土地规划意见书范文
发布时间：2023-10-10 17:15:47
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篇1
为保证城市规划区内的建设工程的选址和布局符合城市规划要求，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十条规定，由城市规划行政主管部门核发《建设项目选址意见书》。
在城市规划区内进行建设，办理规划选址、计划立项、土地出让、确定土地规划用途、旧区改造、临时用地及临时建设的项目，应向市规划局申请办理《建设项目选址意见书》。
二、申办程序
1、建设单位在每个工作日(周一至周六，以下同)持有关材料到规划局窗口(以下简称窗口)申报。
2、窗口工作人员在核收申报材料时，如发现有可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正;如发现材料不齐全或不符合要求，应当当场告知申请人需补正的全部内容。
3、窗口工作人员在核收申报材料时，应进行项目建设报件登记并注明收件内容及日期。
4、申报材料经窗口工作人员核收后，将申报材料转项目经办人。
5、项目经办人接到窗口转来的申报材料，经审核认为需补正相关文件，一次性书面告知申请人需补正的全部内容转窗口，通知申请人补正材料后重新申报。
6、经审核申报材料合格后，项目经办人进行现场踏查，符合选址要求的项目，报送市规划局报审办理。不符合规划要求的项目，由经办人填写退件说明转窗口发件。
注：自《建设项目选址意见书》发放之日起六个月内未取得《建设用地规划许可证》的，该《建设项目选址意见书》自行失效。申请人需要延续依法取得的《建设项目选址意见书》有效期限的，应当在《建设项目选址意见书》有效期限届满30日前提出申请。
三、申报材料
申办《建设项目选址意见书》申请人须提交选址申请，并按要求提供所规定的文件、图纸、资料进行申报。
1、长春市建设工程建设项目选址意见书申请表;
2、申请单位的工商营业执照或组织机构法人代码证(复印件);
3、向长春市规划局申办《建设项目选址意见书》的申请;
4、勘测定界图三份(电子光盘一份);
5、土地意见函;
6、净月开发区立项批复;
7、环保主管部门对该建设项目的初审意见;
8、建设用地规划设计条件单;
9、规划设计条件图四份;
10、土地合同复印件;
11、关于办理《建设项目选址意见书》的法人授权委托书及经办人身份证复印件(本人出示原件)。
其他选址材料：
重要建设工程或大、中型项目应提供可行性研究报告，或项目建议书。
锅炉房、加气站、加油站项目应提供行业行政主管部门批文。
四、建设项目选址申请书内容要求
建设项目选址申请书应当包括下列内容：
(一)建设项目的基本情况
主要是建设项目名称、性质，用地与建设规模，供水与能源的需求量，采取的运输方式与运输量，以及废水、废气、废渣的排放方式和排放量。
(二)建设项目规划选址的主要依据
1、经批准的项目建议书;
2、建设项目与城市规划布局协调;
3、建设项目与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划的衔接与协调;
4、建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调;
5、建设项目对于城市环境可能造成的污染影响，以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划的协调。
(三)建设项目选址、用地范围和具体规划要求。
注：1、复印件需出示原件。
2、除特殊说明外，报审材料均为一份。
五、收费标准
篇2
一、各乡（镇）、各部门实施的建设项目，在项目选址、规划、设计和进行可行性研究阶段，须按程序征求文物行政部门的意见。上述选址、规划、设计的项目，涉及到文物保护单位的，需按程序报批。各建设项目立项后，项目建设单位应当按程序到县文物旅游局办理相应的文物保护手续。
二、所有建设工程必须实施文物调查和文物勘探。在进行工程建设时，建设单位应自取得建设项目选址意见书之日起20日内向县文物旅游局申请对工程范围内（包括采矿区和取土区）进行考古调查或勘探。经考古调查或勘探，确认建设工程范围内无文物埋藏后，县文物旅游局出具相关的书面意见书，方可开工建设。
三、文物勘探工作由县文物旅游局统一管理负责并组织实施。勘探结束后，应及时向建设单位提供勘探报告。对于文物勘探中发现的古文化遗址(迹)或古墓葬等，报请市文物部门实施发掘。发掘清理工作结束后，方可批准工程开工建设。
四、配合建设工程进行的文物调查勘探、发掘费用由建设单位或投资方列入工程预算并及时支付。
篇3
县档案馆成立于1954年1月，是县委、县政府直属的政科级参照公务员管理的单位，核编制数8名，现有干部7名，其中领导干部3名，工作人员2名，退二线2名，缺编一名，该档案馆是集中统一保管县县级机关，团体，企事业等单位档案资料的县级综合性档案馆，是县政府指定的行政规范性文件查阅场所，1991年晋升为省二级档案管理先进单位。现县档案馆位于县前府路11号，其中库房面积为1950平方米，库存10128卷，库存已满，许多档案不能进馆，且已成为危房。根据国家对县级一类综合档案馆建房面积4600－6800平方米的要求，县档案综合档案馆于2012年10月份已立项，各种手续已办齐，已处在开工阶段。
二、县档案馆建设规划和专项资金项目实施情况以及领导重视情况；
篇4
第二条（定义）
本办法所称的管线工程，是指建设于地下或者地上的给水、雨水、污水、燃气、电力、信息等市政公用管线工程，以及热力、油料、化工物料等特种管线工程。
第三条（适用范围）
本办法适用于本市行政区域内管线工程的新建、改建和扩建，但建筑物、构筑物用地范围内配套管线工程的建设除外。
第四条（管理部门）
**市城市规划管理局（以下简称市规划局）是本市管线工程的规划行政主管部门。区、县城市规划管理部门按照规定的权限，负责本行政区域内管线工程的规划管理，业务上受市规划局领导。
本市计划、经济、信息、市政、水务、绿化、交通等有关管理部门按照各自职责，协同实施本办法。
第五条（管理原则）
管线工程建设应当符合城市规划和市容景观要求，严格控制城市道路架空线建设。
管线工程应当与城市道路、公路以及沿线建设项目工程统一规划，综合平衡，统筹安排，协调建设。
第六条（管线专业系统规划和详细规划）
本市各有关主管部门应当根据城市总体规划，组织编制管线专业系统规划，由市规划局综合平衡。
城市详细规划的编制，应当与管线专业系统规划相协调，对各类管线工程及其附属设施作出综合安排。
第七条（道路管线规划控制）
市规划局和区、县城市规划管理部门应当结合城市道路、公路的建设，根据管线专业系统规划和城市详细规划，组织编制道路管线综合规划。
在城市道路、公路的规划红线内进行管线工程建设的，应当符合道路管线综合规划要求；管线敷设应当与城市道路、公路的规划红线平行，走向顺直。
在高速公路的规划红线内和一级公路的快车道内，不得埋设地下管线。
第八条（道路管线位置的规划安排）
在城市道路、公路的规划红线内进行管线工程建设的，管线位置的规划安排应当遵循下列规定：
（一）在规划红线的中心线以东、以南，主要安排污水管、燃气管、电力排管和电力电缆；
（二）在规划红线的中心线以西、以北，主要安排雨水管、给水管、信息导管和信息线缆；
（三）在快车道下敷设雨水管、污水管和综合管线隧道；
（四）在慢车道下敷设给水管、燃气管、电力排管和信息导管；
（五）在人行道下敷设电力电缆、信息线缆和配水管、配气管；
（六）在绿（林）地下敷设输水管、合流污水干管以及热力、油料、化工物料等特种管线；
（七）在绿（林）地上架设35千伏以上（含35千伏）输电线路。
各类管线工程的建设，应当控制在规划安排的对应管线位置范围内，不得占用其他管线的规划位置。
第九条（地下管线交叉的处理）
地下管线工程的建设在规划上产生交叉的，按照下列规定处理：
（一）相对次要管线避让相对主要管线；
（二）易弯曲管线避让不易弯曲管线；
（三）压力管线避让重力管线；
（四）技术要求低的管线避让技术要求高的管线；
（五）临时性管线避让永久性管线。
第十条（架空线的规划控制）
在本市下列范围内，除必须架空设置的轨道交通线路和电车客运线路的触线网外，不得新建架空线工程：
（一）中心城、新城、中心镇；
（二）民用机场、主要铁路客运站、主要客运港口；
（三）旅游景观区域、人文景观处；
（四）市政府规定的其他范围。
第十一条（架空线设置的规划要求）
在本办法第十条规定范围外架空设置的电力电缆和信息线缆，应当采用单杆多回路方式，沿城市道路、公路和河流两侧架设，避免跨越城市道路、公路和河流。
架空线的杆塔应当整齐、规则排列，设置牢固，符合市容景观要求。在符合有关安全技术标准的条件下，新建架空线应当与现有架空线合杆架设，避免增设杆塔。
第十二条（管线通过桥梁和隧道的要求）
新建、扩建桥梁和隧道的，应当根据规划要求，预留管线通过的位置；在桥梁和隧道的人行道下，应当预先埋设电力电缆管道和信息线缆管道。
管线在桥梁上和隧道内通过的，应当符合有关的技术规范，保证桥梁和隧道的安全以及正常的维修、养护，并不得影响市容。
第十三条（管线技术标准）
地下管线埋设的深度和架空线设置的高度，各类管线的水平间距、垂直间距以及与建筑物、构筑物、树（林）木等的间距，按照国家有关技术标准执行。
第十四条（相关协调措施）
管线工程需穿越城市道路、公路、铁路、地下铁道、民防设施、河道、绿（林）地，或者涉及消防安全、净空控制、树（林）木保护的，管线建设单位应当征求相关单位的意见，协商采取相应的防护或者安全措施。
第十五条（建设条件限制的处理）
因管线工程建设条件限制，确实无法按照本办法规定的规划要求执行的，应当由市规划局或者区、县城市规划管理部门会同各有关管理部门协调作出处理决定。
第十六条（建设项目选址意见书和建设用地规划许可证的申请范围）
管线工程建设有下列情形之一的，管线建设单位应当按照有关规定，申请建设项目选址意见书和建设用地规划许可证：
（一）需使用土地的；
（二）需改变原土地规划使用性质的。
第十七条（建设工程规划许可证的申请范围）
管线建设单位进行管线工程建设，应当按照有关规定申请建设工程（管线）规划许可证，但有下列情形之一的除外：
（一）不改变原管位轴线和管径的地下管线局部更新；
（二）在本办法第十条规定范围外，利用原有架空线杆塔加设不升压且在35千伏以下的输电线路；
（三）因工程施工需要，在施工工地范围内设置临时管线；
（四）因农业生产需要，设置越野管线。
第十八条（有关管理部门的审核）
按照法律、法规、规章的有关规定，管线工程建设在办理建设工程（管线）规划许可证前，需经有关管理部门审核的，应当由有关管理部门审核。
第十九条（申请建设项目选址意见书提供的材料）
申请建设项目选址意见书，应当填写有关的申请表，并提供下列材料：
（一）管线工程项目建议书或者可行性研究报告；
（二）市测绘管理部门认可的地形图。
第二十条（申请建设用地规划许可证提供的材料）
申请建设用地规划许可证，应当填写有关的申请表，并提供下列材料：
（一）建设项目选址意见书；
（二）管线工程项目批准文件；
（三）管线工程设计方案；
（四）市测绘管理部门认可的地形图。
管线工程建设需临时使用土地的，应当提供前款规定的材料，办理临时用地规划许可手续。
第二十一条（申请建设工程规划许可证提供的材料）
申请建设工程（管线）规划许可证，应当填写有关的申请表，并提供下列材料：
（一）管线工程项目批准文件；
（二）管线工程设计说明；
（三）具有规定技术参数的管线工程平面设计图；
（四）有本办法第十四条和第十八条所列情形的，提供有关管理部门和相关单位的书面意见；
（五）有本办法第十六条所列情形的，提供建设用地规划许可证和建设用地批准书；
（六）属地下管线建设的，提供委托具有相应资质的测绘单位进行地下管线跟踪测量的协议。
建设电力排管、24孔以上的信息导管以及管径超过500毫米的给水管、燃气管的，除提供本条第一款规定的材料外，还应当提供管线纵横断面设计图和附属设备图。
建设超高压输电线路塔、特种管线杆架的，除提供本条第一款规定的材料外，还应当提供线路塔、杆架的结构图和基础图。
建设综合管线隧道的，应当提供本条第一款、第二款和第三款规定的材料。第二十二条（变更规划要求的手续）
管线建设单位应当按照建设工程（管线）规划许可证的要求和核准的设计文件进行管线工程建设，不得擅自变更；确需变更的，应当由原审批的城市规划管理部门批准。
第二十三条（掘路审批手续）
管线工程建设需挖掘城市道路、公路的，管线建设单位应当按照有关法规、规章的规定，向市政工程管理部门办理掘路审批手续。
除本办法第十七条所列的情形外，未申请取得建设工程（管线）规划许可证的，市政工程管理部门不予批准掘路。
第二十四条（放样复验）
管线工程开工前，管线建设单位应当按照建设工程（管线）规划许可证的要求进行现场放样，并向原审批的城市规划管理部门申请放样复验，经复验无误后方可开工。
市规划局和区、县城市规划管理部门可以委托市测绘管理部门组织放样复验。
第二十五条（地下管线跟踪测量和竣工图的编制）
地下管线工程开工后，应当由管线建设单位或者施工单位委托具有相应资质的测绘单位进行
地下管线跟踪测量，并在地下管线工程完工覆土前，编制地下管线竣工图。地下管线的跟踪测量和竣工图的编制，应当符合国家和本市的有关技术标准。
第二十六条（规划验收和竣工档案报送）
管线工程竣工后，管线建设单位应当向原审批的城市规划管理部门申请规划验收；经验收合格后，管线建设单位应当按照有关规定，向城市建设档案管理机构无偿报送管线工程竣工档案。
第二十七条（审批时限和要求）
市规划局和区、县城市规划管理部门按照本办法规定受理管线工程建设的有关申请的，应当在《**市城市规划条例》规定的时限内完成审核。经审核批准的，应当发给有关证书；经审核不予批准的，应当书面答复并告知理由。
第二十八条（法律责任）
篇5
所有新开工项目，都要按照国家有关法律法规和政策的要求，办理项目备案、核准或审批等手续。全县的项目审批，由县发改委和经贸委根据国家、省划分的权限负责办理，其他任何单位、部门不得进行项目审核。
二、严格执行国家产业政策
新开工项目必须符合国家相关产业政策。根据全县产业发展规划，鼓励新上符合国家产业政策，有利于产业结构调整、实现经济和社会发展战略目标的项目，有利于资源综合利用保护、改善生态环境的项目，有利于技术创新、形成新的经济增长点的项目，有利于促进产业技术进步、提高产业竞争力的项目。限制新上生产工艺落后、不利于产业结构优化升级、低水平重复建设的项目。禁止新上不符合有关法律法规规定、严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件以及国家需要淘汰的落后工艺技术装备和产品的项目。
三、严格项目审核程序
（一）项目备案程序
凡属备案审核范围的项目，按属地原则，由项目单位填写项目备案申请表，向当地投资主管部门（发改委或经贸委）申请备案（其中：化工项目需向市（含市级）以上投资主管部门申请备案）；通过备案的项目，凭项目备案通知书分别到规划、国土资源、环保、建设等部门办理相关手续后，方可开工建设。
（二）项目核准程序
凡符合《政府核准的投资项目目录》的项目，应按下列程序办理项目核准手续：
1、项目单位委托具备相应工程咨询资格的机构编制项目申请报告，并分别向规划、国土资源、环保部门申领规划选址意见、用地预审意见和环境影响评价批复意见；
2、具备上述材料后，向发展改革委申请项目核准文件；
3、凭项目核准文件，到规划、国土资源、建设部门办理相关手续后，方可开工建设。
（三）项目审批程序
凡需进行审批的项目，应按下列程序办理有关手续后开工建设。
1、向投资主管部门报送项目建议书申请立项；
2、凭立项批文委托具备相应工程咨询资格的机构编制项目可行性研究报告，并分别向规划部门申领项目选址意见书或规划设计条件，向国土资源部门申请建设项目用地预审意见，向环保部门申领环评批复；
3、向发改委报批可行性研究报告；
4、项目单位取得可行性研究报告批复后，委托具备相应工程咨询资格的机构编制项目初步设计及工程概算书报发改委审批；
5、依据批复的初步设计，到规划、国土资源、建设部门办理相关手续后，方可开工建设。
四、完善项目监督管理
篇6
宁波，郁家巷历史街区经过改造后成为一处集商业、办公、休闲娱乐、文展于一体的综合街区“月湖盛园”。
武汉，著名的商业步行街――江汉街因为地铁车站施工，13座百年建筑被拆除。
上海，市级建筑保护单位建国西路建业里建筑群在经过改造后成为私家豪宅。
今年“两会”期间，国家文物局副局长宋新潮表示，“不少历史文化名城名存实亡，历史文化街区成片被拆除，我们尽了最大努力进行保护，但即使是保留下的文物建筑，其周边环境也遭受到了严重破坏。”
历史街区改造的背后蕴藏着快速城市化进程下的深刻矛盾。
一方面，城市的历史与文化意识在增强，民众对传统文化的热情在回归，许多城市均推出了针对历史街区的保护和改造规划。另一方面，由于经济杠杆的作用，历史街区的改造往往从属于经济发展的需要，改造过程大量以商业化为导向，文化价值沦为表面符号，传统精粹未得内里传承，从而导致街区风貌和文化内涵发生异变。
――编者
由于拆除梁林故居而被北京市文物局处罚的华润置地有限公司（01109.HK，下称华润置地），最近传出消息，其内部正在研讨，拟在原址之上或附近，新建一座梁思成博物馆。
这一亡羊补牢之举或许能给此前许多不胜惋惜的北京市民和文保人士些许慰籍。
文保程序缺失
位于北京市东城区北总布胡同的梁林故居，已归尘土。砖石瓦砾，白灰木块等建筑残迹被一一清除搬运。
约80年前，梁思成、林徽因夫妇曾在此居住七年时光。此处原为北总布胡同3号院，建筑风格为典型四合院，功能齐全，垂花门廊，方砖铺地，院中植满石榴树、槐树、海棠花与马樱花，景色怡人。
上世纪30年代，此居所的客厅又称“太太客厅”，为当年北平一重要文人社交场所，金岳霖、冰心、、费正清夫妇等均为常客，名操一时。
与梁林故居一墙之隔，是著名哲学家金岳霖的故居，同属拆迁区域。
距离北总布胡同一两百米之外，另有两座古宅，形态完整，其中一处门口挂着文保标志：朱启铃故宅与旧宅院（朱启铃为民国著名社会活动家与实业家，曾出任北洋政府国务代总理）；另一处为美国石油巨头洛克菲勒为其母亲所建。
建筑历史不长但文化气息浓郁的梁林故居被拆，一度引发各界哗然，开发商华润置地遭遇声讨。
2月9日，北京市、区两级文物部门表示，开发单位拆除梁林故居性质恶劣，对古都名城保护和文化之都建设带来极大负面影响。依据文物保护法规定，拟对其处以50万元罚款，并责令其恢复所拆除旧居建筑原状。
事实上，在2009年7月之前，梁林故居尚不为公众所知，其价值仅为研究者所闻。
而早在第一次被部分拆除之前，包含梁林故居在内的一整片地块已经出让给北京富恒房地产开发有限公司（下称北京富恒），这家公司由中信地产股份有限公司（下称中信地产）全资控股。一位曾深度参与该项目运作的地产人士证实，在之前的土地规划中，并没有任何针对梁林故居保护的限制性条约。
2009年7月初，梁林故居被拆除门楼、西厢房，仅余正房与倒座房。
此时，王军介入。王军著有《城记》一书，因其保护北京古城墙与胡同的主张，颇具知名度。同月，王军在其博客发表文章《请留下梁林故居》，半个多月后，再次发文，引起北京市规划委注意，随后，梁林故居的后续拆除被叫停。
在王军披露梁林故居部分被拆后，中信地产与政府部门进行联系，得到反馈是梁林故居当时仍不是文物，“即使连普查文物的级别都没有。”知情人士说。而彼时，整片区域的土地出让金已全部缴纳完毕，且北京富恒持有房屋拆迁许可证。这一信息亦为王军所证实，他在当时的博客文章中，对拆迁公告进行摘录，“北京富恒房地产开发有限公司于2007年9月30日，依法取得了京建东拆许字[2007]第516号《房屋拆迁许可证》。”
此时的梁林故居被拆除大半，此前还经历了多次有据可查的危改工程，而院中已新建了一栋三层小楼。
《财经》记者获悉，在舆论关注以及国家文物局的介入下，北京市文物局才启动将梁林故居纳入文物保护单位的相关程序。
2009年7月底，北京市文物局给王军发去传真，表示将保护梁林故居。
目前，针对不同级别的文物保护，主要依据是2007年12月修订的《文物保护法》，此后，各地均出台了相应的施行办法。
就文物资源丰富的北京市而言，针对危房改造、旧城历史文化街区中的房屋保护与修缮，市政府印发多个通知文件，均由市建委、规划委、文物局等部门联合制定。
文物部门的意见主要体现在规划意见书的审定过程中。
以危房改造为例，依照正常程序，建设单位应首先向市文物部门提交危改用地范围的文字说明、图纸和规划部门的立项文件等。
此后，由市文物部门会同区文物部门提供改造范围内各级文物保护单位和文物普查登记项目的名单、保护范围图纸以及保护要求，形成正式文件送交建设单位，并抄送市规划委。
市规划委将文物部门提交文件纳入规划意见书的内容。而规划意见书是土地开发者获得《建设用地规划许可证》的基础条件，此后才可办理国有土地使用证、建设项目规划许可证，最后进入预售、开发等程序。
北京市规划委资料显示，梁林故居所在地块，于2003年3月、2005年4月分别取得规划意见书与《用地规划许可证》，至2007年7月重新获得一份规划意见书，但直到梁林故居被彻底拆除，规划意见书中未见文物保护的任何内容。
2009年9月25日，中信地产通过北京产权交易所公告出让北京富恒100％股权，报价13亿元。华润置地子公司北京华润曙光房地产开发有限公司受让股权与相应债权。
当时的挂牌文件列出三则风险提示，其一即为“标的企业项目用地内有需保留的历史建筑”。
直到2011年3月，北京市东城区文化委员会才向后来的北京富恒大股东华润置地发出通知，称梁林故居已被确定为第三次文物普查东城区新发现项目，确定为不可移动文物，要求该公司对梁林故居实行原址修缮保护。
但这纸通知未能改变最终的结果。华润置地接手后，已变更项目为“华润大厦二期”。在“华润大厦二期”的整个地块中，梁林故居正位于该地块的中间靠右位置，其南边是人民美术出版社。2011年5月，华润置地与人民美术出版社达成协议，将其位于北京双井的一个商业地块置换给人民美术出版社，并继续推进拆迁。
北京市规划委的一位工作人员对《财经》记者称，对于中途发现文物的施工项目，应该立刻停工，调整规划意见书，重新走一遍前述程序。但华润置地此时已有大量资金先期投入，骑虎难下，相较于拆除故居后的舆论压力和数十万元罚金，最终作出现实选择。
在这起明显缺失文保程序的拆除故居事件中，开发商正面遭遇了舆论声讨，而应负保护和督察之职的相关部门未承担相应之责。
对于梁林故居最终被毁弃，一位资深地产界人士亦表示惋惜。他认为，在将梁林故居确定为文物后，开发商不应该将梁林故居当做包袱，而应视为项目的机缘来开发。
“如果我来操盘，我不仅会原址保留这个项目，而且还会将这个故居扩容，当做项目的文化优势来予以开发。”上述人士说，“这对谁都是最好的结果。”
如何在保护文化古城、古街、古建筑的同时，又传承和发挥其文化价值，正是当下历史街区改造热潮中的核心问题。
微循环难行
在国务院2008年颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》中，对历史文化街区有明确规定：历史文化街区，是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域。
历史街区一般位于城市核心区，具有得天独厚的区位价值，但也普遍呈现出衰落、破败之相。
不论是北京的四合院、宁波的三合院还是绍兴的台门，这些特色民居几乎都变成了大杂院，私搭乱建盛行，公共设施匮乏，有的甚至变成了危房。因此，清华大学建筑学院党委书记、北京历史文化名城保护委员会成员边兰春认为，改造热潮四起的原因之一就是历史街区普遍存在的居住条件恶劣、市政设施落后的现状。
宁波郁家巷开发方人士告诉《财经》记者，改造前，街区内部分老房子已破败为危房，宁波是台风多发地带，“台风一来，摇摇欲坠”。居住于这些街区的居民大多有改善居住条件的需求。
同时，在各地政府看来，历史街区的土地价值和商业价值也未得到有效开发，且随着城市可开发空间的缩小，应该通过改造历史街区激活其经济价值。
当前的历史街区众多改造模式中，维持原貌，强调原真性的改造被各界肯定。
北京什刹海的烟袋斜街、绍兴的仓桥直街等属于此列。其改造理念是“微循环”，基本做法是把水、电、气、热等基础设施管网引入旧城。但在为旧城更新基础设施的同时，对原有格局，包括街道、水系、建筑（包括外立面和高度）、树木都原样保持，同时保留原住民。
此种改造模式由于破坏性小，同时较好地保持街区原始风貌，较为符合国际对于历史街区的改造惯例。
边兰春介绍，一些西方国家经过几百年的经验积累，对于历史街区的改造已形成一定共识。
联合国教科文组织2008年出版的小册子《大家的历史街区》中，对这些共识有简要表述：不要驱逐人口（居民和传统商贩），不要取消传统职业，不要切断社会文化联系，不要取消附近的已有商业，不要将历史街区与城市的其他地方隔离，不要在不考虑居民因素和忽视项目对其他地方影响的情况下拆除建筑，不要将旅游业发展为单一的经济活动等。
而在中国也有相应原则，《历史文化名城名镇名村保护条例》规定：历史文化名城、名镇、名村应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境。各地据此制定的相应规划，也遵循类似准则。
但相关原则在具体改造中，却难以落实。受到肯定的“微循环”模式并没有在中国被广泛运用。
首先，在技术层面，由于历史街区街巷狭窄，在不扰动地面建筑的情况下，市政的建设难度较大；其次，历史街区普遍住户混杂，产权不清，私搭乱建难以清理，这些都使“微循环”费时费力。北京一位参与旧城改造的人士告诉《财经》记者，“微循环”在技术上并非不可行，但是要付出很高的成本。
相较于“微循环”的高成本而言，致使改造方缺乏动力的主要原因是，这种模式不能够带来足够收益。
边兰春曾参与北京烟袋斜街的改造，据他介绍，烟袋斜街原为一条小商业街，解放后商业消亡，违建盛行。
从2000年至2008年，北京由政府投入进行改造，拆除违建，引进市政设施。
周遭环境改善后，街巷内的商业设施自然复活，如今成为一条北京特色旅游文化街。“这种改造给什刹海地区带来的整体收益其实也不小。”边兰春说，“尽管如此，政府仍觉得业态档次太低，总有做高端商业的冲动，主要考虑还是能创造更多的税收。”
商业街尚且如此，对于居住型历史街区不改变用途的改造，其动力就更为不足。
前述参与北京旧城改造的人士认为，“微循环”改造需要一个大前提，即政府不能急功近利，但是政府官员有财税增收，发展GDP的压力，“不急功近利，谈何容易”。
改造“经济账”
随着经济发展，各地政府对古城保护的意识也在显著增强。2002年9月《北京历史文化名城保护规划》颁布，这是北京首部完整的名城保护规划。其中明确提出采取渐进的保护与更新方式，以“院落”为单位逐步更新危房，维持原有街区的传统风貌。
2005年国务院批复的《北京城市总体规划》再次提出：“坚持对旧城的整体保护”，“积极探索适合旧城保护和复兴的危房改造模式，停止大拆大建”。
其他地方亦随之跟进，2004年，宁波制定《宁波市历史文化名城保护规划》，将18.97平方公里宁波市旧城区列为规划范围，其中即包括郁家巷历史街区。
在改造、保护的压力之下，还要保证经济效益，这使得以商业化为目的的改造在现实中屡屡上演，所谓“保护性拆除”普遍发生。
北京市的玉河项目即是其中之一。玉河是北京城内一条历史悠久的古河道。元代称通惠河，明代改称玉河。起初玉河为漕运通道，后漕运衰败，成为京城一条内河。1956年，北京市将玉河改作暗渠，此后，古河就消失于公众视线。
“玉河历史文化恢复工程”原计划修复1000米河道，至今已恢复480米。在河道的两侧，原来坐落着大片保持着古城风貌的四合院，如今这些胡同全部被拆除，居民外迁。而新建成的建筑仍以四合院建筑为基本风格，但格局有很大改变，最小的院落占地200多平方米，最大的4000多平方米。
商业化改造的基本特征就是根据商业需要对历史建筑以及格局进行调整，比如将封闭的院落打开，外立面做成开放的橱窗，内部的木结构替换为钢结构等。更激进的方式是将历史建筑部分整体拆除，同时又依原有风貌重建，这种以“拆旧建新”方式建成的仿古建筑和历史街区被建筑学界称为“假古董”。
“假古董”的背后，是历史街区改造的一本经济账。
玉河项目用地分为两部分，河道部分为划拨用地，其余部分则为商业用地性质，通过邀标获得，价格为每平方米5700元。知情人士透露，此地块拆迁成本每平方米达5万元，加上其他的费用，每平方米需投入达七八万元，仅北区整体投入就达15亿元。要在此基础之上获利，引进大量商业项目是自然之举。
此项目开发商北京东方康泰房地产开发经营有限责任公司，成立于1995年，是东城区区属国企，隶属于北京东方文化资产经营公司。
2010年，东方文化资产经营公司副总经理杨安龄表示，玉河风貌保护项目的北区内，将规划总用地面积4.8公顷，打造为一个国际企业总部基地，吸引奔驰这样的品牌入驻。为满足具有国际代表性的大型企业驻中国机构的各种个性化需求，四合院内设置了电梯，停车场则全部设置在地下。
“拆旧建新”除了带来建筑形态的变化，也往往伴随着原住民的外迁。
曾参与北京旧城改造的一位开发商表示，在最初的改造中，对于原住居民采取“就地上楼”的安置办法，但随着房价、地价的不断上涨，“就地上楼和就近安置不行了，都盖安置房，开发商怎么获益？”
这位开发商直言，旧城区往往是城市核心区，公共资源集中，虽然小环境差，居住拥挤，市政设施不完善，但大环境好，交通、生活、子女上学、求医问药均比郊区方便许多。若留着老房子，人就难以迁走，无法进行商业开发。因此，拆房从某种意义上是为了迁人。
对于历史街区的改造，开发商大多是国有企业。宁波在土地出让时就作了条件限定，必须是国有企业方有资格进入。宁波城投总经理周宏伟认为，历史街区的改造由于限制较多，容易引发争议，因此民营企业一般不愿意涉足。
但在同济大学建筑与城市规划学院教授张松看来，这种模式一是国有企业容易支配，政府省事，二是政府可以利用行政权力，把具有极好区位优势地段的产权事实上转入手中。
文化地产矛盾
商业化改造的另一种现象是历史街区普遍高端化乃至贵族化。
上海建业里是一片总建筑面积达2.04万平方米的石库门民居，为1930年法商中国建业地产公司所建，1994年进入了上海市第二批优秀历史建筑名单。2003年，建业里宣称将按照“修旧如旧”方式启动改造。
九年之后的2012年2月，人们发现改造后重新亮相的建业里东弄、中弄的老房子已经被拆除，钢筋水泥仿造的石库门下面，是深挖两层的地下室，除了部分沿街建筑被改为商铺外，其他51栋房屋以商品房形式出售，单套房屋的面积从300平方米至600平方米不等，预计售价高达千万元以上。此外，西弄亦被改建为一家公寓式酒店。至此，建业里已变成一个高档社区。
北京的玉河项目早期被定位为国际著名品牌企业总部基地，同样是一种高端化模式。
在清华大学城市规划设计研究院院长尹稚看来，这本质上是一种文化地产开发思路。他透露，继文化部提出《“十二五”时期文化产业倍增计划》后，一些地方政府和开发商将其视为文化地产的商机，纷纷向他咨询。“这是在住宅地产受到压制之后开发商发现的新机会。”尹稚认为，要警惕以历史文化为幌子，行地产开发之实。
边兰春也指出，历史街区的改造不能以土地开发项目来实施，土地招拍挂方式不适合历史街区。在这种模式中，政府通过土地招拍挂获取了土地出让收入，开发商付出了土地成本，自然要衡量投入产出，但是作为历史街区，其开发有诸多限制，这进一步加重了保护与开发的矛盾。
据宁波城投总经理周宏伟介绍，郁家巷项目由该公司于2008年通过招拍挂获得用地权，当时的楼面价为每平方米1.2万元，加上拆迁、规划、建设，每平方米成本为2万元，总投资6.7亿元。在巨额投入之后，开发商自然考虑收回成本，并有所收益。宁波城投虽为市属企业，周宏伟表示，作为国有企业，需承担政府交付的责任，但也要平衡投入产出。
历史街区如果采用地产的开发模式，最终只有两条路可以走，一条是大幅度提高容积率，加大建筑密度，换取利益空间；而这会导致历史街区整体形象变得面目全非。
如果容积率和高度不允许改变，只能走另外一条路：卖给出价最高者，才能取得利益平衡。
改造必然涉及投入，地产商难免寻求最大利益，而政府财力又投入不足，考虑到开发的经济平衡，这就需要一些灵活的制度设计。
尹稚介绍，国际上的经验往往是通过开发权益转移平衡投入与收益。中心城区地价高，却是历史街区集中之地，城郊地区的地价则相对较低。按照地价评估，假如正常的投入产出平衡点为容积率4的话，由于对历史街区的改造受到容积率限制，不能盖到4，假如只能盖0.3，溢出了3.7的容积率，就可以用城市的容积率加以补偿。
边兰春提出，投入主体也应当多元化，不必然由政府或某家企业独立承担，而应当吸纳社会力量，其中既可包括原住民，也可以引入其他的社会组织。
篇7
1、要解决好村庄规划严重滞后问题
“规划是龙头”，村庄规划在新农村建设中的作用是不言而喻的。虽然全国许多行政村都曾编制过村庄规划，但是这些规划基本上是上个世纪90年代中期编制的，有的甚至是上世纪80年代末编制的。而村庄总体规划的年限一般在10 至15 年，村庄建设规划的年限为5 年。且当时编制规划时由于受到经费、编制人员素质等方面的影响，村庄规划的水准普遍不高，大多停留在村庄建设规划上，对电力通讯、给排水等都没有作出专项规划，有的甚至只是一张示意图，而且图纸的精确度很低，不具有实际操作性。这些村庄规划已明显滞后，适应不了当前新农村建设的要求，亟待编制新一轮村庄规划。在新编规划时要注意六个方面问题：一是起点要高。村庄的现状图、总体规划图、建设规划图、给排水规划图、电力通讯规划图、道路规划图和说明书等都必须齐全，同时规划要有超前意识，至少10年不落后。二是要因村制宜。要充分考虑各村经济发展、地理条件、区位优势、资源状况，以及今后的发展潜力，坚持“一村一策”的原则，科学合理地编制规划。三是要充分听取群众的意见。农民群众对本村的情况最了解，在编制规划过程中要认真听农民群众的意见，为了方便群众看懂规划图纸，规划图纸的标示要简单明了，图例要明确，并用中文标示。
2、要解决好村庄规划建设用地调整难问题
村庄规划用地难以调整是村庄规划顺利实施的一块绊脚石。因为在村庄规划实施过程中许多房子拆了之后由于道路拓宽、取直等原因，房屋在原地就不能重建，这时就需要用到其他土地。而要用到其他土地调整非常难。主要表现在四个方面：一是村庄总体规划没有留足非农建设用地，甚至根本就没规划出新区，村集体拿不出土地用于调整。二是农民想在自己承包田或自留地上建房由于耕地保护方面的原因，土地管理部门一般也不予审批。三是建房户从其他村民处协商调整土地，由于农村情况较为复杂，加上资金等原因，大部分土地调整难以实现。四是兄弟姐妹之间老住房产权相互协调难。要解决土地调整难的问题：一是在修编土地利用总体规划时根据实际需要留足规划建设用地。最近，国土资源部出台六项措施支持新农村建设就有修编的相关内容。在编制村庄规划时充分利用预留建设用地规划好新区，为村庄规划建设用地调整难扫平道路。二是探索农村村民宅基地有偿调剂和农户退出宅基地集体有偿收储机制。三是大力开展农村土地整理和宅基地整理，通过整理置换的用地指标优先满足本乡镇、村范围内使用，多余的指标可在市域范围有偿调剂，调剂净收益优先返还用于村庄整治中的公共设施建设和农业生产设施改善。四是要积极清理农村废弃地，盘活存量，促进流转，发挥效益。
3、要解决好村庄规划建设资金短缺问题
目前，农村村集体经济薄弱，许多村年集体收入在万元以下，有的甚至连村干部工资都难以兑现。而村庄规划建设管理需要大量的资金投入。主要有以下三方面：一是编制村庄规划的费用，目前县（市、区）村镇建设管理部门编制一个村庄规划的费用一般在一万至三万元之间，如果请大专院校或规划设计院编制的话费用要高得多，一般在5万到15万之间。二是村庄道路等公用基础设施建设方面需要大量的资金。三是在村庄规划实施过程中因为拆迁而需要大量的补偿资金。解决资金不足的问题：一是“建设新农村，要让公共财政的阳光真正照耀到农村。”统筹城乡经济发展的主体是政府，政府要合理调整国民收入分配结构和政策，即国民收入分配要更多地向农村倾斜，通过税收政策、财政转移支付等，加强对农村的支持。为此，各乡镇村要抢抓机遇，积极向省、市、县有关部门争取公共财政资金。二是用好土地整理政策。积极做好宅基地退建还耕和土地整理工作，享受省政府扶持优惠政策。三是有条件的乡镇村庄可组建基础设施建设投资公司，专门筹资建设道路桥梁、给排水等各项基础设施。
4、要解决好农民建房质量安全隐患问题
目前农民建房主要存在以下三方面的质量安全隐患：一是有些房屋建筑选址不当，直接面临着山体滑坡、泥石流、洪水等自然灾害的威胁。二是施工过程中由于个体工匠安全意识差，存在触电、高空坠落、落物伤人等安全事故隐患。三是完工房屋因无图施工，采用劣质建材，外墙不加粉刷，极易在暴雨、台风的侵袭下发生倒塌事故。解决质量安全问题：一是村镇规划的编制要有防灾评估内容，在批准建设用地时要注意避开存在山体滑坡隐患、地质条件不稳定、风口、有严重环境污染等地质及自然灾害易发地带，严禁在地质、自然灾害危险区内规划建设用地；对存有重大安全隐患的选址，要尽快调整，防患于未然。二是要加强对村镇建设工程的日常监督管理工作，广泛宣传安全生产的法律法规和国家强制性技术规范标准，增强广大人民群众的建筑质量安全意识，严格执行法定的建设管理程序，及时发现并坚决纠正违法建设行为。对不执行法定建设程序或违反国家有关工程质量安全管理规定的行为要坚决依法严肃查处。三是职能部门要加强对村镇建筑工匠管理，抓好个体工匠培训，维护村镇建筑市场秩序，保障村镇建筑工程质量。四是加强农村建设项目的设计管理。对农居民二层以上的建筑，没有设计图纸或设计达不到要求的一律不予发放建设工程许可证。五是抓好建筑材料质量管理。钢材、水泥、砖等材料，一经使用难以更换，无法补救，必须抓好进场材料的检查。
5、要解决好“空心村”问题。
篇8
一． 性能化建筑防火设计体系内涵和外延
通常所理解的性能化建筑防火设计体系主要包括进行性能化建筑防火设计实践的所需的理论、方法、工具和用于指导性能化建筑防火设计的规范、导则。如90年代美国人提出的性能化建筑防火设计体系模型：三元式性能化体系。该模型的的三元为：制定一系列性能化设计目标的规范、描述符合规范要求的可接受的方法的标准和细则、和用于性能化设计的设计工具。建立性能化建筑防火设计体系的目的是规范性能化建筑防火设计实践，使之得以被正确的运用。因此，性能化建筑防火设计体系应具有三个特征：指导性、科学性和完整性。指导性是指性能化建筑防火设计体系应能指导工程师的每一个设计步骤，明确一个步骤的具体要求和所应达到的深度，使性能化的每个实践都具有统一性。科学性是指性能化建筑防火设计实践中每一个步骤涉及的理论、方法和工具都应符合科学和本工程的实际，避免不同的工程师对同一工程的评估得出不同的结果，以使评估结果具有科学性。性能化建筑防火设计体系应规范性能化建筑防火实践的科学性。完整性是指性能化建筑防火设计并不是一个纯粹的工程设计行为，它还包括保障性能化建筑防火设计正常运行的一系列法律、行政监督和管理制度。根据以上原则，在我国建立完整的性能化设计体系所至少应考虑以下五个方面：性能化建筑防火设计规范、性能化建筑防火设计导则、性能化建筑防火分析方法和理论、基础数据库、性能化建筑防火设计的监管制度。
二．性能化建筑防火设计流程
（一）方案编制阶段
建设单位确定建筑项目后，首先向建设规划部门申请，根据本单位建设项目的特点，按城市总体规划的要求确定建筑工程的初步位置，选择具备相应设计资格的设计单位承担设计任务。工业与民用建筑的选址由城市规划主管部门批准，具有火灾、爆炸危险的工程项目，通常情况下规划部门要求先征求消防部门的意见，因此，建设单位应将建设项目的地形图、方案总平面图，简要的文字说明资料和方案设计图纸，报送当地公安消防机构审核；消防机构在收到图纸、资料后，在规定的时间内审核完毕，在方案总平面图上签署审核意见并加盖公章。
（二）初步设计阶段
初步设计后，建设单位应将全套消防设计图纸，上级主管部门的各项批复及土地规划部门的批文等有关资料报送管辖的公安消防机构审核。申报审核的主要资料如下：（1）设计任务书。主要包括：水文、地质状况对安全生产的影响，是否系窝风地带，年最小频率风向；总图部分的内容要有建设项目的布置与周围建筑、构筑物图。（2）生产工艺情况。建筑项目如系厂房、库房等，应当申报生产工艺情况，主要包括：生产该项目产品的生产工艺流程及流程的安全可靠性说明和生产过程中的安全防护装置，如安全阀、水封、紧急切断阀和自动联锁、报警及灭火装置的配置情况和说明等。（3）生产、使用、运输、储存、销售、销毁的物料、产品、货物等的物理化学性质和火灾危险性参数等技术资料，主要包括：状态、熔点、沸点、密度、相对密度、蒸气压力、燃点、闪点、爆炸极限、氧化性、最小点火能量、热稳定性和腐蚀性、毒害性、放射性等。（4）消防安全专篇。主要包括建筑项目的防火安全情况。
（三）施工图设计阶段
建设单位收到公安消防机构对图纸资料审核意见后，应领取填写《建筑消防设计消防审核申报表》和《自动消防设施设计消防审核申报表》，设计单位应按有关消防技术规范和消防审核意见进行施工图消防设计。设计完成后，将《建筑设计消防审核申报表》和《自动消防设施设计消防审核申报表》加盖印章，并按申报表要求将有关消防设计施工图纸及资料报送原消防机构审核。
三．建设和设计单位的防火责任
（一）建设单位的责任
建设单位应当将新建、改建、扩建、建筑内部装修以及用途变更工程项目的消防设计图纸和资料送公安消防机构审核，并填写《建筑消防设计消防审核申报表》、《自动消防设施设计消防审核申报表》及《建筑内部装修设计消防审核申报表》，经审核批准后，方可开工；未经审核或者经审核不合格的，不得施工，建设主管部门不得发给施工许可证。建设单位在建筑工程建设过程中，应认真贯彻执行国家有关消防法规和技术标准及规范，并有责任检查设计单位和施工单位贯彻落实消防法规情况，不得擅自变更消防设计、降低消防技术标准。工程竣工后，建设单位应当向公安消防机构提出工程消防验收申请，送达建筑消防设施技术测试报告，填写《建筑工程消防验收申报表》，并组织消防验收。
（二）设计单位的责任
（1）设计单位在进行工程项目设计时，必须贯彻执行国家消防技术规范和其他工程建设标准有关消防设计的规定。（2）国家、省级重点工程和其他设置自动消防设施的建筑工程设计应当编制消防设计专篇。（3）设计单位应当按照《建筑工程消防设计审核意见书》修改消防设计图纸。（4）设计单位应当建立消防设计责任制，法定代表人负责组织本单位的消防设计管理工作，检查消防设计质量；建立消防设计技术负责人审查制度，凡不符合消防技术标准的工程设计不应签发。（5）设计单位应组织工程设计人员学习、掌握国家消防技术标准，在建筑工程消防设计中积极采用先进的消防技术。设计单位应加强对工程设计人员的管理，建立定期考核制度，组织设计人员参加专业培训，实行持证上岗。
总之，一方面我们应正确认识建筑防火性能化设计方法所具有的重要意义，加快我们的研究步伐，从基础入手，在做好基础研究的前提下研究各种专业火灾模型和基础数据采集。另一方面，我们也应正确认识急于推进建筑防火性能化设计方法所可能带来的负面效应，毕竟建筑性能化防火设计方法还有很长的路要走。
参考文献：
[1] 阚强,姜明理.建筑防火性能化设计概述[M].中国消防手册,上海科学技术出版社,2006.
篇9
一、进一步加强城乡规划编制工作
1.加强城乡规划编制的统一管理。区行政范围内各项城乡规划编制工作由区规划办公室会同市规划局直属分局统一组织、指导、协调。规划编制项目均由规划编制组织单位统一上报区规划办公室，经批准后，根据市、区规划部门核发的规划编制技术要点编制设计任务书，报区规划办公室审核。规划编制成果由规划部门负责审查，组织专家评审，履行法定报批手续。编制城市规划、重要的城市设计、修建性详细规划，应当采取招标、议标或者征集的方式，由规划部门会同规划编制组织单位遵循“公开、公平、公正、择优”原则组织选取编制单位；对选取的方案，经专家组评议并征求有关部门意见后，按程序报批。
2.加快建立层次分明的规划体系。按照统筹城乡发展、推进城乡一体化的要求，在全区逐步建立以城市总体规划、镇(街)总体规划、分区规划为基础，以控制性详规、镇(街)村布局规划和各类专项(专业)规划为主体，以近期建设规划、修建性详规和村庄规划为保障，概念规划、空间战略规划、城市设计等规划为补充的科学配套的城乡规划体系。
3.增强城乡规划编制工作的计划性。政府编制规划的领域主要是履行社会管理、公共服务职能以及需要政府扶持、调控和引导的领域，特别是基础设施、重要资源、生态环境、公共事业等领域必须编制规划，编制规划应按计划进行。规划编制组织单位应对规划编制计划进行充分研究和论证，当年的规划编制计划由各单位于上年10月底报至区规划办公室，区规划办公室负责审查、分析汇总，报区政府批准后，会同相关部门组织实施。
4.做好城乡规划编制成果审批管理。各项城乡规划成果应当按照有关规定报审。规划编制成果经批准后，规划编制组织单位应及时按照审批要求修改并印制正式成果，并将相应的纸质和电子成果报区规划办公室备案。经批准的规划，任何单位或者个人都不得擅自改变。确需改变的，应报原批准机关批准。
5.做好已有规划的梳理和利用。区规划办公室应协同市规划局直属分局组织对全区已编规划进行全面梳理和评估，从规划编制的必要性、成果深度、可操作性、是否履行法定报批手续等方面进行全面评价，强化对已批准规划的利用，促使其发挥应有效益。
6.建立健全规划评估制度。各类规划在实施的中后期都应对规划编制质量和实施效果进行分析评价，并根据存在问题和发展的新要求，对规划实施和调整提出意见。规划评估由原规划编制组织单位委托有相应资质的社会中介机构承担。需要进行修改的规划，由原规划编制组织单位根据评估结果，提出调整修订意见，按规定程序批准后方可开展修订。土地利用规划、城乡规划等规划必须依法严格执行环境影响评价制度。
7.强化规划的战略引导研究。规划工作要结合区委、区政府重大发展战略决策，深入分析研究区域城乡统筹发展、产业结构调整、集约型社会建设以及城市综合交通、房地产市场调控、历史文化保护、城镇乡村特色塑造等重大问题，为制定规划目标和政策措施提供依据，切实提高规划的战略性指导作用。加强城乡规划的经济性研究，通过合理确定开发时序、经营方式和用地指标，提高土地使用效益，充分发挥规划对空间资源高效配置的调控作用。
8.强化城市设计工作。在已经形成的系统的控规层面基础上，要全面加强对整体空间、环境质量、景观设计的控制。主城及各新城应迅速完成对重要节点、重要片区的城市设计工作。新市镇在具体的建筑设计和控规之间，要大力强化城市设计手段的应用，严格按照市委、市政府统一布置，通过加强和改进城市设计，全面落实城市规划的各项理念和要求。
二、进一步加强城乡规划的审批管理
9.严格“一书二证”和规划核实制度。全区范围内的各类建设，都应当纳入城乡规划管理，严格实施“一书二证”(选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证)规划许可制度和规划核实制度。各镇街、部门都要切实遵守和维护规划的严肃性，未取得规划许可证手续的，不得批准用地和开工建设；未取得规划核实合格证书的各类建筑，房产部门不得发放产权证书。
10.强化重大项目和工业园区规划服务。对列入市、区政府年度重点工程建设项目计划书的产业类、基础设施类、社会事业类项目和工业园区项目，规划部门应明确专人进行跟踪服务，建立快捷通道，简化办理程序，确保重大项目服务到位。
11.加强基础设施规划管理。加强城市管线设施工程、城市交通和对外交通设施工程、城市园林绿化和环境卫生设施工程、城市防灾设施工程等城市基础设施的规划管理。城市基础设施工程规划审批应以专项规划和详细规划为依据，未编制专项规划和详细规划的基础设施项目，不得批准用地和实施项目规划许可。确需建设的，须进行规划研究。经研究认为可行的，核发临时建设工程规划许可证，待规划编制完成后，如符合规划则换发永久设施规划许可证；不符合规划的，如遇城市建设需要或满有效期后应无条件拆除。
12.建立规划管理阳光运行机制。规划管理依据和审批结果要向全社会公开，提高规划透明度。批准后的城乡规划除法律法规另有规定或涉及保密内容之外，都必须通过城乡规划网、规划展览馆等媒体公布主要内容。建设项目审批后，必须向社会公示，较大居住片区、重大市政工程、大型公共建筑的规划和建筑设计方案批准前必须向社会公示，广泛征求意见，加强规划的社会监督和舆论监督，减少决策失误。
13.加强规划公示平台建设。充分发挥区规划展览馆直观生动的展示手段，全面展示全区各级各类规划成果，集中展示城市形象，提升城市文化品位。充分利用城乡规划网站平台，将规划公示栏打造成为企业和社会公众获取全区最新规划和建设信息的主要渠道，集中体现规划的公开性与透明性。规划部门要逐步装备城乡规划流动宣传车，深入学校、社区和农村地区，宣传城乡规划成果和规划知识，扩大规划公示的覆盖范围和对象。
14.健全规划专家论证制度。启动规划咨询专家库和专家咨询制度建设，全面开展规划咨询、论证、评估等活动。规划编制项目和重要项目规划方案在批准前都应组织专家论证，提出审议意见，形成规范化的规划决策咨询机制。
15.强化数字规划建设。综合利用新技术，按照建设“数字”要求，逐步建立动态更新的城市地理信息系统，实现规划基础资料的社会共享。完善城乡规划管理信息系统，通过便捷、高效的数字报建、审批、监督、查询平台，改进规划服务，保证规划审批公平、公开、公正。
16.规范制度建设，提高审批效率。规划部门应进一步完善内部运行机制，加强制度建设，明确职责分工，切实简化和优化审批程序，公开审批标准、条件、时限及流程，提高工作效能，增强规划服务城市建设和经济社会发展的能力。
三、进一步加强城乡规划批后管理和行政执法
17.严格执行规划放、验线制度。经规划审批的永久性建设工程和指定的临时性建设工程开工前，建设单位必须向区规划办公室申报放、验线，经核准签章后方可开工建设；建设工程放线必须由区规划办公室核准具有相应资质的测绘单位实施，其他任何单位和个人不得自行组织建设工程放线工作。
18.强化在建工程过程跟踪监督管理。强化对全区在建工程控制，加大对建筑工程核验灰线、核验正负零、检查标准层、检查主体封顶和竣工规划验收等五个重点环节跟踪检查力度。市政基础设施工程在地下隐蔽工程覆土回填前，必须进行定位测量和规划核查。区规划办公室要加快建立在建工程跟踪检查记录台账，工程竣工验收时，跟踪检查记录台账不合格的工程，不予办理工程竣工规划验收。区规划办公室、区城市管理局要尽快联合制定《区在建工程规划跟踪检查办法》，对经批准的建设工程项目实行全程跟踪核查，及时发现、制止和查处违法建设行为，保证建设工程按规划许可的内容和要求实施。
19.加强工程竣工规划验收工作。建设项目竣工验收必须包括规划专项验收，规划专项验收不合格的建设项目一律不予办理工程竣工备案手续。建设项目附属用房、公共配套设施、市政配套设施必须与主体工程同步验收，对配套设施不符合规划验收要求的，主体工程不予通过验收。对需整改的建设工程，建设单位应按整改意见限期整改到位，受到违法建设查处的工程，建设单位必须按照处罚决定要求履行完毕；对整改后的建设工程，建设单位应按规划验收程序重新申报验收。城市市政道路、管线等建设工程须纳入规划验收范围。
20.从严查处违法违规建设行为。坚决从严查处违反规划的建设行为，违法行为一经查实，严格按照《城乡规划法》和《市城乡规划条例》等有关规定严肃处理，维护规划审批严肃性。区城市管理局应切实加大对违法违规建设行为的核查力度，健全规划违法行为举报和信息反馈制度，拓宽举报渠道，认真受理社会公众、新闻舆论对违法违规行为的举报监督，对违法建设采取公示制度，及时反馈查处结果。区城市管理局负责查处违反城乡规划法律法规行为，并加强执法人员专业培训。
21.规范违法建设查处，严禁“以罚代批”。认真贯彻《关于违法建设查处中涉及重新申办规划许可有关问题的通知》精神，进一步规范行政处罚决定书内容，严禁“以罚代批”。区城市管理局不得在行政处罚决定中采用“补办规划许可(手续)”的表述；建设单位根据行政处罚决定书要求申请或变更规划许可的，区规划办公室要严格按照《行政许可法》、《城乡规划法》和《省城市规划公示制度》的要求和程序办理，征询利害关系人意见，依法需要听证的，应当组织听证，完善违法建设接受行政处罚后申请或变更规划许可的相关程序。
22.建立规划执法联动机制。区规划办公室和区城市管理局要加强配合，建立执法联动机制。规划行政许可结果应及时告知区城市管理局，以便对项目规划实施情况进行监控。区规划办公室在在建工程跟踪检查和规划验收过程中，发现违法建设问题，应及时交由区城市管理局进行处罚，区城市管理局在处罚决定书下达之前，应征求区规划办公室意见。
23.建立城乡规划建设档案馆藏制度。区住房和城乡建设局和区规划办公室依法履行对城乡规划建设档案的管理职责。要加强城乡规划建设档案馆建设，充分发挥档案在城乡规划、建设、管理中的作用。城乡规划编制档案、建筑工程档案、市政工程档案等业务档案均应及时收入馆藏，努力构建反映城市建设历史、门类齐全、内容丰富、结构合理的馆藏体系。强化对竣工项目档案的验收和接收，加大城市地下管线工程档案、政府重点工程档案收集力度。积极推进档案信息化，加强档案管理系统软、硬件建设，规范电子文件归档，促进电子档案报送，有序推进纸质档案的数字化。规范档案查阅管理，加强档案合理有效利用，实现档案信息资源共享。
四、进一步加强测绘工作
24.加大资金投入，发挥基础测绘支撑作用。基础测绘是为经济建设、城市建设和社会发展提供基础地理信息数据的基础性、公益性事业。要积极推进基础地理信息数据资源建设，提高大比例尺地形图覆盖范围，建立基础地理信息数据库，健全地理信息动态监测网络；要加大区内地形图修测更新以及地理信息系统建设等资金投入，探索基础地理信息数据有偿使用机制，保障全区测绘事业健康发展。
25.加强地下管线普查和利用。区规划办公室、住房和城乡建设局要会同相关部门加快实施地下管线普查工作，严格地下管线建设审批程序，建立跟踪测设、竣工验收制度以及动态更新地下管线资料管理制度等长效机制，确保地下管线资料的完整性、现势性和持续有效性。
26.逐步建立全区地理信息系统。全面开展信息地理系统研究，在城乡规划建设管理中应用数字化信息技术，针对全区现实空间和发展时间，研究建立包含基础地理信息、规划成果信息和有关城市综合信息的地理信息系统，推进基础测绘、房产测绘和地籍测绘统筹协调，注重测绘成果的相互交流与共享，建立全区统一的地理信息系统，夯实“数字”基础。
27.加强地理信息数据保密工作。基础地理信息数据是涉及国家安全的战略信息资源，属国家秘密，直接关系到国家安全和利益。区规划办公室、住房和城乡建设局要建立完善的管理体制和保密制度，遵照《市测绘地理信息市场管理规定》要求，加强对基础地理信息数据的领取、接收、传递、使用、加工、保存、销毁等各环节管理，严格执行保密措施，确保国家秘密安全，防止失、泄密事件发生。
五、进一步加强规划设计市场管理
28.实行规划设计市场统一管理。区规划办公室是全区规划设计市场的行业主管部门。区规划编制研究中心在区规划办公室领导下，负责全区规划设计市场的具体实施管理工作。
29.加强从业资格管理。凡进入我区规划设计市场的设计单位，都必须具有相应的规划设计资质，遵守国家有关法律、法规、规章及区规划设计市场管理有关规定。区规划办公室应尽快制定实施《区规划设计市场管理办法》，严格把关，确保技术精良、诚信度高、履行合同能力强的规划设计单位进入我区规划设计市场，保证全区各类建设项目的科学性和合理性，提高城市建设品位。
30.实施项目规划设计备案制度。规划部门在规划设计要点中，应根据项目区位与项目重要性，明确规划设计单位资质要求。建设单位在签订设计合同前，应事先通知设计单位到区规划办公室进行备案，没有申请备案直接开展规划设计的，区规划办公室对其设计成果不予受理。
31.建立动态管理机制。区规划办公室对备案在册设计单位建立档案库，设立举报电话，实行动态跟踪管理。对规划设计成果进行质量等级评定，定期向社会公示。对规划设计单位进行行为管理，对存在不良行为的设计单位，给予不良行为记录，并通报批评，情节严重的，向省、市规划行政主管部门和单位注册地规划行政主管部门通报，并禁止其进入我区规划设计市场。
32.加强行业自律。区规划办公室要尽快筹备成立区规划设计协会，加强区内规划设计单位的自我约束和规划设计市场的自我管理，提供城市规划建设等方面咨询服务，强化相关专业人才培训，逐步规范全区规划设计市场，提高规划设计水平。
六、进一步加强土地利用与城乡规划的协调
33.做好土地利用总体规划与城乡规划之间的衔接。在城乡规划制定工作中应加强基本农田保护，严格执行建设用地指标，促进土地资源集约和合理利用。依法做好土地利用总体规划、城市总体规划、镇村规划相互衔接工作。加强城乡规划对城乡建设和土地利用的调控和指导，充分发挥城市近期建设规划的综合协调作用。区土地利用总体规划修订或调整时，应征求规划部门意见。
34.加强土地利用计划管理和储备用地规划。合理安排年度用地计划，市国土资源局分局在安排年度建设用地计划时应征求区规划部门意见。加强对土地储备、供应的调控和引导，优先储备城市发展的重点区域，最大限度发挥土地的经济和社会效益。
35.加强对存量土地利用的规划安排。市国土资源局分局应加大力度盘活存量用地，加快批而未供、空闲、废弃、闲置和低效使用土地的盘活工作。区规划部门应做好存量土地规划控制和引导，保证城市规划的实施，形成土地经营与城市规划良性循环，合理利用存量建设用地，切实提高其利用效益。
36.规范建设用地规划审批程序。建设项目在办理土地出让、转让申请时，必须经规划部门审核批准并核发建设用地规划许可手续和规划设计条件后，方可办理有关手续。以出让、转让方式取得建设用地使用权的单位或者个人，必须持土地使用权出让、转让合同等领取建设用地规划许可证。出让城市规划区内国有土地使用权前，必须制定控制性详细规划，未制定控制性详细规划的国有土地使用权不得出让。
七、进一步明确规划管理职责分工
37.明确各部门管理职能。区规划办公室、市规划局直属分局、化学工业园区规划土地开发局、各相关职能部门及镇街应按照职能分工相互支持、相互配合，共同做好全区城乡规划工作。
区规划办公室是组织实施全区城乡规划编制、建设工程项目规划审批、项目批后监督管理和规划设计市场管理等工作的职能部门。在化学工业园区管辖范围内，由化工园区规划土地开发局组织实施化工园区城乡规划编制、建设工程项目规划审批、项目批后监督管理和规划设计市场管理等工作职能。
市国土资源局分局负责组织编制和实施区土地利用总体规划，负责土地使用审批、监督及土地使用管理费征收等工作。
区城市管理局负责区内城乡规划行政执法工作。
各街道办事处、镇人民政府、国有林场、金牛湖旅游度假区和经济开发区依据各自职能，按照规定负责相应的规划编制组织和实施工作，配合做好规划的监督、检查工作。
区有关部门应当按照各自职责配合做好城乡规划工作。
38.明确规划编制组织及审批主体。城乡总体规划由区政府会同市规划局修编或调整，并报市政府批准。各街镇总体规划及控制性详细规划由各街镇会同区规划办公室和市规划局直属分局共同组织编制，并报市政府批准。
中心城区控制性详细规划由市、区联合编制，报市政府批准。
城市绿地系统、地下空间利用、市政基础设施、城市排涝、抗震、环保、环卫、邮政电信、广电网络、文化、旅游、教育、体育、卫生等专业(专项)规划的编制，由区规划办公室、市规划局直属分局会同规划编制组织单位，根据行业发展规划和城市规划要求组织编制，报市政府批准。
镇村布局规划、村庄规划由区规划办公室会同各街镇组织编制，区住房和城乡建设局配合，报区政府批准。
城市设计由区规划办公室负责组织，重要地区、重点地段城市设计由区规划办公室在市规划局直属分局的指导下组织编制，报区政府批准。各新市镇的城市设计由各街镇会同区规划办公室、市规划局直属分局共同组织编制，报区政府批准。
规划编制成果经法定程序批准后，应及时报区规划办公室备案。
39.明确规划项目审批主体和流程。按照市规划局宁规字295号和宁规字303号文件规定，进一步明确规划审批职能。
除紫金(中山)、紫金(化工园)科技创业特别社区区域内建设项目的《建设项目选址意见书》由区规划办公室和化学工业园规划土地开发局审批外，新征用地的《建设项目选址意见书》均由市规划局直属分局审批。
各类建设项目《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》(包括市政管线工程)，除涉及长江岸线土地利用、跨区域基础设施建设、对外交通枢纽和干线建设、市级以上风景名胜保护区建设以及其他市政府确定的重大工程中跨区域项目之外，由市规划局委托区规划办公室受理审批。化学工业园区按市规划局的委托要求行使区域范围内的建设项目审批。
区规划办公室负责在镇、村庄规划区内进行乡镇企业、房地产项目、乡村公共设施和公益事业等建设项目的审批，区住房和城乡建设局负责主城范围外村民个人建房的审批管理。
八、进一步加强规划工作各项保障
40.建立完善区规划项目管理制度。成立区规划工作领导小组，负责对全区范围内重大、重要规划项目的管理以及影响较大的行政处罚决定的审核，审查城市规划发展战略、总体规划、专项规划、重要地段的城市设计，进一步明确审批程序、审批范围和审批要求。
41.强化规划工作经费保障。全区各类规划编制经费、工作经费统一纳入区(街镇、园区)财政预算管理。每年年底由区规划办公室编制第二年全区规划经费预算，经区财政局审核，报区政府批准后执行。
42.加大规划人才选聘力度。区规划办公室要按照区编委会15号文件要求，逐年招聘具有较高学历和专业资质的规划人才，充实规划管理队伍。可在全区各部门选调一定数量、熟悉规划业务、具有一定经验的规划专业人员从事规划编制管理和规划项目审批管理工作。要加大在岗规划管理人员业务培训，进一步提高队伍素质，适应工作新要求。
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中图分类号：F592.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）13-0242-02
现代农庄经济是以市场经济相对发达为条件，在不改变目前我国农村经济体系的前提下，以土地使用权的有偿转让为基础，以资本为纽带，以委托经营为机制，以生产商品和组织商品交换为目的，按标准化合约方式组织起来的生产经营组织。都市农庄不同于农家乐，而是由现代农业、生态林业、休闲旅游和新农村建设项目组成，集一、二、三产业为一体的发展模式。
一、石林县农庄经济发展现状及意义
（一）石林县都市农庄发展情况
石林万家欢蓝莓庄园、石林锦苑都市农庄、杏林大观园、云烟印象烟庄和统千香草园、石林县青泽农庄、石林景尚山水都市休闲农庄、云南业大园林绿化有限公司都市农庄7个项目，已经被石林县人民政府确定为石林县都市农庄规划点，七个已审定农庄总规划面积12 895.13亩，建设用地规划面积644.76亩，占总规划面积5%。服务设施用地根据各个农庄的详细性规划按用地审批程序报批。2012年启动了石林万家欢农业科技开发有限公司的石林万家欢蓝莓庄园项目和石林统一千州现代农业科技有限公司的云烟印象烟庄和统千香草园项目，2013年启动建设云南青泽农业科技发展有限公司的石林县青泽农庄项目、石林锦苑康乃馨有限公司的石林锦苑都市农庄项目和石林圣火药业有限公司的杏林大观园项目。到目前为止，5个已经启动建设的都市农庄累计完成投资72 495万元，其中2013年完成投资17 492万元，2013年以前完成投资55 003万元。
目前，已初步形成以锦苑花卉为龙头的花卉产业园，以万家欢为龙头的休闲观光农业园，以圣火杏林国际养生度假村为代表的休闲观光养生度假园。万家欢农业生态园是集节水增效示范、高床厩养示范、高校农业示范、旅游休闲观光为一体的大型现代化农业科技生态园，园区建设主体由果园、苗木园、养殖园、休闲园组成，给游客带来了丰富的体验性，拓展了农业与旅游业融合发展的新业态。杏林大观园项目，是一个以医药文化旅游为前导，集居住、医疗保健、文化娱乐、商贸、绿色农庄为一体的农庄式大型养老社区，通过植入与当地历史相关的人文元素，对自然景观进行美化，给与完善的养生条件配置，给入住老人和游客营造颐养天年的快乐空间，促进了康体养生业与旅游业的深度融合发展。锦苑花卉在石林投资建设了大型现代花卉产业园，通过整合花卉产业链，以花卉为亮点，以农业产业为基础，搭建锦苑品牌的经营服务型公共平台。
（二）发展农庄经济对石林县旅游发展的意义
第一，有利于农旅结合，推动旅游业和农业的融合发展。台创园内的每一个都市农庄都有自己的主题，并且融吃喝玩乐购为一体，以发展无公害、绿色、有机农产品生产、农业高新技术研发、农产品加工配送和生态农业休闲观光为重点，引领着云南农旅结合、低碳休闲的生活方式，每年都有40多万人次入园游览。第二，拉动石林旅游业发展，提高旅游综合收入。石林旅游目前仍然以观光游为主，过于依赖门票经济，因而需要探讨旅游产业转型升级的路径。而农庄经济正是旅游产业转型升级的重要途径，通过特色都市农庄依托石林的旅游资源，拉动石林的旅游业发展，真正做到“吃住行游购娱”，让游客“留下来”，提高石林旅游综合收入。第三，有助于整合旅游资源，创新休闲旅游方式。农庄经济的发展，有助于把石林景区和台创园片区之间的路线串联起来，实现旅游资源整合利用，最大限度发挥旅游资源的效用。
二、石林县农庄经济发展存在的问题
（一）相关政策还不够完善
云南省2014年出台了《关于大力发展现代农业庄园的意见》，主要是为了鼓励“老板下乡”、“资本下乡”、推动资源的优化配置。从石林县的实际看，政府在资金扶持、用地审批等方面给予了大力支持，但缺乏有关农庄经济发展的规划性政策文件，指导性不强，庄园发展存在一定的盲目性和模仿性。由于政策不完善，使得农庄的优势难以发挥，市场前景分析、庄园规模定位不清。同时，发改、农业、林业、交通、金融、质检等部门在部门联动、项目建设、信息共享、整合资金方面统筹协调不够。
（二）农庄规划及选址和建设存在矛盾
石林县已经启动建设的5个都市农庄，有4个在云南昆明石林台湾农民创业园内，石林台湾农民创业园选址在石林风景名胜区二、三级保护区之内，而石林风景区的总体规划在石林台湾农民创业园选址前就完成了，所以园区的选址不符合石林风景区总体规划，建设用地批下来后，园区入园项目建设在办理选址意见书时没有依据，无法办理项目开工的前期手续和相关证照，造成建设上的实际困难。由于4个都市农庄的项目和部分规划地点在石林风景区保护范围内，在办理环保、水保、住建等部门的审批手续时难度大。此外，建设用地及5%以内的设施用地难以落实。
（三）农庄土地占用导致农民权益受损
由于农庄项目的特殊性，石林县各大农庄在建设初期的占地及规划面积都较大，平均每个农庄的面积超过1 000亩。农庄建设用地大，难免要占用到周边农民的土地，尽管目前石林县的农庄规划用地主要集中在石林台湾农民创业园、石林旅游度假区、国家圭山森林公园、九石阿旅游专线附近，但都难以避免要占用到农民土地。农庄经济目前主要通过企业要推动，因此农庄开发商在运营过程中必然要以盈利为主，加之没有相关的政策法规约束，因此处于实际的垄断地位，在农庄内打工的农民工资低、报酬少，利益分配不公；在土地补偿方面，政府的土地政策也没有明显的倾斜，农民获得的补偿有限；而一些失去大部分土地的农民没有稳定生活来源，加剧了生活困难。农民权益受损，就会导致石林旅游资源和人力资源、土地资源不能实现很好的融合发展，也阻碍了石林旅游转型升级的步伐。
（四）农庄经济运行机制不畅
由于资金、经营管理能力等因素的制约，石林县的农庄开发商在运行过程中存在管理规范、经营不善、违规操作等问题。例如：有的开发商经营管理能力较弱，导致农庄管理不规范，营销手段匮乏，难以实现预期收益；有的开发商在经营过程中经营转向，违背了农庄经济发展的基本原则；一些开发商的服务体系不全，因而导致庄园发展受到制约。基于上述因素，促进土地、资金、管理、技术、人才、市场、信息等生产要素尚未在石林县农业庄园集聚和合理流动，农庄经济运行机制不畅。农庄经济运行机制不畅，导致了各农庄收益盈利模式的不稳定，影响了农庄经济在市农林旅游综经济发展中的作用。
三、推动石林县农庄经济发展的对策建议
（一）出台农庄经济的政策和意见
庄园经济既是一种经济模式，又是一种发展战略和规划思想，更是一次深刻的改革创新，各级政府是推动其大力发展的责任主体。石林县应根据云南省和昆明市政府出台的发展都市农庄（农场）的相关政策，出台相应的实施细则和建设标准，确保“政府主导、龙头带动、多措联动”的措施得到保障，使都市农庄建设质量、速度、效益并重，得到健康发展并发挥其应有的效益。通过农庄经济发展政策或意见的出台，指导石林县农庄经济的健康发展，同时在资金、税收、用地、体制、机制等方面给予明确支持。
（二）完善农庄的规划编制
在编制农庄规划时首先要考虑分片区、分类型、分特色进行开发建设，避免大部分农庄出现模式单一、风格雷同、缺少独特创意等问题。通过农庄经济的深入调查研究，建立和完善石林农庄在项目用地、资金筹措、农民工安置、产品和服务开发等方面的机制，确保农庄规划的科学编制。其次，整体布局、统筹安排，避免单纯企业行为导致农庄的盲目建设，确保政府主导、监管到位。最后，因地制宜，高起点、高标准规划农庄发展方向和目标，要充分体现“一庄一品”的独特魅力，并让农庄建设和乡村旅游规划、农村土地规划、农业产业规划等衔接，促进石林县旅游经济的持续发展。
（三）合理组织供地，发挥农民群众积极性和创造性
农庄项目选址确定后，由项目所在县都市农庄发展领导小组根据项目规划组织土地（林地）流转和依法办理征占用手续，并负责实施项目基础设施配套工作。提倡和允许在农民自愿的前提下，采用转包、转让、“反租倒包”、股份合作和出租等多种形式进行有偿转让，促进农村土地依法、有偿合理流转。上级政府应给予安排配套设施建设专项用地指标和专项扶持资金。
在此基础上，保护农民的合法权益，规范农庄用工报酬标准，充分发挥广大农民群众的积极性和创造性，有创造性地发展多样化的现代农庄。石林县政府可以实行差别化政策，鼓励各农庄因地制宜开发不同的产品与服务体系，打造特色乡村旅游体系。各农庄应加强对村民的旅游专业培训，邀请更多村民参与到农庄的建设中，实现人力资源、土地资源和旅游资源整合，更好地推动旅游业的发展。
（四）构建良性的农庄经济运行机制
首先，坚持“民办、民管、民受益”的原则。坚持民办是为了更好地树立市场经济观念，尊重投资开发企业的主观能动性。坚持民管可以有效地避免盲目决策、管理混乱、损失浪费等行为，提高农庄经济项目的收益。坚持民受益是农庄经济组织的生命力所在，农庄发展建设好了，消费者才能享有安全丰富的食品和休闲娱乐、回归田园的体验，让农业、企业、农民、消费者都受益。其次，建立庄园经济监管机制。石林县农业、林业、水利、科技、商务、质监、扶贫、农业综合开发等多部门应实现联动，以此整合资源、项目和资金，协调配合，引导投资开发企业制定管理标准，促使农庄正确处理利益分配关系，确保群众利益不受损害。最后，依托资源多元化发展，打造特色产业示范园，建立集生产、加工、物流、旅游、购物文化体验为一体的综合性庄园。通过旅游资源的整合、综合开发和利用，不断发挥农庄经济在石林旅游综合收入中的作用。
篇11
山西素有“煤海”之称，煤炭资源为山西带来经济的腾飞，但也给人民留下了严重的生态环境和生存问题。山西省委、省政府决定把采煤沉陷区治理作为改善农村人居环境的重要内容和重点工程，从2014年开始在全省启动新一轮采煤沉陷区治理工作，2017年前基本解决全省现有采煤沉陷区受灾群众的安居问题。加快推进采煤沉陷区治理既是改善农村人居环境，全面建成小康社会的德政工程，又是关注困难群体生活，关心群众冷暖安危的民生工程，更是修复环境、恢复植被、再现秀美山川的生态工程。
山西省中阳县金罗镇煤炭资源丰富，随着长期煤炭资源的开采，地表沉陷、生态破坏问题日益严重。近年来，采煤沉陷区综合治理成为企业进一步发展的严重障碍，也是政府部门民生问题的一大难题。
一、金罗镇采煤沉陷区治理搬迁安置存在的主要问题
1、搬迁安置资金短缺
一方面，受市场经济形势的影响，煤炭需求由旺转淡，造成煤炭价格持续低位运行，产能不能充分发挥，企业效益严重不景气，用于搬迁安置的Y金严重短缺，导致移民搬迁安置出现“两难”。一是移民搬迁工作难。金罗煤矿所涉五大主体，9个矿井，应彻底进行移民搬迁的有5306户，17432人，但由于煤矿资金紧张等原因，目前签约搬迁的只有2268户，7504人，搬迁率仅为42.7%。二是工程建设难。目前启动在建的8栋956套移民安置房，由于各项资金紧缺，工程建设进度十分缓慢，华润、中钢三期主体工程已基本竣工，但附属工程、地面设施设备及综合服务大楼因资金原因还未动工，目前只能停留在筹资以便下一步的启动工作过程中。资金短缺导致诸多环节不能如期进行。另一方面，由于煤炭市场持续低谜，市县财政收入受到很大程度的影响，所以项目建设中市、县两级应该配套的各5%资金不能及时到位，煤矿企业主体筹措配套的30%资金也难以及时到位，从而造成项目建设资金缺口较大。
2、土地规划指标无法落实
由于全县用地指标严重紧张，导致新建工程的其他相关手续无法办理，工程无法正常推进。金罗镇水峪村、尧峪村两个新建项目安置小区是金罗镇2015-2016年采煤沉陷区治理搬迁安置项目的集中区域，总用地面积为143514.044m2（折合215.49亩），目前土地部门仅上报了用地规划，没有通过上级建设用地审批，多处新建项目未取得土地预审文件和批复新建项目用地手续，项目不能按时开工建设。除在建项目外，由于需要搬迁人口众多，需新增建设用地230.48亩，目前土地部门正在调整用地规划，增加用地规划指标很难得到批准。
3、项目审批实施存在诸多问题
一方面，项目审批中支持性文件难以出具。由于新建项目未纳入建设用地规划，国土部门目前正在调整规划和用地指标，所以，项目单位在向国土部门申请土地预审和向住建部门申请选址意见书时按规定暂不能出具相关支持性文件，影响了项目审批，也影响了搬迁安置工作的进度。另一方面，项目环评审批的问题，省发改委晋发改地区发〔2014〕1336号文件关于加快推进深化采煤沉陷区治理搬迁安置工作有关问题的通知中对项目审批的环保要求是市、县环保部门出具环评预审意见，而晋政办发〔2015〕22号文件山西省采煤沉陷区治理2015年行动方案的通知中要求出具环保审批意见，这类环评审批让下层工作人员模棱两可，不知该如何处理，更不知道以哪个为准。
二、金罗镇采煤沉陷区治理搬迁安置相关政策
采煤沉陷区治理涉及面积广、搬迁人口多、资金投入大，是一项庞大复杂的系统工程和重要的民生工作，也是改善农村人居环境中重要的关键性工程之一。参照国有重点煤矿治理的标准，对采煤沉陷区内受损严重的村庄在“据实补偿”的基础上采取“按户补偿”为原则的搬迁安置治理方式。“据实补偿”：即对采煤塌陷范围内的所有建筑物、构筑物及其附属物据实丈量调查，分类登记造册，依据不同的补偿政策标准，算出各类补偿项目的价格，汇总统一后进行补偿。“按户补偿”：即对采煤沉陷区范围内的所有人口以户为单位，以人口为参照，按当前所在户籍为标准进行分配。相关政策主要有：
1、安置方式
在充分征求群众意见的基础上，灵活采取集中安置、分散安置、货币补偿、统一回购存量商品房、市场化方式安置等多种方式进行搬迁安置。集中安置，即统一规划选址，新建小区进行安置，前期大多采取此类安置方式。货币补偿安置，即针对部分村民已在异地购房，给予货币补偿安置的方式，货币补偿现没有统一的标准，根据煤矿效益和矿区居民给予发放。回购存量房，即针对选址困难且城区有一定存量房，群众积极要求回购的安置方式，近两年金罗镇大部分地区搬迁安置采取回购房安置的形式。回购商品房形式成本低，效率高，交房安置进度快。因此，各级政府部门开始实施回购商品房的方式进行搬迁安置工作。总之，无论采取哪种安置方式，必须要满足村民自愿和同意的条件。
2、补助标准
受损严重的村庄采用搬迁重建方式进行治理，按户均60平方米进行补助，每平方米造价2014元，户均搬迁成本为12.08万元，超出60平方米部分由个人以成本价购买。由于受传统观念和计划生育政策的影响，金罗镇居民每户人口相对众多，家庭结构庞杂，60平方米不能确保正常生产生活，所以，当地居民大多采取补助加个人出资购买大面积住房的方式解决安置问题。
3、资金来源
目前，采煤沉陷区治理搬迁安置资金主要由国家投资、省级投资、市级配套投资、县级配套投资、企业配套投资和居民个人出资构成。对于采矿权主体存在的，治理资金主要由企业和政府承担，其比例为：国家40%、省级10%、市级5%、县级5%、企业30%、个人10%；对于采矿权主体灭失的，治理资金主要由政府承担，其比例为：国家50%、省级20%、市级10%、县级10%、个人10%。根据调查了解得知：国家投资40%资金即每户12.08万基本能够到位，企业出资的30%资金很难到位，原因主要有：其一，金融危机的影响，煤炭市场下滑，企业效益降低，其二，企业还需出资矿区居民每人4.5万元补助金，个别地方会给与二次补偿，企业投资巨大，一时无力支付。省市县三级由于煤炭经济下滑，财政收入缩减，资金补偿也不能及时到位。补偿资金空缺较大。
4、建设选址
采煤治理区搬迁异地安置新建住宅小区的用地选址，应充分考虑与城镇规划、新农村建设规划和产业布局调整相结合，因地制宜把握就近和地价相对低廉的原则选址建设，力争以划拨方式供应土地。为节约土地，打破原先村庄独门独户的安置形式，坚持以新建集中居住小区进行安置。充分利用和完善城镇现有基础设施，科学引导搬迁安置向县城周边集中，向基础设施条件较好的乡镇中心区或其他地域集中。对新建住宅小区的选址开展工程地质勘察和科学论证，避开采煤沉陷区、地质灾害易发区等区域，确保地质条件稳定安全。
三、推进金罗镇采煤沉陷区搬迁安置的措施
1、多元化筹措资金
资金问题是目前搬迁安置工作中存在的主要障碍，面对企业资金短缺，搬迁安置工作停滞，政府要积极与所涉主体企业协调，尽快落实移民搬迁专项资金，进一步推进安置房的建设进度。同时严格按照政策规定以回购存量住房的形式，多元化解决安置问题，积极推进移民安置工作进度，不仅保障居民的生存安全问题，而且尽快带领农民群众脱贫致富。另一方面，面对目前煤炭市场下滑，企业出资困难的形势，国家应考虑酌情加大补助比例，尽快帮助矿区居民实现有序搬迁安置。第三，积极利用第三方资源解决建设资金困难问题，比如以回购商品房的形式解决部分地区资金严重短缺的安置问题。
2、用地供给指标优先
采煤沉陷区治理属救灾项目，用地指标视同国家项目，对异地安置的沉陷区治理项目用地，凡搬迁村庄具备复垦条件的，可以通^调配城乡建设用地增减挂钩政策解决。但在实际运行过程中，全县用地指标严重紧张，导致新建工程的其他相关手续无法有序办理，工程无法正常推进。金罗镇两个新建项目安置小区总用地面积为143514.044m2（折合215.49亩），目前土地部门仅上报了用地规划，未完成审批程序，建议国土部门走增减挂钩渠道批拨土地，为项目审批出具土地预审文件。政府部门应协调国土部门，国土上下部门之间也应相互协调，按时提供土地预审文件和批复手续，保证按时开工建设。各部门应相互协调、相互配合，各司其职，共同服务于地方人民。
3、各部门相互协调
在一个急速变动、从摇篮到坟墓都离不开政府的名副其实的行政主导时代，政府行使的职能不断增多，随之而来的是政府部门协调能力差，协调机制不健全，这必然出现相互牵制掣肘扯皮推诿的现象，导致工作效率低下。搬迁安置工作需要发改部门、国土部门、建设部门、财政部门、煤炭部门、教育、卫生部门、人社、民政部门等多个部门相互协调合力才可能预期顺利完成。
4、充分发挥区位优势
首先要积极研究把农户中经营粗放、土地效率较低的土地集中起来，发展高效生态农业，政府在政策和开发资金上给予适当的倾斜，鼓励并支持农民发展生产。其次，多途径引入第二、三产业，通过企业入驻、成立合作社等模式，流转土地，租赁入股，把农民从有限的土地上解放出来，让搬迁户得到实实在在的实惠，解决“失地”农民的后顾之忧。农民住进楼房生存问题成为金罗镇乃至全县将要面对的难题。就金罗镇而言，应加快张子山、苏村核桃产业建设，加大对姚家岭绿源等2个菌种实验基地建设，同时对景源物流、鑫琪物流、电商等多种特色产业建设给予大力扶持，在人员、资金、政策等方面给予倾斜。以便于多渠道、多方面的解决移民户、贫困户再就业问题，以此来保证移民户搬得放心、住的舒心，收入稳定，不返迁，彻底解决失地农民从生存到脱贫，再到致富的民生问题。
【参考文献】
[1] 山西省人民政府关于印发山西省采煤沉陷区综合治理工作方案的通知.山西省人民政府文件.晋政发〔2016〕31号.
[2] 刘大胜，高礼奎.多措并举推进采煤塌陷区村庄搬迁安置工作[J].煤炭工程，2014.3.140-145.
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从道理上来讲，土地一级开发引入招标机制，将令土地的一级开发和二级开发市场各自独立，这意味着长期处于政府指派的土地一级开发进入市场透明化运行轨道。但是，目前对此并没有统一的国家法规政策，而作为地方法规，北京市的“办法”能否真的达到如期目标，消除地产开发行业内的种种弊端，控制和降低一级开发成本，有待进一步观察。
北京突破
2006年12月11日上午，北京市石景山区八角西街66号方地大厦11层会议室。在听完吕振库关于南宫住宅小区土地一级开发的情况介绍后，十余家房地产开发企业代表并没有过多的提问，整个答疑会持续了不到一个小时。吕是北京市土地整理储备中心（以下称北京土储中心）石景山区分中心副主任，也是这次一级土地开发公开招标的负责人。“我们只是具体负责技术性工作。”吕振库对《经济》表示，关于其他事宜需要向市储备中心咨询。
此前两周，北京市国土资源局（以下称北京国土局）正式将北京市石景山区南宫住宅小区用地和北京市门头沟新城城子地区21-218号用地的土地一级开发权确定为公开招标方式取得，这在全国还是首例。
次日，媒体纷纷用“政府垄断打破”，“土地一级开发驶入市场透明化运作轨道”来形容北京市此举的重大意义。
此前，土地一级开发由政府以不公开的形式指定或委托开发商负责实施，许多开发商在做完一级开发后，顺势而为在二级市场也就是招牌挂中“近水楼台”，获得了土地的最终使用权，直接进行房地产项目开发。
北京国土局下属的北京土储中心网站上“土地一级开发招标试点项目基本情况”一文中，包含了上述两个地块，另两个试点地块为海淀区大西山风景旅游区西埠头和顺义区前进村旧村改造一、二期一级开发项目。北京土储中心的杨先生明确告诉《经济》，另两个地块的一级开发也会公开招标。目前，这两个地块的一级开发招标正在进行中。
“先拿出两块地来试探一下各方的反应。”国土资源部中国土地勘测规划院（以下称“土地规划院”）地价所高级工程师田彦军博士对《经济》表示，不公开招标的情况在北京要占到80%－90％，其他地方也是如此。
北京关于一级土地开发的政策背景可追溯到4年前。2002年12月，北京市国土局出台了《北京市土地一级开发管理暂行办法》，其中明确规定，土地一级开发实行招投标。但由于种种原因，此项制度并没有真正执行。
2005年9月，北京国土局又出台了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（试行），同时废止2002年的暂行办法。2006年5月，《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》出台，明确规定：“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外，其他土地一级开发项目通过公开招标方式确定项目承担主体。”这是全国第一个推出的土地一级开发招标管理办法，也是第一个通过市场竞争模式确定土地一级开发实施主体的地方法规。因此，政策出台之时，便受到了广泛关注。
中国人民大学土地管理系叶剑平教授对《经济》表示，目前土地开发正处于转轨时期，实行公开招标会让一级开发更规范、更透明。
“的确向前进了一步。”中国土地一级开发网负责人付兵接受《经济》采访时表示，目前公开招标还不是土地一级开发的主流，作为试点和探索，北京实施的效果和影响都有待进一步观察。付兵认为，二级市场的招牌挂在全国都比较成熟了，因此很难说会对二级市场产生怎样的影响。
不过，中国土地学会的一位人士对《经济》表示，土地一级开发实行公开招标的最大作用是防止房地产开发商通过一级市场直接进入二级市场，也就是所谓的“曲线拿地”。
土地一级市场的渊源
尽管在国家的正式法规政策中找不到“土地一级开发”的字样，但土地一级开发市场形成由来已久。
所谓土地一级开发，简单说就是“生地”变“熟地”的过程。具体说，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。与之相对应，房地产商拿到地后盖房子则属于土地二级开发。
我国的土地市场是伴随着城市化进程和房地产业发展形成的。在上世纪90年代后期，土地一级市场和二级市场界限模糊，房地产开发企业通过协议从政府手中拿生地，并全程参与拆迁、征地、市政建设等几乎全部前期过程，然后直接进行房地产开发建设。
“企业代替政府拆迁激化了很多矛盾。”田彦军认为，企业是追求利润最大化的利益主体，为了降低成本，他们会压缩拆迁费用，严重损害被拆迁人的利益。各地野蛮拆迁事件不断发生，激化了矛盾，导致因拆迁问题上访者增多。
为此，国家多个部门联合出台规定，禁止直接出让生地，并制订了达到熟地的标准，包括拆迁征地手续完毕，完成土地整理等前期开发工作。为配合《国务院关于深化严格土地管理的决定》的执行，北京市于2005年4月1制订《北京市国有建设用地供应办法（试行）》，该办法规定，征收农村集体用地用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性项目建设的，由政府土地储备机构或委托的房地产开发企业资质的单位按照《北京市建设征地补尝安置办法》的规定执行，并对征地进行一级开发后，方可供应。因此可以说，是现实和政策共同催生了土地一级市场。
土地一级开发的特点是资金密集，资金需求往往要几亿元甚至几十亿元，这又使得融资成为一个难题，因为一级开发的土地不能抵押，加上受宏观调控政策的影响，银行对包括土地一级开发在内的房地产行业贷款处于收缩状态，同时也缺少债券、股票上市等直接融资渠道。
随着土地市场的日益繁荣，土地一级开发越来越受到各级政府和开发商的关注。目前全国土地一级开发存在三种情况：一是仍由地方政府主导做，这在目前很多市场化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是国有企业或事业单位性质的土地储备机构做，政府和企业或储备机构在土地收益上有一个分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企业来做，政府负责管理和监督。
弊病丛生
与已经进入市场化运作的二级开发即招拍挂相比，土地一级开发市场化进程明显滞后。显著的差距是透明度极差，许多地块的一级开发是由政府和企业秘密签订的协议，外界极少知晓，一级开发商也颇显神秘。
“这难免会产生寻租的可能。”土地规划院规划所所长张晓玲博士接受《经济》采访时认为，市场化显著的特征就是透明，而不公开监督便无以言透明，因此为寻租行为留下了空间。
一级开发就是开发商为政府打工，不享有土地的任何权利，土地还是政府的，开发商做完并经验收合格后就应“一走了之”。但一级开发商不甘心到此为止，他们无不积极向下游的二级市场延伸，而且往往都能如愿以偿。因为开发商在一级开发中具备了土地成本定价、对规划及地块的熟悉程度等优势，使得其他的开发企业在类似的土地竞争中“望而却步”。
2005年，北京的个人合作建房者于凌罡最终放弃其看好的芍药居地块，就是因为在这幅被描述为已完成“三通一平”的地块中央，存留一座占地405平方米的锅炉房。业内人士一望便知，这是原开发商通过各种方式为其他竞争者设置层层障碍的典型例子之一。
另一个轻松拿地的方式是凭苛刻的回购约定。2006年9月20日，北京市土储中心公开挂牌出让朝阳区白家庄写字楼以及商业用国有土地使用权，规划建筑面积为9.26万平方米，起始价为79654.84万元。该宗地的一级开发商通过“有关限定回购的约定”，不仅无形中抬高了摘牌门槛，而且导致别的企业即使以疯狂的价格摘牌成功，也会让一级开发商赚个盆满钵满。后来，这家一级开发商最终以稍高于起始价的8.08亿元夺得该宗地的二级开发权。
从北京土储中心网站上公布的“交易结果”中可以看到：2004年12月29日成交的海淀区中关村西区综合科技贸易用地，竞得人和土地一级开发商都是北京中关村国际商城发展有限公司；2004年12月21日成交的“车公庄危改小区D区综合楼”用地，竞得人和土地一级开发商都是北京隆盛房地产开发有限公司。北京西南区域超大盘万年花城也是由万年集团从一级开发做起的。“海淀区颐清家园项目ⅡA、ⅡB、Ⅲ地块住宅及配套用地”、“良乡拱辰南大街理想SOHO”等土地竞得人和土地一级开发商均为一家等等。
还有利润问题。按照北京市的规定，通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用（即利润）不高于土地储备开发成本的2%。开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和市政建设等手续并组织实施，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。
“这个数字如何确定？”有关专家提出了疑问。张晓玲认为，对于自筹资金进行一级开发的开发商来说，8％的利润对他们来说并没有吸引力，但他们完全可以通过其他方式把成本做大，从虚报的成本中拿利润。“比如每亩地实际成本是20万元，他可以做成30万元，多出的在政府看来是成本，对开发商来说就是实实在在的利润，另外还可以名正言顺地拿到所规定的8％。”
田彦军认为，从房价这个终端市场看，其构成中土地价格的比例越来越高，其中一个原因可以追溯到一级土地开发，开发商故意把一级开发成本做大，成本高了，招拍挂的起价显然也会水涨船高，进而会影响到房价上涨。
制度真空
尽管土地一级市场存在已久，而且弊端累累，但全国性的相关法律政策至今仍然是个空白。
“在没有成套的政策出来之前，任何人都不好说。”国土资源部新闻办的毛先生对《经济》表示，土地一级开发是个很复杂的问题，目前并没有全国性的政策法规，各地也只是在探讨试点阶段。
据了解，北京出台的《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》和此前的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》均已上报给了国土资源部。但至今国土资源部并没有明确表态，“支持还是反对都没有听说过。”一位知情人士告诉《经济》记者。
另外，由于此项政策的制订和实施部门均为北京市国土资源局和下属的土储中心，北京市政府也没有明确表态。
从北京前后三个办法的内容来看，显然是希望把土地一级开发向市场化推进。
《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第四条规定：土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担。《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》第四条明确规定：土地一级开发项目招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，并接受社会的监督。毫无疑问，这两个办法体现了政府部门推进市场化的决心。
2006年3月，杭州市政府办公厅下发了《关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》；7月，海南省政府出台《关于规范企业参与成片开发的通知》，两者虽然没有出现土地一级开发的字样，但实际上就是针对一级开发的专项政策。
田彦军认为，土地一级开发的发展方向是培育市场化的土地一级开发主体，实行市场准入制度。
由于土地一级开发不仅仅是一个工程，其中涉及拆迁、规划、征地手续以及市政建设等等方面，因此这是一个政策性很强的工程，其复杂程度远远高于普通的市政工程。
付兵负责的中国土地一级开发网主要为政府和开发商提供土地一级开发的咨询顾问，包括相关政策性和技术性的咨询、规划等。他认为，政府的作用是规范和制定政策，而实施主体应该交给企业。
篇13
一、土地一级开发背景
2001年，国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（，要求“严格控制建设用地供应总量，规范土地市场，坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。同时，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”2002年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2004年初，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。”按照上述文件精神，各省市纷纷出台了相关配套政策规定，深化土地储备制度。
2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台了《土地储备管理办法》，在全国层面上对土地储备作了明确的定义：土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地、进行前期开发、储存，以备供应土地的行为。建立土地储备制度的目的是为了增强政府对土地市场的调控能力。土地储备开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为”。土地一级开发是指按照规划和储备开发计划，土地一级开发主体对一定区域范围内的土地，依法实施征地补偿、拆迁安置、土地平整，并进行适当的市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地供应标准的土地开发行为。也就是说将“生地”变为“熟地” ，并将这些“熟地”储备起来，以便随时供应，调控市场。
二、土地一级开发的内容
土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。进行土地一级开发的目的是通过征地、拆迁及市政建设等工作使项目用地达到供地条件，是做好土地供应前必要的准备。而土地一级开发主体在具体实施征地补偿、拆迁安置及市政建设等工作前，需经有关部门进行必要的审批，所以说土地一级开发内容就如同概念中所描述，需要办理手续、筹措资金、进行征地补偿、拆迁安置、土地平整及市政公用基础设施建设等工作，为了保证公共服务设施的同步交付使用，避免开发商不建或者甩建，特别是大规模的土地一级开发，根据需要可组织教育、医疗卫生和社区管理服务等公共服务设施的建设。土地储备开发除完成上述工作以外，还要确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一系列开发事项。
1.土地权属性质的改变。土地储备开发，必须依据政府土地供应计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划来执行。为了实现城市规划，在实施土地储备开发过程别是正在发展的城市，主要涉及的开发范围内大部分是集体土地，就要进行农转用、征收，另外对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式进行储备回收，改变拟开发地块范围内土地的权属性质，使政府拥有所开发土地的完整的国有土地所有权，从而具备土地一级开发的权属基础。
2.土地规划条件、指标及市政配套要求。根据城市总体规划及储备开发地块的周边发展情况，应提前确定开发土地的规划条件、指标及市政配套要求。按照城市总体规划，主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地详细规划方案、控制性详规、水电暖气等配套设施实施条件和公益设施配套情况。上述内容的确定，有利于科学编制土地储备开发实施方案，对成本、资金需求、土地上市价格和土地收益进行测算，在实施土地储备开发过程中达到事半功倍的效果。
3. 土地平整及市政基础设施建设。土地平整实际就是在开发地块范围内，要完成包括村民（居民）拆迁、企事业单位拆迁、宗地内建筑物、构筑物的拆迁、地形地势的平整等。随着城市发展要求、科学技术水平的提高，对大市政配套建设的涉及面也在不断扩容，主要表现在配套市政设施的种类不断增多、建设用地的功能不断完善。在土地开发历史上曾出现过“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。土地一级开发深度一般需达到“三通一平”（达到宗地外通路、通电、通上水及宗地内土地平整）及取得市政接用方案。有条件的应该达到宗地外通路、通电、通上水、通讯、通下水、通燃气、通热力及宗地内场地平整（简称“七通一平”）。目前完备的土地一级开发配套的市政项目还应包括电信、网络、数字电视和中水。
4.土地验收储备。政府组织有关部门对开发土地进行综合验收，验收合格的土地纳入政府储备土地等待公开出让。验收的主要内容主要包括开发现场、审批手续、开发成本及相关材料验收。开发成本验收审批手续是否齐全、权属清晰，征地拆迁档案全面完成、合同票据齐全、现场踏勘结合验收测绘报告无未拆除的地上物、审计结论明确。成本审核主要针对开发企业是通过委托、招标、授权等方式采取不同的验收标准进行审核。土地一级开发成本需要进行审计的，可由区县财政或审计等相关职能部门直接审计或委托专业审计单位进行审计，或由储备机构委托专业审计单位进行审计。储备机构组织核验，应听取审计、造价单位意见，依据测绘报告，必要的可实地核查项目范围内地上平整情况，对存在的问题提出解决方案，编制验收结果报告，提出对项目成本、场地验收等意见，上报审批部门，验收后的土地纳入土地储备。
三、土地一级开发的运作模式
土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即谁来主导土地一级开发的问题。是采取政府为主体垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，或者通过招投标方式来决定一级开发的主体。 关于土地一级开发的主体，有观点认为土地资源就必须掌握在政府手中，政府加强对土地的集中统一管理，切实垄断土地一级开发，强调土地一级开发的主体应是政府和政府设立或确定的国有企业或国有控股企业。目前主要存在以下一级开发模式。
1．完全政府运作的模式。政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地储备机构的一项职能，由土地储备机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备机构通过由政府财政专项拨款或市场融资进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。例如，北京市的一级开发就是以土地储备机构为主的运作模式，一般分为市土地储备中心为主体项目、区县及重点功能区分中心为主体项目、市区两级土地储备机构联合实施的项目，2009年审批的储备项目98%以上为储备机构实施，面积数量占当前总量的三分之二以上，储备机构实施的一级开发在北京市已经成为主流。这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下，并能够办理国有土地使用证。这种模式可以保证政府完全掌控地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且作为行政管理部门便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大、融资渠道单一、专业技术人员缺乏。
2．完全企业运作模式。这种模式中，政府首先将待进行一级开发的土地通过直接授权等方式给土地一级开发公司，由其通过委托开发协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或政府要求的建设条件，再由政府验收合格后进行储备，并给予开发企业审计后的成本利润补偿。例如，2004年12月北京市国土局出台了《关于对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等有关问题的通知》，对于原拟通过协议方式出让国有建设用地使用权但在“8・31”大限后不符合继续协议出让条件的项目用地进行了规定，一般可视为2002年8月31日至2004年1月9日期间规划意见书或项目建议书批复手续有效的项目。可以“以原建设单位为主体，继续完善前期相关批准手续并进行征地、拆迁、市政基础设施建设等前期工作，在土地达到供地条件后通过招标拍卖挂牌的方式公开入市交易。”亦可理解为：以原开发企业为主体，纳入我市土地一级开发管理的项目,或自行组织完成“三通一平”进行供应。另外，2004至2005年由于配套政策不齐、储备机构资金短缺、以及自身专业人员不足等原因还存在着直接授权企业开发的项目。土地开发企业通过与政府储备机构的开发补偿协议获得不低于8%的开发利益。北京市当时在施的土地一级开发项目中占有较大比重，故进度大多较为缓慢且存在规划不到位、资金成本高、周期难以控制等问题，造成政府宏观调控土地市场的能力降低。
3．政府主导企业运作模式。土地一级开发的主体为政府，这是土地储备开发的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成。体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。2006年，北京市国土局出台了《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》，要求“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发的项目之外，其他土地一级开发项目需通过公开招标的方式确定项目承担主体。” 招标项目要求土地一级开发主体在实施过程中严格按照招标文件限定的土地一级开发成本实施有关工作，非不可抗力所致，不得超越。否则，自行承担有关损失。并明确开发周期,约定了详细的违约责任和处理办法。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在合同规定的期限内将土地开发为符合要求的熟地，土地开发完成经验收合格后，政府择机出让土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。招标确定一级开发主体在全国是个创新，体现了公开和引入市场机制的理念，但毕竟一级开发项目过为复杂，开发范围、内容、周期等很难事先预料清楚。对此类项目，除了招标方案要制定的准确，对确实发生变化的要引入洽商机制，评标的办法要科学合理。
4.政府开发企业运作模式。2002年《北京市土地一级开发管理暂行办法》对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。 在已经实施的土地储备开发项目中，以市区土地储备中心为主体的项目，基本采取委托政府成立的国有开发公司进行实施，资金一般由储备机构通过贷款或者政府储备基金解决，企业获得2%的管理费。重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行一级开发的机构是九个国有控股集团(城市建设、高速公路、高等级公路、水务、地产、水利投资、开发投资集团、渝富)。土地一级开发与土地储备紧密联系在一起，九个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托一些公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，再到土地交易中心进行“招拍挂”出让。
综述，目前土地储备开发的模式各有特点，关键是国家关于土地储备方面的政策左右着开发方式。土地储备开发的主要依据是《土地储备管理办法》，但是国土资源部在2010年发文，要求2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。而在此前，各地的土地一级开发大多由土地储备机构成立的下属企业执行。这是否意味着土地一级开发将完全对市场开放，还是政府将成立其他机构来专职负责？特别是2010年以来世界经济形势的变化，更对城市土地储备开发提出了更高的要求，如何规避风险也就显得尤为重要。为了更好的规避风险，政府应该尽快研究出稳妥、可行、科学的土地开发政策，提升政府的管控能力，优化开发运作流程，有效控制开发成本，加强城市综合规划能力，把握经济波动周期，控制好城市的开发节奏，提出切实可行的土地储备一级开发模式。
参考文献：
