土地规划程序范文

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一、 土地利用规划与城市规划的关系

几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。

1.土地利用规划与城市规划

城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。

改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。

2.矛盾性：供需矛盾、过分扩张

现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。

3.兼容性：互有侧重、互为弥补

从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。

土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。

二、发达国家城市土地利用规划的启示

西欧各国的城市化水平较高，极大地带动了国民经济和社会各项事业的发展，这当中，土地利用规划的作用功不可没。通过借鉴国外先进的土地利用规划理念，对我国传统的城市土地利用总体规划在研究方法上产生了一定程度的影响。具体体现在以下几个方面：

1.强调生态优先的发展策略

针对城市生态环境质量不断下降的状况，应进行城市的合理容量和城镇建设的生态适宜性研究，在建设和保护的地区之间，建立起土地要素合理流动的市场化配置资源的机制，从而达到控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市的战略目的；同时应将城市土地利用规划区范围内的用地划分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区三部分，通过生态限制因素的分析，确定不可建设区及控制发展区的范围。在编制土地利用规划中，必须分析各种土地利用结构对环境影响，并提出相应的改善措施，以求将土地利用对环境的破环减少到最低限度。

2.强调区域观念

城市的土地利用不能就城市论城市，随着经济全球化进程的加速，城市不再是孤立的封闭单元，而是处于区域的循环甚至国际交流圈中。土地利用规划的编制应着眼于本地区、更大的区域甚至全世界，从区域经济、大型基础设施等方面来分析城市土地利用的重要性及土地利用发展的优势和制约条件。规划编制中应包含以下几个方面的内容：应提出基于区域合作精神，超越行政区划的土地空间发展模式；针对城市社会经济高速发展这―特征，从国家发展战略的高度，结合区域经济的发展，对城市的土地利用的规模、发展方向、区域基础设施布局等提出相关建议；通过研究当前国际国内背景下区域关系格局，分析城市发展的优势及存在问题，将区域合作的组合城市作为城市发展的目标之一，并提出相应的土地利用空间结构重整策略。

3.强调与社会、政治、经济的紧密结合

城市发展的内在动力是社会、经济的发展。城市土地利用规划必须进行城市社会、经济发展的研究，才能保证其科学性。以新经济时代的到来、全球经济一体化和中国加入WTO对城市社会经济发展的影响为研究的切入点，紧密结合宏观区域经济竞争的要求，对城市经济发展与城市发展战略选择关系的历史、现状与未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等各个方面（特别是从城市高速成长这一特征出发）对城市的土地利用进行分析，提出构造适应知识经济的未来发展的土地利用规划新理念，以求在区域合作、中心城市建设、居住适宜性、历史传统保护等方面及相应的土地利用空间重整策略的编制上注重与城市社会、经济发展的紧密结合。

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21世纪已经走过10年，目前我国正处在社会发展的高速时期，城市化进程也已经挤入了发展的快车道，与此同时，给自然资源和生态环境等也带来了较大的影响和冲击，进而引发了一系列的矛盾和问题，其中最重要最突出的就是土地问题。近几十年来，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；加上我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。土地利用问题一直是城市规划领域理论和实践的核心问题，对土地使用的调配是城市规划实施的保障，反之，城市规划又是确保城市土地利用科学合理的唯一法律依据。这就要求我国要从建立可持续发展城市的理念出发，正确合理的处理好城市规划与土地利用的关系，从系统的角度加强、完善城市规划，从根本上转变土地资源的利用方式，使之与城市的发展方向、发展速度相协调。

一、城市土地利用中存在的问题

近年来，随着我国城市化步伐的逐步加快，我国在城市土地利用方面存在的问题日益暴露出来，主要表现在以下几方面。

1、旧城区大量存在，新旧城区相互交错，土地利用率低下。由于各种原因，未实施统一的城市规划，旧城区未进行改造，房屋破旧、道路交错，有的建筑年久未用，长期闲置，导致城市土地利用率低下，有关资料显示，目前我国城市土地约40%左右被低效利用，城市规划整体容积率一般为0.4－0.45，而实际上我们的容积率不及规划容积率的70%。而在而在空闲的区域，只要有需求，就会建筑起一些不适应的高楼大厦、厂矿企业，导致了新旧城区交错杂乱。

2、土地纠纷时有发生。由于历史的原因，土地的权属问题出现冲突。另一方面，土地利益分配失衡，引发了失地农民和城市拆迁居民与政府间尖锐的土地利益冲突也时有发生。

3、土地利用结构失衡。一些地方在城市建设过程中，以产业园、软件园、物流园、大学城等多种形式，大量圈占土地，占用了不少耕地，导致土地资源透支，难以在数量上满足日益增长的城市用地需求。目前我国城市工业用地占城市用地比重一般在20％―30％之间，远远高于建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在15％―25％之间的规定，而发达国家城市工业用地比例一般不超过15％。此外，全国城市人均道路广场用地、绿地、市政公用设施与国外综合性城市相比低5―10个百分点。城市的工业用地比重过大，影响了土地的价值收益率及城市商务中心功能的发挥，有碍城市经济的协调发展。

4、住宅用地供应不合理，房地产空置率高。房地产行业极度膨胀，极大地刺激了政府。由于政府追求片面的土地收益，对房地产企业开发方向也不加以任何控制，导致关系普通群众切身利益的安居房供应不足，大面积的高档商品房因购买力不够出现闲置。

二、城市土地规划中存在的问题

城市土地规划是合理调节、分配、控制城市土地利用的有利工具，但目前我国的城市土地利用规划功能较弱，对用地的管理尚不到位，主要表现在以下几个方面。

1、城市土地利用信息管理不完善。城市土地利用数据反映了当前城市土地的利用情况，是对各类城市用地进行有效控制、提高土地利用集约度，开展城市土地利用规划的基础。目前我国大部分城市的土地与规划部门对城市中各类土地的利用情况掌握不足，一些建设项目用地相关数据记录上存在着数据缺失、不详等现象；随着时间的推移，相关统计数据不能做到及时更新与存储；规划部门对城市用地信息的掌握不足必然会导致对土地利用效率低下、布局不合理等问题管理不到位。

2、缺乏健全的城市土地产权制度。在城市快速发展的过程中，毋庸置疑，城市的土地产权制度是基础。然而，随着市场经济的日益发展，简单的土地两权分离制度已经很难适应现实的需要，主要表现为：中央与地方之间、政府部门之间的土地产权界线不明晰，土地所有权与使用权边界模糊等。

3、土地规划与城市规划不相协调，与经济发展不衔接。目前我国城市土地利用规划的内容在土地利用总体规划和城市规划中均有相应的规定，但土地利用总体规划和城市规划的编制和实施职能分属土地管理部门和建设部门，两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土地分类体系不同，城市土地的统计口径不同，每一轮规划编制的时间不同，规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护，而城市规划则强调城市规模。

从以上可以看出，我国的城市用地规划还相当不完善，难以改变目前的土地利用状况。要彻底解决城市土地利用中存在的问题，就需要从一个全新的、系统的角度去审视城市土地利用的规划问题，从促进土地系统与社会经济系统的契合，促进城市系统有序、健康发展的角度加强、完善规划功能，对城市用地进行合理的控制。

二、充分做好城市规划与土地利用的结合

如何处理好目前土地利用中存在的这些问题，笔者认为通过良好的城市规划以城市规划为前提可以对解决这些问题有一定的帮助。城市规划就是研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设、城市运行三个阶段管理的龙头。要正确处理城市规划与土地利用的关系，就是要充分发挥规划对土地利用的先导和统筹作用，加强土地出让的计划管理、加强用地指标管理。

1、坚持可持续发展战略。从我国经济的快速发展可以推断出，我国的城市化进程也处在一个快速发展期，城市用地需求量很大。在对城市土地的开发利用中，必须坚定不移地贯彻可持续发展战略，并把它贯彻到城市规划的编制、审批和实施 的每一个过程中。

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Abstract: the land planning is the national control land management to a kind of administrative behavior, and the current land planning exists and the reality of economic development are contradiction, the method of dynamic, lack of lag maneuverability, individual character, etc. This paper aiming at these problems, this paper puts forward the improved planning method, system reform, improve the management mechanism, improving relevant personnel specialized level and other measures.

Keywords: land planning; Existing problems; measures

中图分类号： F301.23文献标识码：A文章编号：

绪言

土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间时间上所作的战略性布局和统筹规划。土地规划具有指令性和拘束性，属于行政规划的范畴。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。目前而言，土地资源相对不足以及土地需求旺盛的现状使得土地的开发、利用、管理和保护显得尤为重要，其直接影响到经济的可持续发展。因此，必须科学、民主、合理地进行土地规划。如今土地问题已成为世界令人瞩目的重大社会经济问题，为了研究解决这一关系到人类生存与发展的问题，世界各国都非常重视土地利用规划．目前，中国正处于“两期”时期，我国城镇化、工业化仍处于快速发展时期，资源环境方面的约束日益加剧，农村用地特别是耕地保护日益严峻，建设用地供需矛盾突出，统筹规划土地利用的任务相当艰巨，这又给土地规划提出了更高的要求。

土地规划过程中所存在的问题：

1.土地规划缺乏动态性，方案单一且与现实操作有差距。以前土地规划因受到人力、财力、物力以及科技水平等因素的影响，对规划区域范围仅采用静态的定性定量分析方法，从局部的经济发展出发制定出相应的规划指标，再进行各种数据运算，最终达到综合平衡的状态。而对于区域内的其他方面，如土地自然属性、生态环境以及人文地理等方面，缺少全面细致的分析，同时也没有对各专业用地的规模进行阐述，这样导致十分复杂的土地利用问题过于简单化，从而造成其指标预测精确度下降。加上规划本身的约束性，有些规划只有一种方案，没有制定相应的第二种方案。如果规划受到不确定因素的影响，需要做出调整或者更改，那之前的规划方案就可能作废，或者是很难做出相应的作出变化来及时调整。而且在实际工作中，许多地方的土地利用规划调整的依据并没有根据客观情况来制定，也没有对未来用地进行科学合理的预测规划，而只是在原基础上做表面工作，编造相关数据，使得土地规划成为僵化的形式，从而导致了土地利用规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，规划也就越来越脱离实际。

2.土地规划缺乏可操作性及个性。如今一些土地规划只是过分强调评价，特别重视农业用地的评价，却轻视了整个资源的优化配置以及空间布局。对于建设用地的预测和安排也只是根据有关部门现有的规划展开的，创新能力极其低下。且在一些土地规划的制定过程中，一些地方思想保守落后，观点缺乏新颖性，土地规划方案执行性不强，无法体现土地规划的预测性、先进性。土地规划的重复问题严重，利用土地的目标、实施方针政策的具体措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特别是还有一些地方的土地规划出现雷同。

3. 土地规划程序不严谨，管理机构设置不完善，相关人员专业化水平不高。我国相关的土地规划的条款很多且隶属各自的行政主管部门。但是规划的制定者与执行者属于同一主体，与法治要求的“权力分立”的原则相矛盾，难以满足规划的公正性、科学性等要求，从而把规划变成了谋取利益的一类工具。农村土地规划及其管理主要涉及到县、乡两级国土管理部门，在编制实施规划时又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地规划的编制实施、管理存在缺位，并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，从而导致了规划的片面性和盲目性。

三、解决土地规划中的问题的具体措施：

1.改进规划方法，制定规划技术标准相关规范。改变传统的静态定性定量的研究方法，采用一种全新的动态定性与定量研究方法相结合的分析方法，这是因为土地利用的动态过程，所以土地规划应是能体现这种动态过程的，所以它会涉及到与社会同步发展的经济、人文、环境、社会因素等多方面的影响。所以必须采用动态的规划方法来制定具有动态特点的规划方案。用动态方法可以把规划划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，这样对于实施者来说就容易把握了，规划也就容易得到落实。所以主管部门应组织人员研究制定技术标准规范，通过不断实践修正，将标准不断完善。

2.加强规划可操作性及个性，深入规划体制改革。土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。

3.确立土地规划的监管机制，加强相关人员的专业化水平。我国现在正处于经济快速发展阶段，经济以及社会结构都在不停地发生变化，所以我们对规划编制也要不断地进行相关的调整，在一定时期内无论规划做的多详细总会有许多新问题、新情况，所以规划应进行有科学依据的调整，不能为了追求稳定而不进行相关的调整。只有根据实际情况的改变，对规划进行调整才能保证规划的的顺利实施。

土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律政策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划水平，提高规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。

结语：

在土地规划实施的问题上，我们要冷静认真地考虑，发现问题的原因，采取有力的措施解决问题，从而将土地利用总体规划实施工作做好。只有这样才能够让土地规划实施工作科学的、可持续的发展。

参考文献：

[1] 赵小敏、郭熙：《土地利用总体规划实施评价》，《中国土地科学》，2003，（05）。

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在经济发展日益迅速的今天，人地矛盾也日益尖锐，不合理的土地利用和布置格局，不仅浪费了我国土地资源，更制约着我国经济的发展，所以充分认识到节约集约利用土地尤为重要。作为土地管理部门，一定要培养每一位公民节约集约用地的意识，落实节约集约用地责任，保证我国土地资源可持续发展。实现土地资源的可持续利用即实现土地生产力可以持续增长，保护土地资源生产潜力和防止土地退化，最终实现良好的经济、生态和社会效益，进而达到生态合理、经济有效和社会可接受的目的。所以我们要树立正确的用地观，从落实科学发展观的高度，积极推进节约集约用地，保持土地资源可持续利用。

一、我国土地资源利用存在的问题

我国虽然地大物博，但是人均资源却很少，而日益增加的人口更对土地尤其是耕地进一步的增大需求，人增地减的矛盾将会进一步加剧。主要表现在以下几方面：

1.土地利用结构、布局不合理

在城市里，建筑用地不够集中，盲目的批地和上项目，导致结构失衡，整体的集约利用程度不高，而在农村，闲散土地大量的存在，低效利用，导致土地浪费非常严重。

2.土地供需矛盾日益突出

经济的发展对土地资源的依赖程度越来越高，随着工业、建筑用地的增加，耕地数量越来越少，可以耕地的面积也越来越少，虽然一些土地为潜力土地，但是要根本变成耕地是不可能的，所以这将日益加剧土地的供需矛盾。

3.不合法用地

部分地区为了GDP的增长，盲目的进行招商引资，为了项目可以尽快落地，不惜违规违法，使用农用地搞非农建设；私自突破开发区的范围，并以各种名义设开发区，最后就是没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自征地和供地用于施工建设。

二、我国土地资源节约集约利用和实现可持续发展的措施

1.合理规划，总体调控

只有规划才能有计划，才能使得土地在一定程度上适度的利用，才能保证土地的利用强度和收益水平可以达到最佳的状态，而且其影响也是长远的。但是目前土地利用方式、结构不合理，这些都是土地利用效率低下的原因，所以只有从整体上规划好和统筹协调好，才能充分发挥好土地资源的利用价值。作为土地管理部门，一定要做好年度土地利用计划，严格控制用地总量，尽可能的使每一个项目都做到用地合理，布局合理，每一寸土地都得到节约，大力提倡集约用地势在必行。

2.建立节约集约用地制度

出台《关于节约集约用地试点的实施意见》，推行土地管理制度的改革，推动城乡规划、建设等相关制度和政策的创新，形成促进节约集约用地的氛围和改革创新的政策环境；其次就是要完善用地指标项目管理，试行的土地利用年度计划“差别化”管理，试行“集中下达、一次审批、分期执行”新机制。最后就是要优化征地报批程序，完善好失地农民的保障体系，深化土地有偿使用制，扩大土地有偿使用面，试行地下空间有偿使用制度。

3.提高土地利用效率

节约集约用地，不能一搞建设就使用新的土地，要想方设法将废弃的、闲置的和低效的土地作为重新利用的研究对象，对这类土地进行全面的清查，并加以处置，起初处置起来肯定有困难，所以一定要制定详细的方案，以此为突破口，进而带动整个闲置土地，闲置土地一般成因是比较复杂的，所以在执行法律法规的时候一定要多考虑历史因素，重在问题的解决上，进而最大程度的发挥土地的效益，不同的闲置土地要区分对待，收回确实是一项比较强力的措施，但真正的目的不在于收回，而在于重新建设，让闲置的土地真正的发挥其应有的效应。总之，闲置土地处理的整个程序一定要加强监管和规范审批，让土地和开发利用状况清晰明了，新开工项目不要再出现闲置现象。

4.发挥市场配置作用，完善建设用地储备制度

目前，我国土地的现状正处于政府配置向市场配置转化中，为了增强政府对土地调控的能力，解决土地市场早期出现的总量失控，促进土地市场可以健康发展，建立起来土地储备制度。通过土地储备，使政府具有掌握土地的“统一收购权”，确保土地供应合法性，减少违法用地的出现，为建立一个公开、公平、公正的高效土地市场打下基础，这样既可满足城市发展和市场的需求，还可以有计划的适时适量的供应土地，更为重要的是政府对土地市场的调控能力大大提高。

5.提高公众参与程度

土地的开发利用涉及各行各业，所以有必要吸收社会公众参与土地规划制定，这样不仅可以提高规划的科学性，还可以增强社会意识，更有利于规划的实施。虽然公众参与会浪费一些时间和金钱，但是这样的举措充分体现了民主意识。从社会角度、社会公平和提高规划科学性的角度分析，提高公众在规划制定中的参与程度是必然的趋势；具体做法就是首先要建立民主科学的规划程序，让公众参与成为不可缺少的环节，在编制的过程中一定要多听取广大市民的意见，取得共识；其次，在土地规划中要考虑弹性，以便于依法修改，尽量做到不损害广大群众的利益；最后就是在实施的过程中，一定要加强监督，建立起公众监督的制度环境和渠道，从而保证规划目标的实现。

在以后的工作中，加强工业化和城镇化的发展，占用大量的土地是不可避免的，而且我国的人口还在增加，供需矛盾日益尖锐，所以开展节约集约用地不可动摇，而且要保证发展必须是科学、协调和可持续的，所以我们一定要建立起正确的用地观，落实科学发展观的高度，积极的推进节约集约用地，保证用地可持续发展。

三、结语

综上所述，要坚持完善耕地保护制度，切实的实行最严格的节约用地制度，最大程度的维护土地的合法权益，推行；尽管此项任务责任重大，但是关于我国节约集约利用土地现状和发展前景的思考要继续进行，不能间断。

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1、保障发展，高效能服务建设

一是跑部进厅批地。面对用地指标严重不足的严峻形势，我们充分挖掘优质、重大或符合国家、省、市发展规划的新兴产业项目，积极向上争取用地指标。上半年共向上报批新增建设用地指标1945亩，涉及31个项目，基本可以保障各类项目用地需求，得到了县委、县政府的高度认可。

二是马不停蹄征地。针对我县征地任务重、时间紧、要求高的情况，我局干部以人不歇脚、马不停蹄、只争朝夕的精神加快项目征地工作。上半年征收土地6宗，面积2299.1亩，发放征地补偿款超589.9万元，使冰心洞灵山旅游公路、城北幼儿园、开发区污水处理厂等重点项目顺利落地。另外依法收储国有存量建设用地26.6亩。

三是想方设法供地。为提高土地利用率和供应率，我局千方百计、想方设法，多渠道向社会供应土地，多措施保障用地，并做到出让土地实行网上公开交易，划拨用地严格执行《划拨用地目录》。半年来，共供应国有建设用地1820.5亩，实现地价款6.13亿元，为充实政府财力功不可没。

2、管好资源，高水平提升管理功能

一是耕地保护责任严格落实。推动各级严格落实耕地保护责任制，落实规划目标，县、乡、村三级签订耕地保护责任状，保护网络健全，坚守耕地红线不动摇，确保了全县62.9万亩耕地不减少、质量不降低。

二是耕地占补平衡有力推进。在做好耕地占补平衡工作上，我们始终坚持土地开发项目和土地整理复垦项目“两手抓”，为新增建设用地报批充分创造条件。土地开发项目方面，今年我县拟立项申报7个土地开发项目，建设规模5017亩，预计可新增耕地4133亩。其中乡村等3个乡镇项目正在实施，建设规模972亩，预计月底可完成初验，有望新增耕地813亩。镇村等3个村和乡村等5个村两个项目拟近期申报立项。总建设规模约为1765亩，预计可新增耕地1420亩，目前已完成外业测绘工作，6月17日通过市国土局组织的专家组评审，预计6月底可获准立项批复。龙口等60亩以下小块项目正在调查摸底。已开展后备资源调查摸底，初步摸出适宜开发地块有400亩，本月可立项实施，预计新增耕地面积320亩。合兴、古龙岗乐团、梅窖水南三个项目正申报立项。建设规模1880亩，预计可批复建设规模1580亩。土地整理项目方面，杰村等（五）个乡镇土地整理项目进入扫尾攻坚阶段，预计6月可完工，整个项目可按上级规定完成竣工验收。

三是增减挂钩项目顺利实施。已完成2010年项目的省厅核查验收工作。正在实施4个增减挂钩项目，分别是2011年省厅批复的乡等16个乡镇增减挂钩试点项目区和2012年省厅批复的镇等22个乡镇增减挂钩试点项目区、乡等8个乡镇增减挂钩试点项目区、乡等11个乡镇增减挂钩试点项目区。四个项目区涉及全县23个乡镇，拆旧地块298个，拆旧区总面积1722.47亩。目前拆旧复垦设计方案已经市局评审通过，现已由招标单位进行项目拆旧复垦工程招投标工作，预计8月份可开工建设。

四是土地执法监察全面加强。南京督察局于4月、5月对我县2012年度土地利用和管理情况进行了例行督察，经核查，我县在土地供应、土地规划等方面属全市较好县，顺利通过督察。上半年开展动态巡查179次，查处土地违法案件24宗，面积17.96亩，收取罚没等款项208.36万元；拆除违法建筑137宗，面积38.26亩。执法监管共同责任机制初步建立，依法管地、依法用地意识进一步加强，土地违法违规形势逐步好转，违法用地案件逐步下降。

五是涉土得到妥善处理。利用“6.25土地日”举行庆祝土地日文艺晚会，加大法律法规宣传，群众反映良好。建立了台帐，制定了工作规程、首问责任制和领导包案等工作制度，妥善处理了一批老大难案件，确保件件有着落、事事有回音，实现了反馈、办结、停访息访“三率”提升，、来访、集体访“三量”明显下降，赴京上访为零的目标。

六是各项专项工作深入推进。我们一直坚持在抓好重点工作的同时，凝心聚力、扎实有序推进专项业务工作。农村集体土地确权登记发证工作进展顺利。所有权外业调查工作全部完成，共调查面积310039.85公顷，成果顺利通过市局复检，准备迎接省厅验收。已经开展了镇、镇、城岗向等8个乡镇镇范围内的使用权外业调查；低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作扎实推进。省厅下达试点规模500亩，其中新增建设用地491.34亩，目前已按省厅要求组卷用地报批材料上报审批，已全面完成征地工作，正在平整土地；永久基本农田划定工作有序开展。已完成县、乡两级及部分村级标识牌的设立，县到乡、乡到村责任书已签订，正抓紧村级标识牌设立、村到组责任书的签订，正准备市级外业核查迎检。

七是基础业务工作不断夯实。国土资源工作能不能上台阶、上水平，关键在于基础牢不牢靠，半年来，我们完成了基准地价更新工作。通过县政府批准，已按程序公布实施；做好了土地利用总体规划调整工作。对苏区烈士陵园、土坯房改造、氟化工基地、风力发电厂、灵山公路等项目进行了土地利用规划调整，目前已通过省厅规划作业单位数据成果更新，正按规定程序履行向国土资源部更新报备，以使这些项目得以顺利落地；抓好了农民建房审批工作。完成了第一批农民建房用地审批，共1488宗237.89亩。正在受理第二批次农民建房申请，共计1262宗255.5亩；申报了“数字”项目。根据我县经济社会发展需求，拟实施“数字”项目，总投资1300万（其中中央资金800万），涉及了几乎所有的城市生活和经济发展发展管理领域，实施后可对我县城市政务、商务、交通等方面提供公共信息服务平台。已向省测绘地理信息局初步申报项目。

3、带好队伍，高标准打造部门形象

国土资源部门不仅是社会关注的热点，也是舆论关注的焦点，在一些地方还是腐败问题高发的重点，工作上又有许多难点。面对新形势、新要求，我局：

一是抓实目标责任，让队伍想干事。印发了《局机关股室及下属单位目标任务考评考核方案》和《国土资源所目标任务考核考评方案》，明确工作职责，细化考核内容，提出刚性要求，确定创先争优项目，建立奖惩机制。通过比业绩、比能力、比素质，让干部干好干坏、干多干少不一样，更好地调动了干部职工工作的积极性和创造性。

二是提高能力素质，让队伍能干事。全系统领导干部率先垂范加强学习，既学政策、学法规，又学习他人的长处，借鉴外地的经验，不凭老经验、老办法干事。采取切实有效的措施抓好全员教育培训和岗位练兵，不断提升全系统干部职工的政治素质、业务素质和专业水准。

三是防控廉政风险，让队伍不出事。继续创新完善了《财务管理制度》、《效能问责制度》等19项制度和《公开出让国有建设用地使用权工作规程》等23项工作规程，严格落实“一岗双责”，全面推行定岗定责定人，规范业务办理流程，扎实推进惩防体系建设，积极开展覆盖全系统机关、股室以及所有岗位的廉能风险防范管理工作，促进廉政工作走上了常态化、规范化、深入化轨道。

二、存在问题

取得成绩的同时，我们也应清醒地认识到，目前国土资源管理过程中，存在着许多绕不开、躲不过的问题需要我们认真面对，主要体现在：

1、资源寻找难。的土地资源多为生态源头山地、低山丘陵等地类。虽然60亩以下的可由县政府进行验收，但实际上能够集中连片在30亩以上的后备资源仍然很少，且不易开发。而一批重大项目正在开工建设，全县耕地占补平衡压力越来越大，补充耕地潜力不足。

2、用地报批难。目前，我县经济社会处于快速发展的起步时期，建设用地尤其是工业用地需求，与实际可供地之间的矛盾异常突出，随着我县农村危旧土坯房改造、开发区扩区、中央苏区烈士陵园、至赣县茅店高速公路、城区基础设施建设等一大批重大项目的上马，用地的压力前所未有，上级下达的新增建设用地指标难以满足我县经济社会发展的用地需求。另外，还体现在用地报批手续繁琐。

3、规划调整难。我县很多准备实施的项目不符合土地利用总体规划，如苏区烈士陵园、职校、现代林业博览园、氟化工基地搬迁等项目。去年全县土地利用总体规划作调整并报部备案，而规划调整一般两年才有一次，且要报国土部同意，调整规划程序复杂，报件繁琐。

4、土地征收难。被征地农民认为目前征地补偿标准低，等待标准提高，拒不签订拆迁协议和不同意土地丈量登记，影响征拆工作进度。

5、土地执法难。一是查处难，不可能做到24小时监控；二是国土部门没有强制执行权；三是查处程序复杂，期限长；四是法院不受理农民个人违章建房申请。

6、土地供应难。一是报批项目用地和实际供地项目不一致；二是报批项目位置与城市规划衔接不够；三是没有做到净地出让。

三、工作打算

1、抓好政策利用。《若干意见》已明确支持开展农村土地综合整治、增减挂钩和低丘缓坡等工作。县委、县政府也高度重视，下发了《县2013年度乡镇国土开发与管理工作考核方案》，将土地开发、增减挂钩等工作纳入各乡镇考核内容，与其他重要工作同考核、同调度、同督查。我们应用足用活当前利好政策，以获得更多支持，争取更多用地指标。

2、抓好土地供应。首先向县委、县政府做好汇报，争取政府重视、部门配合，形成齐抓共管的良好氛围。继续在区位调整、土地出让、划拨供地、批后监管等方面加大力度，促使我县土地供应率和利用率大幅提高。

3、抓好增减挂钩。一是积极、认真、细致地完成拆旧点农户拆旧安置补偿协议的签订工作；二是做好2013年城乡建设用地增减挂钩项目的调查摸底工作。进一步提高认识，抢抓时机，充分挖掘辖区内条件具备的地块，争取在6月30日前完成2013年项目的调查摸底，再组件向省厅申报立项。

4、抓好土地开发。加快乡村等3个乡镇项目、镇村等3个村和乡村等5个村3个项目的实施进度；扎实开展龙口等60亩以下小块项目调查摸底工作；抓紧做好合兴、古龙岗乐团、梅窖水南三个项目的申报立项工作。

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【中图分类号】F0 【文献标识码】A

低碳、低碳经济与低碳城市

低碳是在应对温室效应、全球气候变化的背景下提出的，代表一种新型的具有可循环性、生态性、可持续性等特点的生产生活方式，更是经济结构、能源消费、社会生活方式、技术等方面的理念变革。①

传统经济是不加限度地开发利用自然资源，最大限度地获取经济效益，消耗的资源和产生的废弃物越多，对环境的负面影响也就越大。而低碳经济是一种新的经济发展模式，充分考虑环境生态系统的承载能力，以尽量少的资源消耗和环境成本，提高自然资源的利用效率，尽可能地使经济系统与环境生态系统的物质循环过程和谐共生，减少环境污染，获得经济收益的同时尽可能地减少温室气体的排放。

在全球气候变暖的背景下，低碳城市是在城市实行低碳经济，包括低碳生产和低碳消费，低碳生产意味着产业结构的优化和能源利用技术的创新，低能耗、低污染、高效益。低碳消费倡导城市居民具有低碳意识和低碳消费理念，践行低碳生活方式和行为特征。建设低碳城市，形成节能减排的低碳经济模式和社会发展方式，不仅是城市低碳发展方式转变的客观要求，同时也是关系到城市未来能否健康持续发展的关键因素。

低碳视域下京津冀城市现状及存在的问题

为了解城市发展现状，本文选取了北京市、天津市、河北省石家庄市、唐山市、保定市等5个城市，进行了实地走访、询问访谈、资料查询等调研工作，低碳视角下河北省城市规划发展存在的问题包括：一是土地规划利用不合理，由于城市用地方面没有统一要求，因此粗放型扩张发展，用地布局混乱、土地浪费的现象严重，占用了大面积的耕地、林地，生态环境遭到严重破坏。二是产业结构不合理，城市产业结构不合理，产业发展层次低，产业链不完整。以传统产业为主，其主要特征是资源、能源消耗比较大，京津冀城市产业尚未形成合力分工、功能互补、资源共享、协调发展的局面，产业协作机制建立缓慢，缺乏引导、控制与有效的合作。三是环境问题日趋严重，中科院对京津冀强霾污染作了分析，污染源燃煤占了34%，机动车排放占16%，这两项加一起就占50%。其他50%来自工业、扬尘等其他方面；②优质洁净能源利用程度、效率低，煤炭和石油在京津冀能源消费中占据着主导地位，产生大量的CO2、SO2、烟尘和工业粉尘带来了严重的气候变化和生态环境问题。四是公共交通程度低，京津冀城市群内交通建设缺乏统一规划，城际间交通运输结构单一，铁路和市郊轨道运力不足，难以适应协同发展的需求；区域机场群、港口群之间缺乏分工协作，多种运输方式间更是衔接整合力度差等。五是绿化碳汇保障能力低。目前，京津冀城市绿化建设依然处于各自为战，零散、滞后的局面，整体绿化状况差强人意，致使环境的自净能力和储碳能力大大下降，与公众强烈的环境诉求不相适应，导致碳汇吸收能力低下。六是居民低碳意识还较薄弱，城市居民环保意识不强，浪费资源、破坏环境的现象随处可见，城市垃圾分类不到位，也是造成城市碳排放多的重要原因。

京津冀协同发展低碳城市空间规划及发展路径

低碳发展是城市的未来，结构性政策与实体机制改革的配套实施会带来经济和社会深刻变革，京津冀低碳城市建设应遵循“协同、有序、高效、持续”的原则，共同构建低碳城市发展愿景。京津冀城市低碳协同规划发展体系框架如图。

科学规划城市空间结构，优化绿色交通布局。京津冀低碳城市规划应充分考虑城市地域发展的不平衡性，形成城市长效发展机制和内在动力，对北京非首都功能控增量、疏存量等规划均衡发展，使核心城市的拥挤程度降低，以线带面拉动广泛区域的中小城市，特别是滨海新区城市协调统筹发展。构建城市空间与功能相匹配的城市空间形态以及高效用地战略体系，促进土地开发效益和生态环境效益的统一和协调发展；对城市用地加大立法监管，保证各大城市每个阶段规划目标、规划途径、规划程序的高效实施，对不同性质结构用地的科学分布规划布局，避免重复用地，统筹解决用地布局和功能分区之间的矛盾，整合空间秩序与功能效率，优化城市空间结构，为未来土地开发建设留有弹性空间，强化规划约束生态保护隔离地带，形成协同、互动、共生的城市发展状态。

图1：京津冀城市低碳协同规划发展体系框架

京津冀区域交通体系是在统一规划的前提下构建综合交通网络形态格局，促进铁路、公路、轨道交通等交通枢纽相互对接，共同构建京津冀“三小时”经济圈，建“一小时”交通圈、“半小时”通勤圈，打造“轨道上的京津冀”，“以地建铁，以铁兴地”，通过城际铁路建设带动沿线城市经济发展，再利用土地升值收益反哺城际铁路建设运营。例如衡水市作为京九线沿线城市，张家口市、承德市作为首都生态涵养区及休闲旅游区，目前均没有实现高速铁路和动车通车；加强各城市的互联互通和对外直达，将加快打通一批京津冀“断头路”和“瓶颈路”，以及城市市内轨道交通与市郊铁路建设，实现区域内大中小城市互联互通；力争早日实现京津冀区域公交一卡通、客运服务一票式、货运服务一单制，采取智能化手段提高交通便利性，完善公交线路，提倡城市居民“绿色”出行，首选公共交通，优化出行方式。

调整产业区划结构，促进产业转型。京、津两大城市产业结构快速膨胀，强劲的发展势头使两个大城市与周围地区形成巨大反差。只有京、津通过产业转移和职能分解，大城市辐射作用加强，才能够让河北省各级城市与大城市得到协同发展，低碳补偿机制的建立将有助于有序疏解北京非首都功能。京津冀部分产业趋同，需要产业深层次规划、合并、升级，以促进节约资源、促进效率。河北省将承接京津生物制药、先进制造业、高新技术产业、专业市场和科教机构五大产业转移。河北省中小城市建立低碳发展为导向的产业体系的协同发展与合作机制，资源优势互补，形成有机产业链，减缓生态压力。河北省承德被确定为“河北省生态环保产业示范区”和“重点支持的千亿元环保产业基地”，把环保产业作为转型升级、绿色崛起的战略之举，全力打造京津冀生态环保产业园。③

河北省经济是典型的资源能源依赖型，消耗的是全国1/12的能源，创造的是1/20的GDP、1/34的财政收入。④传统第二支柱产业如钢铁产业、制造业、纺织业，高附加值产品较少，因此传统支柱产业应加快培育激活产业创新主体，加快科技成果转化，努力实现由资源型产业向创新型产业转变，减轻对能源、原材料的依赖，改善结构偏重的状况。河北省要改变以往粗放发展方式，切实推进产业的转型升级，提倡清洁生产，形成高效低耗、轻重合理的格局，推进链状发展的产业体系，其中保定市新能源产业体系在行业内较为领先， 应大力推广发展。河北省城市第三产业目前仍以餐饮服务业为主，第三产业中教育留学、文化创意、金融保险、旅游休闲、信息技术、健康养老等公共服务还远不能满足城市居民的需要，还需着力推进其在经济结构中的比重。

促进节能减排，改善城市环境。近年来，京津冀饱受严重的“雾霾危机”，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。京津冀城市能源以煤炭为主，且煤炭消费总量不断增长，环境污染状况加剧。北京市多措并举治理雾霾，特别是大力扶持新能源汽车企业，加快提高汽车尾气处理技术，加速车用燃油品质的提升。天津市全力推进“以电代煤”“以电代油”支持冀雾霾治理。⑤河北省在2015年节能减排方面，将严格执行新环保法，出台大气污染深入治理三年规划，挥“利剑”斩污，推动钢铁、电力、水泥、石化等重点行业污染治理，积极推行清洁生产和资源综合利用。京津冀区域率先建立生态环境监测系统和数据库以及环保联合执法，对于高耗能、高污染企业采取严、控、管、关等措施倒逼其结构的转型，加快节能减排技术研发、推广和应用，积极发展以绿色能源为代表的低碳产业，如光伏发电产业、风能、太阳能及电力自动化等，实施集群发展。三地联手积极推进大气污染联防联控，应对雾霾污染坚持标本兼治，疏堵结合，做好减煤、控车、降尘、治企等工作是根治灰霾天的积极措施，改善区域生态环境，必须以“壮士断腕”的决心下大气力改善自身环境，力争让每一寸土地纳入环保监管的视线。

推广绿色建筑，营造低碳人居环境。所谓的绿色建筑应该是节约资源和能源的建筑，最大限度地节约资源、保护环境和减少污染，体现在建筑寿命周期内的各个时段，包括建筑施工安装、建筑运营直至寿命终结后的处置和再利用，为居民的身心健康提供的宜居空间，绿色建筑是应与自然和谐的建筑。传统建筑会带来巨大的碳排放，建筑在建造和使用过程中，直接消耗能源占全社会总能耗的30%，用水约占城市市用水的47%，使用钢材约占全社会用钢量的30%，水泥约占全部的25%。⑥如此巨大的消耗，蕴涵着巨大的降耗空间。

自2015年7月起，河北省开始实施75%居住建筑节能设计标准。《标准》适用于新建居住建筑的节能设计，标志着河北成为继北京、天津之后全国第3个推行75%居住建筑节能设计标准的省份。⑦京津冀的绿色建筑应加快发展走向规模化，同时也会有效带动新型建材、新能源、节能服务等产业发展。

京津冀低碳城市的人居环境还要注重基础设施的规划建设，完善城市道路体系、危房改造、水电系统、供暖设备、环卫设施等等。京津冀城市属于资源型缺水，2015年4月国务院“水十条”开启铁腕治理污水新常态，节约保护水资源，实施最严格水资源管理。⑧中水将成为城市的“第二水源”，但是中水存在着不能长效运行和水质不达标现象，处理后的中水仅用于建筑施工、小区绿化或景观补水，对于城市居民住户更是“叫好不叫座”，应加强中水回用监督管理，提高中水的生产量和利用率。城管系统可视化监控平台对于交通拥堵、积存垃圾、渣土遗撒等行为及现象进行视频实时监控，可有效提高城市精细化低碳管理水平。

加强绿化碳汇能力，提高居民低碳意识。碳汇就是指植物通过光合作用将大气中的CO2储存在生物碳库之中，绿色植物还能吸附减少苯、硫化氢等有毒气体在大气中的浓度，截留粉尘，阻滞扬尘，缓解城市热岛效应。绿化覆盖率每增加10%，可使空气中PM10含量降低3%左右，总悬浮颗粒物下降15%～20%。⑨京津冀应在实施联体绿化基础上设立生态横向补偿基金共建绿色生态圈，遵循生态优先、因地制宜、景观优美、植被多样的绿化方针，建设生态防护型、经济林基地型、用材林基地型、花卉苗木型、公园绿地型等不同类型林带，充分考虑土地的通气透水生态价值和生态修复功能及植物的固碳能力，减少硬质铺装的使用，提倡立体绿化、屋顶绿化，坚持“修一条路，建一条绿色廊道”，绿化与道路同步实施，提高土地自净的碳汇能力。

河北将与北京共同携手联合建设延怀（延庆、怀来）盆地国家级生态湿地保护区。此外，河北与北京陆续推进规划100万亩京冀生态水源保护林建设合作项目，2017年将完成造林40万亩；2015年期，河北和天津将在滦河、州河流域承德、唐山、蓟县等地区，合作实施津冀生态水源保护林建设。从2014年起，河北每年都要完成造林绿化420万亩，让森林覆盖率增长1个百分点。到2017年，京津冀的林木绿化率分别将达60%、 25%、32%。⑩

此外，政府要充分发挥城市居民的低碳主体作用，利用广播、宣传、海报、讲座、媒体舆论等形式，开展富有成效的低碳宣传活动，使城市居民认识到应对气候变化的重要性和紧迫性，提高城市居民的低碳意识，拒绝“白色污染”和使用一次性产品；提高消费素质，拒绝产品包装上的铺张浪费，积极倡导居民在住宅装修、用电用水、垃圾分类、旧物利用等日常生活的各方面厉行节能减碳；从点滴做起，最终使人们形成低碳的生活方式、价值观念和消费行为。

京津冀低碳城市规划发展过程中，还应加快低碳领域的技术人才培养，为推进低碳建设提供强有力的智力与创新力的支撑。推进与完善京津冀低碳城市规划发展是一个复杂的系统工程，追求“质量型、低碳型”城市之路充满艰难险阻，需要各项低碳配套政策、机制改革去推进，需要各级政府、企事业单位、每个公民的凝聚共识、务实合作、迎难而上、消解沉疴，力争早日实现城市空间布局、基础设施、产业资源、生态建设、社会生活一体化，真正把京津冀城市建设成蓝天碧水、城绿交融、联动集约、和谐宜居、生态文明辉映的低碳城市。

（作者单位：石家庄铁道大学建艺学院，石家庄信息工程职业学院；本文系河北省高等学校人文社科重点研究基地暨石家庄铁道大学人居环境可持续发展研究中心项目的阶段性研究成果和河北省科技厅软科学项目“京津冀协同发展视角下低碳城市空间规划及发展路径研究―以石家庄市为例”研究成果，项目编号：15456103D）

【注释】

①辛章平，张银太：“低碳经济与低碳城市”，《城市发展研究》，2008年第4期。

②白云：“汽车越增加，越要控制尾气排放”，《燕赵都市报》，2013年3月6日。

③陈宝云：“承德打造千亿元环保产业基地”，《燕赵都市报》，2013年3月6日。

④王丽，王靖：“我省防治大气污染今年投入8亿元专项资金”，《燕赵都市报》，2014年2月28日。

⑤“天津市全力推进‘以电代煤’‘以电代油’支撑京津冀雾霾治理”，《天津日报》，2015年4月11日。

⑥张洁：“未来主流建筑：本土化的‘绿色建筑’”，《燕赵都市报》，2013年6月18日。

⑦郭晓丽，刘岚：“我省推行75%居住建筑节能设计标准”，《燕赵都市报》，2013年3月6日。