土地空间规划范文

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改革开放以来我们生活的环境，经历了翻天覆地的变化，各种现代化建筑拔地而起。不断地开垦土地进行城市建设，导致土地的占用面积加大，生态环境难以平衡，根据目前社会情况，我们应当采取相应的措施改善环境问题，虽然近年来人们对于环境保护问题已经有很高的关注度，但在具体实行促使方面还有很多问题，在现有情况下进行环境建设由于土地占用量过大很难保证很好的进行环境建设，所以对于城市土地规划利用空间和环境建设之间的关系我们需要进一步的研究讨论。

1 城市土地规划利用空间对城市环境建设的影响

随着人民生活水平的提高，越来越开始注重生活质量，大多数人都希望能够居住在环境优美，空气质量较好的地方，这样就导致一部分的开发商，将开发的目标转向了人口较为稀少的远离城市的自然区域。虽然这样能够保证人民生活环境有一定程度的改善，但是修建楼房所造成的生态环境破坏是不可估量的，逐渐对土地的开垦一片片的森林变成了高楼大厦，绿地也变成住宅区，人口的增多不断向城市涌入从而导致城市车辆增多，光污染、空气污染等一系列环境问题都在逐渐产生。人口逐渐都集中在城市，而农村人口减少，乡村人民人均土地又被开发商建设楼房，这样持续下去，虽然促进了城市的发展但是对生态环境而言是百害而无一利的。

2 城市土地规划利用空间与城市环境建设的关系与矛盾

2.1 自然中心论与自然环境恶化的矛盾

长久以来的发展当中，“人”作为世界的高智商生物一直占据自然生物链顶端的位置，“人”经历几千年甚至是上万年的发展变化，从对自然的恐惧到学会利用自然资源，演变到今天人们已经能够完全控制和“掌握自然”。就是这样“人”一直认为自己区别与其他生物，作为自然界的“中心”，“人”以其聪明灵活的大脑而骄傲，不断地利用自然资源，占用自然环境致使其他生物无处生存，甚至濒临灭亡。不知从何时开始，“自然”开始发出警告，自然灾害频发，山洪、地震、海啸等环境问题越来越多，由此人们开始关注环境问题；在现代化的城市规划与设计中，开始融入“自然理念”、“低碳理念”，但是环境污染问题仍然客观存在，并且是今后很长一段时间的治理重点。

2.2 价值观错误对于资源环境的破坏

在传统的价值观念中，认为自然资源是取之不尽、用之不竭的，也没有任何的实际价值，如空气、水或者土地等，都是大自然的免费供给。长久以来的错误观念导致人们对于自然资源不珍惜，随意砍伐树木、不断地使用资源和破坏环境，长此以往自然环境资源所剩无几，土地沙漠化、空气受到污染，各种自然灾害频发，人们总最开始的认识不明确从而导致自然资源的临近枯竭，人类的发展起源于自然的给予，最开始的人类对于自然来说是渺小的，但随着人类文明的进步，人口数量急剧上升，现在的人口数量已经超过了自然的负荷量，所以合理的利用资源保护环境才是人类能够长期生存发展下去的有效办法。

2.3 生态伦理与环境发展的矛盾

人们只有合理处理与土地的关系，才能奠定生态伦理理念基础。在现代工业与科学技术发展过程中，人们已经将一些理想转变为现实，但是也要意识到，科学技术并不是万能的，人们必须学会尊重自然，而不能企图控制自然、摆布自然，否则必将受到来自自然界的惩罚，只有人与自然和谐发展，才能促进繁荣景象。

3 城市土地规划利用空间与城市环境建设的协调发展建议

3.1 树立科学的持续性发展观念

长期的滥砍滥伐大肆利用，已经使自然“不堪重负”，自然灾害的频发为人类敲响了警种，要想能够真正使人类发展下去与自然和平共处，现阶段人类所要面对的重要问题就是怎样将资源可持续发展下去，从而保护生态环境。现存的自然资源已经在一个不可透支的程度上，只有合理的利用现有的仅存的资源，进行合理利用和发展，对于城市生态环境也应持着持续性发展的理念进行下去，在工业发展注意资源的整合利用，在人们日常生活当中也应注意一次性制品的使用，对于木制品等不可再生资源的合理控制，是保证自然环境持续发展的重要举措，保护环境从自身做起从小做起。

有关可持续发展观念，应注重其公平性，主要表现为以下两方面：一方面，实现代际之间的公平，也就是人们在注重消费、注重社会发展、经济进步的同时，不能提前享受后人应具备的同等消费权力和发展能力；另一方面，实现同代之间的公平，也就是一部分人的发展不得建立在损害他人利益的基础上。

3.2 试析空间资源的优化配置

随着我国市场经济的不断发展与完善，市场已成为资源配置的重要基础，在城市土地规划利用空间和环境建设协调发展方面起到积极作用。以当前实际发展形势来看，土地资源的空间配置以供给为主，在推动城市发展方面起到指导意义。当前，我国耕地面积已经大幅度减少，因此国家越来越重视耕地保护工作，并将“保护每一寸耕地，提高耕地利用率”上升为基本国策层面，对城市空间布局结构的优化、城市建设的发展保驾护航，同时将城市的开发建设与环境资源有机融合，树立科学的生态理念，积极运用可持续发展策略。

3.3 妥善处理资源短缺和环境建设的关系

在城市土地规划利用过程中，必然面临郊区和农村的资源短缺问题，在城市房地产业大规模发展的同时，不能对环境、资源造成肆虐般的影响，否则违背了科学发展观的原则，也不利于经济社会的持续性、健康性发展。面对土地资源稀缺的实际情况，我国城市中心以集约化建设道路为主，势在必行。

结束语

结合以上叙述，城市土地规划和利用空间不光关系着人们的生活环境，而且同样关系着自然环境，在城市化建设不断发展的今天，越来越多的土地资源已经被人们使用，对于现阶段状况的环境资源保护，只有将现在仅存的土地资源加以保护，并对现阶段已经利用的土地资源进行合理的控制，这就需要城市土地规划与城市环境建设结合起来，坚持可持续发展观念，只有这样才能保证自然环境与人类生存环境的和谐共处，减少自然灾害的发生。在保证这一举措的前提下，对于每个人来说也应注意环境保护意识，从小培养保护环境的好习惯，这样保护环境的观念根深蒂固，才能够更好的保护自然环境。

参考文献

[1]张颖，王群，王万茂.关于城市总体规划与土地利用总体规划协调问题的探讨[J].南京农业大学学报（社会科学版），2007.

[2]杨战社.循环经济理念下的城市土地利用规划方略[J].西安工程科技学院学报，2007.

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National forest park planning of land use in the compatibility of control

Pan Yudao，Song Xin

（Guizhou forestry survey and design co.， LTD，Guiyang 550000，China）

Abstract： National forest park in the cultural resources and natural resources play a role of effectively protect， If not reasonable of land use of national forest park， Failure can lead to national forest park planning， waste of land use and environmental issues， Etc. The analysis in this paper， From the compatibility of land use control， Control way of its feasibility.

Key words： National forest park planning； Land use； Compatibility of control

国家森林公园不仅可带动旅游业的发展，还可带动经济与环境保护的作用，其在国内外主要以资源保护、土地利用与旅游开发进行研究。国家森林公园的土地利用研究者通常以非旅游领域的学者身份，从利用的角度对土地进行研究，选择坡向、地形、游道距离、坡度与重要景点距离等，通过地理信息系统对国家森林公园旅游景点选址与适宜性进行分析研究，但是到目前为止，对其规划中土地利用控制的研究相对较少。因此，本文分析土地利用兼容性在国家森林公园规划中的控制方法，这对于旅游用地具有深远的意义。

1、土地利用的总体重要性

土地利用包含城市建筑用地、森林用地、旅游用地等几个最重要的方面，其中国家级森林公园建设总用地不应超过森林公园陆地面积的2%。在城市总体规划当中，城市人民政府根据社会经济规划、城市自然环境、现状特点、资源条件进行统筹兼顾与综合部署，确定城市发展方向与发展规模，从而实现其经济效益与社会效益，确保土地利用的合理性。

旅游规划首先要以人为本，坚持以科学发展观为指导思想。统筹城市旅游、区域旅游的总体发展，特点是考虑土地利用的合理性与针对性，实现土地节约性经济最大化的目的。

土地利用规划。土地利用总体规划是通过一定时间与区域规划，当地政府以长远发展为目标，根据当地自然环境、当地社会条件及当地经济发展状况及因素，统筹安排土地开发、土地利用、土地整治及土地环境保护。

国家森林公园要遵循因地制宜、可持续发展、结合保护与开发、整体效益、协同发展五个主要原则，以生态、旅游经济理念、可持续发展为依据。同时，国家森林公园规划要体现人文关怀，为当地人民创造休闲度假空间、娱乐空间、森林科普空间以及农业观光空间等综合性天然户外活动场所。

城市建筑规划、旅游规划总体、土地利用规划、国家森林公园等都是紧紧围绕着土地利用，从上面看出土地利用是其中最为重要的基础及因素。因此，土地利用兼容性控制一定要通过科学合理的考虑与规划，才能体现节约型、生态型、经济型的国家森林公园。

2、土地兼容性控制途径

2.1健全旅游用地分类系统

随着我国城镇化建设的不断扩大，土地规划主要使用1984年《土地利用现状分类及其含义》与《城市用地分类系统》，经过长期的发展，不仅使土地规划缺失，还导致旅游用地边缘化。由于土地分类各异，无法集中与统一，导致国家森林公园规划与土地利用不协调，造成两者土地分类不兼容。随着我国城乡一体化的不断深入，我国国土资源局颁布了《土地利用现状分类》的政策，通过该政策，国家森林公园可在土地分类的基础上，根据规划实际情况与条件，重点细化与创新增减国家森林公园用地类型，不仅为旅游用地的兼容性控制提供科学的依据，还促进旅游业的发展。比如对旅游用地进行规划时，可将服务住宿用地细分为星级酒店用地及度假村用地等。

2.2规范国家森林公园用地评价系统

我国森林用地评价系统较为传统，已经适应不了现代化国家森林公园的发展需求，而其规范依据主要参照《中国国家森林公园风景资源质量等级评定》与《森林公园总体设计规范》，两个规范依据对森林旅游资源与开发条件的评价过于偏重，而对其用地规范未做出详细要求。因此，在现有国家森林公园规划中普遍存在以风景资源评价为中心，土地评价失去主体地位，最后导致国家森林公园管理土地结构与土地利用功能无法衔接等问题。

2.3有效控制国家森林公园区域化

国家森林公园区域化是指按国家森林公园功能划分土地利用，从而确保各个功能区满足功能要求，保证功能区内与功能区外的土地利用保持兼容。游览区一般是作为国家森林公园空间布局的中心，从而协调各功能系统，体现各功能区特点与保持总体协调。在国家森林公园建设中，相邻地块不兼容且互相制约，比如在国家森林公园增加功能时，会导致相邻地块的功能减少或价值降低。因此，在土地利用兼容性控制的问题中，可通过国家森林公园功能区划分与空间布局作为控制途径。

3 结束语

综上所述，土地利用兼容性控制在国家森林公园规划中显得尤为重要，当前，我国土地资源越来越少，只有合理利用及严格控制土地兼容性才能使我国土地资源实现可持续发展，随着城镇化建设进程的进一步加快，对森林公园土地利用兼容性的探讨极其重要。

【参考文献】

[1]叶新才，袁春.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].林业经济问题，2011，02：162-166.

[2]黄淑娟.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].农业与技术，2015，10：82-87.

[3]唐建兵."反规划"理论视域下的国家森林公园旅游规划探讨--以自贡市飞龙峡国家森林公园旅游规划为例[J].林业资源管理，2014，02：26-30-34.

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中图分类号：P208；F301.23 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0315-01

土地利用规划实际上就是利用科学方法，增强土地与使用群体的关联性，从而推动人与自然的协调发展，提高土地利用效率。土地规划实施评价的服务群体就是土地规划本身，因而其发展及延伸前提需要建立在土地规划基础上，反之它也能够为土地规划提供理论指导，通过对评价结果的科学性研究，就能实现对总规划项目的优化调整，因此，土地规划的实施评价也可以看成是推进土地规划实施项目的前提条件。利用总体规划实施的空间吻合性评价，能够对规划环节的各项数据进行精准衡量，进而实现对总体规划的管理及掌控。

1 土地利用总规划实施评价研究中存在的问题

土地利用总体规划实施评价的推进流程是，在土地规划过程中采取相应有效的方法，对规划项目中的重点问题进行细化考量，并在此基础上实现对土地空间的最大化利用，从而形成对全局的数据分析及质量掌控，因此也可以说土地利用总体规划实施评价是对规划流程项目中的数据进行量化分析的理论性工作。在实际评价过程中其应用主体主要是实施结果评价、效益评价及效力评价。土地规划实施结果评价就是对其推进项目中的细化内容进行分析比对，并在结合实际情况的基础上，实现对目标完成情况的判定。

从当前形势来看，我国对土地规划的研究仍旧处于发展及进步阶段，这就使得研究主体相对较少，并且在领域内的研究重点都大多停留在了发展问题上，而土地规划研究的频率及涉及范围却相对弱化、缩小。在实际研究过程中，我国所开展的土地规划研究中对缺少对制度的研究，通常情况下，技术的研究是占据主导地位的，并且，我国行之有效的土地利用规划体系并不多，虽然研究项目不断开展及开发，但是中间环节却没有相对独立的内容限制。在研究主体中大多是方案形成前期与过程中的量化关系为核心，这就使得整体性评价相对缺失，系统评价有待完善。

2 基于空间吻合性的土地利用总体规划实施评价方法

对土地利用总规划实施进行评价，通常采用的评价方法有四种，其中包括：德尔菲法法、主成分分析法、模糊综合评判法、层次分析法。在实际评价中，只运用一种评价方法是不能实现权重评定，达不到评价标准。而基于空间吻合性的土地利用总规划实施的评价是对土地利用总体规划实施的过程和结果进行当年的评价，评价本身具有一定的空间性和过程性。在对规划执行过程中进行空间吻合性评价是对土地利用空间的变化与前期目标的吻合性进行评价，而规划执行结果的吻合性评价是指对土地目前的利用情况与规划进行对比评价，是一种宏观性的考察方案。

土地利用总规划实施的空间吻合性评价是指对土地变化地类的数量和空间变化进行吻合程度考察，要求在总量和空间位置上都符合规划目标，才能属于空间吻合。该种评价标准对规划实施的速度不进行评价，只考察实施结果的总体用地状况是否满足规划方案。但是，由于评价角度不同，最终的土地总规划实施的空间吻合性的评价结果也不相同。如在规划方案中曾将一块地规划作耕地，但是实际实施时，这块地被用作园地，那么这块用地在评价时就不符合空间吻合性。但是，基于功能性考虑，两种用地模式都属于农业用地，从这个层面考虑又属于空间吻合，因此，在进行实际空间吻合评价时，需要对土地的地类图斑、功能区、区域性三个层面进行全面的分析。

在进行土地规划空间性评价时，需要采用一定的科技手段将土地的空间状况勘测出来，因此，采用的是GIS空间叠加技术。此技术可以将现实土地状况与规划中的土地状况进行叠加对比，实现对比效果，进而直观的了解土地利用总规划的空间吻合性评价。GIS空间叠加技术可以对用地规模和用地范围是实际情况反映出来，分析用地吻合度差的原因，进行整改，从而提升年度土地利用总体规划的空间吻合情况，实现土地利用总规划的空间吻合度评价。

3 基于空间吻合性的土地利用总体规划实施的应用探究

以某一地区的土地利用总体规划实施为例，进行空间吻合性评价。该地区属于城市发展中阶段，城市启动了很多土地施工项目，防止土地在建设过程中发生耕地资源大量被破坏，建筑用地面积扩充过快的现象发生，对土地规划执行过程进行一定的监督是十分必要的。对该地区的土地资源数据进行调查，调查发现该地区的地类图斑数量为45000，包括旱地、水田、村落、道路、河水等多种用地，但土地的分部较分散，利用分散化较严重。将土地根据农用地和建筑用地进行整体的数量统计发现，农用地面积为99654.32hm2，建筑用地面积为41235.14hm2，土地总面积为187502.63hm2。耕地是r用地的主要应用方式，占农用地总面积的85.36%，而在建设用地中，城乡建设用地占总建设用地的92.36%。对当前该地区的用地状况与前一年的土地状况通过软件进行对比，比较中发现在地类出现的变化主要是农用地改变成其他用地，从斑块层面上看是将耕地转为村民居住点的面积最多，其次的是城镇建设用地，如道路的修建等。对该地区的土地利用总体规划实施的执行过程进行空间吻合性评价。

对空间吻合度小于1的地类图斑进行分析，产生此现象可能有两个原因。第一个原因，可能是由于土地利用规划实施中进行的临时用地调整，这种情况在进行整体用地空间吻合性评价时，评价结果与规划方案中的结果是吻合的。第二个原因，可能出现了违法用地的现象，土地利用没有合法的用地手续，没有符合规划方案的要求，如有发现应严肃处理，要求对已用地进行整改调理，实现土地现状与规划目标统一。对执行结果进行空间吻合性评价，评价发现该地区的地类图斑的空间吻合程度差距很大，耕地的空间吻合度最大，为0.95左右，而林地的空间吻合度最小，数值为0。由此可以看出，在土地利用总体规划实施初步阶段，实施效果与规划目标差距很大，特别是林地、农民居住点等，在后期的土地规划实施中应加强规划管理，逐步提高土地规划的空间吻合程度。

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一、国土空间规划体系目前存在的问题

现阶段，国土空间规划体系呈多规分立格局，这种明显的“分而不合”特征，使国土空间规划体系表现出以下问题：不同规划功能交叉、重复与不一致现象明显。国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划往往在相同空间尺度并存，且各自独立地对国土空间开发利用进行布局安排。例如：经济社会发展规划安排时往往不考虑城乡规划和土地利用规划；城乡规划和土地利用规划中涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等，安排规划时也往往难以与发展改革部门衔接。在一些城市，城市总体规划与土地利用总体规划建设用地空间布局不一致的部分约占规划面积的75%。规划之间的交叉、重复与不一致，限制了政府空间管控作用的发挥。规划纵向层级体系不完善。首先，规划管理中上层规划战略性、政策性不足和下层规划操作性、适应性不强问题明显。土地利用总体规划按行政区划编制，导致国家与省级规划内容高度一致，市、县、乡级规划内容高度一致，而省、市规划之间的承上启下作用则不清晰，尤其是县，乡级规划的可操作性差。其次，上下层级规划的衔接与反馈不强。城乡建设规划、经济和社会发展规划中上级规划的对下约束力过弱；土地利用总体规划中上下级规划之间缺乏必要反馈，规划指标脱离地方实际问题突出。再次，基层规划的精准性和可操作性不足，许多土地利用的突出问题未能在规划中得到较好的协调解决，难以满足精细化管理需求。

规划执行的效率须提升。首先，规划管理碎片化问题突出：规划编制过程中，主管部门与规划人员对其他部门与人员意见重视不足；规划审批上，土地利用总体规划和城市总体规划审批周期过长；规划运行中,各类规划独立编制、各行其是,造成人、财、物的浪费。其次，规划管理中过分注重政府权威，政府自由裁量权过大，各类规划都过度依赖行政方法尤其是行政审批，社会方法、经济方法等运用不足。再次，社会监督、行政处置、经济制裁、技术检查、监管措施等机制建设滞后。

二、加强空间规划体系建设的思路

正确定位规划职能，划分规划与市场界限。在社会主义市场经济体制下，政府的主要任务和职能在于应对市场失灵和促进社会公平。国土空间规划要与政府职能转型相适应，在充分发挥市场配置资源决定性作用基础上，通过确定国土空间开发、保护和整治格局，明确国土空间开发的底线、国土资源和生态环境保护的红线，合理布局基础设施建设，控制和约束人口流动、城乡建设和产业发展向对公共利益损害最小化的空间调整，促进国土空间均衡发展，更好发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用。面向服务对象，构建空间规划组合。应根据规划作用对象和作用领域不同划分不同类型规划。首先，应区分政府和一般用地者两类行为人，专门制定国土空间保护管控规划，确定国土空间保护和管控底线，对政府的空间决策权力进行限制；以保护管控规划为基础，制定综合空间规划，对一般用地者行为进行规范，对各类专项规划进行统筹协调；制定专项规划，对各具体公共领域的空间进行安排。

科学构建规划层次，衔接各层级政府事权。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异，以及不同层级行政区域空间尺度的差异，采取不同路径形成国土空间综合规划。国家、省和区域层面空间规划突出战略性、政策性和指导性，可将国土规划作为国土空间的顶层设计，统筹落实区域发展总体战略、主体功能区战略和“三大支撑带”战略。市、县层面推进以土地利用规划为基础的“多规合一”，强化管控性、操作性和综合性。乡镇层面强化村庄和社区土地利用详细规划的编制与实施，将各类空间规划整合起来，建立详细规划的管理平台和实施抓手，完善村庄规划编制技术标准。合理细化规划行政权责，梳理规划编制实施的运行逻辑。在当前政治体制条件下，规划编制决策和实施监督的权责，应主要通过上下级政府之间、政府与人大之间、政府不同部门之间以及政府与公众之间关系的安排，形成分工明确、权责分明、相互监督的规划行政体系。

三、空间规划体系建设框架

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村庄是我国国土空间规划的最小单元，但是由于城乡资源配置存在一定差异，再加上政府扶持政策的倾斜，长期以来，我国乡村在政治、经济、文化、社会、生态等方面和城市的差距越来越大，呈现出了城乡发展不平衡的现象。乡村振兴是缩小城乡发展的关键举措，也是实现新型城镇化的重要环节，而乡村国土空间规划对于优化乡村空间资源结构、协调城乡关系具有重要的意义。因此从乡村振兴的角度来看，村庄的国土空间规划对于促进我国社会经济的发展有着重要的价值。

1国土空间规划在村庄层面的现状

1.1资源配置缺乏一定的合理性

就目前我国的国土规划部门的组成来说，我国的国土资源规划大致被分为了国土资源管理和城乡规划管理两大板块，而存在一定关联的社会发展规划、土地利用规划和城乡规划之间由于被完全划分到不同的部门，因此三者之间的关联性被进一步弱化。从某种程度上说，不同的规划部门因为工作标准不同、谋划方向不同，其规划方案的思路也就不同，再加上不同规划部门的有效沟通不到位，因此不同部门对资源的配置和规划缺乏一致性，衔接也就出现了“断层”，从而使规划方案编制的周期有所延长，土地资源申请的办理时限有所增加，造成群众经常往返于各部门之间，浪费了人力、物力和财力，国土空间资源管理缺乏一定的合理性和科学性。另外，村庄国土资源规划的基础数据、编制标准、国土空间用途及规划侧重点都有所不同，而不同的国土管理部门由于规划方案的编制要点、审批流程和审批权限的不同，在村庄层面的国土空间规划不能够形成完整的流程和体系，这也导致了配置不到位的现象[1]。

1.2农村基础设施少，功能不完善

虽然近些年我国乡村发展得非常快，但是和城市相比，还存在不小的差距。我国在国土空间规划中向来是以提高经济实力为主要目的，因此比较重视工业规划。由于目前政府出台了一系列的优惠政策，很多工业企业开始纷纷在乡村建厂，这在一定程度上，活跃了乡村经济，为农民带来了很多就业的机会，提高了他们的收入，但是因为很多乡村长期以农耕为主，在基础配置上缺乏一定的空白，这就造成了农村功能严重不足，无法在短期内扭转这种局面，因此也就出现了乡村污水横流、环境差等负面影响。虽然政府及相关部门已经在逐步缩小城乡之间的差距，但是由于受到观念意识、保障制度和资金投入的多重影响，乡村的国土空间规划工作仍然面临着很多挑战。

1.3村庄特色逐渐弱化

不难发现，现在很多乡村的国土空间规划逐渐趋同于城市规划，虽然表面上看，充满城市化气息的乡村的环境更整洁、现代化气息更浓厚，但是很多乡村特色已经被弱化甚至破坏[2]。例如，村庄传统房屋被二层小楼代替，草原放牧改成了养殖场、传统青石小巷改为水泥路面等。虽然看上去这样的村庄更加符合现代社会发展，但是无形中丧失了特点，忽视了乡村特色及自然资源的优势，呈现出的是“千村一面”的景象，乡村国土规划不能够结合自然条件进行针对性的编制，导致乡村国土空间规划缺乏个性化和科学化。

1.4乡村规划创新能力不足

为了落实落地乡村振兴发展战略，很多县市区逐渐重视乡村村庄国土规划工作，纷纷对管辖区域内的村庄制定规划任务和规划目标，同时也出台了很多的鼓励政策和优惠政策，但是由于限定了规划方向，脱离了村庄实际，不同的村庄规划出现了相似性甚至一致性，不能够结合乡村群体的需要、乡村的自然地理条件等内容进行适当的创新，造成乡村规划创新能力不足，缺乏一定的针对性和灵活性。

2乡村振兴视角下村庄层面的国土空间规划思路

乡村振兴战略的大力实施下，村庄层面的国土空间规划应该具有更加丰富的内涵和更完善的功能。在乡村振兴视角下，村庄的国土空间规划包含提升物质水平、优化产业结构、凸显乡村文化等内容，体现在乡村的经济价值、文化价值和商业价值中，因此在缩小城乡差距的同时，也应该结合乡村的实际进行谋划，突出乡村的特色及价值，使乡村的内涵和功能更加多元。一是盘活乡村土地资源，为乡村发展提供动力。充分利用当地土地格局，盘活村庄中的古建筑、山水风景等资源，结合人口结构及国土空间格局，在保留特色的基础上进行创新，实现人口、土地和产业的有机统一[3]。二是结合村庄文化元素，形成文化特色。以村庄国土空间规划为基础，结合当地风俗习惯、及传统手工艺等文化元素，完善历史建筑、文化场地等，提升基础设施水平，完善服务结构，凸显社会功能和文化价值，保持乡村特有的魅力。三是完善乡村治理体系。以村庄国土空间规划为基准点，通过优化国土空间格局，完善乡村治理体系，摸索出乡村联合、成立自治经济组织等治理模式，加强对村庄的空间规划和地域开发使用的管制，使乡村治理体系和空间规划联系更为紧密。

3乡村振兴视角下村庄层面的国土空间规划的具体策略

3.1优化乡村生态，改善生态质量

工业企业的不断发展打破了很多乡村传统的生产生活方式，农村生态环境也出现了一系列的问题。在乡村振兴视角下，村庄层面的国土空间规划应充分考虑到乡村的生态环境要素，通过对生态环境要素进行优化和保护，实现乡村空间及功能的优化升级[4]。当然，还要充分结合城镇化和城乡一体化的要求，在实现城乡一体的同时优化乡村生态空间，保留原有的生态特色，实现经济、人文和生态的高度结合和统一。对河渠污染等环境问题实施生态保护修复，通过清运河道垃圾、河流沿坡绿化等修复工作，逐渐恢复河渠的基本功能，实现正常的生态功能。对于自然林山的开发，在保留自然林山面积的基础上，逐渐优化其空间布局，对林山中土地的部分和杂草丛生的区域进行彻底清理，通过栽种树木、养殖畜禽的方式优化其生态结构，实现内部循环，同时还要加大对生态环境的管控力度，降低人为因素对生态环境空间的干扰，保证生态环境系统实现闭环功能。

3.2调整产业经济结构

乡村和城市之间的明显差距就是经济落后，乡村单一的经济结构无法在短期内快速带动乡村经济发展。因此乡村层面的国土空间规划要从调整产业经济结构上下功夫。通过激发乡村内部经济活力，畅通城乡交流渠道，逐步调整乡村产业经济结构。在互联网背景下，“互联网+农业”成为新型的产业结构模式，村庄层面的国土空间规划要利用好互联网这个新媒体，通过调整乡村产业经济结构，不断刺激农村地区传统产业，发展新型乡村产业。要依托互联网这个窗口传播农村集市、采摘园、民宿等乡村特有的资源，如通过互联网宣传乡村集市，吸引城市居民感受乡村热情热闹的气氛，尤其是在传统节日，可以通过“节日一条街”增强节日气氛，村民可以在集市上展示富有乡村特色的手工艺品，使城市居民感受浓浓的乡村氛围，从而带动当地的经济发展，提高百姓的收入。另外，在基础设施建设上，要完善交通设施的建设，减少城乡流动的障碍，增强城乡之间的经济往来，为产业发展开通土地、经济方面的政策扶持通道，吸引更多人参与乡村振兴，逐步提高乡村吸引力。

3.3改善乡村外在形象

在乡村村庄层面的国土空间规划需要优化社会治理体系、乡村文化功能以及自然资源配置，通过对乡村生态、文化、人文等方面存在的差异进行分析，逐渐改善乡村外在形象。如整治乡村卫生环境、完善乡村基础设施、建设乡村文化娱乐场地，通过重塑乡村布局和村风村貌，改善乡村外在形象，此外还要充分结合村民意见建议进行相应的完善，不断提升乡村服务效率和水平，打造宜居生活空间。

3.4保留原有特色

不同地区的村庄有着不同的历史背景和人文情怀。在乡村振兴下，村庄层面的国土空间规划应保留地方色彩，如村庄的名人纪念馆、历史文物建筑、特色农产品等。在进行国土空间规划时要充分保留这些特色，通过完善这些特色的附属基础设施或产业链条，逐渐扩大原有特色的影响力，逐渐激发传统特色的内生动力，实现乡村经济发展和文化传播相互协调、相互配合的目标，不断满足现代人群对乡村原始特色的追求和热爱。

4结束语

乡村的国土空间规划关系到我国城乡发展，是社会规划中的重要环节，从乡村振兴的角度出发，我国村庄层面的国土空间规划还存在配置不合理等很多问题，只有采取调整产业经济结构、保留乡村特色等策略才能优化我国乡村国土空间规划工作，实现我国乡村的快速发展。

参考文献：

[1]宋畅.乡村振兴背景下的村庄规划研究[D].开封:河南大学,2020.

[2]刘宏鹏.国土空间规划导向下实用性村庄规划编制策略研究[D].青岛:青岛理工大学,2020.

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在中央提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”的背景下，总体规划如何明确自身定位，推进自身理论和技术体系的深刻变革，已成为规划学界关注的焦点问题。本次学委会年会以“新空间 新总规”为主题，旨在探索新的国土空间规划体系下市县层面总体规划的理论与实践。针对“新”的会议主题，各发言人分别从各自角度进行了回应，“新”主要体现在四个方面：落实了新时代的新发展理念，贯彻了构建国土空间规划体系的新任务，体现了构建国家治理体系和治理能力现代化的新要求，回应了人民群众对美好生活的新期待。

国土空间改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，将对城市发展产生深远影响。市县国土空间规划作为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展规划编制工作，是当前的焦点问题，也是难点问题。现将此次参会培训的心得体会汇报如下：

一、对表看齐，理清我区国土空间规划编制思路

在本次会议上，重庆、成都、武汉、深圳、银川等市自然资源部门负责人先后分享了各自国土空间规划编制的最新成果。汇报内容涉及城乡规划转型、国土规划体系构建、生态空间格局构建、国土空间用途管制和国土规划数据支撑等多个方面的积极探索。我区应高水平高标准编制和实施新区国土空间规划，全面提升新区规划水平，科学引领城市发展和品质提升。

    二、瘦身总规，建立我区新的国土空间规划体系

按照“管什么就批什么”的原则，对市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。上位规划是通过下位规划贯彻、体现和传递，而不应直接拿上位规划来管理和督查，新的体系应是分级审批、分级授权、分级督查，真正对建设情况的督查依据应该是详细规划。建议在新区的国土空间规划编制过程中适当简化原城市总体规划（眉山环天府新区经济带规划）中规划部分的内容，为专项规划留下接口。

    三、多规合一，构建我区高水平空间规划管理体制

    新的国土空间规划编制应该是“合一”的，且须把握四个原则：一是深入浅出。变革过去不同类型规划“深入深出、浅入浅出”的问题。规划内容应深入，深研问题、找准方法、明确路径；规划成果要浅出，要言不繁、大道至简；二是发挥优势。过往不同类型规划有不同的特点与优势，要发挥城乡规划深入研究城市问题的能力，发挥国土规划强化管控和约束传导的体制优势，扬长弃短、优势互补，提升综合水平；三是补齐短板。无论城乡规划还是土地规划，都不能认为用过去的“两把刷子”就可以承担起新的国土空间规划编制任务，多规是“合一”而不是“拼一”，“合”是内外互通，是以生态文明的新思想、新理念、新理论，内外一致地指导规划编制；四是突出特点。不突出特点的规划是没有价值的，合一的规划还应凸显城乡规划的精髓，突出城市发展的特色。

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1引言

现如今，随着海洋经济的快速发展，制约海洋经济健康发展的因素和问题逐渐显现，特别是海洋空间结构失衡问题日益突出。主要表现在以下三方面：一、海洋开局不尽合理，海洋产业结构性矛盾突出，地区间产业趋同性严重。二、海洋资源开发代价重、海洋生态环境损害大。由于现今绝大多数的产业活动和开发利用活动发生在近岸海域，这直接导致近岸开发过度，近海海岸生态环境破坏严重。三、海陆开发未能统筹与协调问题。陆域开发未能充分考虑海域开发的兼容性以及海洋生态系统的脆弱性，这直接导致海洋管理和海洋生态环境压力过大。这使得整合陆海使用规划成为了一种必然选择。

近年来，欧美等海洋发达国家陆续推进陆海使用规划整合的实践，其中，澳大利亚较早将海洋空间规划应用到实际海洋空间治理之中，构建了以生态为基础的海洋生态区规划体系；加拿大作较早进行海洋综合立法，构建了大海洋管理区和东斯科舍海脊综合管理区两大海洋管理区域；美国通过构建海洋空间规划法律框架，将海洋空间规划纳入国家海洋保护区管理体系；比利时率先在其领海和专属经济区开展海域空间多用途规划系统（Douvere F， Maes F，2007）。荷兰、德国等将空间规划法案扩展到其海洋专属经济区，开始构建海洋空间规划总体框架（Gee，2004），英国也提出爱尔兰海域多用途区划（DEFRA， 2006）。

随着欧美海洋发达国家对陆海使用规划整合的研究逐步深入，逐步构建起一套完善的整合陆海规划的方法，本文通过对欧洲陆海使用规划整合的追本溯源，探究陆海使用规划整合的难点，必要性，方法，以期为我国的陆海统筹规划提供经验借鉴。

2土地利用规划

规划起源于十九世纪末的英国，其后，受Patrick Geddes思潮的影响，全球兴起了土地利用规划的发展潮流。二战以后，土地利用规划得到了长足的发展，对城镇基本要素的规划得到了广泛采用。虽然这些规划体系主要集中在城市地区（Cherry，1996），但随着时间的推移，这种体系已经发展成为更为全面的城乡土地使用监管规划体系，并且成为了现今以可持续发展和有效的环境管理为目标的规划体系的基础（Allmendinger et al.，2002）。而人类对于海洋的规划则发展较晚，一直到20世纪70年代，海洋利用规划的思想才得以萌发（Young and Fricke，1973）。

在20世纪中期，土地利用规划体系逐步形成并不断完善合理，许多早期思想的发展和实际运用都发生在19世纪后期的英国。在土地利用规划早期阶段，其中心主题就是要采用一个发展规划体系以明确发展过程的核心阶段。土地规划机制的决定仅受到本国家而不是超国家的议程和需求的影响。因此，土地利用规划能够自主的发展到国家水平，其主要受该国家特定的立法、行政及社会经济环境的影响（Adams et al.，2006）。规划体系还是存在许多共同点，例如对城市区域的工业、商业及居住用地的划分上各地规划大同小异。然而，以上这些仅仅是从一个静态角度来探讨，随着经济的加快发展，这种方式已不适合解决经济、社会和环境的动态变化所产生的问题。

最后，土地利用规划已发展成国家体系中不可或缺的重要因素，因而能够影响了城市的发展，在某种程度上，也影响了城乡结合处的发展。现在，农村地区也正逐步接受规划调整。

3海洋利用规划

伴随着海洋资源的开发利用，海洋空间规划的方法也随之诞生，海洋空间规划的第一个大规模发展产生在20世纪70年代的英国和澳大利亚。之后，1972年，美国制定了美国联邦沿海地带管理法案和俄勒冈州的海上规划。在欧洲，海洋空间规划体系的发展在欧洲西北部的核心地区是最快的，特别是在荷兰、比利时、德国和英国，包括苏格兰拥有自在海洋法案的规定下，建立两层海上规划。

随着海洋利用规划机制的形成，其中有两个特点是特别值得注意的。第一个特点是海洋空间规划的三维空间，这与土地利用规划的二维空间的特点形成鲜明对比。第二个特点从一开始就与生态系统的方法有关联。20世纪90年代后期，人们逐步意识到海洋生态管理的重要性。在土地利用规划的早期发展阶段，这种意识并不存在。对采用海洋空间规划的困难进行妥协，因为海洋生态系统的知识受到极大的限制。

对于空间规划来说，一个重要的先决条件就是能够更为直观的表述一些知识，这种知识包括目前和潜在的用户地区的物理和生态特征，以及对生态系统和生态系统之间的可能性的影响。海洋空间规划正努力朝着最优分配所有基于平衡管理决定的相关活动，这个活动不仅考虑到经济和社会利益，而且还包括不同区域的特点和由所发生或计划的活动产生的环境影响（Maes et al.，2007）。

4陆海综合规划的方法

在陆海分异的背景下，存在许多机制和方法可以促进陆海综合规划，例如海岸带综合管理（ICZM）和战略环境评价（SEA）。与此同时，其他欧洲环境指导政策也需要对陆海使用规划进行整合，以便改善政策方针和增强能力来更好的理解海洋及陆地成分。这些机制和方法这将会要求参与不同规划发展的人们之间建立良好的关系，同时通过实施更为有利和适合的规划指导政策推动陆海综合发展，并使得海洋和陆地规划的利益相关者可以针对其需求进行调整。

以上所提到的机制中，海岸带综合管理（ICZM）已被学术界、众多的决策者所接受，该管理中所实行政策文件作为一种较好的综合规划机制的方法，在环境管理和空间规划本身的发展中起到了重要作用。欧盟成员国已将海岸带综合管理作为国家策略，以便更好的制定具有实践性的关键原则及实施对沿海资源的有效管理，比如现在地中海相邻的国家必须遵守近来在巴塞罗那会议下的海岸带综合管理协议。然而，迄今为止，海岸带综合管理是通过自上而下的努力和地方的自主性规划出来的。

实际上，海岸带综合管理的地方发展意味着海岸综合管理的创造性和它们的方法取决于当地的问题和需求，即便管理体系的资金来源于欧洲的一些计划。由于欧洲的海岸带综合管理的异质性，简单的解决办法就是使用海岸带综合管理作为一种整合陆海规划的方法。在英国的2009年海洋与海岸准入法案的背景下，海洋管理组织已然意识到许多创新的参与海岸带综合管理的方法和以及社区联系的重要性，由此，英国仔细考虑了未来的沿海关系在新兴的海洋规划管理协议中的作用。

海岸带综合管理的效应和创新性具有共性，这种共性将便于识别海岸带综合管理作为整合陆海使用规划工具的潜力。在积极的方面，海岸带综合管理强调规划的参与性和利益相关者，这两方面都可以推动陆海使用规划的整合（Stojanovic and Ballinger，2009）。此外，许多海岸带综合管理活动的范围已不仅仅局限于规划本身，还涉及到了能力的构建、合伙人间的合作项目和制定影响人类活动和态度的政策。海岸带综合管理所涉及的范围仍然局限在相对有限的海岸，并且政府支持也相对较少（Stojanovic and Ballinger，2009）。除极少数情况外，海岸带综合管理大多缺乏制法律依据，到目前为止，在陆地或海洋利用规划上也没有得到或仅得到较少的认知。目前的海岸带综合利用规划实施也没有实现对海洋空间进行合理分配的目标。

然而，海岸带综合管理也许并不会为学术界所建议的陆海使用规划整合提供灵丹妙药，这是因为在短期内，要求行业部门和规划间的进行整合必须同时针对当时现行的欧盟立法相互调整适应才行。比如，所有的法定法规（包括陆地和海洋规划）其都依据战略环境评估（SEA）的要求而制定，因而对陆地海洋规划进行整合，势必也要对战略环境评估进行相应的调整，从而需要一个额外的整合机制，现阶段所指定的栖息地与水资源管理框架条例以逐步构建更加全面的，综合的陆海管理，特别针对离岸区域，限制性专属经济区以及沿岸一海里以外的区域制定了相应的管理条例。在塞文河口所实施的综合管理，一个重要的英国海岸平原河口，所实施的综合管理表明陆海使用规划整合既要符合陆地和海洋自身的发展诉求，也为考虑到相关的权威机构间的规划协调，并且能够提供法律约束力（Ballinger and Stojanovic，2010）。针对上述的水资源管理条例，Howe和White（2002）和Page和Kaika（2003）都认为该条例将会为针对更大区域水资源使用者所制定的流域规划提供新的框架和政策安排。同时，这种流域规划与陆地规划的整合也为陆海使用规划提供了经验借鉴。

5陆海使用规划整合的难点

为了进一步对陆海使用规划进行整合，必须构建一套咨询机制体系，以便解决海洋影响力不足的弊端。然而要构建咨询体系，就必须要考虑到政治敏感性问题以及利益相关者之间受影响的评估问题。那些主要利益集中在陆地上的利益相关者不会对海洋及海岸的发展感兴趣，因此在这种情况下，最为有效的解决办法就是将近海，海岸以及海洋结合起来，统一规划，从而将陆地利益相关者纳入到陆海司法管辖中来，使之逐步成为陆海利益相关者。苏格兰海洋法案（2010）已提出了这样的一种机制，地方和国家权威机构的联合制定12海里内海岸地区的海洋规划的编制管理责任。

然而，尽管海洋和陆地使用规划依据法案条例流程应该能够实现完整整合（UK Marine and Coastal Access ACT，2009）。事实上，陆海使用规划整合机制要求良好的协调体系和政府利益相关者等参与规划的各方付出相当大的努力，要实现基于生态系统管理的目标也需要花费很长的时间。在整合的过程中还会面临很多的挑战，其中包括时间框架构建和对不同规划的目标、现行情况、权力关系和支持者的意见的协调整合（Ballinger et al.，2005）。这就要求进行规划整合的专业人士要学习立法、文化及地理空间方面的知识。进一步来说，国家要从宏观角度对规划整合进行必要的引导，例如在海岸线的管理和土地利用规划间，研究表明两者之间整合存在许多不足之处，在这种特殊的状态下，政府需要站在宏观角度进行统筹安排，比如综合考虑各自规划选区的不同视角和技术知识，以及重要的时间和资源的限制。

6结论

综上所述，对陆海使用规划的整合可以概括为三方面。第一方面就是海洋空间规划对陆海使用规划整合的主要方法，并具有重要的影响。运用海洋空间规划整合陆海使用规划的过程将会是一个渐进的过程。这已经在欧洲国家的实践中得以验证，例如目前英国通过海洋空间规划对海外石油平台以及军事行为进行的政策和行政干预，欧洲各国的渔业产业逐步复苏，海洋生态逐步转好等。

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城市地下空间资源是迄今为止人类所认识的空间资源的重要部分。对于日益增长的全球人口，人均占有土地面积呈逐年下降趋势，特别是对于中国这样人口众多、资源相对不足的国家，用于城市建设的用地不断增加，使原本人均占地不多的我国土地资源更加紧缺。因此，实施“可持续发展”战略，建设节约型城市，开发利用城市地下空间，提高城市土地资源利用率是重要举措之一。城市建设的内涵发展，就要积极开发利用地下空间，把地下空间作为一种资源，是拓展城市空间的重要途径。

一、城市地下空间规划和利用的重要性

目前中国经济高速发展，但生态环境却在不断恶化，其原因很多，但重要原因之一是在工程方案和技术途径中没有把生态效益纳入经济核算，导致保护环境的工程不受支持，破坏环境的工程也没能被抑制。显然，在考虑工程的社会和环境效益方面，地下空间具有无可替代的优势。

城市地下空间规划是对城市地下空间资源做出科学合理的开发利用安排，使之为城市服务。向高空要空间、向地下要空间，已成为增强城市功能、改善城市环境的必要手段。近年来，我国的大城市及特大城市已经逐步认识到开发利用城市地下空间资源的重要性，开始考虑通过大规模开发利用地下空间以缓解城市发展中出现的各种矛盾.目前我国除北京、上海、广州、天津、深圳、南京已经建成地铁以外，还有重庆、青岛、武汉、沈阳、杭州、哈尔滨、西安、成都等20多个城市正在修建或拟建地铁，同时也正在编制城市地下空间总体规划，使地下空间开发利用走上法制化的轨道，成为实现城市可持续发展的重要途径。

二、城市地下空间利用的主要类型

（一） 交通设施

城市地下交通设施包括地铁、地下公路、步道以及静态交通设施、地下停车库等。地铁是城市现代化综合交通运输系统的核心。地铁具备其他交通手段无可比拟的优越性，快速、大容量。地下快速公路网是继地铁之后，针对拥挤的城市交通问题而提出的又一解决方案。地下步道是指城市地下步行系统。一般来说，地下空间规划遵循“人上物下”的原则。促进城市地面的步行环境的优化是重点发展方向。地下停车设施则可以较好的解决城市机动车辆停放的问题，从而也能缓解城市中心区的交通压力。

（二）市政设施

地下市政设施主要为共同沟。共同沟是指将两种以上城市管线集中布设在同一地下构筑物中所形成的一种现代化的城市基础设施。其形式，应结合道路下部管线的性质、地下空间容量、城市发展的要求等因素，灵活采用干线共同沟、支线共同沟以及电缆沟的形式。

（三）商业设施

目前国际上多数大城市非居住地区的商业空间正在向地下发展，并将地下空间与地铁车站、地面铁路站等设施连接起来，形成了地下、地上统一的商业空间，即地下街形态模式。我国不少大城市也建有地下商业服务设施，多为人防工程的平战转换工程。

（四）防灾设施

我国的目前许多城市地下空间利用类型主要为人防设施。面状地下空间可容纳大量人员避难，救治伤员、贮存物资。线状地下空间（地铁、地下步行道、可通行的管线廊道等）则可用于人员疏散、伤员转运、物资运输等。

（五）生产性设施

位于城市市区的工业、仓储可以通过利用地下空间而转移。地下环境最适宜于贮存物质，为使用方便、安全和节省能源而建造的地下仓库，可用来贮存粮食、食品、油类、药品等，具有成本低、质量高、经济效益好，且节约大量地上仓库用地等特点。

三、城市地下空间规划的特点

地下空间的开发利用纷繁复杂，地下空间各层面的规划与城市规划有相应的层次结构。地下空间总体规划是城市总体规划的一个专项内容，由于地下空间的独特性，地下空间总体规划具有系统性、预见性、控制性、引导性等特点。

（一）系统性

首先，地下空间的开发利用并非独立存在，它与城市经济发展阶段、城市总体规划、城市交通（尤其是轨道交通）建设、城市基础设施建设、城市人防系统与防灾系统、城市的商业、商务设施布局、住宅区建设等内容息息相关，在编制地下空间规划中，应重视与相关规划的协调衔接。其次，地下空间总体构架的系统性。地下空间是一种非连续的人工空间结构，与城市地上空间形态不同。通过系统规划，地下空间的平面形态、竖向结构将形成相对连续完整的系统。

（二）预见性。

由于地下空间开发周期较长，且具不可逆性，总体规划的预见性显得十分重要。规划的预见性可从地下空间资源评估、地下空间开发利用需求预测、地下空间发展战略与发展目标等方面得以体现。

（三）控制性与引导性

当前，中国的大部分城市处于快速发展阶段，城市规划的变更也较为频繁，而地下空间的开发建设与地面规划相辅相成，且具有实施时间长、不可逆性等特征，宜制定长期稳定的发展规划。因此，在地下空间总体规划阶段，应关注与城市规划的协调，并重视对地下空间的主要系统的严格控制及适当引导，为城市将来的发展留有余地。

四、城市地下空间规划和利用的主要策略

（一）以城市规划为先导，扎实推进城市地下空间开发利用的健康发展

温总理曾指出，城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据。城市节地、节能和节水主要在于宏观控制、微观落实，建设节约型城市必须从规划抓起，要在深入研究开发利用地下空间的基础上，在编制城市总体规划时，同步编制城市地下空间规划。

地下空间资源的开发具有的不可逆特性，由于早期缺乏科学合理的规划，不少已经建成的地下空间自成一体，孤立无序，难以发挥系统作用。因此，要制定城市地下空间规划编制审批办法，将城市地下空间的编制工作制度化、规范化、标准化；要积极引导有条件的城市编制城市地下空间总体规划、专项发展规划等各层次的地下空间规划，并与城市总体规划组成更为完整的城市规划体系；经济比较发达、土地资源日趋紧张的城市在完成城市地下空间总体规划的同时，应结合旧城改造或新区建设编制重点地区的地下空间详细规划，使地下空间规划更具操作性。同时在城市编制控规时，将地下空间的开发指标纳入地面控规，真正做到地上地下协调一致。

（二）尽早出台地下空间开发利用管理规定

地下空间开发利用较为成功的国外发达城市，能取得良好的社会和环境效益，依靠的是较为完备的地下空间资源法律保障体系。在我国，有关地下空间资源法律法规，已经开始列入国家和地方的立法范围。一些地下空间发展较早的城市，对地下空间资源利用和保护的立法工作，也进行了比较有意义的探索，较为突出的法律空白正逐步得到弥补。日益成熟的开发条件和不断增长的社会需求，促使各级立法机构和政府部门应加快制定和完善有关地下空间资源开发利用法律保障体系，在地下空间开发利用的实施中做到“依法规划、依法管理、依法开发、合理使用”，为城市的可持续发展，建设和谐社会发挥积极作用。

（三）积极探索城市地下空间开发利用的管理体制

按照我国现有行政管理制度，没有对地下空间的开发利用明确相应的主管部门。在实践中，实行的是国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等各行政管理部门各司其职，分别代表国家对地下空间相关的开发利用行使管理职权，涉及多个方面的利益与要求。为了能更好的达到协调的效果，应尽快确立地下空间开发利用的主管部门，总体负责地下空间开发事宜。

土地、规划、民防、城建各自在自己的职责范围内负责地下空间开发的相关管理工作，各职能部门之间由建委负责协调工作。对于地下空间资源情况的调查与信息管理应该由土地管理部门负责。根据地下空间的调查情况，土地管理部门制定出土地开发规划，主要解决哪些土地的地下空间可以利用、能够利用的方式等问题，再由城市规划部门根据土地规划的情况，对可以利用的地下空间进行城市建设规划。地下建筑物的规模、布局和建筑物的种类，地面与地下建筑的协调，地下空间资源的有效利用，在很大程度上都取决于规划。规划部门负责制定地下空间开发利用的规划，使地下空间的规划与地上保持一致，与其他的专项规划相协调。

（四）积极开展地下空间开发关键技术的研究，解决地下空间开发利用中的技术难点

我国城市建设过程中，因地质、地下管网、地下建筑物等地下空间信息难以查找而造成地下工程预算大幅超标，工程施工中出现塌方、地下管线断裂等事故屡见不鲜。据统计，全国每年因施工发生的地下管线事故造成的直接经济损失约50亿元，间接经济损失约400亿元。因此，制定相应的法律法规，理顺信息资源管理体制，整合分散在城市各主管部门及有关企事业单位的地下空间信息资源，加快现有城市地下空间信息的数字化，建立城市地下空间数据库，建立基于GIS的城市地下空间信息平台及其管理系统，为城市地下空间统一规划和开发利用服务。

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内蒙古虽然没有被列入国家“多规合一”试点，但根据《主体功能区规划》区域划分，确定了准格尔旗、杭锦后旗和扎兰屯市为我区“多规合一”试点工作旗县。

一、“多规合一”工作对内蒙古的意义更加重大

（一）有利于筑牢北疆生态安全屏障

尽管我区生态环境状况取得明显进展，实现了总体遏制、局部好转，但生态环境依然十分脆弱，部分区域生态退化问题依然严重，实现构筑北方生态安全屏障的目标还需付出艰巨的努力。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，是我区贯彻落实五大理念，以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，筑牢生态安全屏障和打造北疆亮丽风景线等的重要支撑。推进“多规合一”，把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程，可以划定生态红线，形成统一的生态管控边界，明确草原、森林、水源、耕地等自然资源的承载能力和容量，明确禁止开发、限制开发的具体内容，进而细化各项指标，增强可视化程度，做到公开透明。推进“多规合一”是加快生态文明制度建设的具体路径，也是运用技术手段进行监管的法理依据。

（二）有利于提高政府管控能力

随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、生态系统侵占干扰、土地资源利用不集约、规划交叉重复、布局冲突等问题日益突出。创新空间规化，通过“多规合一”顶层设计，协调和引导各种“规划”的编制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间体系，统筹生活、生产、生态空间布局，强化政府空间管理能力，调整建设用地规模，释放存量土地潜力，突出集约用地、空间换地，实现资源集约节约利用，以空间结构优化来提升发展效益。通过建设“多规合一”大数据平台，可以通过建立联动机制，实现各相关部门信息共享，提高项目审批效率，从而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各类规划的协调衔接

由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，各个规划自成体系、互不衔接，浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率，影响了项目落地。“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革，可以解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”。

二、“多规合一”推进过程中存在的主要问题

自从2014年国家开展“多规合一”全国试点以来，形成了可供借鉴的成果经验，并已将“多规合一”工作向全省横向及纵深层面推动，但内蒙古此项工作总体较为滞后、进展较慢，尚未形成成熟的成果体系和经验模式，存在的主要困难和问题如下：

（一）J识上存在误区

一是阶段性认识误区。“多规合一”是我国深化改革、涉及空间规划体制改革的重要内容和必然趋势，但在我区各盟市旗县，包括自治区级相关部门，普遍认为此项工作只是阶段性、国家层面及上级部门的事，与自身关系不大，认识和重视程度不够。目前试点工作大多停留在规划层面，深入程度不够，基础信息平台建设、规划差异调整、规划管理体制改革、审批制度改革等由于客观原因没有实质性进展。

二是重要性认识误区。由于“多规合一”理论基础知识在我国尚处于试点总结阶段，我区大部分旗县对要求的“一张蓝图干到底”缺乏准确深入的认识，对“多规合一”概念、理论、知识及技术体系等缺乏正确理解，更有甚者仍然认为是口头形式上的一张宏观大图，存在认识理解偏差、错误等。

三是职能认识误区。由于长期形成的“大一统”、“一刀切”的惯性思维，各部门依据各自职能权限制订各自的规划，在“多规合一”推进过程中，“一张蓝图”究竟该由发改委、住建部门、国土资源部门还是其他部门主导，没有形成共识，各职能部门对此有不同的理解，存在认识上的误区。

（二）领导组织力度不够

目前，我区发改、住建部门均在推动“多规合一”，均有试点在推进，但从实际的工作进展来看，尚未形成当前及未来重点工作任务，且部门之间各有自己既定体系和工作要求，尚未形成领导组织和工作合力。

“多规合一”重心在于重构空间管理体系，但现有体制机制“路径依赖严重”，而非单纯的“规划”技术改良。由于“多规合一”工作任务涉及部门较多，而目前我国空间管理各部门分离，国家各有关部委对“多规合一”工作要求各不相同，我区没有一个统一的领导机构领导和推动全区“多规合一”工作的实施。各部门之间缺乏协调，存在管理空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象，导致部门间衔接难度增大，改革思想难以统一、内容难以确定、措施难以实施，改革创新难度大。

由于没有统一的工作平台和统一的领导、协调机构，而“多规合一”工作任务又牵扯部门较多，导致推动“多规合一”工作关键的资料共享难度较大。“多规合一”项目所需各类庞大的基础资料和数据、部分关键数据资料在不同部门掌握，且大部分数据为资料，如没有得力的协调沟通机制保障，资料收集难度很大。

（三）规划基础工作薄弱

由于我区各地旗县市城乡、土地利用、生态环境、文物保护等各类规划参差不齐，且编制较为粗糙，各类规划期限、范围、坐标系不尽相同，城乡规划与土地利用规划的用地分类也不一致，规划之间经常“打架”，导致“多规合一”基础协调统一难度加大，难以实现有效融合。如国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划这“三规”之间的法律依据、规划期限、分类标准等均不尽相同。由于编制要求不一，标准缺乏衔接，甚至在同一平面上，规划、国土基准点都不同。空间管控不一，造成土地利用布局差异显著，最终导致规划空间管控能力降低，大量建设用地指标不能直接使用，不利于存量用地盘活，而且由于缺乏统筹，影响生态安全，不利于生态用地保护。

“多规合一”关键在于“一张蓝图”，但发展总体规划缺乏法律支撑，顶层管控缺乏硬约束。发展总体规划虽绘制了“一张蓝图”，本可指引其它规划的空间布局，但由于其法律地位缺失，编制审批缺乏依据，刚性不强，仍难以依法统领城乡、土地、环境等刚性较强的空间规划及其它重点专项规划。

（四）工作保障有所不足

一是统一技术导则缺乏。自从2014年国家开展“多规合一”试点以来，已形成可供借鉴的成果经验，且国家也出台了较为宏观的指导要求，但需要各省制定技术导则。我区目前尚未形成成熟的《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，导致目前“多规合一”成果体系无统一标准，无本区导则依据。

二是R导际跞嗽辈蛔恪N仪各地旗县市普遍存在“多规合一”理论基础知识缺乏，相关主管部门缺少此领域专业技术人员，导致各部门人员之间沟通存在困难，任务推进难度大。

三是项目经费保障不足。“多规合一”涉及多部门、多专业体系、多技术领域，如生态、城规、土规、测绘、地理、经济、信息、软件、计算等，因此项目团队较大、任务较重、周期较长，所需项目经费较多，各地旗县市经费有限，难以保障此项工作有效推进。

三、加快推进内蒙古“多规合一”工作的建议

充分学习借鉴“多规合一”试点地区成果经验，结合内蒙古实际，就下一步推进我区空间规划和“多规合一”工作，建议如下：

（一）注重“多规合一”顶层设计

充分借鉴国内其他省份经验做法，加强顶层设计，按照先总体、后专项，先上级、后下级的编制程序，逐步推动“多规合一”工作。建议将国民经济和社会发展规划“定目标”、土地利用总体规划“定指标”、城乡总体规划“定坐标”融为一体，创新“三统一、二协调、一平台”（统一基础数据、统一目标、统一标准，协调土地利用、协调空间管制，建立“三规”协调实施平台）的编制技术路线，实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。

建议在我区主体功能区规划的基础上编制我区“多规合一”总体规划，因为主体功能区规划具有战略性、基础性特点，也决定了其能够统筹空间总体布局的地位。由于现行主体功能区规划主要是区域开发强度管理，还缺乏区域全覆盖的、明晰的城镇、农业、生态等功能空间边界管控，缺少市县层面的规划支撑，因此需要结合土地规划、城乡建设规划等专项规划对其加以完善。

要明确市区责任和部门分工，建立良好的协调制度，保障规划、国土、发改、环保等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“多规合一”成果质量、规划效果。

（二）注重“多规合一”标准研究，制定区级技术导则

加快研究制定《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，形成“多规合一”法定管理办法，统一“多规合一”编制技术标准和规程，指导全区各地旗县市“多规合一”工作推进。

（三）注重“多规合一”基础研究，建立自治区级智库研究支撑体系

“多规合一”涉及领域宽、专业广、技术复杂，要加大这一领域的基础研究，建议成立“多规合一”研究中心，联合自治区相关专业研究部门和区内外专业研究规划机构，为我区创新推进空间规划改革和全力推进“多规合一”工作提供智力和研究支撑。

（四）强化“多规合一”协调机制

建议成立由政府主要领导主持、有关部门主要负责人为成员的“多规合一”推进工作领导小组，统筹协调“多规合一”工作，形成强有力的组织保障体系和机制，日常办事机构可设在编制总体规划的牵头单位。

在“多规合一”推进工作领导小组的统筹领导下，建立全区统一的“多规合一”数据信息管理平台，逐步将各旗县市“多规合一”数据库纳入全区平台体系，同时为各旗县市提供平台技术支持，减少重复开发，节约高效利用资源。

在试点总结、示范推广基础上，研究制定全区“多规合一”推进实施方案，从点到面，从局部到全域，将“多规合一”工作任务落到实处。

（五）加强“多规合一”保障机制

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中图分类号：TU984文献标识码： A

一、背景

地下空间是重要的自然资源,合理有序地开发利用地下空间,有利于拓展城市空间、缓解交通拥堵、优化城市环境、加强城市防灾避灾能力、提高土地资源的使用效益。目前，大多数城市土地资源缺乏、人口和建筑密集,地下空间在城市建设发展中的作用越来越重要。虽然我国地下空间开发利用起步较早,但大多数城市缺少科学、系统的规划,也没有专门的建设管理体系加以规范。导致地下建筑数量虽多,却呈现碎片化的状态,布局分散,各自为政,不仅造成资源浪费,也使得地下空间的整体功能不能得到有效发挥,甚至对后续的地下基础设施建设造成了阻碍。

二、目前城市地下空间开发利用建设管理存在的问题

我国城市地下空间开发利用中存在的普遍问题表现如下：

（一）地下空间规划体系尚未健全。地下空间规划尚未成为本市总体规划、分区规划和控制性详细规划的强制性内容，竖向分层、横向连通等地下空间开发中的基本要求尚未成为规划管理的法定原则，影响了整个规划体系对地下空间开发的引导和规范作用的有效发挥。

（二）建设过程中地下工程与地上工程之间、地下工程相互之间缺少应有的统筹协调。各类地下设施之间还存在争抢空间的无序现象，综合管沟等集约利用措施缺乏有效地推进。不仅难以实现地下工程间应有的互连互通以及地下公共设施的合理布局，而且影响了地下空间整体使用效能的提高。

（三）地下空间的信息数据不全、不准。地下管线的跟踪测量和地下空间地理信息集中汇交方面存在着制度不完善、执行不到位的问题，致使既有管线信息缺漏、失准，不仅使得后续地下空间规划的制定缺乏可靠的数据基础，而且存在着管线安全事故等城市安全运营的隐患，导致建筑施工过程中地下管线被挖断的事故时有发生。

（四）地下建设用地使用权供应制度不完善。地上建设用地使用权供应制度已形成体系，较为完善，但地下建设用地使用权供应与取得制度仍然存在着针对性不强、政策导向不清的问题，不利于地下空间开发活动有效和有序地进行。

（五）开发利用率还不够。地下道路、地下停车库等设施建设还需要积极推进，以有效解决交通拥挤、停车难等现实问题；市政场站、架空线等市政设施利用地下空间的程度还有待提高，以释放更多地面空间、优化城市景观；文化、体育、商业、物流等可地下化的功能还有待扩大应用，以完善用地结构、优化城市功能。

三、城市地下空间开发利用建设管理的对策

针对以上问题，我国的地下空间开发利用建设管理应该从管理机制、规划体系、建设模式、技术体系、信息管理等全方位、多角度考虑，建立综合体系，引导和规范地下空间的开发建设行为，为安全、有序、高效的开发城市地下空间提供保障。

（一）关于地下空间的行政管理机制

通过地方立法或发文的形式，明确城市地下空间规划建设的部门职责，要从有利于组织实施的角度考虑，设立或指定综合统筹部门；按照各自职能分工，明确相关专业部门的各自职责，分别负责地下空间开发的规划和用地管理、地下空间开发建筑活动的监督管理和地下市政基础设施建设管理的综合协调、民防工程建设的监督管理和地下空间开发兼顾民防工程的监督管理、地下建构筑物的权籍管理和交易管理等。涉及到的有关部门，按照各自职责，做好相关管理工作。

（二）关于地下空间的规划体系

城乡规划是引导和规范土地开发活动的重要法律制度，将地下空间规划内容纳入城乡规划编制范围，是有序合理利用地下空间的法定保障。针对目前城乡规划编制中地下空间规划内容缺漏不全的问题，需明确城乡规划编制中关于地下空间规划的要求：其一，在总体规划层面，明确地下空间规划是总体规划的组成部分，所有总体规划均应包含地下空间规划内容。其二，在控制性详细规划层面，从必要性和可行性考虑，区分重点地区和其他地区，实行差别化管理。对重点地区控制性详细规划编制中地下空间规划内容规定的编制深度是：明确地下交通设施之间、地下交通设施与相邻地下公共场所的连通要求；明确地下空间的开发范围、开发深度、使用性质，明确建筑量控制要求、出入口位置等内容。其三，在专项规划层面，强调专项规划与控制性详细规划的衔接，控制性详细规划覆盖区域内涉及利用地下空间安排的专项规划内容，经批准后需纳入控制性详细规划。

（三）关于地下空间的整体设计与统一建设

设计与建设是解决地下空间开发利用中地下工程与地上工程、相邻地下工程之间不衔接、不协调问题的关键环节。控制性详细规划中地下空间规划内容、建设用地使用权出让合同或划拨决定书中核定的地下建设项目规划条件，需要通过设计与建设才能最终实施。大部分城市在集中开发区域，虽然在控制性详细规划中有明确的地下空间规划要求，但由于设计环节未予落实而未能实施。地下空间开发具有不可逆性的特点，地下工程一旦完工后，不仅难以通过重建来弥补既有缺陷，而且致使整个区域相关地下空间的互连互通规划要求都受到影响，甚至无法实施。针对以上问题，可规定集中开发区域的地下空间开发必须实行整体设计制度：一是整体设计、分别建设，即涉及地下空间的各项建设工程设计方案必须首先由集中开发区域的管理机构综合平衡后报规土部门审批；然后由各建设单位按照规土部门批准的、经过综合平衡的设计方案分别进行建设。二是整体设计、统一建设，即由集中开发区域的管理机构对地下建设工程进行整体设计、统一建设；建成后的地下空间，可以单独供应，也可以结合地上建设用地使用权一并供应。

（四）关于地下空间的信息管理

地下空间信息的准确与否，直接关系地下设施能否有效运行和城市安全。纵横交错的各类管线在地下形成了庞大、复杂的网络系统。但是管网信息不全、数据失准的问题较为严重，是威胁城市安全的一大隐患。为此可将管线跟踪测量制度纳入地方性法规或文件的规范内容，要求建设单位必须在地下管线工程覆土前，通知测绘单位实施跟踪测量。

四、结语

综上所述，城市地下空间开发利用要用超前的理念去谋划，用科学的规划去引领，要完善规划体系，提高地下空间开发利用在规划中的地位。将地下空间开发利用作为各层面规划的强制性内容；要强化地下空间规划与其他相关规划的统筹与协调。要积极探索建设模式，因地制宜地推进地下空间开发利用。

参考文献

[1]童林旭.地下空间概论（一）.地下空间.2004（1）

[2]李传斌，高军.青岛市城市地下空间开发利用的问题与对策[J].规划师.2007（10）

[3]倪彬，刘新荣.我国城市地下空间立法体系构想[J].地下空间.2005（1）

[4] 建设部.城市地下空间开发利用管理规定.1997

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“打架”：多重规划冲突之困

浙江某市招商局负责人曾告诉记者一次尴尬的经历：某镇曾设法引入某项目，从该市城市总体规划看，项目与之并没有冲突。就在项目即将落地时，国土部门却突然说“不”――和市里土地利用总体规划不符。项目就这么“黄”了。“早晓得，一开始就不去谈了嘛。”

在国民经济建设中，上述这种规划“打架”的情况时有发生。比如一块地，在城乡规划中是建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。

据统计，我国经法律授权编制的规划至少有80多种。但由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城乡规划（以下简称“城规”）、土地利用规划（以下简称“土规”）、环境保护规划（以下简称“环规”）以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，不仅浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调。

以陕西榆林市为例，在“多规合一”试点工作中发现，超过40%的城规与土规存在差异，林地规划与土规一致的仅有40%，加之各个规划自成体系、互不衔接，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率。

“劝架”：规划利益协调之难

“多规合一”主要来源于三规合一，分别是经规、城规、土规。有一种形象的说法：经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。但“劝架”并不简单，背后涉及规划的利益之争。

有专家认为，在各类规划中，经规和城规是发展导向，而土规和环规是以资源保护为目的，各自的出发点不同，这是造成规划“打架”的根本原因。另外，规划涉及部门多，在规划目标、核心内容、规划范围、调控对象、工作方法上差异较大，协调衔接难度大、成本高。

在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规，市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案。”山东某县国土局局长告诉记者，土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是“城市化和耕地保护产生了矛盾”，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。

不同规划的期限也存在较大差异。经规的规划期限一般为5年，又称“5年计划”，土规一般为15年，城规一般为20年。由此可见，规划期限为5年的经规难以指导15年至20年的土规和城规。此外，还存在各类规划的技术标准不衔接、各类规划的地位失衡等问题。

改革：“多规合一”的地方实践

既然空间规划体系已经“不得不改”，那么，实践层面的探索能否跟得上改革的步子呢？

“亮点纷呈，不负所望！”国土部规划司有关负责人表示，经过两年来的探索实践，国土部指导的7个试点地区取得了显著成效。记者对其中几个地方进行了实地采访。

协调地上地下空间矛盾，是陕西榆林市“多规合一”试点的重点任务。该市矿产资源丰富，地下资源开发与城乡发展的矛盾突出，城规中有27%的空间与矿业权范围冲突，因而试点确定了“合理安排矿产开发时序及规模、划定勘查开发类型空间、协调采矿与其他空间国土开发利用”的解决路径。

针对建设用地比重大、土地碎片化严重等问题，广东佛山南海区提出要把“速度降下来、总量控制住”，打造新“南海模式”。他们的探索是，明确底数底盘底线、目标指标坐标，确立国土空间综合规划的核心、统领地位。此外，该区还在试点中建设“智慧管理”的统一信息联动管理平台，推进规划信息资源共享共用，统一协同审批项目，杜绝政出多门、审批烦琐、互相扯皮的问题。

为实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”，山东桓台县构建了以“三线”划定为核心的全域空间规划和以分类管控为重点的控制单元规划的“双层次”规划体系，按主导功能将全县划分为6片城镇单元、25片农村单元、2片生态单元，精细化管理，提高了空间管控的行政效能。

总的来说，试点地区基本上都做了以下几件事：做好“多规”技术衔接，统一各类数据基础；协调“多规”差异，强化空间规划底盘管控；开展区域资源环境承载力评价，明确国土空间综合开发战略和目标；统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系。

探索：保证“一张蓝图”干到底

试点改革已满两年，试点地方绘制的“一张蓝图”法律效力有多大？如何保障“蓝图”干到底？

北大城环学院林坚教授表示，应明确试点地区“多规合一”成果的法律地位，消除地方对于空间规划效力的担忧。适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律体系，构建一个层次分明、功能清晰的空间规划体系。

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中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

综观我国大多数城市的规划现状可以发现，规划部门已经开始重视住房和交通在城市空间结构上的互动关系，对于二者的协调规划也已取得了一定的进展。比如，许多城市的规划部门已经开展了土地利用和交通发展的综合研究，并考虑引进交通对土地利用影响的分析模型。另外，在交通规划中，形式上也更加强调公共交通导向的城市土地开发，关注轨道交通沿线以及公交枢纽周边的土地利用配套规划。

一、住房和交通对城市空间规划的影响：

1.城市空间结构理论框架

居民住房的空间位置和工作机会的空间位置构成了城市空间结构的基本框架，而城市交通系统则是联系居住和就业的纽带。可以说，住房和交通是城市空间结构体系中两个重要的内生变量。在传统的单中心城市空间模型中，居住区位的选择被视为居民对交通成本和住房花费之间的权衡。人们愿意为住房支付的价格是在满足一定效用的前提下，自身收入减去交通费用及其他物品消费的剩余。城市交通作为城市复杂系统中的一个子系统，在很多情况下对城市空间演化起着重要的引导和拉动作用。

2.居住与交通在城市空间上的互动关系

居住空间分布与交通体系之间的互动关系，可以在土地利用模式和交通体系互动关系的大框架下进行研究。一方面，现有的土地利用模式决定了人们居住、就业以及享受各种公共服务和城市机会的空间位置，决定了交通需求，为城市交通规划提供依据；另一方面，城市交通系统通过交通可达性对土地利用模式产生影响。

(1) 居住空间分布影响交通需求

土地利用模式，包括土地利用性质、土地价格、利用强度等，决定了城市交通需求。而作为土地利用模式的重要组成部分，居住空间的分布模式对交通需求有着不可忽略的影响。居住和就业的相对位置决定了城市居民上下班的通勤需求；而居住和各种城市机会的相对位置则决定了城市居民的其他非通勤交通需求。而对于处于经济转型期的中国而言，居住与就业模式的变革带来了交通通勤需求的变化。

(2) 交通可达性对居住用地利用模式的影响

城市交通系统通过交通可达性对土地利用模式产生影响，这种影响往往可以通过可达性在土地价格中的资本化程度体现。近年来，随着我国城市轨道交通的大规模建设和投入运行，我国学者对于轨道交通对房价的影响也作了比较全面的实证研究。研究发现，离轨道交通站点距离越近，住宅项目容积率越高，房价越高。

3 .住房与交通在城市空间上的社会效应

(1)住房和交通成本对住房支付能力的影响

长期以来，关于住房可支付性的定义和研究仅关注住房成本和收入之间的比率关系，而忽略了交通成本。但是据统计，在美国，住房和交通成本已经成为家庭日常生活最大的两项开支，平均而言，其花费达到家庭收入的58% ，其中住房占28% ，交通占30%。交通成本和住房成本直接相关，二者都是影响居民住房支付能力的重要因素。

(2)住房和交通相互作用对城市环境的影响

当前我国很多城市的迅速扩张以及居住和就业不匹配的现象，使城市居民对小汽车出行方式的依赖性增强。据统计，至2007 年末，我国民用汽车保有量达到5697 万辆，比上年末增长14.3%，其中私人轿车保有量达到1522 万辆，比上年增长3215%。在汽车保有量大幅增加的同时，汽车尾气污染如影随形。我国城市的空气污染问题已经十分突出。2006 年的监测结果也显示,全国只有37.6%的城市环境空气质量好于国家二级标准。而汽车尾气中含有一氧化碳、氧化氮以

及其他有害固体颗粒，已经成为大气污染的罪魁祸首，大大降低了城市的宜居性。

二、住房和交通相协调的城市空间规划目标：

人口、经济和城市空间结构的变迁，使得住房问题和交通问题间的耦合性日渐突出。城市有效率、公平和可持续的发展，呼唤着从统一的角度思考住房和交通问题，实施住房和交通相互统筹的城市空间规划策略。

1.提高城市经济运行效率

交通问题是影响城市经济运行效率的最主要因素之一。在个人层面上，长通勤距离、拥挤的交通状况消耗了大量的时间，增加了交通成本。从城市层面上，交通拥堵已经成为阻碍中国城市经济有效运行以及城市可持续发展的最大瓶颈之一。交通拥堵造成的代价惊人，它增加了商业成本，导致生产率下降，收入下降，减缓城市经济增长。缓解交通拥堵现象，需要交通和住房的共同作用。交通规划方面，需要实施合理的设计以及交通组织。应该改进现有的城市路网系统，完善节点，提高路网间的通达性，并通过优化的交通工程学设计，提高道路通行能力。住房规划方面，需要避免居住与就业和公共服务设施之间的过度分离。鼓励就业和居住相匹配的城市空间规划方案，在大型居住区周边配备充足的公共服务设施，使居民有机会在居住地附近找工作、上学、购物或进行其他娱乐休闲活动，避免单纯的“卧城”现象，从而缓解由“向心”、“离心”式的单向交通压力所导致的交通拥堵。

2.改善社会公平

在改善城市中低收入群体生活质量，促进社会公平的问题上，住房与交通相互整合的城市空间规划具有重要的意义。交通规划方面，需要继续大力发展公共交通，倡导公交优先的城市交通发展战略，避免一味偏向于公路建设的规划思路。同时，对中低收入者提供不同途径的交通补贴的公交降，促进交通的纵向公平。

住房政策方面，需要将交通成本负担考虑在内，全面地考察中低收入家庭的住房支付能力。对于可支付性住房的选址，应该充分考虑中低收入群体的就业选择和通勤特征，选择可达性好的区位。

3.建设环境友好型社会

缓解汽车尾气污染，不仅仅是交通的问题，更需要住房和交通空间规划的相互协调。居住空间分布决定着交通需求，而交通方式的选择以及交通拥堵会对城市环境产生影响。一般而言，一个城市中汽车尾气所造成的空气污染与私人交通所占比重成正比，与公共交通发达程度成反比。因此，住房建设规划应该考虑居住区位对通勤模式的影响，尽量避免职住分离，减少通勤距离。另一方面，政府应该继续大力发展轨道交通等节能环保的大容量公共交通，尤其应该注重为大

型居住区、就业中心配套公共交通服务设施，为城市居民提供更多的交通出行方式选择，从而避免过分依赖小汽车的出行方式，实现环境友好型的城市发展目标。

结束语：

为了实现城市的理性增长和经济社会的可持续发展，提高城市居民的生活质量，需要深刻认识到住房和交通在城市空间上的内在联系，实施住房和交通相互统筹的城市空间规划策略。

参考文献：

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一、住房和交通对城市空间规划的影响:

1.城市空间结构理论框架

居民住房的空间位置 (居住 )和工作机会的空间位置 (就业 )构成了城市空间结构的基本框架 ,而城市交通系统则是联系居住和就业的纽带。可以说 ,住房和交通是城市空间结构体系中两个重要的内生变量。

在传统的单中心城市空间模型中 ,居住区位的选择被视为居民对交通成本和住房花费之间的权衡。人们愿意为住房支付的价格是在满足一定效用的前提下 ,自身收入减去交通费用及其他物品消费的剩余。城市交通作为城市复杂系统中的一个子系统,在很多情况下对城市空间演化起着重要的引导和拉动作用。

2.居住与交通在城市空间上的互动关系

居住空间分布与交通体系之间的互动关系 ,可以在土地利用模式和交通体系互动关系的大框架下进行研究 。一方面 ,现有的土地利用模式决定了人们居住、 就业以及享受各种公共服务和城市机会的空间位置 ,决定了交通需求 ,为城市交通规划提供依据;另一方面 ,城市交通系统通过交通可达性对土地利用模式 (包括居住区位选址 )产生影响。

(1)居住空间分布影响交通需求

土地利用模式,包括土地利用性质、 土地价格、利用强度等 ,决定了城市交通需求。而作为土地利用模式的重要组成部分 ,居住空间的分布模式对交通需求有着不可忽略的影响。居住和就业的相对位置决定了城市居民上下班的通勤需求;而居住和各种城市机会的相对位置则决定了城市居民的其他非通勤交通需求。而对于处于经济转型期的中国而言 ,居住与就业模式的变革带来了交通通勤需求的变化。

(2)交通可达性对居住用地利用模式的影响

城市交通系统通过交通可达性对土地利用模式产生影响 ,这种影响往往可以通过可达性在土地价格 (或住房价格 )中的资本化程度体现。近年来 ,随着我国城市轨道交通的大规模建设和投入运行 ,我国学者对于轨道交通对房价的影响也作了比较全面的实证研究。研究发现 ,离轨道交通站点距离越近 ,住宅项目容积率越高 ,房价越高。

3.住房与交通在城市空间上的社会效应

(1)住房和交通成本对住房支付能力的影响

长期以来 ,关于住房可支付性的定义和研究仅关注住房成本 (租金或价格 )和收入之间的比率关系 (是否超过 30% ) ,而忽略了交通成本。但是据统计 ,在美国 ,住房和交通成本已经成为家庭日常生活最大的两项开支 ,平均而言,其花费达到家庭收入的58% ,其中住房占 28% ,交通占 30%。交通成本和住房成本直接相关 ,二者都是影响居民住房支付能力 (即住房可支付性 )的重要因素。

(2)住房和交通相互作用对城市环境的影响

当前我国很多城市的迅速扩张以及居住和就业不匹配的现象 ,使城市居民对小汽车出行方式的依赖性增强。据统计 ,至 2007年末 ,我国民用汽车保有量达到 5697万辆 ,比上年末增长 14 . 3% ,其中私人轿 车 保 有 量 达 到 1522 万 辆 , 比 上 年 增 长3215%。在汽车保有量大幅增加的同时 ,汽车尾气污染如影随形。我国城市的空气污染问题已经十分突出。2006年的监测结果也显示 ,全国只有 37 . 6%的城市环境空气质量好于国家二级标准。而汽车尾气中含有一氧化碳、 氧化氮以及其他有害固体颗粒 ,已经成为大气污染的罪魁祸首 ,大大降低了城市的宜居性。

二、住房和交通相协调的城市空间规划目标:

人口、 经济和城市空间结构的变迁 ,使得住房问题和交通问题间的耦合性日渐突出。城市有效率、公平和可持续的发展 ,呼唤着从统一的角度思考住房和交通问题 ,实施住房和交通相互统筹的城市空间规划策略。

1.提高城市经济运行效率

交通问题是影响城市经济运行效率的最主要因素之一。在个人层面上 ,长通勤距离、 拥挤的交通状况消耗了大量的时间 ,增加了交通成本。从城市层面上 ,交通拥堵已经成为阻碍中国城市经济有效运行以及城市可持续发展的最大瓶颈之一。交通拥堵造成的代价惊人 ,它增加了商业成本 ,导致生产率下降 ,收入下降 ,减缓城市经济增长。

缓解交通拥堵现象 ,需要交通和住房的共同作用。交通规划方面 ,需要实施合理的设计以及交通组织。应该改进现有的城市路网系统 ,完善节点 ,提高路网间的通达性 ,并通过优化的交通工程学设计 ,提高道路通行能力。住房规划方面 ,需要避免居住与就业和公共服务设施之间的过度分离。鼓励就业和居住相匹配的城市空间规划方案 ,在大型居住区周边配备充足的公共服务设施 ,使居民有机会在居住地附近找工作、上学、购物或进行其他娱乐休闲活动 ,避免单纯的“ 卧城 ” 现象 ,从而缓解由“向心”、“离心”式的单向交通压力所导致的交通拥堵。

2.改善社会公平

在改善城市中低收入群体生活质量 ,促进社会公平的问题上 ,住房与交通相互整合的城市空间规划具有重要的意义。

交通规划方面 ,需要继续大力发展公共交通 ,倡导公交优先的城市交通发展战略 ,避免一味偏向于公路建设的规划思路。同时 ,对中低收入者提供不同途径的交通补贴的公交降,促进交通的纵向公平。住房政策方面 ,需要将交通成本负担考虑在内,全面地考察中低收入家庭的住房支付能力。对于可支付性住房的选址 ,应该充分考虑中低收入群体的就业选择和通勤特征 ,选择可达性好的区位。