可能增加的收益进行限制和删除时，相当于将边际收益从MR1削减至MR2。

(二)旅游用地的第二层次产权残缺

从理论上分析，旅游用地的征用是政府为了公共利益的需要而依法强制地取得他人土地并给予补偿的行为。国家出于公共利益的需要，在一定范围内征用土地是完全应该的。但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性，如何准确界定公共利益已成为世界性的难题。与此同时，尽管旅游用地的征用是一种典型的非市场方式，但并不否认它又是一种经济行为。土地资源价值包括直接使用价值、间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值等(诸培新，2003)。无疑，对旅游用地的间接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值的计量存在技术上的困难，这使得人们只能根据能确认的土地价值来界定和执行旅游用地产权。同时，我国上一轮土地利用总体规划(1997—2010年)属于控制性规划，采用自上而下的规划方法，平均分配，规划的核心是保护耕地。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。土地是旅游资源的主要部分，目前，关于旅游用地的立法或规定有的已经不适应当前土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，导致旅游用地的界定和实施行为即旅游用地的排他性占有、使用、收益、分配的成本提高。如图4MC曲线上移。产权残缺导致ABE2E，收益不能归土地产权所有者和经营者，同样会引起对公共租金的掠夺、寻租、政府官员的腐败等，从而产生资源配置的帕累托无效。

当执法努力有偏向时，MC1向上移至MC2，产权均衡点从E1移至E2，于是产生了如图4R2R1E1E2的公共域，这种情况构成了第二层次的产权残缺，这些残缺的权利直接构成资源配置无效。

三、旅游用地产权残缺的资源配置效应

旅游用地产权残缺将产生公共域，对公共域租金的竞争行为将导致资源配置的无效率。主要表现为旅游用地供需矛盾、旅游用地与农用地配置失衡、旅游用地内部结构失衡等。

(一)旅游用地需求与供给矛盾突出

旅游业目前已发展成为全球最大的产业之一，国际上许多国家和地区及国内的许多省区市都把旅游业定位在主导或支柱产业上，纷纷实施旅游脱贫、旅游兴市、旅游兴省等发展战略，为此而积极挖掘境内的各种旅游资源，不断开发新的旅游景点，改建或扩建旧景区，修建人造景观并完善基础设施。而旅游必须依托于土地，旅游建设项目的大量增加势必占用大量的土地(包括耕地)。

在现行农地制度安排下，农地承包经营权受让受到诸多限制，政府控制农地所有权交易市场，由此引发的农户承包经营权的不完全性必然降低农地的交易价格，使农地的承包经营权的交易价格不能真正反映农地的稀缺程度，农户农地承包经营权转让收益也会因此下降，进而减少农地市场交易，农地的市场流转机制不能正常发挥作用，使得一些拥有旅游资源的农地不能转为旅游用地，资源浪费，旅游用地供给短缺。

(二)旅游用地与农用地配置失衡

在我国，土地规划的核心是保护耕地，严格控制建设用地的增长，特别是控制建设占用耕地增长。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。旅游景区(点)的开发一般是依托国有土地或集体土地中的很小部分进行的，一般景区(点)的核心范围都较小，其周边被其他类型的集体土地包围，甚至是农用地包围。有的景区(点)的土地资源是以租赁的方式来进行开发利用的，这种受控于周边环境状况，使许多景区(点)的核心部分与周边土地只有一墙或一栅之隔，旅游管理非常困难。此外，还有少数景区(点)特别是世界文化遗产景区(点)在其保护范围之内，或缓冲区内还有不少居民点，其中涉及农民建房或拆迁的矛盾，旅游部门难以自行解决这些问题。由于土地资源使用权与所有权的交杂，旅游景区(点)与周边农民发生争执的案例常见，甚至危害到游客的安全。

(三)旅游用地内部结构失衡

由于土地一级市场中的地方政府买方垄断和二级市场中地方政府卖方垄断。旅游用地是具有公益性的和最有效益的用地，其单位产出在所有用地类型中是最高的。地方政府在GDP偏好引导下，一直忽视旅游用地在开发利用过程中存在的很多突出问题。从上述分析可知，旅游用地存在第一层次产权残缺和第二层次产权残缺，致使旅游用地经营者所有权的排他性不强。而不同的制度安排下旅游用地的开发程度不同，在完全产权的条件下，旅游用地开发的潜在生产函数为r*=f(L*,k*)，，其中，L*，K*为充分就业劳动和资本。旅游用地既得到充分开发，又保证了资源利用的可持续性。但在现有的制度安排下，旅游用地的开发大大超过潜在水平y(＞y*)。

如图5所示，X轴表示不同制度，y轴表示旅游用地的开发水平，由于现行的产权制度造成了产权的不完整，旅游用地的开发大大超过潜在水平y＞y*。旅游用地的过度开发造成了许多人为的破坏，如破坏性地开挖山体、超负荷开发水系、占用耕地建设旅游设施、在生态保护区修建不协调旅游景观等。

另外，旅游用地的开发是获利性较强的项目，一些政府片面地追求经济效益，缺乏对旅游用地使用的监督和规划。旅游用地所有者所有权被制度性虚设，即剩余索取权和剩余控制权的剥夺，也没有监督可持续利用旅游用地的利益动因，旅游用地的开发商在旅游用地承包期内采取短视的、机会主义行为。如无节制地开发利用当地旅游资源，为旅游搞旅游，不重视综合治理，忽视文物古迹的历史价值和生态效益，致使生态旅游资源环境的严重破坏和资源退化问题日益严重。有关统计资料表明，在已开展生态旅游活动的全国自然保护区中，有24％的保护对象受到损害、11％的旅游资源退化、44％的自然保护区存在垃圾公害、12％的出现水污染、3％的有大气污染。严重污染和人为破坏旅游环境使我国旅游景区(点)的土地利用难以持续利用，从而旅游业难以持续发展。

(四)旅游用地产权残缺的收入分配效应

产权残缺者收益会减少，权利的新获得者收益会增加。当旅游用地的相对价值发生变化时，与增加了的价值相关的使用权、转让权、收益权被法律强行界定给了国家，这些收益实际上就处于公共领域中。农地征用中较低的补偿和较高的出让价格，使地方政府及旅游开发商在土地征用中获得了很高的收益，而旅游者面对市场价格的上升而相对购买力减弱。此外，在巨大经济利益驱动下，不少地方政府忽视了旅游资源作为一种公共产品社会职能的发挥，在风景名胜区大举兴建一些高档、豪华别墅群、度假村等。如果我国风景名胜区的核心区域都被私人占有，这必将关系到我国公共资源的合理分配，直接影响我国广大普通人民的生活和消费，从法律和道义上都失之公平。

四、结论与政策含义

政府及法律对产权束中部分权利的强制性删除、限制会导致第一层次产权残缺。当法律不足以保证公平有效的执行，会导致第二层次产权残缺。如果残缺了的权利没有被专有地赋予另一有行动能力和行动意愿的主体，则这些权利将在事实上处于公共领域，其租金将趋于消散。在我国，法律对旅游用地建设时的使用权与交易权进行了限制和删除，造成了旅游用地的第一层次残缺；在执法不严、政府干预执法背景下，旅游相关主体的权利面临第二层次产权残缺。

旅游用地产权残缺产生了较为严重的收入分配效应和资源配置效应。要扭转产权残缺所带来的负面影响，旅游用地的合理利用政策分析如下：

1强化旅游用地立法

关于旅游用地的立法，主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《风景名胜区管理暂行条例》等几部法律中的一些条款有所涉及。这些规定有的已经不适应当前我国土地制度改革的进程及旅游业的发展需要，有的过于简单，因此有必要制定有关旅游区土地利用的具体规定来保证和规范当前快速发展的旅游用地，防止旅游资源被破坏。

2完善旅游用地土地规划

在以往的土地规划中，基本没有重视旅游用地项目。土地规划要重视目前的产业发展态势，旅游业是未来的强势产业，制定土地规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题，特别是要以旅游用地、公共用地为主。在方向上，要为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划，充分考虑旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划，为将来旅游区的土地利用规划留有余地，避免旅游业在发展过程中产生瓶颈现象。

3制定并实施科学的旅游区规划

从整体上规范旅游资源开发的规模、项目的投资及旅游产品的宏观调控。首先，在我国各地区，包括那些非专统旅游区，最大限度开发本地自然、文化、历史等旅游资源的同时，也应当保护旅游资源，促进旅游业的可持续性发展。其次，要把旅游地的旅游业建设纳入到旅游地的总体发展规划中，正确处理城镇规划、土地利用规划与旅游发展总体规划的关系。旅游地的开发应进行总体规划，合理设计旅游产品，实现旅游产品多样化。要严格执行经依法批准的旅游规划，维护旅游规划的权威性、连续性，不允许任何单位和个人随意改变规划。第三，各地旅游区开发都应进行综合规划，合理设计景区旅游产品，尽量做到长、中、短线相结合，实现旅游产品多样化，正确处理旅游产品开发中的规划与产品策划之间的关系。同时，也要周密规划旅游地的基础设施配套，科学确定各地旅游资源开发规模，有计划、有步骤地推动地方旅游业建设。

4实行用地来源多途径化及统一管理

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园林花木在城市中担负着清新空气、美化环境、防止污染的重要生态功能。园林城市是今后城市土地利用的方向。在汉阴县城土地规划利用中，要树立园林城市意识，根据汉阴县城“一湖两岸”不同的功能分区，在县城土地规划利用上，通过扩大道路花木、广场园林、小区园林、民居花园、单位园林、公园绿化面积，将森林花卉引入县城内部，缓解热岛效应，提高县城生态品位。全面建设“陕南宜居园林县城”。

一、县城土地利用生态现状

1、汉阴县土地利用概况

汉阴县地处陕南，北枕秦岭，南倚巴山，凤凰山系横贯全县东西，汉江、月河由西向东穿境而过。国土面积1347平方公里，其中城镇用地229公顷。2009年耕地保有量50万亩，基本农田保护面积35万亩，人均耕地1.69亩，森林覆盖率达57.6％，总人口29.88万人（其中农业人口26.68万人、城市人口3.2万人），属典型农业县。全县人口密度平均每平方公里221人。

2、山水园林县城建设情况

为优化县城土地利用，构建生态环境，改善人居条件，汉阴把打造山水园林县城作为全县经济社会可持续发展和对外开放的重要名片，以城区绿化为重点，加快月河川道、316国道沿线绿化步伐。一是抓好县城北部龙岗园林绿化。依托退耕还林，以菩萨泉景区为中心，按照生态、经济树种合理搭配，乔灌草合理布局的原则，投资600万元，建成退耕还林示范点1005亩，完成千步梯和水窖等基础设施工程。目前园内植被茂密，鸟语果香、曲径通幽，已成为居民锻炼休闲的好去处；二是城南开发与绿化并举。按照在保护中开发，在开发中保护的原则，在加强现有资源保护的基础上，通过招商引资、合资合作等形式加快开发生态旅游资源，在省级大木坝森林公园投资近800余万元先期开发了凤凰山庄、龙寨沟等部分景点，突出绿化美化，大力培育农家乐等服务行业。三是加大城区治污力度。投入资金1000余万元，加大县城穿境河流——月河的治污力度，竣工投入使用的一号、二号截流坝打造出的人工湖，湖水清澈、碧波荡漾、沙鸥翔集，形成了天然的山水美景。四是城区绿化因地制宜。南区开发坚持绿化与规划同步设计，同步施工，路修到哪里，绿化就到哪里，新建的凤凰大道、凤凰广场和文化广场采取乔灌草相结合，新建绿草坪2万平方米，栽植桂花、紫薇等名贵树种200余株，绿化面积达1万平方米；北区绿化采取见缝插针的办法扩大林木覆盖面，栽植香樟、紫荆、桂花和垂柳等名贵树种2万株，对北城街、环城路、广场路等主要街道实施全段绿化，对背街小巷宜绿化路段绿化近10公里，面积达5万平方米；滨河世纪花园、憩园小区等新建居民小区绿化率均达30％以上，城区2.5平方公里人均公共绿地达8.5平方米，绿化覆盖率达38％。汉阴荣获了“全国绿化模范县”、“陕西省园林县城”等称号。

二、制约县城土地生态利用的因素

汉阴县在国土生态利用方面比较合理，但也存在一些不可忽视的矛盾。制约县城土地生态利用的因素主要表现在以下方面：

1、土地供需矛盾日益突出

汉阴县人口增长快，1986年人口有26.65万人，1996年人口增长到28.28万人，2009年人口达29.88万人。人口与耕地矛盾逐年加剧，人口密集的地方耕地少，耕地较多的地方人口少。建设用地需求日渐增大，且主要集中在人多地少，土地条件较好的地方，月河川道地区耕地数量减少幅度大于山区。

2、县城土地利用生态结构不尽合理

县城绿地规模不大，林份质量不高，林木蓄积量少，花卉利用效益差，绿地重植轻养。国土生态规划缺乏超前意识。现有的《汉阴县土地利用总体规划（1997年）》、《汉阴县国土资源“十一五”规划（2006年）》已经届满，难以适应县城国土开发、“城镇靓县”、园林旅游的要求；《汉阴县城市总体规划（2010年草案）》正在修编之中，县城生态绿化规划设计面积不大，亟待调整、更新、充实、完善，建议方案超前，在未来20年不落后。

三、加强国土绿化的深远意义

1、珍惜土地，造福人民

土地是最宝贵的自然资源和最基本的生产资料，是人类赖以生存发展的基础。随着汉阴人口增长，城镇用地规模的扩大，经济、社会、生态持续发展，必须关注耕地减少的趋势，有效预防土地资源破坏现象，务实解决土地利用供需矛盾。珍惜土地、绿化国土、持续发展、造福民众，意义重大而深远。

2、绿化国土，生态文明

为加强土地利用宏观调控和微观管理，协调部门、产业、居民间的用地矛盾，务必优化土地利用结构，合理国土绿化区域布局，切实保护耕地，严格控制非农建设用地，有计划地进行土地开发、利用、整治、绿化和保护，使汉阴有限的土地资源发挥最佳的经济效益、生态效益和社会效益，为汉阴县域经济、社会发展、生态文明提供土地资源保障。

四、拓展县城国土绿化的思路

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前言：

随着人们工作节奏的加快，生活质量的不断提高，人们越来越注重精神世界的享受。而旅游，无疑成为许多人释放压力的好方式。为了建立健全的旅游产业用地改革机制，落实节约集约国土资源战略，国土资源部实行试点开展旅游产业用地改革，曾就有人云“桂林山水甲天下”，桂林市作为一个山水城市，必定是首当其冲成为一个以城市为单位的旅游产业用地改革试验区，改革试点将会创造出一个具有桂林地方特色的旅游产业土地利用以及管理制度。

1 旅游产业用地改革有助于加强当地旅游产业用地规划管理制度

（1）根据桂林市土地利用总体规划实施中期评估结果，建立适时修改机制，开展土地利用总体规划布局调整或修编工作，合理规划桂林土地利用各项控制指标以确保全市调剂平衡，主要目的是保护耕地、提高土地资源利用率、拓展旅游产业用地空间。

（2）旅游产业用地必须符合土地利用总体规划要求，旅游产业项目选址、建设用地规模、建设内容都应按照土地利用总体规划来进行合理安排归置，当出现土地规划面积不足使用时应再根据实际用途进行调节（可以从其它预留的用地如交通、农村居民点以及城镇建设指标进行调剂规划）。但是，应确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少，建设用地规模不增加的情况下进行调整和修改。

（3）制定旅游产业用地改革试点政策，要考虑旅游项目是否适应于国家产业政策以及当地产业发展方向，并且要注意其是否能迎合全市旅游发展总体规划布局要求，还要观察这个旅游项目是否能带动当地经济发展，后续影响又会如何，最重要的还是需要了解其是否会造成当地环境污染、水土流失、土地资源浪费等等因素，都必须考虑齐全，才能对当地旅游产业用地改革起到积极作用。所以，应严格限制建设规模以及开发条件。

2 旅游产业用地改革有利于探索建立土地分类管理体系

（1）根据对“桂林市旅游产业用地改革试点土地供应管理实施办法”以及“桂林市农村集体土地使用权开发旅游流转实施办法”的研究，生态景观用地在不改变土地结构性质的情况下按照实际地类管理，经批准使用的旅游景区内的农用地、未开发利用的土地，国土部门可以依据归属情况颁发产权登记证，对于观光型旅游景点中为改变土地用途和功能的生态景观用地（植物观赏园、农业观光园、森林公园、没有被固化或破坏耕作层的土地等）可以依照《土地利用现状分类》（GB/T21010―2007），按照实际地类进行分类管理，不办理农用地转用手续。

（2）与旅游产业用地密切相关的基础、服务以及管理设施等旅游设施用地（旅游景点客户服务中心、休憩广场、固化停车场等）均界定为建设用地，应严格办理建设用地审批手续进行建设用地管理。同时，对旅游景区内单体用地面积小于150平方米的小型旅游设施用地，在不涉及占用耕地且不涉及土地征收的，可以简化报批审批流程。

3 旅游产业用地改革有益于加快当地经济发展，建立健全收益分配机制

（1）农民个人利用合法的农村宅基地进行旅游项目开发经营或租赁或合作的方式给项目开发者的，必须在保证宅基地所有权人不失居，并符合相关规划的条件下，由旅游项目开发者、土地所有权人、土地使用权人等三方签署协议，明确表明各方权利义务和收益分配方式。

（2）在征得当地居民意愿的前提下鼓励农村集体经济组织和农民以集体土地参与旅游项目开发，将景区周边可开发的土地，如耕地，在不改变土地所有权、土地结构以及未破坏耕作层、未撂荒的基础上，可以合理规划整合土地用途，美化景观、提高耕地质量的同时提高当地农民收入；对于农作物采摘、风景参观、捕鱼打猎等生态方式开发农家乐或农家旅游项目用地可以由农村集体经济组织以集体土地作价入股、合作联营或者租赁等方式提供给旅游项目建设开发者用于旅游开发，但必须按照相关规定办理设施农用地审批手续。

（3）加强区位调整用地和土地流转的管理，建立旅游产业用地的集约用地评价体系。开展旅游项目用地合理规划评价研究，经过数据分析得出旅游项目所产生的收益、就业人员的数量、生态保护结果等一系列数据与其它同类型的国家或城市的旅游项目做对比分析以便作出更合理的旅游产业用地规划，拓展旅游用地空间，探索出旅游产业发展与城镇发展、新农村建设的新模式。

4 旅游产业用地改革有助于现有旅游产业的转型升级，实现国土资源充分利用的目标

（1）根据城乡建设规划以及桂林的实际情况，确立旅游景点及周边建筑密度、容积率等标准数据，而后进行合理规划以实现灵活具有弹性的供地方案。根据桂林旅游产业的现状并与其他地区的用地情况进行分析对比，明确旅游产业用地标准，然后合理规划好旅游用地方案，明确旅游项目的准入条件以及退出机制。

（2）明确投资建设企业在同等条件下有优先享有旅游项目相关（如招标、拍卖、挂牌等）的权益，鼓励投资企业建设旅游公共设施（如客服中心、休憩点、绿化带、停车场等），而且政府部门（部、厅级以上）应在在旅游产业用地改革试点进程中给予土地规划、指标管理、转用审批以及资金配套等方面的支持，这样有助于促进当地的经济繁荣。

5 总结

旅游产业用地合理的规划管控，将会促进当地经济大层次的发展，这就需要当地政府及其相关部门加强旅游景区管理，保护好当地的生态环境，保障好当地居民的居住条件和合法权益，同时，旅游产业用地改革将会在很大层面上有效地刺激当地旅游行业以及相关产业的发展。

参考文献：

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National forest park planning of land use in the compatibility of control

Pan Yudao，Song Xin

（Guizhou forestry survey and design co.， LTD，Guiyang 550000，China）

Abstract： National forest park in the cultural resources and natural resources play a role of effectively protect， If not reasonable of land use of national forest park， Failure can lead to national forest park planning， waste of land use and environmental issues， Etc. The analysis in this paper， From the compatibility of land use control， Control way of its feasibility.

Key words： National forest park planning； Land use； Compatibility of control

国家森林公园不仅可带动旅游业的发展，还可带动经济与环境保护的作用，其在国内外主要以资源保护、土地利用与旅游开发进行研究。国家森林公园的土地利用研究者通常以非旅游领域的学者身份，从利用的角度对土地进行研究，选择坡向、地形、游道距离、坡度与重要景点距离等，通过地理信息系统对国家森林公园旅游景点选址与适宜性进行分析研究，但是到目前为止，对其规划中土地利用控制的研究相对较少。因此，本文分析土地利用兼容性在国家森林公园规划中的控制方法，这对于旅游用地具有深远的意义。

1、土地利用的总体重要性

土地利用包含城市建筑用地、森林用地、旅游用地等几个最重要的方面，其中国家级森林公园建设总用地不应超过森林公园陆地面积的2%。在城市总体规划当中，城市人民政府根据社会经济规划、城市自然环境、现状特点、资源条件进行统筹兼顾与综合部署，确定城市发展方向与发展规模，从而实现其经济效益与社会效益，确保土地利用的合理性。

旅游规划首先要以人为本，坚持以科学发展观为指导思想。统筹城市旅游、区域旅游的总体发展，特点是考虑土地利用的合理性与针对性，实现土地节约性经济最大化的目的。

土地利用规划。土地利用总体规划是通过一定时间与区域规划，当地政府以长远发展为目标，根据当地自然环境、当地社会条件及当地经济发展状况及因素，统筹安排土地开发、土地利用、土地整治及土地环境保护。

国家森林公园要遵循因地制宜、可持续发展、结合保护与开发、整体效益、协同发展五个主要原则，以生态、旅游经济理念、可持续发展为依据。同时，国家森林公园规划要体现人文关怀，为当地人民创造休闲度假空间、娱乐空间、森林科普空间以及农业观光空间等综合性天然户外活动场所。

城市建筑规划、旅游规划总体、土地利用规划、国家森林公园等都是紧紧围绕着土地利用，从上面看出土地利用是其中最为重要的基础及因素。因此，土地利用兼容性控制一定要通过科学合理的考虑与规划，才能体现节约型、生态型、经济型的国家森林公园。

2、土地兼容性控制途径

2.1健全旅游用地分类系统

随着我国城镇化建设的不断扩大，土地规划主要使用1984年《土地利用现状分类及其含义》与《城市用地分类系统》，经过长期的发展，不仅使土地规划缺失，还导致旅游用地边缘化。由于土地分类各异，无法集中与统一，导致国家森林公园规划与土地利用不协调，造成两者土地分类不兼容。随着我国城乡一体化的不断深入，我国国土资源局颁布了《土地利用现状分类》的政策，通过该政策，国家森林公园可在土地分类的基础上，根据规划实际情况与条件，重点细化与创新增减国家森林公园用地类型，不仅为旅游用地的兼容性控制提供科学的依据，还促进旅游业的发展。比如对旅游用地进行规划时，可将服务住宿用地细分为星级酒店用地及度假村用地等。

2.2规范国家森林公园用地评价系统

我国森林用地评价系统较为传统，已经适应不了现代化国家森林公园的发展需求，而其规范依据主要参照《中国国家森林公园风景资源质量等级评定》与《森林公园总体设计规范》，两个规范依据对森林旅游资源与开发条件的评价过于偏重，而对其用地规范未做出详细要求。因此，在现有国家森林公园规划中普遍存在以风景资源评价为中心，土地评价失去主体地位，最后导致国家森林公园管理土地结构与土地利用功能无法衔接等问题。

2.3有效控制国家森林公园区域化

国家森林公园区域化是指按国家森林公园功能划分土地利用，从而确保各个功能区满足功能要求，保证功能区内与功能区外的土地利用保持兼容。游览区一般是作为国家森林公园空间布局的中心，从而协调各功能系统，体现各功能区特点与保持总体协调。在国家森林公园建设中，相邻地块不兼容且互相制约，比如在国家森林公园增加功能时，会导致相邻地块的功能减少或价值降低。因此，在土地利用兼容性控制的问题中，可通过国家森林公园功能区划分与空间布局作为控制途径。

3 结束语

综上所述，土地利用兼容性控制在国家森林公园规划中显得尤为重要，当前，我国土地资源越来越少，只有合理利用及严格控制土地兼容性才能使我国土地资源实现可持续发展，随着城镇化建设进程的进一步加快，对森林公园土地利用兼容性的探讨极其重要。

【参考文献】

[1]叶新才，袁春.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].林业经济问题，2011，02：162-166.

[2]黄淑娟.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].农业与技术，2015，10：82-87.

[3]唐建兵."反规划"理论视域下的国家森林公园旅游规划探讨--以自贡市飞龙峡国家森林公园旅游规划为例[J].林业资源管理，2014，02：26-30-34.

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一、土地规划认知

土地规划指的是一国或一定地区范围内，按照本国的经济发展的前景和需要，对土地的合理使用等，所作出的长期安排的活动。土地规划的目的在于保证土地的利用，同时能满足国民经济各部门按比例发展的要求。现有自然资源、技术资源、人力资源的分布和配置状况是土地规划的依据，最终使得土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成土地资源的浪费。

二、我国土地利用规划的现状及存在问题

城市以土地为载体，它是具有多种功能的人口聚集地，不言而喻，城市规划与土地利用总体规划有着密不可分的联系。在我国，城市规划主要是根据城市的客观条件而因地制宜，在合理统筹安排部署下，使得其余的各个方面都能得到均衡协调地发展，但是，对于土地利用中的总体规划来讲，其主要关注的是耕地数量的保护以及城乡建设用地规模的控制，对于产业用地布局分散在农业发展规划、工业园区规划以及旅游发展等规划在次要等级的规划之中。目前，我国社会主义初级阶段，各领域的现代化建设都处在一个渐进的过程之中。自土地使用制度改革后，我国政府不断进行着土地利用相关制度的建设，同时也颁布、修订了诸多的法律及法规，使得土地利用规划受到了整个社会的普遍重视，与之相应的，各级政府按照规划规划使用、管理土地的意识大大的增强。但是，就目前而言，我国整体的土地利用规划中实践仍然不尽协调。对比我国土地利用总体规划，以及城市规划的本质概念、特征属性两个方面，不难发现，城市规划作为土地利用规划的一种，其与总体规划具有密切的联系。但是在土地利用规划的实践中，由于我国土地利用规划体系的不完善性，使得规划实施环节容易造成脱节，导致土地利用方面出现整体与个体利益相悖、总体规划与城市规划的关系脱节问题产生。其只要表现在以下几个方面。

1、土地利用规划的种类较多，分工不明确。土地利用规划三大类包括土地利用总体规划、土地利用详细规划与土地利用专项规划。土地利用总体规划体系又分为五级，分别是国家、省、市、县、乡五级，按理说是层次完整的，但是，由于我国目前各级总体规划职能分工的不明确性，以及内容相似雷同，其他专项规划的编制则相对缺乏，致使详细的方案规划活动不能够积极地去开展。但是，相对于其他国家的土地利用规划而言，国外最高级别的土地利用规划，往往是比较宏观的，只是对下一级别的规划，单方面的具有一定指导作用，在其他的地方制定的土地利用规划则上，内容详实，分类细致，有的甚至是图文并茂的形式呈现。

2、土地利用总体规划体系的不完善。土地利用总体规划、区域规划以及城市规划等等方面各成体系，土地利用总体规划，基本上无法有效发挥对于区域内社会经济发展对于土地利用需求的整合作用。同时，土地利用的总体规划，一般是属于计划性规划，其出发点是土地供给，前提是上级下达的非农业建设用地控制指标，重心在控制，有效引导需求；而城市规划，则是按城市在市场经济条件下发展的客观规律编制来进行，着眼于发展。二者在规划的目标、时间、部门职能分工以及编制规划所依据的技术标准等等的方面存在比较大的差异，最终导致了城市发展规模不断的突破各种规划的失灵现象。其次，土地利用总体规划的内部体系，在目前而言，仍然存在协调性与衔接性差、形式死板的缺陷，这些原因导致土地利用总体规划对城市用地规模的控制规划失灵。

3、政府规划干预政策存在缺陷。政府干预政策的存在的原因是市场失灵，而政府干预手段的一种体现即是土地利用规划的编制和实施。政府规划干预措施虽然取得一定成效，但是往往也存在缺陷，比如规划指标下达依据不充分、规划指标设定不科学等等的因素造成非农建设用地量稀缺导致城市规划与总体规划相悖以及缺乏公共参与等。

4、激烈竞争。激烈竞争导致了城市间冲突和区域性矛盾不断地加剧，在全球化的背景之下，国家、区域、城市越来越受到重组化的影响。尤其改革开放以来，我国的经济体制产生了巨大的变化，加之市场化和全球化改革进程的不断加快，使得我国地方政府之间开始存在愈发激烈的竞争关系，地方政府的首要任务由原先变成了发展地区经济、增强城市竞争力，由于城市之间竞争的关系的进一步加剧了，在一定程度上也导致了城市间区域性的矛盾激化。

三、应对措施

1、规划编制。强调的保护基本农田、维持耕地总量动态平衡和控制非农建设用地规模等方面，向全面保护国土资源方向转变，最终目的是达到我国经济社会的可持续性发展，理想是保障区域发展的公平性和人与自然共存的和谐性。

2、转变控制体系。我国土地利用规划的体系，应当由以指标控制体系为主向，同时结合以宏观控制手段为主、与空间布局相结合的概念转变，弱化单纯的指标控制、分配作用，不断地加强产业布局优化、用途管制的规模等，做到少说假大空话，一定要切中要点，提高土地利用规划体系的效率。

3、保证指标设置的弹性化。在规划编制的过程中，指标的控制是无可避免的，因此，规划的制定必须要保证指标设置的弹性化，其目的是降低信息不完整的特点带来的规划制定不科学，以及脱离实际情况的带来的风险。

4、引入适当的公众参与机制。我国土地利用规划制度在制定过程中，可以适当的引入公众参与的机制，其目的是为了推动土地利用规划在土地资源配置，使其发挥更积极的作用。

5、规划实施。构建规划管理信息系统，保证各级规划在实施过程中的信息数据的透明化。同时，实施保护规划的价格屏障，加强重视价格机制，以期完善土地利用总体规划与城市规划间的空白。此外，还应该不断的提升土地利用规划的法律地位，相关配套的政策措施，保证从土地利用总体规划到城市规划、甚至其他的下级规划，在各级政府单位的职责范围内都能够得到顺利的实施。

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Key words: land use; environmental evaluation; land use plan

中图分类号：X171.1 文献标识码：A

1.土地利用环境影响评价的重要性我国在经济飞速发展的同时却面临着水土流失,土地荒漠化、盐碱化、贫瘠化加剧的生态环境问题。我国生态环境总体上呈恶化趋势是由于我国过去没有一个完整的、系统的、科学的土地资源可持续利用规划,人们的生态环境意识淡薄。土地利用总体规划作为土地资源保护和利用的统领,是对一定区域未来土地利用超前的计划和安排;是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性,在时空进行土地资源分配和组织的综合技术经济措施;是实现国家和各级政府对区域土地利用进行总体规划、引导、调控和管理的重要手段。进行环境影响评价是确保土地利用总体规划的生态环境导向性的最有效的方法之一。开展土地利用总体规划环境评价的一个基本原则就是评价与规划过程的紧密结合,即两者要同步进行、滚动发展、互为反馈。这样在土地利用总体规划设计过程中,通过研究规划对环境的有利和不利影响,研究环境的自净能力和环境容量,从环境保护的角度提出土地利用的规模、空间布局等方面的战略关系;并分析预测规划实施后产生的生态效益、社会效益、经济效益及规划实施后会产生的不良环境后果。可见,在编制土地利用规划时,应将规划对象看成是一个完整的环境生态系统,进行土地利用总体规划环境影响评价,从而提高土地利用总体规划对土地利用和生态环境协调的统领能力,保证自然、经济、社会的和谐发展。土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用。

2我国土地利用环境影响评价中存在的问题2.1土地利用变化对环境效应的研究需要加强。土地利用变化对环境效应的研究主要集中在微观和小流域尺度上,考虑较多的是土地利用、土地覆盖变化对气候、土壤、水量和水质等不同尺度生态系统的影响。但这些成果较难应用于大尺度区域。2.2现行的土地规划环境影响评价有待完善。现行的土地规划环境影响评价存在很多问题,亟需改善:(1)土地利用规划的环境影响评价及其经济学分析研究的内容、范围、程度和体系有待廓清。(2)土地利用规划的环境影响机理,环境影响主体、环境影响源、环境影响受体,规划内容及其控制系统与环境之间的作用机制等基础性问题需要做深入的研究和阐释,否则,土地利用规划与其他规划、其他战略的环境影响评价就会没有区别,因而也就失去独特的涵、失去评价的意义。 (3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少。“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境科学、自然环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、旅游资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、经济学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。

3.土地利用的环境影响评价指标体系设置的原则

评价过程中除遵循科学性、实用性、针对性原则外，针对土地规划的特点，还应遵循以下原则。①目的性原则。区域环境有其特定的结构和功能，特定的功能要求其有特定环境目标，因此进行任何形式的环境影响评价都必须有明确的目的性，并根据其目的性确定环境影响评价的任务和内容。②跟踪评价原则。由于城市规划是一个动态发展的过程，具有很大的不确定性，应跟踪评价，及时修正规划实施过程中产生的偏差。③可操作性原则。土地规划涉及众多因素，其评价过程较为复杂，在能说明问题的前提下，充分考虑数据的取得和指标量化的难易程度，力求内容简单明了，具有较强的可操作性。④区域生态系统的演化始处于可持续性的原则，区域生态经济系统是可持续发展的，必须满足正递增、协调和稳定发展的判据。⑤区域环境总效益（社会、经济和环境）的最优性原则。

4.根据科学的评价方法做出科学的土地利用方案

根据评价结果，得出环境可行的土地利用方案，并针对方案，提出环境影响的减缓措施。这些措施主要包括：①预防措施 用以消除拟议土地利用的环境缺陷。②最小化措施 限制和约束行为的规模、强度或范围使环境影响最小化。③减量化措施 通过行政措施、经济手段、技术方法等降低不良环境影响。④修复补救措施 对已经受到影响的环境进行修复或补救。⑤重建措施 对于无法恢复的环境，通过重建的方式替代原有的环境。

但是到目前为止，土地利用环评的评价方法及评价指标体系还没形成统一、广泛的认识，缺乏系统性，因此，对规划环评展开深入及广泛的研究、构建科学的土地利用规划环境影响评价体系显得十分必要且尤为迫切。然而，不同尺度的土地利用规划功能和所针对的问题不同，在构建土地利用环境影响评价体系时，我们更应根据不同类型、不同层次的土地利用规划，采用不同的评价程序、指标体系及技术方法，这将是今后进行规划环评时，更应注意研究的问题。

参考文献：

[1]陈光建.土地利用规划环境影响评价指标体系研究.[D]中国科学院成都生物研究所，2006.

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土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用

1.1土地利用规划对生态环境有着深远的影响

土地利用规划是一种综合性的用地规划,涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。不合理地开发利用土地资源可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、工业用水和农业用水的激增,加速了水资源的耗竭;非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力。而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。

1.2中国严峻生态环境问题多与土地利用有关

多年以来,国家和政府为改善生态环境做出了巨大努力,取得了很大成绩。但是,中国的生态环境保护的形势依然严峻,生态建设的任务依然繁重。主要表现在:(1)水土流失面积仍在不断扩大;(2)土地荒漠化面积继续呈扩展趋势;(3)水资源紧缺且开发利用不合理;(4)湿地保护力度不够;(5)生物多样性受到严重威胁,区域生态能值下降;(6)不合理开发利用导致耕地质量退化,数量减少等等。这些问题与我国的土地利用有着十分密切的关系。规划中做环境影响评价的重视程度不足,同时缺少规划实施过程中的环境跟踪影响评价,在一些重要工程中环境问题最突出的阶段就是在实施过程中,如土地平整过程中对优质表层土壤的保护,对区域内原生态环境的破坏能否恢复的问题;对绿化破坏的问题,对空气环境和水环境的影响的科学合理的跟踪评价。

1.3土地利用规划对生态环境的保护与建设考虑不够

近几十年中国的经济发展实践证明,相对于具体的建设项目来说,政府及有关部门制定的政策和规划实施后对环境的影响更加巨大和持久,范围更加广泛。土地作为一切人类活动的载体,在整个生态系统中起着举足轻重的作用。土地利用在很大程度上决定了施加于环境的压力。它与环境的脆弱程度一道,决定了环境的质量。

土地利用结构与布局调整、土地整理复垦开发等土地利用活动对环境的影响是长期性的,累积性的,有时是不可逆转的。不合理的土地资源开发利用可能会引发消极环境影响。比如:(1)陡坡地开垦为耕地可能会引发或加剧水土流失,或引发泥石流、滑坡等地质灾害;(2)围湖造田缩小湖面面积可能会增加洪涝灾害发生几率和程度;(3)对某些水面、荒草地的开垦可能会破坏湿地或野生动物栖息地,进而对保护生物多样性造成负面影响;(4)在水资源紧缺的地区,增加城镇用地(生活用水和工业用水增加)、扩大耕地和园地面积(农业用水增加)可能加速水资源的耗竭;(5)非农建设可能会导致高质量农地的损失;(6)土地利用的空间布局不当可能会导致生物群落生境的破碎化和岛屿化;(7)大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,从而降低景观的抗干扰能力和稳定性,等等。

当然,合理的土地利用规划也会对环境产生积极的影响,例如:(1)土地整理复垦可以增加农地数量和植被覆盖,改善生态环境;(2)生态建设用地的供应可以促进生态系统的保护与建设,等等。

开展土地利用规划环境影响评价的意义在于为国家和各级人民政府的环境保护和经济发展综合决策提供技术支持,提高土地利用规划的科学性和合理性,使之成为真正的为可持续发展服务的规划。

2我国土地利用环境影响评价中存在的问题

2.1土地利用变化对环境效应的研究需要加强

土地利用变化对环境效应的研究主要集中在微观和小流域尺度上,考虑较多的是土地利用、土地覆盖变化对气候、土壤、水量和水质等不同尺度生态系统的影响。但这些成果较难应用于大尺度区域。

2.2现行的土地规划环境影响评价有待完善

现行的土地规划环境影响评价存在很多问题,亟需改善:

(1)土地利用规划的环境影响评价及其经济学分析研究的内容、范围、程度和体系有待廓清。

(2)土地利用规划的环境影响机理,环境影响主体、环境影响源、环境影响受体,规划内容及其控制系统与环境之间的作用机制等基础性问题需要做深入的研究和阐释,否则,土地利用规划与其他规划、其他战略的环境影响评价就会没有区别,因而也就失去独特的涵、失去评价的意义。

(3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。

(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。

(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。

(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。

另外,需要注意的是,我国的规划体系与国外的规划体系是极其不同的,我国以部门或者行业为主,从全国到省(市)、地区(市)、县(市)、乡镇,按行政级别层层分解制定,级级审定和同步执行,规划除了技术性外,行政性很强,在国外,特别是西方发达国家很难找到对应物。而且,目前国内外土地规划环境影响评价研究成果大多是对其中的个别问题的理论探讨,结合土地利用规划实际内容的理论研究不多,实践研究的案例更属凤毛麟角,可以说土地利用规划环境影响评价理论尚未成形、方法尚很粗糙。针对我国独特的土地利用规划体系内涵的环境影响评价理论方法体系尚处于探索阶段,研究成果非常少。

2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少

“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。

此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境科学、自然环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、旅游资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、经济学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。

3结语

到目前为止,规划环评的评价方法及评价指标体系还没形成统

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建设用地的规划是一项大型课题，需要相关人员在充分了解现有标准的基础上分析其中存在的弊端，并针对这些弊端进行改进与完善。传统标准中，不合理情况较多，因此新标准的制定需要合理规划出正确思路，确保土地的优化使用。

一、传统建设用地标准的弊端

（一）制定依据的不合理

传统标准制定的依据是根据人口数量来制定的，具有一定局限性。在相关标准第4.0.2中，明确规定了用地的计算范围必须要与人口数量的计算范围保持一致，人口数量的统计主要在于非农业人口。但在现实计算方面，多数城市的统计数据都是以常住人口为主，以此来申请到更多土地资源。常住人口中包含了城市固定人口以及外来务工人员，造成人口数量统计上的差异性。

另外，城市类型的不同，其用地容纳程度也具有一定差异性。例如，大中型城市寸土寸金，其土地资源的空间聚集程度高，利用率也相对较高，而相对于大中型城市而言，小型城市土地利用率偏低一些。同时，像一些港口城市或是旅游城市，人口往来频繁，因此人口与空间两者之间相对应的程度并不同于一般城市。所以说，单纯的依照人口来制定标准并不科学。

（二）市场需求的差异性

目前，土地配置仍然会受到市场资源的较大程度影响，城市建设用地会受到两方面影响，即政府控制与市场调节。但在土地需求前景并不明确的条件下，土地资源逐渐呈现出市场化导向特征。

在市场经济的调节作用下，原有的用地标准会呈现出滞后性特征，造成供求关系在时序上出现失调，直接导致一方面土地呈现紧缺状态，另一方面土地无法合理应用情况出现。这种情况较多出现在城市周边开发区域范围内，在耕地被建设为城市建设用地时，可能出现效益低下情况。

（三）经济发展的影响性

根据原有用地标准来看，对于一些发展较快城市而言是极不合理的。例如我国珠三角或是长三角地区，多数城市还处于工业化成长快速发展阶段，其发展速度要高于国家各城市的平均发展水平，对建设用地的需求量也更多。

同时，城市发展阶段的差异性也对土地需求有影响，例如我国香港这类产业升级已经处于完成阶段的城市，对建设用地的需求量也呈现出稳定局面。而像是我国部分沿海城市，其发展正处于上升阶段，对建设用地的需求量也更大。城市投资必然需要用到土地资源，因此经济发展对用地标准的制定具有制约性。

（四）新兴行业的冲击性

目前，我国各类新兴行业正蓬勃发展，这类行业的发展会让原有建设用地标准受到一定冲击。例如，物流业目前的发展已经达到飞速阶段，与传统物流经营模式不同的是，现有的物流行业更注重整个物流活动的模式化，即从产品生产、加工、运输、储存、装卸搬运以及信息管理这些角度展开一条龙式管理。这一管理模式是目前物流业发展的必然趋势，但随之而来的就是土地资源的紧缺。一般而言，物流园区需要较大面积的土地作为仓库以及各类设备的使用场所。目前建设用地标准中将物流中心用地划分到仓储用地中，需求量远远超出供给量。

换言之，新兴行业的发展对土地的需求量会不断增长，传统用地标注的制定没有充分考虑到这类行业的发展规模与发展趋势，造成用地的不合理情况。因此新标准的制定应充分考虑到具有发展前景以及存在土地需求的行业，根据时代以及经济的发展作出合理调整，确保用地的规范化，提高土地使用效力。

二、用地性标准的制定要点分析

（一）深化制度

标准的制定应该落实到实处，通过各项标准的变化让规划者看到与以往的区别，而不是仅仅表现为形式主义。从土地规划初期到现在，我国土地使用已经经历了有偿——无偿——有偿的变更，这与我国经济制度与社会发展关系密切。传统土地转让制度使用的是协议形式，这种形式并不利于国家对土地资源的统筹管理。目前，我国土地买卖已经实施了拍卖制度，让土地得到了更为合理的使用。

在不同时社会背景中，土地使用制度的变化对城市规划的影响是必然的。在新标准中，相关制定者应加强对共用土地的筹划，加强城市公共空间的开发，让空间更有效运用，从而提升土地资源整体效益。

（二）规划标准层次化

1、人均单项用地标准

这项标准应包含人们在日常生活中需要用到的土地，例如居住用地以及公共设施等。随着生活水平的不断提升，我国居民越来越注重绿地建设以及交通设施建设，规划中应注重绿地广场或是轻轨、地铁等公用面积的土地资源规划。

同时，新标准中应该将工业用地之类的土地资源单独考虑，工业人均用地指标应该不同于普通土地，根据具体用途进行区别处理。

2、实地考察

这项标准的制定需要通过人均用地实际情况展开分析。同时，地段所处的气候区域也需规划到标准的制定考虑范围中。另外，像一些地理位置较偏僻的山地城市或是以工矿类为主的城市，规划建设需要经过实地考察后再实施规划。

3、规定比例

建设用地并不仅仅包含居民的居住用地，规划人员还需要考虑到人口数量、公共服务、绿地广场以及交通设施。这五项在规划中所占比例应该呈现出基本上固定模式，避免出现某一项所占比例过多影响其它四项发展的情况。

也就是说，新标准的制定应合理指出用地各项标准的比例，通过比例间的配合达到合理规划的目的。但需要注意的是，例如旅游城市这类倾向化较明显的城市在比例上应注意调剂。

（三）实施公众政策，制定符合市场经济的用地标准

建设用地标准的制定首先需要保障用地主体也就是居住者的相关权益，确保每个人都有适合的住宅。无论何种土地规划措施，最终都应该回到市场经济的正常轨道中，通过经济的合理调配引导消费者合理购买土地资源。

例如，规划者可以通过对土地购买征税来达到对土地的合理规划，将目标规划土地分为商业用地与公共建设用地两种。只有这样，才能够达到适应市场需求的目的，体现出政府职能转变的成果。

结束语

建设用地的规划是一项需要长期研究的课题，切不可一蹴而就。土地规划不仅关系到居民是否能够享受到舒适的生活环境，还关系到我国土地资源是否能够合理使用。总之，新标准的制定必须认清传统标准中存在的问题，以正确的思路为指导，确保土地资源的合理规划。

参考文献：

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三、项目包括土地补偿费用、开发费用及其它费用以及贷款利息等费用纳入项目可出让土地的土地储备开发成本，项目整理出的土地储备开发成本全部返还旅游区管委会，用于平衡项目建设资金需要，并作为贷款偿还的资金来源，不得挪作他用。

四、根据《国际生态旅游度假产业新区控制性详细规划》，国际生态旅游度假产业新区基础设施建设项目共征地1400亩，其中可出让土地规划700亩（住宅用地280亩，商服用地420亩）。为确保项目还本付息，同意将以上700亩土地出让收入作为旅游区管委会用于偿还农业发展银行30000万元贷款的还款第一来源，在贷款期内不得向第三方提供抵质押担保。同意将国家森林公园的部分门票收入作为还款第二来源。

五、财政局要切实做好该项目的资金拨付工作，将700亩土地出让收入中土地储备开发成本及时返还至旅游区管委会在农业发展银行开立的土地出让金归集账户。

六、为增强旅游区管委会融资能力，同意以旅游区管委会国有土地使用权为农业发展银行贷款提供抵押担保。

七、同意旅游区管委会制定的项目土地年度出让计划，国土局及旅游区管委会负责协调分年度对整理出的具备条件的地块合理安排招拍挂。

八、旅游区管委会对建设资金要严格按照工程项目建设程序进行管理和使用，项目建设要严格按照相关规定履行招投标和工程质量监督手续。

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一.旅游业用地界定

（一） 旅游业用地概念

从旅游规划和土地利用规划角度出发，笔者认为旅游业用地是能够形成旅游吸引力，满足旅游业各级单元建设发展需要，并能产生社会经济生态效益的土地资源和土地生态系统。

（二） 旅游业用地与土地利用的关系

土地利用规划是从土地利用的现状、节约集约利用等方面对区域国土资源进行分析规划，指导未来一段时间内国土资源利用的政策方针和资源分配，具有很强的约束性和调控性。

旅游业的发展需要旅游项目建设、服务设施完善等多方的支持，遵循土地利用规划对建设用地的管控和指导。而旅游城市所制定的土地利用规划也应从考虑实际情况，为旅游发展提供保障措施和用地规划指导。

二.桂林市旅游业发展分析

（一）研究区域概况

桂林市地处南岭山系西南部，广西壮族自治区东北部和湘桂黔交界地带，市区坐标东经109°45′～110°10′、北纬24°18′～25°41′，总面积565 km2。桂林市旅游业用地以桂林市区为对象，范围包括秀峰区、象山区、七星区、叠彩区、雁山区5城区。

（二）旅游业发展现状

桂林市是世界著名的风景旅游城市和历史文化名城，以漓江风光和喀斯特地貌为代表的山水景观，享有山水甲天下美誉。至今累计接待入境旅游者超过1500多万人次，综合接待能力、产业规模、基础设施等都达到了国内较高的水平。

2010年，桂林市GDP为1108.63亿元，财政收入121.08亿元，旅游接待总人数2246.33万人次。其中，国内人数2097.71万人次，入境人数148.62万人次全年旅游总收入168.30亿元。

三.桂林市旅游业用地现状分析与评价

（一）桂林市土地利用现状①

2005年末桂林市城市土地面积为56106.6公顷，其中农用地38303.23公顷，建设用地面积10332.07公顷，未利用地面积7470.83公顷2。农用地占绝对比重，建设用地存在较大的扩展空间，未利用地的开发利用有待挖掘。

（二）旅游业用地分类

对桂林市旅游业用地的分类，参考土地利用规划的分类和专家学者的理论研究，划分为风景游览用地、旅游设施及管理用地、旅游生产用地三大类别[1]：

（1）风景游览用地：包括了观光农业用地、城镇旅游用地和水域旅游用地。

（2）旅游设施及管理用地：主要为休闲保健用地和购物商贸类用地。

（3）旅游生产用地：主要为旅游土特产、工艺品生产等工业用地。

（三） 旅游用地现状分析

1.风景游览用地集中化

从图1桂林市区旅游景区景点分布图看，旅游用地集中在市区漓江西岸、两江四湖区域，如象山景区、两江四湖景区、靖江王城、叠彩山公园、李宗仁故居等，用地集中化程度高。

2.旅游用地类型结构分析

在桂林市区旅游用地类型结构中，风景游览用地比重最大，占81.27%。其中公园、植物园占52.87%；历史人文遗迹占17.88%；旅游设施与管理用地集中在饭店宾馆和旅游道路用地，占13.91%；旅游生产用地仅占1.88%。说明市区工厂企业较少，切实保护了桂林市区生态环境。

3.用地空间和类型呈动态化发展

随着桂林市旅游发展，原有景区和旅游方式已不能满足现代游客需求。在新一轮的城市规划和旅游规划统筹下，桂林市要实现新区建设和老区功能转换，用地逐渐向郊区和周边县区拓展，既减轻主城区旅游压力，也带动周边区域旅游经济发展（如灵川县、临桂县）。旅游用地类型也呈现多样化发展趋势，如：城市旅游景观用地（临桂新区世界旅游城、一院两馆等）；旅游工艺品、土特产加工厂的外迁与整合等而增加的旅游生产用地。

四.桂林市旅游业用地存在问题与探讨

（一）旅游用地分类的界定

旅游用地的分类标准国内外尚未形成统一的标准和规范，用地分类不明确，容易产生土地利用规划忽略对旅游业用地的指标分配和利用指导，导致旅游业用地建设指标过少，在用地指标紧张的时期里，只能限制旅游业用地，用地空间过度集中，无法实现旅游业的空间拓展，极大限制旅游业的发展。所以，需要对旅游用地分类进行深入的探讨和研究，解决土地利用规划与旅游用地现实当中存在的冲突和矛盾。

（二） 未利用地与旅游用地的转化

桂林市城市未利用地总面积为7470.83公顷，其中荒草地面积2594.75公顷，河流水面906.14公顷，滩涂231.97公顷，沼泽地、沙地、裸土地等其它未利用地3737.97 公顷。从土地利用规划的角度，未利用地需要进行土地整理和开发，一般作为耕地后备资源或其他使用。从旅游业发展的角度，对于部分不能为农业发展、城市建设所用的土地资源是可以作为旅游资源进行开发和利用，价值巨大（如沼泽地、溪流、溶洞、岩石等）。应做好城镇规划、土地利用规划、旅游发展总体规划等各种规划的衔接，实现未利用地的潜力开发与旅游用地的转化，明确使用性质，实现旅游用地的可持续发展。

（三）探讨旅游用地规范性政策法律

我国现行有比较完善的国家土地管理法，旅游用地相关法律法规目前还属于空白，多以违法用地、房地产开发、以破坏自然生态环境等案件和事件出现，不利于旅游业的健康良性发展。规范的旅游用地政策法规需要深入研究，以保障旅游业用地需求与区域土地规划利用的协调统一。

注释：

① 数据来源：2005年桂林市土地利用变更调查表（数据仅采用官方公开的年份数据。）

参考文献：

[1] 郭丽华.桂林市旅游用地研究. [硕士学位论文].桂林工学院.2007

[2] 刘家明.旅游度假区土地利用规划[J].旅游规划与发展，2000

[3] 霍黎.昆明市旅游业用地研究[J].经济研究，2010

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对于拟出让的地块在城市规划的要求之下并且在地方政府出让土地之前从而组织实施征地、拆迁以及市政建设的一种将土地做“熟”再出让的活动就是土地一级开发的范畴。在北京、厦门、西安等地随着政府管理能力的和城市经营水平的提高以及农民土地出让权利的显化在各地开发内容不同的条件下土地一级开发已经基本上成为土地出让前的必需环节。在宁波、浙江台州等城市土地一级开发在征地到市政设施建设等土地平和通的各个环节下只是提供净地。

一、关于土地一级开发

1、土地的开发的概念

由政府一级统一组织征地补偿，土地平整，拆迁安置和制定土地用途并按照城市功能定位，经济发展要求和城市规划，地上，设计，社会公共陪套建设和地下市政建设使开发商再承担与商品房建设无关的实际土地开发及基础设施建设的工作即达到“生地”变为“熟地”再由政府动用物力和人力进行一系列的开发活动。这便是土地开发的范畴。

2、对于企业

目前上海与北京的那些已经拥有了基础设施以及市政建设的地块对于开发商无疑不是一个巨大的诱惑从而在前期成本大大降低的情况之下一级开发却能使企业得到长久的稳定的收入从而使企业承担着低风险并且达到8%左右的大概收益，而这些开发商只需在拥有的地块上盖房子即可，成本得到了大大的降低，同时也增加了企业的收益。而这些方法是北京与上海在以前都已经使用过的方法了。

3、对于市场

由于熟地对于房地产开发商具有很强的吸引力，所以在土地一级开发的市场化背景之下为了能够保持企业的持续发展因此不能再重演政府运作下的土地“贵卖”的现象，因而应该建立一种公平公正的宏观房地产市场以此来避免国有资产的流失并由此建立一个土地开发商，房地产开放商以及政府的这三方的利益可以的得到均衡的土地一级开发市场。

然而，土地一级开发仍然处于存在诸多的问题的不成熟的阶段，要想进一步使得土地一级开发得以完善健全就需要我们去探索，去发现。

4、政府主导、市场化运作

为了加强市场监管等措施以此来推动土地市场的发育和成熟因此政府逐渐由直接参与者而逐渐的转变为行业管理者与规则制定者的角色并且以积极培育维持市场适度竞争的合格的市场主体为目标和责任，制定规划，计划管理土地的供应以及交易管理土地的入市等等都体现了政府在市场经济的主导与核心作用。

我们坚信土地一级开发的企业经营应该是有诚信和实力的，因而土地储备机构承担或者通过招标的方式决定房地产开发企业承担的相应资质等级。这就要求我们的企业拥有降低融资风险与提升土地一级开发的整体企业素质。

二、土地一级开发的价值取向

1、公平与效率是土地一级开发的基础

为了兼顾效率与公平的原则以便达到良好的预期开发效果就需要完成编制、审批、实施、验收的这四个阶段组成的复杂的系统工程以便实施有效的市场化运作。

从土地一级开发的具体内容可以看出实施阶段的主要内容是市政设施建设和土地的获取而审批、计划编制是政府利用公权力对于土地一级开发所做出的的安排，而土地一级开发的公平与效率则由这两项不同性质的内容所决定。

现阶段，对于农民言不仅是生产资料还具有保障意义的土地同样根据法律规定具有并不完整的集体所有权并且呈现经受约束的价值市场从而在我国城市化快速发展的时期土地获取需要公平优先以此来保证农民不被城市化的进程所抛弃以及农民的土地财产权得到有效的保证。征收集体土地属于公权力而一级开发涉及的土地基本以集体土地为主，前者是根据《土地管理法》的规定，后者则是由于目前国处于城市化快速发展时期的必然结果。

在规划既定的条件之下市政建设在土地获取后投入财力、物力，人力使其具备建设的条件以最小的投入完成它要求的给定的地块的各项市政设施的建设以对土地实施改良。因此在土地一级开发的过程之中为了保证效率与公平有赖于不同参与主体的合作。

2、土地一级开发净收益的分成

其中，项目前期费用、市政基础设施建设费用、征地拆迁补偿费用、工程建设、相关税费用并且按照国家规定对主要包括失地农民保障金和土地收益金的各项规费和各项基金。通常来讲，土地一级开发的净收益=国有土地使用权出让款-土地一级开发成本-政府提取的各项费用。

对于一些拆迁难度比较大并且处于相对较偏地理位置的地块在分配比例的设置与土地的开发难度密切相关从而土地开发商的分成一般会高一些。而在扣除经营成本等费用以后项目公司则会拿到一级开发的净利润并且在提取法定公积金等程序之后可对剩余的税后利润进行分红的只是公司的股东。

由于有了地方政府的政策的支持因而房地产企业以及政府分利益捆绑关系得到逐步的深化并通过土地一级开发的净收益进行分成设置使得房地产企业在土地开发的利益分配上与地方政府紧紧联系在一起进而使得一级开发项目的市场风险得到了大大的降低。

3、参与土地规划的设计工作

为了使得土地规划对己方从事一级开发更加有利因此在土地一级开发的收益分成模式模式中开发商可以利用规划的设计和改变从而成为土地设计的一个“准规划部门”以便于为今后的土地一二级联动打下基础。

此外，一些房地产企业也会与政府约定以便于保证土地出让收益的实现因而在一级开发委托合同中和可出让经营性用地中占最低比例的是商住用地。

参考文献：