土地整治规划原则范文

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中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：

一、前言

深入贯彻落实科学发展观。按照城乡区域统筹发展的要求，以落实城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，统筹规划、综合整治，不断优化城乡土地利用结构和布局，努力挖掘耕地后备资源。提升耕地质量，促进经济社会持续健康发展。 土地整治规划编制指导原则。依法依规科学规划。

二、指导思想分析

以《土地管理法》等有关法律法规为依据市、乡级土地利用总体规划对土地整治的部署安排，在调查研究基础上，合理确定土地整治目标，明确规划期间整治规模和范围、补充耕地任务、土地整治工程和相关政策措施等，确保规划的全面实施。促进城乡统筹发展，围绕协调推进城镇化和新农村建设的总体要求，以土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合为平台，整合资源，聚合资金。

统筹推进田、水、路、林、村综合整治，提高耕地综合生产能力，促进土地节约集约利用，改善农民生产生活条件，发挥土地整治综合效益。上下结合相互协调，坚持上下结合。充分考虑各乡镇经济，社会发展要求和土地整治潜力，按土地利用总体规划确定的目标等，统筹安排土地整治目标任务。加强部门协调，重点做好与城乡规划、基础设施规划、产业发展规划、生态建设规划等的衔接。专家领衔公众参与，充分利用土地利用总体规划修编和第二次土地调查成果，加强调查研究，认真听取专家意见。加强规划的咨询论证。采取多种方式和渠道，扩大规划编制的公众参与，增强规划编制的公开性和透明度。实行科学、民主决策。

三、工作任务

土地整治规划以2010年为规划基期，以2011-2020年为规划期。规划编制的主要任务和内容是，深入分析土地整治潜力，充分利用第二次全国土地调查等成果，结合规划编制重点，做好调查。全面分析测算土地整治潜力。重点是土地整治补充耕地的规模、质量、条件和空间分布，农村建设用地规模和范围等。明确土地整治的目标任务，研究提出规划期间土地整治的基本方针、总体目标和主要任务，确定土地整治的规模、结构、布局和时序。确定土地整治重点布局安排。以土地整治潜力为基础，新农村建设建新区复垦区、科学划定土地整治重点区域，确定土地整治重大工程和示范项目，提出实施计划和资金使用安排方案。制定保障规划实施的政策措施。包括经济、科技、行政等措施和手段。重点加强耕地占补平衡、补充耕地、整治土地权属调整和建立统筹推进土地整治等政策的研究加强制度创新。

四、技术路线

农村土地综合整治专项规划工作采用建德市第二次土地调查所形成的土地利用现状图为底图，以乡镇土地利用总体规划图为基础，结合DOM影像图，调查乡镇土地开发整理复垦潜力，依据新农村建设发展要求，确定农村土地整治范围及规模。组织准备和资料准备阶段，成立规划领导小组和规划技术组等组织机构，对乡镇及国土所进行土地整治专题培训，编制工作计划制定技术方案，收集、整理土地利用现状和规划资料及其他基础资料。调查汇总分析阶段，充分利用第二次全国土地调查成果数据、耕地后备资源调查成果和土地开发整理专项规划成果等资料，编制调查底图，以图表结合的方式，查清各类可供整治土地资源的类型、数量、质量和分布。分析评价土地整治潜力，摸清乡镇中心村建新区类型、数量及规模。编制规划方案阶段，在调查分析的基础上，拟定规划初选方案。

土地综土地综土地综土地综合整治专项规划编制的主要内容合整治专项规划编制的主要内容合整治专项规划编制的主要内容合整治专项规划编制的主要内容。准备工作准备工作准备工作准备工作，成立领导协调机构，成立工作机构 ，制定工作方案和技术方案，开展工作动员和技术培训。

召开座谈会、资料收集、填报情况、问卷调查、实地踏勘、走访农户等。调点调点调点调点。耕地利用情况调查；村镇用地调查；土地整治潜力调查。分析土地整理复垦开发潜力分析土地整理复垦开发潜力分析土地整理复垦开发潜力分析土地整理复垦开发潜力。

农用地整理潜力农用地整理潜力农用地整理潜力农用地整理潜力。理论生产潜力理论生产潜力理论生产潜力理论生产潜力。增加耕地潜力增加耕地潜力增加耕地潜力增加耕地潜力。

改善农业条件改善农业条件改善农业条件改善农业条件。提高耕地生产水平的潜力提高耕地生产水平的潜力提高耕地生产水平的潜力提高耕地生产水平的潜力。建设用地复垦潜力建设用地复垦潜力建设用地复垦潜力建设用地复垦潜力。

农村建设用地拆并理论潜力测算农村建设用地拆并理论潜力测算农村建设用地拆并理论潜力测算农村建设用地拆并理论潜力测算人均建设用地标准法；户均宅基地标准法；农村建设用地闲置率法。

农村建设用地复垦理论潜力农村建设用地复垦理论潜力农村建设用地复垦理论潜力农村建设用地复垦理论潜力 根据地形坡度、土壤质地、水源条件、水利设施、交通等因素，分区片测算可复垦增加耕地系数，确定农村建设用地复垦理论潜力。

确定评价指标体系，确定农村建设用地拆并潜力级别。现实潜力测算现实潜力测算现实潜力测算现实潜力测算 现实潜力是指在目前的自然环境、经济和技术发展水平，制度供给等约束条件下，在规划期内可以实现的新增有效土地面积。可采取构建限制条件修正系数指标体系。

制约农村居民点用地整理潜力的因素主要有自然、经济、社会、成本和效益等因素。未利用地开发潜力未利用地开发潜力未利用地开发潜力未利用地开发潜力。评价的对象评价的对象评价的对象评价的对象。

评价原则评价原则评价原则评价原则：经济合理性原则；生态环境优化原则；技术可行性原则。评价体系评价体系评价体系评价体系：建立评价指标体系，从生态安全性、自然适宜性和经济可行性三大方面建立评价指标体系框架。

五、确定土地综合整治目标确定土地综合整治目标

1、土地开发、整理、复垦和整治的潜力

2、土地利用总体规划的要求

3、国民经济和社会发展的需求

4、农民对农用地整理和建设用地拆迁意愿

5、经济投入和融资能力

6、生态建设和环境保护的需求

确定土地综合整治重大工程项目。根据土地整治潜力、整治分区和土地综合整治目标，与土地利用总体规划、农业生产规划、水利规划、城镇发展规划、县乡道路规划和水土保持规划等相衔接的基础上，合理确定土地综合整治重大工程项目。 土地综合整治重大工程项目土地综合整治重大工程项目土地综合整治重大工程项目土地综合整治重大工程项目。农用地整理项目、建设用地整理复垦项目、未利用地开发项目单项重大项目和以上项目中两项或两项以上项目组成土地综合整治重大项目。

六、结束语

土地利用现状分析首先涉及土地利用类别划分及获取土地利用现状数据。 目前我国采用统一土地利用分类。土地利用现状数据的获取是一项复杂庞大且 重要的工作，需要集技术、专业人才、物力的配合进行全面调查。

参考文献:

[1]严金明.中国土地利用规划.经济管理出版社，2001.2

[2]吴次芳，潘文灿等.国土规划的理论方法.科学出版社，,2003.9

[3]束克欣，叶燕妹等.土地管理基础.地质出版社，2004.6

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中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：

基金项目：贵州省科技厅联合基金项目资助（黔科合J字LKT[2012]07号）

作者简介：卢德彬（1987-），男，布依族，贵州荔波人，助教，硕士，主要从事区域发展与城市规划、土地利用规划的研究．]引言

党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的战略思路，要求抛弃长期以来城乡分割的发展模式，实行城乡统一的体制，使城乡共同向市场经济体制过渡[1]。重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，一直以来致力于统筹城乡建设，力争在统筹城乡的土地、就业、社会保障、金融体制改革等重点领域取得突破[2]。统筹城乡发展需要土地、劳动力和资金技术等要素在城乡之间的高效互动。其中，建立统筹城乡的土地利用制度，构建城乡一体化的用地格局是统筹城乡发展的必然要求[3, 4]；我国专家、学者在土地规划和综合整治的理论与实践方面做了大量工作，研究区域也从全国、省、市较为宏观层面向县、镇、村微观层面转变[5, 6]，但由于我国长期以来的城乡差距，相关研究尚不能完全满足统筹城乡建设的需求。本文基于统筹城乡视角探讨了重庆市秀山县农村居民点整治适用模式，并为实施途径选择提出建议，同时也为统筹城乡土地利用，村庄规划和建设提供借鉴及参考。

1研究区概况

秀山县介于北纬28°9′43″-28°53′5″、东经108°43′6″-109°18′58″之间，位于重庆市东南方，渝、鄂、湘、黔四省(市)边区结合部[7]，距离重庆主城区650公里，是重庆市最边远的区县之一。全县幅员面积2453.37平方公里，秀山县2009年农村居民点占地面积为7855.83hm2，占土地总面积的3.2%，占建设用地比重为66.53%，占城乡建设用的77.50%，人均182.96 km2，明显超过国家规定的人均150km2的控制上限。平均每个自然村的人口为723人，村庄规模较小，布局相对分散，主要呈现为带状分布、点状分布、块状分布(图1)。

图1 秀山县部分农村居民点空间分布

2、农村居民点整治原则

2.1城乡统筹原则

城乡统筹要求土地、人口、资金技术等资源在城与乡之间高效互动[8]。农村居民点的整治作为城乡建设用地“增减挂钩”的一个重要实现途径，作为缩小城镇与农村之间生活水平差距的切实的实现手段，在进行农村居民点整治时，始终遵循城乡统筹这一原则，不偏离这一主线。

2.2利益均衡原则

土地拥有者、使用者、进行居民点整治规划及实施者都属于不同的主体。进行农村居民点整治以后，新增耕地所带来的利益在政府、集体及农户三个利益主体之间进行分配，应依照公平、公正原则，构建起兼顾各方利益的长效机制，关注弱势群体的利益，充分调动各主体参与村庄整治建设的积极性，保障村庄整治建设顺利开展。

2.3阶段性原则

农村居民点整治要根据不同时期社会经济发展需要、土地利用需要按阶段、循序渐进进行整治，不应一味追求增加耕地，确保耕地“占补平衡”而过度进行整治，或不看清统筹城乡，农村社会经济发展的需要对应该进行整治的居民点不进行整治。避免过度整治导致社会不稳定，或整治滞后而阻碍了城乡统筹进程。

2.4村民自愿原则

在进行居民点的整治规划时充分征求农民意见，对进行整治农户要求签订相关协议。整治规划与实施一方面充分体现规划的公众参与度；另一方面坚持以人为本的思想，体现对农民、农业、农村的关注。

2.5生态安全原则

农村居民点整治往往涉及到生态建设，生态建设的反馈及其所带来的影响是一个长期的过程[9]。为确保区域生态安全，村庄整治建设要充分考虑区域生态环境容量，严格避免对生态环境造成威胁，同时，还要通过合理的村庄整治措施，推动乡村地域向生态文明方向发展。

2.6规划协调原则

土地整治得益于科学、合理的规划，规划是以国家和地方颁布的土地、建设、环保、交通、农业等与村庄建设密切相关的法律法规为依据，并依托于土地利用总体规划。土地利用总体规划与社会经济发展紧密相连并涉及到多种规划，这就要求土地整治规划结合本区域的实际情况并与有关规划相协调。具体包括不同利益主体规划意愿的协调，不同部门专题规划之间的协调和城、镇、村不同尺度规划之间的协调等方面。

2.7因地制宜原则

在农村居民点整治过程中，应充分考虑到该区域自身的自然、历史文化、社会经济发展的实际情况，顺应村庄发展演变的内在规律，因地制宜、分门别类地推进村庄整治。同时考虑到中国乡村所具有的悠久、宝贵的地域特色显著的文化资源[10]，重视发掘地方优秀传统文化、民俗风情和民居建筑文化，保护好村落中古迹、特色民居等历史文化遗产[11]。

3秀山县农村居民点整治建设模式选择

根据农村居民点整治原则，并结合秀山县长期以来的社会经济发展，历史文化背景，自然地理条件，农村居民点整治建设的模式要根据以上现实条件，选择合适模式。

3.1城镇扩展模式为主，中心村集中模式为辅

现阶段秀山县农民建房主要是向中心村集中形式，但在今后居民点建设过程中则以城镇扩展模式为主。秀山县凭借农业种植结构调整，农民收入增加较为明显，在收入增加并有一定积蓄的条件下，农民具有较大意愿新建房屋或者装修房屋，主要是向居民点比较集中的村庄集聚，一部分兼业农民向乡镇周边集聚，经济条件最好的则选择向县城集中。根据秀山县农业产业不断发展，社会服务保障体系不断完善，经济不断增长，乡镇基础、公共服务设施不断完善的趋势，进行土地平整的投资量大，往后农村居民点的整治与建设则大量向乡镇集聚，呈现出相对较为明显的城镇扩展模式。

图2. 秀山县相关农村居民收入变化图

3.2选择性整村推进，加强新农村的规划建设

秀山县在2000-2010年这一规划时段内，规划了整村推进这一项目，但在规划期内并未全部实施。秀山县农民集体搬迁所包括的主要有：地质灾害搬迁、水库建设搬迁、高山移民。安置农民主要是按照自愿的原则，通过政府部分补贴，大部分搬至距离较近的农村居民点集中区。在今后为了适应城乡统筹的需要，新农村建设必不可少，秀山县在遵循农村居民点整治原则条件下，实现地灾搬迁、高山移民、水库建设搬迁与新农村建设相结合。通过政府引导与政策支持，选择一些村庄作为整村推进对象，进行新农村规划与建设，让本乡镇及其乡镇外的农民不断向新农村集中。

3.3发展农村产业，通过就业与收入带动农村居民点整治建设

生产发展是进行农村居民点整治的目的，也是城乡统筹要求。加强农村产业发展，尤其是特色产业发展，是农村发展的重要方面。秀山县是有名的金银花种植与生产基地，土鸡养殖基地，三省交界带。秀山县凭借独特的资源、地理位置、政策优势，打造一条生产金银花、土鸡的产业链，及其三省交界带的旅游点，这不仅增加当地农民就业，同时增加农民收入，加大了农村居民点整治、新农村建设的可能性与可行性。秀山县凭借丰富的锰矿资源，从锰矿得到的部分收入除去作为对土地与环境破环的赔偿外，可用于居民点整治建设。在今后的发展中当地农民今后将在特色农业的带动下寻求新的就业途径，通过土地入股参与项目开发、直接就业等方式渗透到产业项目当中，解决其长远生计问题。

4农村居民点整治建设的途径探讨

4.1多渠道融资，为农村居民点整治建设提供资金保障

秀山县居民点整治建设资金主要来源于国家、市与区县级政府部门的扶贫与土地综合整治专项资金拨款。但居民点整治建设耗资巨大，单纯依靠政府部门的专项资金，不足以支持居民点整治建设与社会主义新农村的建设。需要探索以政府部门为主导，企业、集体、个人相结合的融资模式，拓宽资金来源渠道，实现居民点整治建设的资金保障。秀山县在加大居民点整治宣传力度的同时，应通过专项资金对有条件进行居民点整治建设的区域先行进行实施，建设一片成功的居民点整治区、新农村示范区，为后续工作的展开指明方向，为资金、劳动力、优惠政策在农村的集聚搭建一个平台；提供贷款优惠政策，引导、鼓励农民在指定地点进行建房，对违章建筑者给予一定惩罚。

4.2增强农村产业活力，拓展就业渠道增加农民收入

秀山县在一定程度上在农村发展了金银花加工业、禽畜养殖业等具有当地特色的产业，并凭借着丰富的锰矿资源，发展锰矿采掘业与锰矿加工业。但由于其长期以来薄弱的经济基础、落后的基础设施，社会经济、产业规划的欠缺，未能形成具有一定规模，辐射带动作用较强的农村产业，产业活力不够。为增强产业活力，秀山县一方面要为产业的发展适当的提供一些优惠政策，为产品的销售提供一些销售信息及渠道；另一方面加强基础设施建设，提高产业建设的软环境，加大农业科技投入，保障加工品的来源；再次加大招商引资的力度，为产业建设提供资金保障。这在一定程度上使得农民在本县或本乡镇就解决就业问题，增加收入，为居民点整治建设顺利进行提供保障。

4.3探究合理的土地利用方式，体现土地资产价值

秀山县近几年发展速度较快，随着区位条件不断改善，区域地位不断提升，建设占用耕地面积不断增加，农村居民点整治退出的建设用地主要是复垦为耕地形式，用来补充城镇建设占用的耕地。但随之秀山县加强农村基础设施建设，一些产业引进，促使乡镇进一步扩展，居民点退出的建设用地方向多样化起来，包括建设基础设施、项目发展用地、经营性建设用地等，根据不同的使用方法，土地价格各异，这也要求秀山县对整治后土地利用方向多加斟酌，使得能够高效、合理的利用土地，体现出土地资产价值，同时也要考虑到土地获益后资金分配，其中应该划出一定比例专项用于居民点整治。

5结语

我国长期以来形成的城乡二元结构及其城乡差距日益凸显，统筹城乡发展已上升至国家战略层面。当前，推进城乡一体化发展为开展农村居民点整治与新农村建设提供了良好的契机，特别是政策、资金等诸方面条件的改善，为村庄整治与新农村建设奠定了坚实基础。

在探讨了进行农村居民点整治的7项原则下，提出并分析了秀山县农村居民点整治建设的3种模式，并出了相应的实现农村居民点整治建设的3个途径。随着秀山县近几年发展，在未来进行农村居民点整治建设中其居民点整治建设模式应注重多种模式并进，分清主次，并与当地自然、社会经济等实际情况相结合，看清未来发展方向，选择适合模式。

农村居民点的整治建设实践中应充分尊重广大人民群众的创造性，在其不断开展的过程中，仍需对其资金来源，增加农民收入解决农民就业问题进行探究，政策、制度等方面进行研究，以期构建城乡一体化、共同繁荣的格局。

参考文献：

[1]刘彦随,杨子生.我国土地资源学研究新进展及其展望[J].自然资源学报,2008,23(2): 353-360.

[2]刘彦随.“创新土地利用规划与统筹城乡发展”学术研讨综述[J].自然资源学报,2008,22(5): 852.

[3]何 楠.新农村建设中村庄整治问题研究[J].新农村建设,2008,9(6):8-12.

[4]邓毛颖.村庄规划编制方法的探讨与实践：以广州增城市为例[J].中华建设,2008,(5): 39-41.

[5]龙花楼.中国农村宅基地转型的理论与实践[J].地理学报,2006,61(10): 1093-1100.

[6]曹子剑,张凤荣,姜广辉等.北京市平谷区不同区域农村居民点内部结构差异分析[J].地理科学进展,2008,27(2):121-126.

[7]张 骞,陈晓军.土地利用与经济发展研究：以重庆秀山县为例[J].河南城建学院学报,2009,18(6):33-36.

[8]张衍毓,刘彦随,王业侨.统筹城乡视角下村庄整治建设的模式与途径—以三亚市为例[J].地理科学进展,2009,28(6): 977-983.

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一、基本农田整治的意义与原则

有利于促进基本农田的合理布局、日常维护和综合生产能力的提高；有利于改善农村生产条件和生态环境；有利于农业产业化、规模化经营；有利于巩固我区粮食生产的大好形势；有利于全区经济建设的健康、可持续发展。区的基本农田大部分是中低产田。搞好基本农田集中连片整治。

开展基本农田整治应遵循以下原则：

（一）依法开展。对于国家法律法规规定的禁开区或其他禁止开发整理的区域。

（二）合理布局。基本农田整治区域应该避开将来的城镇建设发展区域和交通、水利等重大工程区。

（三）统筹规划。基本农田整治是一项系统工程。规范运行。

二、基本农田整治的目标

使我区基本农田数量有所增加，通过基本农田整治。质量明显提高，布局更加合理，三项整治”工作进一步规范，将中央提出的耕地总量不减少和基本农田维护率不降低的政策落到实处，为城镇化发展提供强有力的用地保证，全面提高我区农业综合生产能力。

三、基本农田整治的内容

（一）基本农田维护区范围内。

（二）不在基本农田维护区范围内。

（三）经整治能够达到基本农田或耕地标准的空心村”砖瓦窑场及工矿废弃地整治。

四、基本农田整治的方法和工作步骤

（一）方法

将根据峡窝镇、中心路街道办事处、工业路街道办事处的实际情况，基本农田整治要依照先易后难、以点带面、分步实施的方法进行。为了整治工作科学有序开展。确定开展基本农田整治的试点单位，项目安排上给予倾斜。峡窝镇、中心路街道办事处、工业路街道办事处要按照要求，至少选取一个试点进行整治，积累经验，全面推广。

（二）方法

基本农田整治工作依照动员部署、调查摸底、确定区域、建库实施、检查验收和效果管理六个步骤进行。

第一阶段：动员部署

动员部署，区土地房产管理局制定全区基本农田整治工作方案。明确任务和分工，落实整治重点和责任。

第二阶段：调查摸底

依照基本农田整治的原则和目标，基本农田整治工作开展前要摸清底数。要依据土地利用总体规划、土地开发整理专项规划、土地利用现状图和基本农田维护图。调查各地适宜基本农田整治的地块，摸清具体地块的权属、地类、面积、土地利用状况等有关情况。现有的基本农田范围界线应用红色标注到1:1万土地利用现状图上。

第三阶段：确定区域

整治区域的选定应与城镇规划、土地利用总体规划相衔接，依照集中连片、统一规划、分步实施的原则。实行规模化整治。一般应选择耕地生产条件较差、新增耕地潜力较大的区域。

第四阶段：建库实施

根据基本农田整治的内容和土地开发整理的有关规定，依据基本农田整治区域。编制项目可研演讲等相关材料，组织项目评估论证。符合条件的依照有关规定和管理权限，根据使用资金类型，建立基本农田整治库，然后从项目库中选取项目，依照土地开发整理项目实施的相关规定组织项目实施。项目库建立完善后，应依照规定送市国土资源局进行审核验收，批准同意后组织实施。

第五阶段：检查验收

依据基本农田整治的不同形式，整治项目竣工后。依照基本农田的规范组织验收。使用新增建设用地有偿使用费和土地出让金用于农业土地开发的土地开发整理项目，依照省辖市的规定组织验收。

第六阶段：效果管理

经验收达到基本农田规范的土地，基本农田整治后。列入基本农田后备资源库，建立专门的统计台帐，待调整或需要补划基本农田时，及时进行调整或补划。

能够形成折抵、置换指标的及时进行土地变卦调查。建立置换或折抵计划指标备用库，三项整治”完成后。备案时实行“三图一表一报告”制度。即按项目反映的项目区1:1万规范分幅土地利用现状图（整治前、后）整治规划图、土地置换项目入库表和项目验收演讲。指标使用时实行计划台帐制度，详细记载验收文号、验收面积、置换指标数量、使用时间、使用项目、剩余指标、审核人等。切实做到整治有规划、实施有方案、验收有手续、上图依规程、备案有依据、使用有来源。

五、工作要求和措施

（一）加强领导。

以加强对全区基本农田整治工作的领导，区成立基本农田整治工作领导小组。建立每周一次业务例会制度，及时对整治工作进行布置总结。

（二）因地制宜。

要结合实际，基本农田整治工作中。因地制宜，大胆探索，大力推动机制创新。要建立政府推动，国土资源管理部门牵头，有关部门联动的工作机制：三项整治”工作要建立谁投资谁受益、谁用地谁拿钱的投入产出机制；要进一步理顺基本农田整治投资渠道，稳定基本农田整治受益群体，建立投资收益的长效机制；整治效果要建立谁验收谁负责的约束机制；通过基本农田整治活动所新增的耕地及形成的置换折抵指标，要建立明确所有权，搞活使用权的流转机制。

（三）密切配合。

规划、耕保和地籍部门要密切配合，基本农田整治中。将基本农田整治、地籍管理、基本农田维护及规划修编有机的结合起来，实现土地利用总体规划图、土地利用现状图和基本农田维护图保持一致，提高管理水平，夯实业务基础。通过整治，使我区的基本农田维护工作达到表册、图件、实地三统一，土地管理再上一个新台阶。

（四）抓好“三项整治”为效果转化奠定基础

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前言：十七届三中全会明确的提出了将土地整治工作列为大规模实施的重要工作之一，这就要求相关部门做好统筹安排、连片推进和做好土地规划工作。《全国土地整治规划（2011-2015年）》明确表明，我国土地整治的战略部署已经进一步得到完善，整治的基本农田标准比较高。但是因为我国土地整治是由近几年开始大面积实施的，所以在整治的实际工作中存在了很多不足之处，一定要重视土地整治中的不足，并认真改善不足之处。

一、土地整治工作存在的问题分析

（一）土地整治的协调和宣传力度不到位

土地整治工作具有一定的系统性，它所涉及到的方面比较多，而对土地整治相关的技术也有一定的要求，这是一项工作量比较大的活动。但是由于在实施项目过程中过度依赖形成手段，不能理解群众，对有关部门的关心也略显不足，就会在项目中出现相关部门不够配合和群众抵触的现象发生。其根本原因在于土地整治的宣传不到位，没有对土地整治实施深入宣传，人们对土地整治的意义还不是很清楚，同时土地整治的协调工作做得不是很好，使当地政府组织和相关部门的作用不能够正常发挥。

（二）土地整治专项规划不具规范性

科学而又合理的开展土地整治的必要条件是制定良好的土地整治规划。虽然四级（乡级、县级、市级、省级）对土地的利用制定了整体规划，专项规划也在辖区内的土地整治中建立，但是落实的过程中其行为不具规划化，尤其是在县乡镇的领导出现变动时，其工作思路就不发生变动，而对于之前所规划的土地整治项目通常会被搁浅，这就使工作的调规内容更加繁重，使项目的实施期和设计编辑时间的时间都向后延长，不利于项目工作的开展。另一方面了，对土地整治的监管和指导工作要进一步加强，这才能保证施工的质量。

（三）整治机构只流于表面形式，管理措施中存在很多纰漏

现阶段的省级、市级国土资源部门已经成立了专门的土地整治机构，在县区级成立的机构比较少，以耕保科监管为主。而专职人员不具有“专门性”，通常身兼数职，导致县区级土地整治的力度减少。虽然整治机构由当地政府做表率，但是在实际工作中却只流于表面形式，形同虚设，使管理制度措施中存在很多不足，使只重视立项的资金，而轻视项目实施的实际情况，对管制制度置若罔闻，设计规划随意变更的情况发生，而整治项目后续管理保护措施和制度有待完善。

（四）土地整治成本随着耕地资源开发的难度逐渐增加而上升

现阶段的土地整治工作处于不断推进状态中，好条件、大面积、容易开发的土地资源已经都被整治开发，而一些土地资源因为离村庄比较远，所以交通也不是很方便，为土地整治带来了一定的难度。而荒草地、裸滩地、盐碱地和零散地都属于不易开发的土地资源，但是随着土地资源的紧缺，人们开始对不易开发的土地资源进行开发整治，导致土地整治的资金投入增大，而项目施工中所需要的建材、人力和物力也日益增高，基于此，整治耕地的投入成本在逐步提高。

二、土地整治工作的推进策略

（一）对土地整治的宣传力度进一步加大，使更多的大众参与进来

土地整治工作中对有效耕地进行适当的增补，能够使耕地总量保持平衡状态。这不仅是政府和相关部门的工作，也是全民应尽的义务和责任。因此，要对土地整治的宣传力度进一步加大，例如利用报纸、广播和电视、宣传小册子等形式向大家介绍土地整治与总量平衡的价值，同时使人们及时的了解到到土地整治的操作程序和整治优惠政策，使广大人们群众都参与到土地整治工作中来。

（二）对土地整治的编制进行专项规划，做好土地整治项目的统筹安排

为了保证土地整治项目的合理使用，增加土地资源的利用率，要以土地利用总体规划为基本依据，对各级土地整治的专项规划加以不断的完善，采取因地适宜的规划方针，坚持合理土地整治开发原则，使土地整治工作更具科学性和合理性。同时还要对土地整治项目的统筹工作进行合理的安排，不能随意变动土地整治规划。

（三）为土地整治队伍和机构提供有效建立条件

建立一个充满活力的整治队伍和完善的整治机构可以使土地整治管理工作得到有效的实施。管理人员通过不断的学习和培训来对自己的业务素质、整治素质和职业道德水平进一步提高。此外，政府一定要做好表率作用，承担起土地整治的带头组织义务，使土地整治的组织保障得到进一步的健全。

（四）实行多形式开发和异地开发的土地整治规划

针对于土地整治，一定要纵观大局，以土地资源的可持续发展为原则，以生态保护为提前，使土地开发利用的效益和价值最大化。对土地整治开发一定要采取多种形式，不能只依靠国土部门，要引导全民参与到土地的整治工作中去。同时要采取异地开发的方法，对人均耕地多、开发会引起抛荒的土地资源进行异地开发，使开发的利益能够被共同享受。

结论：综上所述，土地整治的主要目的是使其发挥最大的效益和价值，它作为全社会的一项重要任务存在。我们，恩要严格执行耕地保护和国家土地管理法律政策，在开发中保护，在保护中开发，利用土地整治专项规划和总体规划来讲新名村建设、生态建设、农业结构调整和土地整治有机的结合起来，结合实际情况，对土地整治制定科学而合适的整治措施，来使耕地总量和耕地发展需求能够得到相对持平的一个状态，促进我国经济的可持续发展。

参考文献：

[1]金晓斌，丁宁，张志宏等.中国土地整治资金在省际间分配及土地整治效果[J].农业工程学报，2012，28（16）：1-9.

篇5

中图分类号:F320.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0051-03

村庄土地整治是指通过采取工程、生物技术及经济、社会、行政等措施对现行农村村庄土地进行整理、复垦、归并和再利用,调整土地产权,完善基础设施水平,开发复垦节余土地,达到节约、集约利用村庄土地、改善农民生产生活条件和农村生态环境的目标 [1]。村庄土地整治受自然条件、社会经济条件、人文条件等多种因素的影响和制约。不同地区、不同地貌类型、不同历史发展的村庄,其村庄分布和规模不同,村庄内土地利用的结构不同,村庄内基础设施完善度不同,农民对村庄整治的认识和支持率也不同,因而其整治模式也各不相同。本文以湖南省武冈市为例对村庄土地整治模式的选择进行了探讨。

一、村庄土地整治模式的内涵

模式是对现实世界的间接化、抽象化表达,它以客观存在为基础,在一定假设条件下,通过系统分析的方法,做出主观式的抽象概括与逻辑判断 [2]。村庄土地整治模式是指在一定时期、一定地区推行村庄土地整治过程中所采取的典型意义的组织、方法、机制、程序和筹资等方面的实施和运作方式。

中国农村人口占全国总人口的近70%,农村地区地广人稀。由于不同地区的自然、社会、经济条件不同,因此不同地区开展村庄土地整治在村庄发展前景定位、政策措施、土地用途结构的具体配置、整治方法、组织体系、运行机制、操作程序、实现途径和筹资渠道等方面表现明显的差异性。这种差异性即是村庄土地整治模式的差异。

1.农民意愿。农民愿意接受哪一种整治模式以及对这种模式的支持程度如何直接决定了村庄土地整治模式的选择,决定了这一模式推行的难度大小。农民对某一村庄土地整治模式的接受程度越大,该模式推行的阻力就越小。

2.农民收入水平。农民的收入水平也对村庄土地整治模式的选择影响很大,农民收入水平越高,改善住房的条件意愿就越大,追求美好生活的愿望就越强烈,村庄整治整体搬迁模式越容易被接受。

3.国家政策和法律。国家政策和法律对村庄土地整治的支持力度越大,某些需要高投资、整治力度大的整治模式越能够被选用。中国土地管理法规定“国家鼓励土地整治”为土地整治提供了法律上的保障; 2010年中央1号文件规定,安排中长期政策性贷款支持土地整治,继续增加农村土地整治投入等政策有利于加大村庄土地整治力度;国家规定的城乡建设用地增减挂钩政策更是为村庄土地整治的推行提供了政策上的支持,这些都对村庄土地整治模式的选取具有重要影响。

4.投资资金。投资资金对土地整治模式的选择起关键作用,投资资金来源渠道广、数量多、力度大的整治模式就会易于被选用,推行起来也越容易,村庄整治力度也就越大。如果缺少投资资金,土地整治难度就大,也就只能选择村庄内部小范围的整治,力度就会小。

二、各地村庄土地整治模式分析评价

当前,全国各地实践的村庄土地整治模式概括起来有四种,即迁村并点型、整体搬迁建新型、内部整治型、城镇聚合型,四种整治模式各有特点。

1.迁村并点型利用现有中心村或者大村庄集聚点的发展优势,可着力建设好现有中心村,从内部挖潜,进行基础设施建设,在此基础上,引导周围零散村落迁入其中。这种模式可促使农民的集聚,形成集聚效应,有利于村庄土地的节约、集约利用,提高村庄土地的集约度;有利于发挥基础设施规模利用效率和村庄的现代化建设;有利于农村城镇化和集镇化;有利于节省投资。但是矛盾大,权属调整难,拆迁难度大。迁村并点型资金主要来源于政府财政,也可以由村集体和个人适当配套投资。

2.整体搬迁建新型主要适用于位于边远地方、交通不便、居住人口稀少或处地质灾害频发区、风景名胜敏感区等生产生活条件差,经济发展落后的村庄。其优点是建新村从零开始进行,容易规划,实施阻力小,矛盾少,见效快;旧村的土地适宜整体重新规划利用;迁入的新村可按照城镇规划标准合理布局和建设。缺点是初次投资巨大,新村建设成本高。这种模式按照“谁收益,谁投资”的原则,国家、地方政府、集体、个人及社会等多方投资,动员各界力量予以支持,财力雄厚的地方可以全部由政府财政负责。

3.内部整治型主要适用于聚居规模面积大、人口多、区位条件好、有一定的发展基础和发展前景的村庄。通过整治出村庄内的废弃宅基地、空闲未利用地、拆除废弃及闲置房屋,充分挖掘村庄集约利用潜力,合理高效使用土地;进行基础设施建设。可以解决村庄内土地占而未用,房屋闲而未用,土地利用效益低下的问题,有利于提高村庄集约利用度,房屋拆迁少,投资相对较少。因牵涉户数和人数颇多,实施矛盾和难度也大,权属调整麻烦,见效慢。内部整治型资金来源可以由政府支农资金投入,也可按照“政府、集体、农户”三方共同出资。

4.城镇聚合型便于农村城镇化,充分利用现有城镇经济发达、产业集聚、基础设施完善的优势,便于整合各种资源为农民服务。进一步扩大集聚规模,产生规模效益,拓宽农民就业渠道和途径,农民可以更多更快地融入城市生活,享用城市基础设施和公共设施,提高生活质量。这种模式的投资资金来源有:政府投资型;政府与市场结合型、市场主导型、村集体和农户个人自主型。这种类型也可在政府指导监督下,由村集体经济组织或村委会作为整治实施主体,集体投资,集体组织开发,但必须要求集体经济实力强大,村委会凝聚力强。

上述四种整治模式并没有严格的界限,比如迁村并点和整体搬迁都含有对零星村庄的拆迁,不同在于一个是并入其他村,一个为建新村,城镇聚合型也可能含有拆旧村;迁村并点型也含有中心村的内部整治等。在具体实施村庄整治项目实践中,根据具体情况,一般同时采取一种模式或几种模式相结合进行。

三、武冈村庄土地整治模式选择分析

1.武冈村庄土地具有的特点和存在的问题。武冈地处南方低山丘陵地区,农村人口占80%,是典型的农业市,由于受地理条件的制约、土地权属的限制、农村陋习的影响等,其村庄分布结构具有自己的特点,存在许多问题:村庄分布范围大,布局零乱分散;农民建房成本高,建房缺乏统一规划,用地规模大,土地浪费较多,耕地破坏比较严重;村庄内外基础设施欠缺,农民生产生活条件差,村容不整洁,人畜杂居,卫生条件很差;宅基地纠纷多,争风水、争权属、争进出道路的现象十分普遍,严重影响农村的安定团结;国家在新农村建设中道路硬化、电视、电信、电力改造等公共配套设施建设成本增加,而且难以惠及各家各户。鉴于武冈村庄土地的特点和问题,开展村庄土地整治非常必要,在推行村庄土地整治时,应从这些特点和问题出发以及武冈的社会经济特点来选择恰当的整治模式。

2.武冈村庄土地整治模式选择原则。村庄土地整治不仅能够挖掘出村庄内无序、低效利用的土地以及废弃、闲置的土地重新加以利用,提高村庄内土地节约集约利用水平,优化村庄内土地资源优化配置,而且能够提高农村村庄内基础设施水平,改善农民的生活居住环境,方便农民的生产生活,营造和谐的人居环境。村庄土地整治是推进城乡一体化,提高村庄内用地效率和集约化程度,促进土地优化配置的重要手段。村庄土地整治模式选择应该在坚持全面、协调、可持续的科学发展观和坚持以人为本、建设和谐社会理念指导下,遵循以下几个原则:(1)整体效益原则。村庄土地整治模式选择必须从全局出发,综合考虑,全面谋划,注重社会、经济和生态等整体利益,着眼长远和全局利益,兼顾当前局部利益。严格执行土地利用总体规划和村镇建设规划,控制建新拆旧规模,引导村庄内土地用途布局和结构调整。(2)节约集约用地原则。村庄土地整治的目的之一就是节约集约利用土地,因此,村庄土地整治模式选择应该坚持节约集约利用土地、适当集中、适度规模发展、功能配套完备原则,实现村庄内部土地节约集约利用、功能完备配套、用地结构合理,促进人口和村庄合理布局,发挥土地整治的重塑功能。因此在整治过程中,必须十分注意节约集约利用土地。坚持“珍惜每一寸土地,合理利用每一寸土地是中国的基本国策”的思想。应以不占或少占耕地为原则,通过整治,退宅还耕,有效增加耕地,保证耕地总量动态平衡,实现节约集约利用土地,最终实现土地资源的可持续利用和农村的可持续发展。(3)因地制宜原则。不同地区、不同特点的村庄实施土地整治,其模式必然受当地自然、社会、经济等因素的制约。村庄土地整治模式选择必须从当地实际出发,与该地区的社会经济发展水平及自然地理人文特征相适应,因地制宜地选择恰当的整治模式,不得照搬照抄外地模式。选择的模式必须具有典型性,能代表本地区最基本、最主要的社会经济发展特点。由于各村庄所处的地理位置、经济条件、自然气候条件、社会人文环境等的不同,村庄发展历史不同,类型各异,因此在整治时,采取的政策措施、整治模式、村庄布局、容积率等要素应当遵循因地制宜的原则,有针对性地采取适宜的整治模式。(4)适度规模原则。村庄适度规模即适度村庄建设用地规模既包括村庄本身土地面积的增大的适度,也包括因人口规模增加后引起人均占用土地面积下降,基础设施配置成本降低,土地得以合理利用等方面带来的规模经济。武冈村庄用地存在规模偏小且分散,而且在农村人口不断下降的基础上土地面积不断扩张,基础设施配套成本高,导致村庄土地规模不经济。所以我们在选择村庄土地整治模式时时要根据农村村庄发展的特点合理确定村庄规模(面积、人口),适当的进行村庄整治,以实现规模效益,达到规模经济。(5)公众参与和方便群众生产生活原则。村庄土地整治模式选择必须尊重农民群众意愿,切实维护农民的利益。选择的整治模式要有利于农民群众生产生活,方便农民生产经营和生活。要明确农民的权益,鼓励农户参与决策,即坚持公众参与原则,同农民进行恰当的双向交流与沟通,提高项目的可行性、群众的可接受性,保证整治的有效开展和预期效果的实现。其核心思想是公开、公平、公正,通过公众参与赋予公众知情权,增加政府决策的透明度,更好地发挥公众的监督作用,达到保护农民切身利益的目的。充分尊重群众的意愿,切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关单位、个人的合法权益。

3.武冈选择的村庄土地整治模式分析。(1)集中成片建新村模式。其基本思路是:先在各村规划一至两个集中成片建房点,然后由政府进行征地及报批、并进行“七通一平”等开发,再由政府统一向本村村民供地并收取开发成本价,同时,禁止农民在规划区外建房,规定认购新村内的住宅用地的,必须与村集体签订原宅基地退还协议,由村集体对原宅基地统一管理和临时利用,待原村庄内土地空置达到一定比率时,对原村土地进行整体开垦为耕地,或进行统一规划后作为新的村庄建设点或改作他用。这种模式实施时间长,时间跨度大,见效慢,但实施难度低,矛盾少。集中成片建新村模式实际是整体搬迁建新村模式的一种,是整体搬迁建新村模式在武冈的具体应用,其特点是渐次推进村庄整治。其资金来源主要是国土部门出让金等专项资金投资以及农民适当自主筹资相结合。武冈从2001年开始在全市推行集中成片建新村模式,渐次推进村庄土地整治,至2009年底已在17个乡镇的48个村实施了48个集中成片新村建设,取得了很好的效果。(2)整体搬迁建新村模式。这一模式思路是:由政府国土资源部门统一规划选址、统一开发建设新村庄、然后将零星村庄、地质灾害频发村庄、矿山采空区村庄等整体拆除搬迁到新村庄,原有村庄开垦为耕地。这种模式与集中成片建新村模式相似,都是由政府统一规划、统一开发、统一集中成片建房,所不同的是,这种模式是一次性完成,全部投资由政府负责,村集体及农民不需负责土地开发成本,只负责自己建房费用,政府对农民建房费用还进行部分补贴。武冈市荆竹镇谢必太村因山体滑坡全部无偿迁入了国土资源局建设的新村中;文坪镇作为采煤大镇,其个别村庄因土地蹋陷而整体迁入新村中;此外,在实施农田整理或整治项目时将项目区内部分小村庄进行整体拆除复垦搬迁到新村中。至目前为止,武冈共整体搬迁建新村5个,开发复垦耕地50亩,取得了很好的社会效益。(3)迁村并点模式。迁村并点模式在武冈的应用与全国其他地方的实施差不多,但武冈对该模式的推行力度不大,没有独立开展该项工作,主要实施是捆绑在农田整理项目和土地综合整治项目中。思路是:对国家或省市投资的土地整理和土地综合整治项目整治区域内的不符合规划的小村庄进行拆除开垦(复垦)为耕地,农户搬迁到中心村按规划重新建房,费用由开发复垦整治项目专项资金提供。武冈在实施农田整理和整治项目时采取迁村并点模式撤销村庄10余个,开发复垦耕地100余亩。(4)内部整治模式。内部整治模式牵涉面宽,实施难度大,武冈市对这一模式进行了探索,2010年3月―7月,武冈市国土资源局对该市邓元泰镇渡头桥村、赤塘村的部分村庄进行了内部整治,整治内容包括村庄土地整理、道路硬化、供排水设施建设、路街亮化、村庄绿化、村容美化、拆除废弃和不符合规划建筑、土地复垦等。资金来源采取政府负担70%,农户个人负担30%的方式解决,政府投资的资金采取城乡建设用地增减挂钩方式从建新区的土地出让收益金中解决。整治规模面积55亩,共开发复垦耕地15亩,整治后村庄基础设施完善,路街漂亮美观,环境优美,功能齐全,生产生活方便,其功能和效果不亚于城市。

四、结论和建议

武冈市农村村庄具有土地分布零散、用地规模大、基础设施欠缺、居住环境差的特点,对武冈农村进行村庄整治十分必要。从武冈农村村庄所处自然地理特征和武冈市的社会经济状况出发,在坚持村庄土地整治模式选择的原则下,根据已有的整治模式,探索创新适合当地特色的模式。由于武冈财政贫穷,基本上属吃财政饭,因此在推行村庄土地整治时不可能投入大量财政资金,进行大拆大建,应当拓宽资金来源渠道,创新土地整治的模式与机制。笔者建议充分利用“占一补一”和“城乡建设用地增减挂钩”的政策精神,建立城镇建设用地项目“占补平衡”和“城乡建设增减挂钩”机制,创新村庄土地整治新模式和运行保障机制。为推行村庄土地整治提供资金动力机制和保障。

参考文献:

[1]石磊.农村居民点用地整理模式研究――以惠民县胡集镇为例[D].济南:山东农业大学,2008:16-17.