公共管理体制范文

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1、新公共管理思想和内容

1.1 新公共管理思想

新公共管理思想是在西方新公共管理运动中出现的一个思想理念， 其产生背景如下：在20世纪70年代， 随着社会发展和时代转换， 传统的公共行政模式已经无法满足社会管理需要， 因此， 西方资本主义国家开始发起了新公共管理运动。简莱恩是新公共管理领域的代表性人物之一， 在新公共管理运动中， 他提出了自己的思想学说， 推出了《新公共管理》一书。在书中， 简莱恩运用经济学知识， 就新公共管理思想的实用性进行了精准分析和界定， 并就一些之前无法确定的定性公共问题提出了针对性的解决方案。简莱恩的《新公共管理》和新公共管理思想也成为新公共管理领域的代表作。与传统的从人、政治、制度和环境视角出发的公共管理思想相比， 新公共管理思想将公共管理视为政府的服务手段， 主张将现代经济学和企业管理方法用到公共管理中去， 主张借助竞争机制、契约和公共合同来提高行政管理绩效， 这种管理思想， 显然更具可操作性和实效性。所以， 它也受到了东西方国家的普遍欢迎。

1.2 新公共管理的基本内容

新公共管理的内容如下：政府的管理职能应该是掌舵而不是划桨， 在公共行政管理中， 政府的作用应该是制定政策而不是执行政策；政府服务要以顾客和市场为导向， 要根据顾客需求为他们提供服务；政府应采用授权+分权的方式进行公共管理， 政府的社会服务和管理权限要尽量下放给基层单位和社会基本单元， 以提高他们的自我管理和服务能力；政府要借鉴私营企业的管理经验， 加强人力资源、成本、效率和质量管理， 以降低成本， 提高管理效率。这也要求政府就外界情况变化尤其是不同的利益需求， 及时做出反应；在公共管理中， 要引入竞争机制， 给私营部门提供参与公共服务的机会， 以避免公共服务的垄断性， 提高公共服务质量；政府应放宽行政规则， 实时绩效目标测量和管理；让公务员参与到政策制定中去， 对高级公务员进行政治任命， 以提高他们的责任意识。

2、新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

2.1 实践证明了新公共管理的实效性

虽然新公共管理思想是西方国家政治、经济、科学发展到一定条件下的产物， 它体现了西方公共行政管理的发展趋势和方向， 它的出现是为了解决资本主义国家的公共管理问题， 但是， 社会发展实践证明了新公共管理的正确性， 如在新公共管理思想指导下， 许多西方国家都开始了公共管理改革， 并且有效提高了国家公共管理水平， 也增强了国家的综合实力和国际竞争力。不可否认， 新公共管理思想在一些方面还不够完善， 如它过分地依靠经济学知识来进行政治管理， 必然会给政府管理带来许多问题， 但是， 它的系统性、普适性、明确性也是值得肯定的。目前， 我国还是一个发展中国家， 在计划经济向市场经济转型的过程中， 公共管理领域隐藏的许多问题也暴露出来。如何提高行政管理水平， 是我们必须要思考的一个问题， 而那些科学规范、行之有效的发展理论， 对我们来说都是值得参考和借鉴的， 新公共管理思想也不例外。

2.2 新公共管理理论适用于我国国情

我国政治经济体制改革起始于20世纪70年代末， 如今， 我国在政治、经济、文化领域已经开始了全方位的改革， 其中， 经济体制改革取得的成果尤为显着。社会主义市场经济体制的确立， 使得我国经济建设有了实质性的进展。但是， 我国经济建设要想实现长远发展， 必须要有合适的政治体制与之相匹配， 这也决定了我国公共行政管理体制改革的必要性。我国公共行政管理体制改革虽然已经起步， 但是， 当前我国行政机构改革采用的仍旧是传统公共行政管理模式， 传统公共行政思想仍未过时， 公共管理领域长期存在的行政法规不健全、职责不清、机构臃肿、效率低下等问题仍旧存在。借鉴西方新公共管理思想， 将目标管理、绩效管理、成本核算等管理思想引入到公共行政管理领域， 能有效提高政府公共行政管理效率， 更好地服务于我国经济和社会法发展。

3、我国公共管理体制改革对新公共管理思想的借鉴

3.1 更新观念， 政府管理企业化

政府企业化管理， 高效管理， 是新公共管理思想的重点。长期以来， 我国政府机构在管理方面始终存在管理模式僵化、管理效率低下等问题， 导致这些问题的原因非常多， 主要原因有：计划经济使政府权力高度集中， 几乎所有事务都被划分到政府管理范畴， 政府管理事务繁忙。在法律不健全的情况下， 人员编制存在较大的随意性， 政府机构日益庞大， 机构臃肿， 人浮于事， 机构重叠等问题也随之出现；政府机构重叠， 导致各部门的职责和权限非常模糊， 管理空白也在所难免， 在出现问题后， 有关部门还经常会出现踢皮球的现象。新公共管理提倡像管理企业那样去进行政府管理， 并且在政府管理中将管理效率和效益放在首要地位。在市场经济条件下， 在经济建设已经成为我国政府的重要管理任务的情况下， 这一思想具有积极的借鉴意义， 如企业管理必须要制度完善， 管理职能清晰。在新公共管理思想影响下， 我国政府在公共管理体制改革中， 首先更新了管理观念， 完善了公共管理制度。然后明确了各级政府、各个部门的职权定位， 并要求政府管理人员树立效率意识， 积极探索符合地方经济发展的管理模式， 这必将进一步强化政府功能， 推动我国公共行政管理体制的发展。

3.2 借助企业管理手法， 提高管理质量

目标管理、绩效管理、成本管理， 是现代企业管理的重要手段。新公共管理的一个显着特点就是将企业管理手段引入到公共行政管理领域， 参考企业管理手法， 通过目标管理、成本核算和控制、绩效管理来提高公共行政管理质量。这一管理思想对于我国行政管理改革来说有着积极意义。确切来说， 经管我国行政管理在管理对象、目标、方法上， 与企业有着显着区别， 纯粹的企业管理手法不一定完全适用于行政事务管理， 但是企业管理的科学性， 企业管理对市场需求和客户的重视等， 对于公共行政管理来说都有着积极的借鉴意义。将企业重投入重产出、关注成本核算与绩效管理的手法引入到政府公共管理中去， 能提高政府部门的服务意识和工作人员的责任感， 也可以进一步强化公共管理领域管理者与被管理者之间的联系， 进而提高管理质量。如在财务管理中构建多层次、全方位预算绩效管理格局， 实施绩效管理， 能有效提高财政资金使用效率， 提高政府的社会服务质量。

3.3 引入竞争机制， 提高服务效率

长期以来， 在公共服务领域， 政府都处于垄断地位。新公共管理提倡将竞争机制引入到公共管理中去， 这一提议， 对于我国行政管理来说， 具有以下意义：首先， 将竞争机制引入到公共管理领域， 给私人企业提供参与公共服务和管理的机会， 尤其是在电力电信、交通运输等基础设施建设方面， 发挥市场机制， 允许私营企业参与其中， 既能减轻政府的财政压力， 节约公共管理成本， 还能有效进行资源配置， 加快公共资源流通， 提高公共服务供给质量。其次， 私营企业、部门参与公共服务和竞争， 必将使政府的管理职能发生新的变化， 政府在公共服务压力减轻的情况下， 可以在公共管理组织管理和监督方面持续发力， 解决公共服务产品单调、供给不足等问题， 还可以促使公共服务进一步细化、个性化和差异化， 这些， 都有利于实现公平化、均等化的社会发展目标。

3.4 依法行政， 提高公务员队伍的自觉性

新公共管理非常重视工作绩效， 但是它所关注的工作绩效和优质服务都要在法制健全的基础上才能实现。当前我国法制建设还不够完善， 因此， 在借鉴新公共管理思想进行行政管理体制改革时， 我国政府必然要进一步健全法律法规体系， 并本着依法治国原则， 将法律法规落到实处， 那种有法不依、执法不严的情况也会得到有效控制。公务员和公务员队伍是推动中国行政管理改革的重要力量， 在新公共管理模式下， 不仅行政部门的公务员管理模式和方法会发生改变， 公务员的薪资待遇和级别也会发生明显变化， 他们的收入会与绩效直接挂钩。在法制健全、目标明确的情况下， 在行政工作中， 公务员群体只有与时俱进， 提高政治敏感性和责任意识， 依法办事， 才能提高行政绩效， 获得公众和单位的认可， 才能实现长远发展。因此， 从某种程度来说， 新公共管理模式能有效提高公务员群体的责任意识和自觉性。

综上所述， 新公共管理在传统公共行政模式改革、政治和经济管理等方面有着显着的优势。所以， 我国政府在行政管理改革方面， 要善于从新公共管理思想中汲取营养， 然后结合我国国情， 积极推动行政管理改革， 以提高政府机构的办事效率， 实现行政管理改革目标。

参考文献

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从上个世纪80年代以来，随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整，公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变，不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野，还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革，为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论，分析了公共管理体制未来的改革方向。

 

一、公共管理体制改革主要模式

 

政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制，建立起来的一种管理模式，并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来，公共事业管理体制都是处于政府控制的模式，这其中不仅包含了历史因素，还有一部分经济因素。主要的经济因素有：特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先，政府在选择适用模式的时候，由于一些历史原因，政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者，他们认为，只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务，然而，这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时，政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本，这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而，只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益，才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利，政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织，这样，不仅造成机构臃肿，还增加了政府的管理成本，造成了国家财力不支的状态。因此，由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责，不仅能对社会起到良好的控制作用，还能有效地节约管理成本，提高行政效率。最后，在计划经济体制下，事业单位对政府部门进行直接服务，社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务，而是为了获得政府部门的财力支持。因此，事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构，所以，事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性，或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要，或许是出于政治方面的考虑，或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益，政府部门可以通过对事业单位进行整改，比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

 

二、公共管理体制改革发展方向

 

从大多数西方发达国家成功的管理实践来看，社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下，政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量，但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的，换而言之，政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面，从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上，社会上各种各样的事业单位和社会组织，大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式，但是，当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时，那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段，而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。

 

社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式，它们的意义也完全不一样。第一，在政府控制公共事业管理体制的过程中，政府部门是公共事业管理体制的主体，但在社会选择的管理模式下，社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制，而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二，从法律方面来说，政府控制承担着所有的社会责任。然而，事业单位则具有相当独立的法律地位，在法律上，事业单位属于事业法人。第三，社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多，然而，政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。

 

三、结束语

 

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政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制,建立起来的一种管理模式,并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来,公共事业管理体制都是处于政府控制的模式,这其中不仅包含了历史因素,还有一部分经济因素。主要的经济因素有:特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先,政府在选择适用模式的时候,由于一些历史原因,政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者,他们认为,只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务,然而,这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时,政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本,这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而,只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益,才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次,政府本身的管理能力是有限的,但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利,政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织,这样,不仅造成机构臃肿,还增加了政府的管理成本,造成了国家财力不支的状态。因此,由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责,不仅能对社会起到良好的控制作用,还能有效地节约管理成本,提高行政效率。最后,在计划经济体制下,事业单位对政府部门进行直接服务,社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务,而是为了获得政府部门的财力支持。因此,事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构,所以,事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性,或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要,或许是出于政治方面的考虑,或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益,政府部门可以通过对事业单位进行整改,比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

二、公共管理体制改革发展方向

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“建设服务型政府，完善公共服务体系”是新公共管理的发展目标。加快发展农村体育事业，构建公共体育服务体系，就成为社会主义新农村建设的一个重要内容和目标要求。

一、农村体育管理存在问题及发展趋势

（一）农村体育管理存在的问题

受计划经济的影响，我国农村体育长期以来仍实行的是“自上而下”的决策体制，考虑更多的是供给主体的利益，体育公共服务观念明显滞后，以管理代服务，服务质量和效率不高。这种体制框架在整体上已不适应社会主义市场经济体制的要求，与“体育公共服务性、公益性、共享性”的规律相悖，成了制约我国农村体育发展的瓶颈，距离构建社会主义新农村的要求渐行渐远。

1.农村体育管理体制不完善，供需脱节

我国的农村体育组织管理采取垂直管理模式，缺乏下级对上级的制约因素，容易造成乱用职权或上、下级严重脱节。同时，乡镇文体站、村干部两级部门作为沟通各级农村体育领导机构和农民之间的纽带，起到承上启下、上传下达的重要作用。然而，社会体育管理机构到了镇（乡）一级就不够健全，基本不再向村一级延续，造成农村体育管理机制运作不畅，农村体育管理主体与客体与脱节。

2.农村体育服务政府财政投入严重短缺

一方面，受传统城乡二元体制的影响，群众体育的财政政策不尽合理，城市体育设施由国家拨款投资，而农村则由县、乡（镇）财政负责。由于当前基层财政吃紧的影响，客观上造成了城乡居民在体育资源分配上的不平等、不均衡。另一方面，在农村体育的运营模式方面，政府创造条件和诱导政策促进社会各方参与的多元筹资机制尚未建立。

3.农村体育公共服务缺乏有效监督

长期以来，很多地方政府对农民体育工作认识不足，农村体育属“软任务”，工作边缘化，往往被置于可有可无、可抓可不抓的地位等。对政府在农村体育工作规划、工作过程和实施效果上缺少必要、有效的监督，制度上的约束也不够健全。特别是乡镇一级的农村体育工作，缺乏必要的规范，造成政府规避责任的现象。由于缺乏监管，致使农村体育事业单位即缺乏激励也缺乏约束的有效手段，效率低下已经成为突出问题，严重制约农村体育的发展。

（二）农村体育管理体制的发展趋势

用新公共管理理念指导新时期农村体育管理体制改革，要求政府转变行政管理理念、加强公共服务意识、更新公共服务功能、提高公共服务质量，由原来的管理者转变为公共服务的供给者，建立多中心、多元化与合作网络式的管理结构，已不仅仅是后奥运时期中国体育管理改革的需要，贯彻“以人为本”的科学发展观，保证广大人民群众共享体育发展成果的必然要求。

二、我国农村体育管理体制改革的主要思路

（一）借鉴企业管理方法创新体育管理组织体系

企业管理的成功经验告诉我们，好的治理要求在组织结构和制度关系间求得某种平衡。合理设计群众体育的组织结构，协调好各管理部门之间以及部门与下属单位之间的关系，是农村体育能否良性运转和健康发展的重要因素。因此，农村体育管理组织体系要以社会主义新农村建设为导向，按照结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，不断完善政府管理机构，健全社会团体和民间组织，发挥各系统的整体功能。各类农村体育组织要采取由上至下的领导网络和横向沟通体系模式，形成各级层层直接纵向管理和横向沟通的机构管理运行网络体系。要形成完善的组织、计划、协调、控制、激励等一系列管理体制和运行机制。

（二）建立多元的农村体育服务产品供给机制

首先，应努力实现体育服务供给主体的多元化。要坚持以政府为主导、以财政投入为保障，建立农村体育服务实施主体多元化机制，充分发挥体育事业单位、体育企业和社会体育团体等的主体作用。

其次，应努力实现体育服务供给机制的社会化。建立多元的农村体育服务产品供给机制，就是要积极推进政府公共服务的市场化、社会化和法制法。

三、我国农村体育管理体制改革内容与举措

（一）树立服务观念，加强农村体育服务意识；

各级政府要从全面建设小康社会的大局出发，用科学发展观指导农村体育发展，把广大农民群众的利益作为工作的出发点和落脚点，不断满足农民的体育需求。一是要摒弃传统体育管理体制下形成的“管体育”、“办体育”的思想观念，实现观念创新。二是要树立国家、社会、单位、个人齐努力，共同举办农村体育的观念，实现服务途径的创新。

（二）转变行政职能，加强农村体育工作的宏观管理

当前，我国农村公共体育服务供给，要以转变政府职能为前提，要在农村要建立起适应社会主义市场经济要求的体育管理体制和运作方式，实现政府政事分开、政企分开、管办分离。要构造一个在政府指导下的以满足大众多样化需求为动力，以市场为资源配置基本手段，激励与约束并存、权利与义务对等的社会化的体育组织与管理框架。

（三）改进行政手段，加强农村体育工作的科学化管理

社会主义新农村建设中的农村体育，要有科学的指导、科学的管理、科学的建设。根据农村经济发展的新形势和农村体育的新要求，进一步转变政府职能，改进并完善农村体育的管理方式，由主要依靠行政手段的直接管理转向综合运用市场、经济、法律、行政手段的间接调控，进而从根本上解决执法主体错位、缺位，以及“不作为”、“乱作为”等问题，提高综合管理、服务与引导农村体育发展的能力。（姜子庚，男，1988.12，河北省委党校2013级公共管理专业研究生在读，现工作单位为沧县体育旅游局）。

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    数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。 最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]

    具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

    二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

    根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。

    综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。

    三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

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我国现今的行政管理体制是行政区行政管理体制，各地行政区只能在本地进行行政管理，如果超出本地的行政管理范围，其行政权力是无法涉及到的，行政结果也是无效的。我国的行政管理形式主要是自上而下的进行管理，由上级领导对下属下达任务，再由下属将任务下达到下一层，一层连接一层，最后到基层，这种管理形式很有层次感，避免了管理中的混乱现象的出现，提高了行政效率。但是这种行政管理方式只能适用于行政区内部事务的方面的管理，对于跨区域之间的公共治理是无效的，主要是因为行政区行政的权力只能在本行政区有效，超出了管理区域，权力的行使是无效的。行政权力无法干涉外部区域的行政。这就出现了一个问题，两个行政区之间如果有同样的公共问题，以传统的公共行政方式，各个政府只能解决本地区的问题，不能解决外部区域的问题，要想更好的解决问题，两个行政区之间就要相互合作。

由于公共管理治理模式与行政区行政的模式是不同的，所以区域公共管理之间要进行合作管理，在传统的公共管理模式中，各区域只对本区域的公共问题进行管理，虽然能够解决公共问题，但是，区域之间的界限确实永远存在的，导致了无法解决所有的区域公共问题，所以，要想很有效的解决区域公共问题，实行行政区域政府合作是最好的方法，只有行政区公共管理之间进行有效的合作，才能对公共问题进行很好的解决。地方行政政府之间是属于平等的关系，对于区域公共问题，各政府之间共同管理，平等合作。

二、区域公共管理跨界治理新路径

1.传统区域政府合作治理途径

传统的区域治理途径主要有三种方式。①行政首脑联席会议制，由各区域行政首脑一起进行商谈，探讨对公共问题的解决方法；②建立跨区域协调合作组织，主要负责跨区域管辖区的公共问题的解决处理，协调区域内的事务利益关系；③利用网络途径，利用网络平台，各政府进行交流合作。

2.传统区域政府合作中的问题

传统的治理模式虽然在一定程度上起到了作用，但是也存在很多的问题。①对于行政首脑联席会议，有些时候对于公共问题商讨，会出现意见不合的现象，最终导致合作失败；②虽然建立了跨区域协调组织，对公共区域内的公共事务进行处理解决，但是这种组织没有权威性，没有相关的保护惩罚机制，导致了处理事务的效率较低；③作为网络治理途径，虽然代表多样化的利益集团，能够将公共问题反映出来，但是却无法提出有效的解决方法。另外，在进行公共事务的处理时，会出现有些政府不合作的现象，导致了问题无法解决。

3.整体性治理：区域政府合作治理新路径

传统的公共管理方法中存在很多问题，而整体性治理则会很有效的解决这些问题，整体性治理结合了传统的公共性治理方式，通过各种形式，实现了对公共问题的协商解决。整体性治理为区域性政府合作治理提供了新思路，整体性治理以解决问题为出发点，建立了跨组织多功能的治理机构，该机构将整个社会治理机构都联系起来，从而避免了各区域各自为政，视野狭窄的弊端，并且对各种问题都进行了有效的解决。区域公共管理整体性治理加强了各政府间的密切联系，并提供了面向区域的公共服务。区域公共管理的整体性治理有效的解决了各政府之间不合作的问题。

三、区域公共管理视域下的政府合作整体性治理路径

1.构建区域性整体政府

公共服务机构为了更好的解决区域性公共问题，进行跨部门合作，组成联合机构。整体政府可以有组织、有效率的对公共问题进行解决，区域政府可以实现区域的公共性管理。

2.构建整体性的治理模式

区域政府要有各行政区共同的上级领导建成，并赋予地方政府管理权，使政府双方可以进行合作管理，如有不合作的政府，可以采取等级式治理模式，使其能够进行合作。合作式治理模式可以使双方进行协商讨论对公共问题进行解决，对于较难的问题，可以通过网络平台进行商讨并解决。

3.构建整体性治理能协调机制

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【关键词】政府职能；职能转变；公共服务

随着市场经济的逐步完善，行政管理体制面临改革的趋势，政府职能转变是行政管理体制改革的核心，公共管理职能是政府职能的重要组成部分。政府转变职能的关键, 是把不该由政府管理的事情转移出去, 把该由政府管理的事项切实管好,作为行使职能的各级地方政府如何均衡政府职能转变成为一个重大的课题。

一、政府职能转变存在的问题

1.社会缺位、市场错位与政府越位

我国的政府管理模式来源于前苏联，政府包揽所有政治、经济、文化，社会事务。多年以来，我们总是惯性地把政府、市场及其关系当作国民经济特性的全部，忽视了社会的功能和作用，尤其是进入上世纪90年代以后，中国快速地转换到了市场经济体制，以政府为主导的经济发展模式形成并蓬勃发展，中国的社会处于缺位状态。社会缺位的同时必然是政府越位，市场也随之处于错位状态。不会出现管理真空的传统的管理方式成为政府职能转变的一个方向。

2.市场监管力度不够

市场经济是一种自由经济，政府是一只强有力的手，对市场的无序等不规范现象进行调控监管，引导其朝着健康有序的方向发展，然而，政府在监管这一职能上仍然存在一些问题，主要体现在：一是规范市场秩序的法律法规仍不健全；二是执法不严，管理松懈，纪律松弛，依法行政不严；三是地方保护主义等垄断行为阻碍市场规范发展。

3.公共服务体制不够健全

政府转型的目标是建设公共服务型政府，以为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大群众日益增长的公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。然而一方面“重经济、轻服务”的政府理念仍然存在；另一方面，社会组织能力缺乏也使得政府职能转变外部动力不足。非政府组织的健康发展能够承担政府部分职能，但由于部分管的过多过死致使非政府组织生存发展受到阻碍。

二、提升公共管理能力，建设服务型政府

1、宏观领域。一方面，进一步理顺市场与政府之间的关系。国家行政学院张孝德博士认为：深化行政体制改革需建设服务型政府，需要把握好以下原则：一是确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限政府，这是建立服务型政府的前提；二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一个平等的契约关系中履行政府的公共服务职能，这是建设服务型政府的关键所在；三是强化自上而下的激励机制和考核机制，这是建立服务型政府的内在机制。另一方面，加强政策体系建设，动员社会力量参与。这就需要“第三部门”的参与，作为政府与企业以外的“第三部门”，中介组织在履行许多政府功能上具有比较优势，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果。它的主要功能在于规范市场和政府行为，并能有效减轻政府负担。因此，在管理职能变革中，政府一方面要着手动员全社会参与，通过多种多样的制度安排，如签定授权合同或招标的形式，将一些可以剥离的服务性职能让渡给社会中介组织和行业协会来承担，充分发挥其成本、技术和竞争优势，为社会提供更有效率、品质更高的服务。因此，实现政府职能转变的一个重要前提，就是减轻政府负荷，形成社会自主服务与政府服务协调统一的社会管理体系。

2、微观领域。政府职能在微观职能主要表现为政府通过依法行政，按法律规范的标准，监督各种具体的社会行为是否符合规定的标准，控制社会行为在法律规定的规范内进行，手段是通过行政措施执行法律或监督法律的实施，即依法行政。在推进行政审批制度改革前基础上进一步推进政府规制政革，用法律手段来限定政府的规制范围，限制政府的行政权力，规范政府的行政行为，使地方政府由过去的以行政审批为主向以市场监管为主转变。着力强化公共服务职能，为社会公众生活和参与社会政治、经济、文化活动提供保障创造条件，努力从重管理轻服务的以政府为中心向以满足人民群众需求为中心的转变，健全制度体系建设，加快服务型政府建设。

三、结语

建立公共服务型政府是提升公共管理能力是同步的过程，当前我国正处于社会发展转型关键阶段，群众呼吁公共服务的诉求，这种诉求不仅服务于社会主义市场经济体制的健全与完善，而且服务于社会主义建设。所以，基于建立公务服务型政府所形成的政府职能转型，不是一般意义的职能转型，而是实现政府再造的职能转型。对于中国政府变革与发展的逻辑来说，这种政府再造将最终落位于政府的全面现代化发展，即建立一个政府监管、社会参与、市场自由发展的政府治理模式。致力于超越传统治理模式下的政府职能转变，这样的政府改革，不是搞政府的单一行动所能够实现的，必须要求政府变革与政治、经济与社会的发展有机互动，是提升政府公共管理能力的一个质的飞跃过程。

【参考文献】

［1］张耀国.岳亚东政府职能转变与服务型政府建设之我见［J］.公民与法·2011,（4）.

［2］［美］丹尼斯·A·荣迪内利．为人民服务的政府：民主治理中的公共行政角色的转变［J］．经济社会体制比较，2008，（2）．

［3］孙涛，刘颖．全球化时代的政府角色与服务型政府建设［J］．天津社会科学，2006，（1）．

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自进入新世纪以来，如何在建设服务型政府的大背景下进行我国体育管理体制的改革便成为广大体育人经常思考的问题.本文试着从服务型政府的理论源泉，即新公共服务理论入手，结合我国体育事业发展的现状，借鉴新公共服务理论中有益的成分，寻找对我国体育管理体制改革有益的启示.

1新公共服务理论基本内涵

（1）政府的职能是服务而不是掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。（2）公共利益是目标而非副产品。公共行政官员应当积极的为公民能够通过对话清楚的表达共同的价值观念，并形成共同的利益观念提供舞台。（3）为公民服务。.新公共服务理论认为，当有些公民试图凭借其所拥有的更多资源和更高技能使自己的需求优先于别人的需求时，更应在政府中强调和突出公平和公正原则。（4）责任的多元化。公共行政官员应该受到并且也己经受到，包括公共利益宪法法律、各个层次的政府、民主规则、公民需求环境因素在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。（5）重视人而不只是重视生产率。作为管理对象的非政府组织或者-个人需要被善待，以及公务员本身也需要公务员管理机构的善待。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认和支持。

2当前我国的体育行政管理体制及面临的困难

目前，我国体育管理体制处于一个由政府主导型的体育管理体制向国家办、社会办相结合的体育管理体制过渡的时期。随着近年来社会主义市场经济体制逐渐完善，举国体制开始出现了某种程度的“不适应”。其表现大致可以概括为：首先，社会的进步导致出现了许多政府序列中的体育行政管理部门管不了也管不好的事物。政府由于自身能力的限制，一方面难以应对人民日益增长的对体育事业的要求，另一方面也开始难以对大众生活中层出不穷的新的体育事业进行有效管理，这样就开始产生了体育事业中的“政府失灵”现象。其次，随着体育事业的发展，国家财政的压力日益突出，无法为包括竟技体育和群众体育在内的体育事业提供充足的资金支持，从而开始寻求和逐步接受来自社会的力量介入体育事业的发展，全新的理念和飞速发展的现实不断刺激着体育事业上早己不堪重负的政府财政的神经。再次，单一的行政指令式管理，人为的割裂了体育与社会、体育与经济的联系，浓郁的计划经济和行政色彩使得体育无法按照自身规律得以发展。我国现行的体育管理体制己经落后于我国的社会经济发展，并且己经在多个方面影响到了体育事业的健康发展。

3新公共管理理论对我国体育管理体制改革的启示

首先，转变体育行政管理机构的行政角色。当今体育事业主管部门的作用在于和私营以及非盈利的体育相关组织一起，为社会所面临的问题寻求解决的办法，其角色从控制转变为议程安排，是协调相关各方坐到一起促进公共问题的解决进行磋商。这样一来，体育行政管理部门，特别是群众体育的管理部门，其角色就不是服务的直接提供者，而是调停者、裁判员或者说监督者这就避免了体育管理部门自己制定政策法规的同时又参与实际的利益活动，以及由此带来的管理部门与民争利和利益分配不均等问题.

其次，建立和完善基层体育指导部门的信息反馈机制一般来说体育事业主管部门往往关注较为长远的目标实现，而普通的公民关注的是切身利益的最大化，两者经常发生矛盾。因此，基层体育管理部门，特别是我国的群众体育管理部门应建立一个有效与公民对话的机制，为公民表达自己的利益提供舞台，形成制度化周期性的信息采集和反馈制度，以此来鼓励公民在选择体育运动形式和手段等方面形成大多数一致，而不是简单粗暴的用行政手段规定或者具体指挥基层的群众开展体育运动。

第三，强调公民体育运动的权利，体现为公民服务的意识。将原本属于体育部门主办主管的基层体育活动放归社区管理，将群众性强的体育项目以招标的形式委托给体育界内相关的非营利性机构来主办，依托社区和乡村进行体育文化建设，重视活动主办者和参与者积极性的培养.同时建立相应的激励机制，由政府财政作为支持，培训和维持此类似于社会体育指导员的队伍，及时发现基层群众的体育运动的诉求，指导基层体育运动的开展.这样，体育行政管理部门就可以从主办具体活动的栓桔中解脱出来，腾出精力和财力，做好体育运动的管理和保障工作，而将具体的体育项目交给社区和相关的非盈利性机构来组织，使得我国的体育事业特别是基层的群众体育事业，在形式多样内容丰富的同时又能得到相关部门的支持和保障，从而避免因为体育行政管理部门的疏忽而产生的基层体育事业管理真空的局面，不给一些不法分子提供可乘之机。

从《全民健身计划纲要》的顺利实施，到我国运动员在雅典奥运会上的骄人战绩，都在说明我国现行的体育管理模式依然有它合理的一面，能够找到其现实的需要.因此我们应该肯定现行体制存在的意义和价值，更应对未来的改革发展充满信心.从某种意义上讲，我们目前面临的种种困难，正是变革的信号，是进步的一种表征，是新的种种现实正面冲击原有体制时产生的一种冲突的表征.我们将用各种新的技术和知识，在新的社会实践给子我们的机遇中，去做也许在过去都无法梦想的事情，要用积极的行动去寻求真正适合我国国情的体育管理体制。

参考文献：

[1]罗伯特・B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].上海：上海译文出版社，1996.

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随着社会的发展，原有的公共卫生管理体制已经很难适应目前国情的需要，所以，必须对我国的公共卫生管理体制进行改革，公共卫生管理体制的改革不仅适应国家的发展，而且对国家政治的稳定经济的发展有重要作用，也是保障人民生命安全的需要。所以，加强公共卫生管理体制的改革是我国目前社会发展的重要工作内容。

1公共卫生管理体制

1.1公共卫生的含义

公共卫生与常说的医疗服务是从某些方面来说还是有一定差别的，美国城乡卫生行政人员委员会对公共卫生定义为“公共卫生是通过评价、政策发展和保障措施来预防疾病、延长人寿命和促进人的身心健康的一门科学和艺术”。公共卫生服务从社会效益回报时间上来看是相对较长的服务，但是是一种相对来说成本比较低的而且能够起到良好效果的服务工作。目前在国外，公共卫生服务在各个国家中起着非常重要的作用，并且在公共卫生工作中政府的干预作用也是非常重要的。很多国家对公共卫生服务制定相关的规定，以便于更好地发挥各级政府的作用。

1.2公共卫生管理体制的含义

公共卫生管理机制就是指为管理公共卫生所设置的机构以及相关的规章制度等的统一称呼。公共卫生管理是政府为了履行公共事务管理职能在疾病的防治方面采取的有效的措施，比如说制定相关的卫生政策，建立卫生服务组织机构等工作。

1.3公共卫生管理的性质

公共卫生管理是政府的行政行为，也就具备行政行为的某些特性，包括组织性、互动性、开放性、强制性和适应性。公共卫生管理的主体是国家的行政人员，客体为公民、法人或者其他组织等。行政人员的行政行为是国家行政机关的整体意志的反应，实施完善的公共卫生管理体制有利于促进国家的发展，维护社会的稳定，对人民的生活有良好的保障。

2公共卫生管理体制的必要性

2.1是国家政治经济稳定发展的需要

公共卫生关系到国家广大人民的健康，公共卫生是政府的行为，政府通过实施一定的公益事业保障人民健康，公共卫生管理体制的改革必须与国民经济的发展和社会的发展相协调。经济的发展，人民生活水平的提高，越来越多的化学制品等逐渐进入人们的日常生活，如果公共卫生功能无法跟上经济的发展，势必会带来新的健康危害。公共卫生管理是面向整个社会的，它的有效性与社会矛盾有直接关系，是社会问题能否得到有效解决的关键，也反映国家行政机关的工作好坏。公共卫生事业面向全体人民，切实关系到广大人民的生活状况，完善的公共卫生管理体制能够使国家赢得民心，稳定国家的政治和经济发展。

2.2公共卫生是保障国家广大人民生命安全的需要

公共卫生代表了代表了广大人民群众健康的根本利益，有效提高公民的的健康素质，公共卫生具有健康监测和分析的作用，可以有效处理突发的流行疾病等公共卫生事件，公共卫生可以建立预防疾病和促进健康的有效项目，可以增强社区公共卫生意识，维持政府及个部门之间的联系合作，公共搞卫生管理体制的改革可以有效提高基本公共卫生服务的水平，促进公共卫生服务不断向更高层次发展，更好的维护广大人民的生命安全。

2.3对公共卫生管理体制的改革顺应了事业单位改革的需要

经济体制的不断改革，事业单位也在进行相应的调整，公共卫生是政府的行为，具有行政性的特点，这一特点决定了应当从全局、从公共卫生事业发展的前景上对公共卫生事业进行分析，全面衡量公共卫生管理体制，政府方面应当加强与社会各界的合作，保证公共卫生管理体制的稳定。

3我国公共卫生管理体制目前现状及存在的问题

3.1我国公共卫生管理体制的现状

3.1.1指导思想问题

公共卫生关系最广大人民群众的利益，如果人民群众的公共卫生状况是疾病肆意流行，人民健康得不到保障，那么社会经济无论如何发展都没有意义，公共卫生的核心是公众健康，是政府的行政行为，但是由于国家财政拨款的不足导致有些地方疾病预防工作不到位。并且因为利益的驱动，很少有人从事公共卫生工作。做为执法者的相关卫生行政部门，没有清楚的认识到自身工作的重要性，甚至有的认为卫生执法是吃力不讨好的工作，因而产生工作上的消极行为，这种思想严重影响着公共卫生管理体制改革的步伐。

3.1.2缺乏强有力的权威指挥系统

在2003年我国出现的非典疾病，暴露了我国公共卫生系统应急机制的不健全，如果在当时有完善的应急指挥系统，非典疾病在一定的时间内就能够得到良好的控制。应急机制的不健全，暴露各个部门之间没有有效的协作，在突发的公共卫生事件面前，政府各部门的协调处理机制并不完善。

3.1.3人力资源配置不合理

公共卫生专业要求工作人员既要掌握专业的知识又要掌握相关的法律知识，根据资料显示，高学历的工作人员集中于城市之中，而占人口总数70%的农村，相关的卫生技术人员素质不高，经费的匮乏无法购进相应的设备，乡镇公共卫生工作仍然没有得到发展，人力资源配置的不合理，导致乡镇公共卫生状况落后。

3.2我国公共卫生管理体制存在的问题

3.2.1公共卫生法律法规不完善

我国颁布了很多关于公共卫生的法律法规，在众多的法律法规的标准上，有些规定已经与社会的实际情况不适应了，不利于公共卫生活动的开展也不利于公共卫生事业的发展，公共卫生法律法规，不在量的多少，而是相关法律法规可以根据社会地发展不断的去完善，不断的去适应社会的发展。

3.2.2公共卫生管理体制没有理顺

卫生行政部门下属的事业单位有卫生监督与疾病预防控制、医疗保健等机构，卫生监督体系作为公共卫生体系的重要一部分，是维护正常卫生秩序和医疗服务秩序，保护人民健康的重要保证。但是从目前的情况来看，卫生监督工作的深度和广度远远不够，工作效率不高，无法对同级机构实施有效的监督，无法适应人民群众健康的需要，监督执法和医疗机构管理不到位，导致公共卫生管理体制的混乱。

3.2.3公共卫生执法力量分散，难以形成合力

由于法律法规内容上重叠交叉导致公共卫生监督执法部门其内部存在交叉执法、重复监督的现象，卫生监督职能分散在各个卫生行政管理部门，分散的执法给管理带来一定的负担，同时也很容易导致相互依赖的局面。3.2.4执法有偿服务影响执法公正我国对公共卫生投入的不足，各机构开展有偿服务，这样的工作模式严重影响了卫生监督执法的公正性，形成了那些没有收入社会性的监督工作没有人干的现象。由于公共卫生管理部门的职能交叉重叠，造成公共卫生监督管理机构上下级之间出现利益争抢现象，给社会造成了严重的不良影响，损坏国家行政执法的形象。

4我国公共卫生管理体制改革的措施

4.1建立健全法律法规政策

积极完善相关的法律法规，实行决策与执行分开的形式，将执法权交给更多的卫生行政部门。可以借鉴国外的一些经验，政府部门主要负责制定政策的职能，市场的监管由专门的执法部门进行。建立完善的公共卫生管理相关的政策，就要把政策落到实处，响应国家法律法规，地方政府加强对公共卫生工作的投入，把公共卫生预防工作落实到实际工作中。

4.2建立健全突发公共卫生事件应急反应机制

吸取非典病情的教训，建立完善的应对突发事件的公共卫生应急机制，在全国各地建设相关的疫情监测机构，对相关的疾病或者疫情进行分析判断，对重大的传染性疾病能够尽快的做出相关的应对措施并进行良好的控制，提高重大疾病发生时应急救治的能力。

4.3政府加大财政支出，提供保障

政府加大对公共卫生的财政投入，尤其是乡镇的公共卫生，给予足够的经费保证，充足的经费才能保证公共卫生管理体制的进一步改革。

4.4明确各工作岗位的职责范围，建立严格的工作制度

监督机构按照规定的权限依法行政，做好作为监督员的职责，在职权范围内的严格执行，切忌违规越权失职行为的发生。制定严格的内部工作制度，内部工作制度的更具有约束性，针对性也更强，执行的效果也会更好。

4.5建立健全的网络信息系统

建立完善的信息公开制度，让全社会能够及时的了解公共信息，电子化的网络信息系统能及时预见可能会出现的危险，一旦有重大的疫情事故发生，能够根据预先设定的方案，迅速的做出处理，将危险因素控制在一定范围之内。

5结语

公共卫生管理是我国卫生管理事物中的最重要的一部分，对我国人口健康素质有良好的作用。加强我国公共卫生管理机制的改革首先要明确我国公共卫生管理中的现有的问题，针对问题一一解决，从制度上，财政上最大限度的给公共卫生管理提供便利，使公共卫生管理体制不断完善，全面提高国民的整体身体素质。

作者:肖颖 单位:重庆市南岸区南山街道社区卫生服务中心

[参考文献]

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我国属于政府主导型的国家，政府什么都管，我国管理手段主要靠行政手段，我们这个社会虽然有秩序但是缺少活力。随着现代化进程，社会结构的改变，什么都管的政府已经显示出了很多的坏处，比如：社会需要的增多，政府压力越来越大，感觉已经无法满足这种需要，就会出现许多的失灵。在公共图书馆的管理过程中，如果政府不能搞清楚自己的职能就会出现：一是职能越位，有一些行政部门对公共图书馆的管理干预的太多了，尤其是文化行政部门，以至于出现都没有自己的发展特色了；二是职能错位，如果没有很好的区分开实施主体和责任主体，政府采取什么都包办的这种形式，导致公共图书馆都没有了自主权了；三是职能缺位，在购书经费、设施建设等这些方面的重视太少了，各级财政部门对其投入特别少，导致服务供给很落后。

2.法制化程度低

在我国，公共图书馆的法制化建设国家立法不完善，无法可依，地方立法很粗疏，成效很不明显。目前，我国缺乏一部关于图书馆专门的法律，这部法律可以使各管理主体的关系很明朗，同时也使机构、职权、责任程序予以法定化。现在有部分省份已经开始对图书馆地方性法律开始立法，有的地方制定了公共图书馆条例，有的地方制定了公共图书馆的管理办法。部分省市开始立法的行为影响了全国的基调。虽然地方立法有很多好处，但不乏也出现了一些问题，地方立法不是特别具体，需要更细化，比如对政府在图书馆的职能规定就特别宽泛，就只是概括性的做了规定，并且它强调了政府在公共图书馆的管理过程的唯一主体地位，但是政府具体在公共图书馆的管理过程具体要做什么都没有规定，这样法规的可操作性就很弱，很难执行，更达不到所想要的效果啦。

3.行业管理体系成熟度低、规范性弱、独立性差

目前，在我国，公共图书馆领域的行业组织管理体系还没有形成，所以公共图书馆的作用都发挥不出来，就会导致公共图书馆出现：一成熟度低。目前我国的市场程度还不是很发达，政治制度还不是很完善，文化传统还很明显，正因为目前我国的这种情形，我国的图书馆协会发展还处在起步阶段，还不是很成熟，结构和功能更不完善，现在公共图书馆的大部分工作人员都来源于政府部门或者事业单位，缺乏满足行业发展需求和解决行业困境的经验与手段和行业组织的管理的技能。二是规范性弱。行业管理是一种社会管理工作，应用性和专业性很强，行业管理处在刚开始起步阶段，法律法规体系还不是很完善，基本框架还没有形成，公共图书馆的行业管理还存在很大的法律空白，正因为行业组织的这种弱小，很难承受政府的转移职能。三独立性差。目前我国的行业协会的创建主要靠政府，基本就是政府主导着行业协会，业务主管部门和民政部门都在管理着行业协会有很厚的官办的色彩；协会的主要负责人大部分都是业务主管部门任命的没有足够的管理控制权和独立的人事任免权。

4.法人制度还不是很完善

公共图书馆的法人制度还不是很完善，主要表现在以下几个方面：公共图书馆缺乏独立法人人格。

公共图书馆虽然已经有法人的资格，但是还是由文化行政部门来管理，并且还要执行政府的法令，基本就没有什么自主权，尤其在人事和财务上，都不能自己单独的管理，也不能自己单独的办理相关的业务，因此也就不用承担法律责任，总而言之，公共图书馆不是真正的法人。虽然在我国已经提出了馆长负责制，但是很没有真正的实行馆长负责制，只是流于形式。

5.新型的管理模式遇到体制性障碍

随着经济的不断发展，公共图书馆的服务体系也越来越完善，一步步的建立了总分馆、流动图书馆和图书馆联盟等新型的服务体系，同时也对管理模式也进行了探索，如集中管理模式、分级管理中心馆援助模式、分级投入集中管理模式等。但上面的管理模式过程中都遇到了程度不同的体制性的障碍。之所以出现不同体制性的障碍，都是因为法律上不够健全和完善，管理体制方面也存在很大问题，在公共图书馆的管理过程中，各方的权利和责任不仅不明确，各方的关系也没有搞清楚。如果要想构建好新型的管理模式，不仅要把各方的关系调整好，还要把明确各自的责任，各司其职。

二、针对上述的问题，要采取的措施

1.政府在公共图书馆管理过程的职责

在公共图书馆管理体系过程中中，政府始终处于主导地位，是公共图书馆管理的核心主体。在公共图书馆管理过程中，政府虽然处于主导地位，但是还应该建立这样一种开放式的管理体系，让全民都参与进来，政府在其中只要扮演好自己的角色就好。政府要想扮演好自己的角色还要建立除政府以外的社会管理主体，使其与政府一起对公共图书馆进行管理，不过政府在其中还是起着主导的作用，这个是毋庸置疑的。在社会高速发展的今天，要把政府和社会的职能尽量进行分化，在分化的过程中，政府要做好以下的转变：

一无限责任转变为有限责任，政府要充分放权给社会，使他们有自主权，并且把给一部分管理职能分下去，可以分给图书馆管理协会；二是管制型政府转变为服务型政府，使政府行政管理权分散，强调服务，使图书馆的资源充分的被利用。三是行政管理转变为公共管理，在公共图书馆的管理过程中，在政府作出决策时可以向咨询委员会咨询，并且要使全民都来参与公民，可以献计献策，这样使决策更加科学更加的合理。四是集权行政转变为分权行政，要正确处理各方的关系，比如中央与地方之间的关系和地方各级政府之间的关系，使政府管理体系更加的灵活；总之，政府要尽到自己应尽的责任，不要什么都管，充分放权，全民参与。

2.完善图书馆行业协会的管理组织

图书馆行业协会一种由图书馆、图书馆馆员组织，且建立在自愿的基础之上，目的是为了图书馆的利益，并且使图书馆更好的发展。图书馆行业协会的社会公信力很高，得到社会各界的认可，并且它的行业权威性很强，便于更好的发挥作用。图书馆行业协会在管理上很有自己的特点：很专业，并且很贴近基层，便于开展工作，在组织体制和运作方式上，很容易根据各种不同情况及时作出调整，适应性很强。

公共图书馆行业协会组织要想做好，要想这两个方面抓起：一要有社会责任感；二要有行业使命感。

具体如下：维护知识自由和平等，推动全民阅读、行业宣传、图书馆立法推进、制定行业标准和发展规划、职业教育与培训、建立图书馆员专业资格认证制度、行业自律和协调职能、优化组织和服务会员。

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公共选择理论是美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者布坎南等人创立的一种新公共经济理论，其宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。公共选择理论认为政府组织并不像人们以前所认为的那样是充满公益心的，相反他们和常人一样，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利。在缺乏控制政府成本的条件下, 政府组织拼命扩大预算，把追求个人利益和机构利益置于公众利益之前，导致政府失败的产生，如公共政策失效、公共物品供给的低效率、内部性与政府扩张、以及寻租和腐败。公共物品和公共服务供给的低效率表现为以下几个方面：首先，政府提供公共物品，割裂了生产者与消费者之间的联系，从而造成对公共物品估价和评价的困难；其次，由于政府部门垄断了公共物品的供给，公共物品的提供缺乏优胜劣汰的竞争机制，致使政府运作低效率；再次，由于官僚机构提供公共物品所追求的并非经济利益，政府机构及官员缺乏追求利润的动机；最后，对政府机构及公务人员的监督机制存在缺陷，致使公共物品的提供既无市场的调节，也无制度的有效制约。为弥补现行体制的缺陷，公共选择理论主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。政府将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成，公共服务市场化是解决公共物品提供低效率的较佳途径。公共服务市场化有三重含义：一是将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”(决策) ,而不是“划桨”(执行) ；二是公共服务的供给者多元并存，打破垄断,竞争发展；三是公共服务的消费者有在多元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源，在公共物品的提供中引入市场竞争机制，给公众以个人选择的机会。在实践中可引进三类竞争机制，即公对私的竞争，让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；私对私的竞争，企业彼此竞争，以提供一些公共服务；公对公的竞争，政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。

20 世纪90 年代以来兴起的治理理论有机融合了各种竞争性理论，成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念。一种较为权威性的定义认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。在此理论指导下，西方各国近年来正在掀起一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化为特征的行政改革浪潮，其中最核心的主题就是公共服务市场化。所谓政府公共服务市场化，就是要在公共服务中引入市场机制，用市场机制来改革政府的公共服务，以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率。治理理论为实现政府公共服务市场化提供的理论依据和理论指导主要体现在以下六个方面：

（一）政府的职责是掌舵而非划桨：“掌舵”是政府的主要职责，即政府做出关于公共服务的决策和制度创新活动；“划桨”是指政府的一些执行活动，提供公共服务就是政府的“划桨”功能。政府能力的有限性决定了它只能量力而行，有所为有所不为。经济学上著名的“科斯的灯塔”告诉我们，公共灯塔制度（政府提供的一种公共服务）造成了资源浪费和低效率。政府可以从直接经营竞争性物品和生产供给服务中逐渐退出，让市场去生产与供给竞争性的物品和服务。政府不是代替私人经营，而是提供制度，对制度的实施予以监督，保证质量和效率。

（二）政府治理主体的多元化：治理主体意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府必须依靠与民众、企业、非营利性组织共同治理和共同管理。治理主体的多元化使得公共服务提供主体相应的多元化成为可能，而只有多元化的公共服务提供者共同工作，才能提供满足公众需要“无缝隙的服务”。

（三）政府公共服务以顾客为导向：政府要实现良好治理，以“顾客”为导向是一个重要的前提。应打破传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系传统，政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是以公民的需求为导向并具有较高服务效率的施政机构，善于倾听作为“顾客”的公民的意见，建立明确的服务标准，向公民做出承诺并赋予“顾客”选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。

（四）把竞争机制引入政府的公共服务：治理理论的一个重要内容就是将市场的激励机制、竞争机制和私人部门的管理方法与手段引入到政府的公共服务中，建立一个竞争性政府。管理是一种纯手段性的活动，具有共通性，公共部门可以借鉴私营部门成功的管理方法和手段，降低成本，节省资源，提高公共服务的质量和效率，如打破政府部门的垄断，通过“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理，对公共机构和人员进行量化绩效评定，与工作人员签订短期就业合同，重视对员工的激励等。

（五）对政府公共服务产出结果的高度重视：效果指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。传统公共行政注重的往往是投入而不是结果，而新公共管理理论认为，政府应该更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率、效果和质量。因此，政府管理的资源配置应与管理人员的业绩和效果联系起来，对政府公共服务实现的目标和结果进行系统的绩效评估，按照绩效评估的结果来有效配置资源。

（六）政府公共服务市场化是“有限市场化”：由于市场自身存在缺陷，单纯的市场不可能实现社会资源的最佳配置，而仅仅依靠政府手段同样无法达到资源配置的最优化，这就需要在市场或政府之间做出一定选择，对政府提供的公共服务进行分类，推行不同程度和形式的市场化措施。

概括而言，新公共管理理论的最大贡献是把市场理念引入公共服务领域，打破了政府垄断公共服务的神话。新理论将公共产品区分为两大类,一类是核心公共产品，只能由政府提供和生产，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等；另一类是混合公共产品，私人部门与非政府组织也可以参与提供，如基础设施、市政公用设施、交通能源、公共服务事业等等。新理论认为，政府应该在公共服务领域借鉴私营部门的管理方法和管理手段，大胆引入市场竞争机制，走市场化之路，依靠公共部门和私营部门的通力合作，鼓励和支持非政府、非赢利组织积极参与，形成政府、非政府和非赢利组织和私营部门三足鼎立的局面，提高公共服务的水平，降低成本，满足公众对公共服务的需求。

二、几点启示

长期以来，我国政府基本上集中了所有的公共资源，对社会事业实行大包大揽的管理形式。随着生存环境的变迁，这种公共服务提供方式呈现出越来越多的弊端，不仅导致政府机构庞杂，政府负担沉重，造成服务成本日益提高，服务质量日趋下降的后果，难以满足人民群众日益增长的接受高质量社会事业服务的需求。公共服务和社会事业管理体制改革迫在眉睫。尽管我们不可能全盘照搬国外公共服务市场化的具体做法，但其经验对我国当前社会事业管理体制的改革是有一定启发和借鉴意义的。

（一）重视理论创新和制度创新，设立改革专职机构

从国外公共服务市场化改革的经验来看，理论创新和制度创新是改革成功必要的前提条件。多年来，我国社会事业一直政府直接经营管理。改革开放以来，社会事业领域改革的步伐远远落后于经济领域，教育卫生成为当前群众最不满意的少数部门之一。但就体制改革的方向和措施而言，理论和政策领域还存在许多和空白。这就要求学术界和决策部门从以人为本的科学发展观和执政为民的执政理念出发，大胆解放思想，借鉴国外公共服务市场化的经验，结合我国的具体国情，尽快提出社会事业改革的指导性的理论依据和决策思路，将社会事业体制改革引向深入。社会事业体制改革是一项系统工程，涉及多个职能部门。实践证明，由具体职能部门自行改革，各自为战，收效甚微。有必要在各级政府中设立专职机构，统一领导和协调社会事业体制改革，或由政府综合部门即发展和改革委员会直接负责，制定并监督落实社会事业体制改革的政策措施。

（二）积极探索符合国情的实践形式，实行多元化分类管理

国外经验证明，公共服务市场化改革应因地制宜，采取多种形式，追求经济效益和社会效益最佳平衡。因此，一部分地区或部门侧重公共服务的合同外包，一部分地区或部门侧重公私合作，一部分地区或部门侧重改善公营机构内部管理，提高工作效率和服务水平，不搞一刀切。公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象。

我国现阶段社会事业发展的总体水平不高，资源有限，在体制改革的过程中，应坚持“政府主导，公平效率兼顾，有所为有所不为”的原则，以分类管理为主线，将社会事业领域划分为纯公益性、混合性和经营性三种类型，明确界定和划分政府和市场的职责。在保证政府发展社会事业投资持续增长的条件下，充分发挥市场配置资源的基础作用，通过市场化和多元化，扩大优质社会事业资源供给，达到经济效益和社会效益双赢的目标。

（三）做好可行性论证、监督和评估工作，以点带面，逐步落实

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由于乌鲁木齐市其所处的特殊的地缘政治背景、复杂的自然地理环境、多元文化下的民族与宗教问题、转型期出现的各种社会矛盾，使得各类突发公共事件发生的频率以及危害性呈严峻趋势。在民族地区特殊的多元文化背景下，群体性社会安全事件涉及面广、影响力大、控制难，其背后往往隐含着民族地区民族、宗教等方面复杂的社会矛盾。与其他地区相比，对新疆地区的稳定和安全构成巨大威胁的一些突发公共事件值得特别关注，因此构建并完善民族地区的公共危机管理体系值得进一步深入研究。

一、新疆地区公共安全领域面临的主要问题

当前，新疆地区各大中城市的公共安全，正随着安全环境的变化，从以军事安全为主要内涵的传统安全，向包含经济安全、生态安全、地缘政治安全、意识形态安全等诸多非传统安全问题在内的综合安全的转变。[1]目前在新疆地区，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等突发事件各有不同程度的显现。

1、自然灾害

新疆地区的自然地理环境复杂，气候干燥，地质结构特殊，历来是我国自然灾害比较严重的地区，新疆地区的自然灾害主要有：地震灾害、气象灾害、洪灾、旱灾、风沙灾害等。新疆地区近年来发生的比较大的自然灾害有：1993年在南疆发生的历史上罕见的重大旱灾；1993年在阿勒泰等地发生的雪灾；2003年在喀什地区巴楚发生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受伤，经济损失达13.7亿元；近几年发生而且比较突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3级地震， 2014年于田“2.12”里氏7.3级地震。

2、事故灾难

随着经济的快速发展，工业化规模迅速加快，生产流程不断复杂化，加之部分管理者的管理不科学，缺乏危机意识，各种安全事故灾害不断出现。2005年阜康“7.11”特大矿难，死亡人数达83人，这是新疆地区城市历史上最大的矿难。此外，近些年来各种交通事故频繁发生，仅2014年乌鲁木齐市发生立案交通事故598起，死亡199人，伤638人，财产损失35.54万元。

3、突发公共卫生事件

新疆地区城市比较多发生的公共卫生事件主要是各种流行性传染病、动物疫情、重大食物中毒等。近年来新疆地区城市地区发生的公共卫生事件有：南疆普遍存在的传染性肺结核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地区城市科信学院麻疹疫情，以及日益严重的艾滋病疫情。2008年，乌鲁木齐新发现艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整个全区来说，截至2014年年底，新疆累计报告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。

4、突发社会安全事件

伴随着新疆地区城市地区的社会转型和现代化进程，由多种不确定性因素引起的社会矛盾加剧，加之境内外“”的渗透，各类社会安全事件频繁发生，给国家和新疆地区城市的稳定与安全带来了严重的威胁。近些年来，受周边环境的影响，与“”有关的暴力恐怖袭击事件也呈上升趋势，其潜在发生的风险愈来愈大，已成为当前新疆各级城市安全最大的威胁之一。

二、乌鲁木齐市公共危机应急管理模式存在的问题

从2003年开始，新疆各级政府危机管理的组织机构、法制制度、运行机制以及公共安全教育等都开始走上了一个从无到有，从不完善到逐步完善，从不为人所重视到逐步重视的过程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各级城市危机管理中的突出问题和缺陷得以充分显露。新疆维吾尔自治区党委、人民政府和乌鲁木齐市委、人民政府在事件后吸取了足够的经验教训，采取了一系列措施加强和改进乌鲁木齐市的突发事件应对能力，特别是针对社会各类突发公共安全事件。

1、乌鲁木齐市政府部门应急办公室（指挥部）的角色定位尴尬

作为一个在政府机构体系中的正式部门，政府应急办公室（指挥部）处在一个特殊的地位，其权限和职责的有限性，在危机到来之时，使其很难发挥应有的作用。当公共危机发生之时，往往需要政府主要领导来负责，由各部门相关领导参于，成立一个突发事件应急指挥办公室或指挥部这样的临时性机构，主要负责突发事件的应急处置，危及决策和领导指挥。在危机事件处置完毕后，该机构的作用也随之消失。这样，办公室（指挥部）所扮演的角色就显得非常尴尬。

2、公共危机意识淡薄，思想认识有待深化

乌鲁木齐市有关部门开展的公共危机宣传教育活动，简单化和泛化现象严重，各部门偏爱发放传统的宣传单来教育群众，但单页内容空洞，形式不够新颖，致使危机教育活动的效果大打折扣，公民的危机意识未能很好被培养出来。乌鲁木齐市相关部门虽然也进行了应急管理宣传教育进机关，进社区，进学校，进企业的“四进”活动，但活动的效果一般。

3、应对公共危机的预案工作不扎实，缺乏操作性

乌鲁木齐市的预案建设表面上工作都已落实到位，但实际上“纲领性”、应急预案数量较多；预案中本级别本地区的特殊性不足，照搬上级机关制定的预案现象严重；预案没有随着社会的发展而及时修改；应对复合型突发事件的预案数量太少，特别是这类预案制定的过程中，相关部门没有联合，部门之间缺乏合作协调。

4、社会参与度不高，政府和社会良性互动不充分

提高公共危机管理能力，政府有责任，公民有义务，需要全社会共同关注共同参与。在日常开展的危机教育活动中，乌鲁木齐市市民对危机应对方面知识的学习积极性不高，参与率不高，安全意识、社会责任意识、应急自救互救能力不强，应急处置能力不强，心理承受能力较差。

此外，由于乌鲁木齐市长期形成的“大政府、小社会”的格局，虽然随着经济社会的发展和进步有所改观，但其主要依靠政治动员模式来进行社会动员，这种社会动员模式在应对单项危机事件时的能力比较强，而对复合型危机事件的应对就显得比较低效。

三、建立并完善乌鲁木齐市公共危机管理中的“一案三制”体系

从2005年开始，乌鲁木齐市坚持预防和应急并重，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高应急管理能力为主线，自上而下、统一行动，从应急预案建设入手，建立和逐步完善应急管理“一案三制”的格局。

1、突发事件应急管理预案

预案是应急管理体系建设是“一案三制”的起点和重点。制定应对突发事件的预案，是突发事件应急管理的第一道防线。[2]从2004年《乌鲁木齐市人民政府突发公共事件总体应急预案》颁布以来，乌鲁木齐市政府针对多种行业，制定了多项专项应急预案，已形成了一个包括各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系。

2、突发事件应急管理体制

整合化是政府应急管理体制的基本要求。目前，乌鲁木齐市各级政府设立了应急管理领导机构，在全市基本形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。

3、突发事件应急管理机制

在应急信息传递机制方面，按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。[3]在应急处置机制方面，坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则。在公众沟通与动员机制方面，按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则，做好突发公共事件的信息。特别是做好第一时间的简要信息，及后续工作。

4、突发事件应急管理法制

法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。目前，乌鲁木齐市依据有关法律和行政法规，不断加强应急管理，维护公众的合法权益，并结合各行业等实际情况出台了《乌鲁木齐市防雷减灾管理条例》、《乌鲁木齐市突发公共卫生事件应急条例》、《乌鲁木齐市突发事件应急管理预案管理办法》等一系列相关法律法规及办法，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化，并通过对大量实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。

四、完善乌鲁木齐市公共危机治理体系的思考建议

1、建立系统、完善的危机管理法律法规体系

法治是建立城市危机管理体系的基本原则，没有完备的危机管理法律制度，就不可能有高效能的城市危机管理体制机制。因此，完善我国的公共危机管理的法制建设，必须改变现有的法律对政府外的社会组织和力量不够重视的现状，要充分调动各种社会力量使其承担起相应的公共危机应对职能，形成应对公共危机的强大凝聚力，保证应急资源的有效配置和供给，增强人们应对危机的信心和能力，提高危机管理的效率和质量。[4]

2、建立一元化的危机管理中枢指挥体系

完善公共危机管理机制的首要任务是要依法组建一个具有足够权力的指挥中心，能有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机的一元化中枢指挥体系。要加快建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，加强完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。指挥体系的构建是否科学和运用成功，一定程度上影响和决定着整个城市公共危机管理体系作用的发挥。

3、建立严格高效的危机管理信息支持体系

一个有效的危机管理信息系统可以对危机事件发生前的各个环节和节点进行全天候监视，对危机事件处置前后状况进行实时监控，同时收集、信息，保证信息在整个体系内安全、畅通无阻地传递，从而提高城市危机管理体系面对危机事件的响应速度，增强体系的整体性和联动性。还要十分重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，政府和社会通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂的信息，预防和克服危机中的恐慌心理，把突发公共事件造成的影响和损失降到最低。

5、建立完善的技术支持体系及网络信息系统

加快建立调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对公共危机的综合防范和抵御能力；通过监测和评估突发公共事件发生的风险，把可以避免的突发公共事件消灭在萌芽状态；建立畅通快捷的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制。[5]充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速的覆盖，认清突发公共事件的性质与进展，在短时间里快速响应，达到优化决策，降低危害程度的目的。

6、开展有效的社会公共危机文化教育

要开展以社会学、心理学、危机预警与响应、危机应对等主要内容的危机文化教育，强化社会各类成员的危机意识，增强危机安全防范意识，达到有效的控制危机的爆发和蔓延。充分发挥网络媒体的作用，加强宣传应急预案的主要知识和应急处置的规程，宣传和普及预防、避险、自救等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力，这将利于有效地应对突发公共事件以及减少其造成的损失。

五、结语

与我国其他地区相比，当前新疆地区城市特别是乌鲁木齐市这样的首府城市，在经济发展、社会转型时期所面临的各种城市突发问题时，始终存在着由于经济发展差距、文化差距、方面的因素所导致的社会不稳定因素。这些不稳定因素如果没有被正确的认识、输导、处理，很可能伴随突发公共事件的爆发而掀起更大规模的社会矛盾和冲突。文章以非传统安全观的视角来分析当前时期乌鲁木齐市面临的公共安全威胁，提出应建立成熟的危机管理核心，即“一案三制”体系。并且对乌鲁木齐市公共危机应急管理体系的发展有针对性地提出一些相应的对策和建议。

【注 释】

[1] 傅勇.非传统安全与中国[M].上海人民出版社，2007.020-025.

[2] 丁文喜.突发事件应对与公共危机管理[M].光明日报出版社，2009.98-107.

[3] 唐钧，陈淑伟.全面提升政府危机管理能力，构建城市安全和应急体系[J].探索，2005（4）74-77.

[4] 石路.论民族地区突发公共事件的预警与防范机制[J].贵族民族研究，2007（01）45-49.

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中图分类号：F 616　文献标识码：　A

文章编号：1671－623X(2011)05－0068－05

一、非营利组织的发展及其特征

20世纪70年代以来，西方福利国家的失败，转型时期社会主义国家危机，第三世界国家发展模式危机等社会问题陆续出现，这使人们对政府主导社会事务的能力和意愿产生了怀疑。在这种社会背景下，一些发达国家掀起了以市场化、社会化为取向的行政改革浪潮，例如著名的“新公共管理运动”等。这股浪潮席卷了各大洲，深刻地冲击了传统的公共行政模式，也促成了非营利组织的崛起。从发达国家到发展中国家，非营利组织在公共领域内日益扮演着重要的角色。

根据美国学者塞拉蒙和安黑尔对非营利组织概念的界定，非营利组织应具备六大基本特征。(1)正规性。非营利组织是正式设立的组织，具有法人资格。(2)民间性。非营利组织在体制上是独立于政府的民间组织。(3)非营利性。非营利组织不为其拥有者谋求利润，其活动得到的剩余额不在组织成员之间进行分配，必须投入到组织宗旨所规定的活动中去。(4)自治性。非营利组织内部实行自主管理，不受外部控制。(5)志愿性。组织成员都是自愿地参与组织的经营管理活动。(6)公共性。非营利组织服务于某些公共目的，为公众奉献。

由此可见，非营利组织以服务公众为宗旨，不以营利为目的。自20世纪70年代以来，在全球范围内，各类非营利组织蓬勃发展，包括基金会慈善组织、学会、协会、研究会、促进会等等，其范围涉及社会福利、教育培训、医疗保健、社区服务、生态环境、科学技术、文化艺术、国际合作、宗教等各领域。它们的兴起，发动了民间力量，动员了众多而巨大的物质与人力资源投入社会，在促进社会经济发展、构建和谐社会中发挥着独特的作用。

二、非营利组织在公共管理中的角色和作用

从社会组织的构成来说，非营利组织是由民间创办、自主管理、以服务社会为宗旨的。政府组织、营利组织和非营利组织构成了现代社会组织结构的“三鼎足”，分别代表社会组织在政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，并在整体上发挥着功能互补的作用。从社会功能上来说，政府组织主要提供垄断性公共物品，营利组织主要提供私人物品，非营利组织提供的是非垄断性公共物品，可以满足社会某些特定群体的特殊需要。从组织目标上来说，政府的主要目标是公共利益，营利组织的主要目标是企业利益，非营利组织的目标是集体利益或公共利益。

(一)参与解决社会公共问题，弥补市场和政府的失灵

由企业作为构成主体的市场在面对各种公共领域中的社会问题(比如失业、通货膨胀、贫富悬殊、犯罪等)时常常是整体失灵的，市场这只“看不见的手”不仅不能有效解决这些无利可图的社会公共问题，相反地，市场机制造成的社会贫富悬殊还可能恶化这些社会问题。各国政府为解决这些由市场在公共领域的失灵而出现的问题采取了很多措施，但政府干预在对经济产生积极影响的同时，也产生了一系列负效应。政府官员缺乏追求利润的动机而造成公共物品提供的低效率，政府部门及其官员只顾追求自身的组织目标或自身利益，而非公共利益或社会福利，造成内部性现象、寻租现象或腐败现象。

市场机制的失灵和政府公共治理的失效，使得不以营利为目的的非营利组织有可能形成对市场调节失灵和政府公共管理失灵的弥补。非营利组织成为政府管理社会公共事务的天然候选人，主要源于非营利组织与政府社会目的的一致性。非营利组织关注全社会的共同福利和社会经济发展，如教育、环保、医疗、科技等，关注经济社会发展中的弱势群体，如失业工人、老年人、残疾人、儿童等。这就使其和政府有了合作共处的基础。它可以借助多种社会关系渠道，通过民间捐款、企业赠款、服务收费、国外援助等形式增加公益事业资金的来源。针对某个具体的社会问题，它可以凭借良好的群众基础，灵活的组织运作模式，发挥沟通枢纽的作用，在相关各方之间传递信息、技术、物资和资金，促成问题的解决。

(二)参与提供公共物品，促进公共物品供给效率的提高

在市场经济条件下，主要依靠市场分配个人消费物品。但是，对那些具有非排他性和非竞争性特征的公共物品，如社会安全、环境保护等，市场往往是整体失灵的。政府作为“看得见的手”在调节、干预公共物品(如教育、卫生、社会保障、环境保护等)的分配时，由于受到相关法律的约束、社会各种势力的牵制、行为“普遍性”的责任要求以及自身难以摆脱的积弊的影响，政府有时对新的公共需求反应迟钝。而非营利组织不仅能根据社会成员的同质需求向他们提供一般性的公共物品，而且当特定社会成员对于某些公共物品的需求或偏好存在着较大差异时，能针对性地对这些社会群体提供有效的个性化服务。

非营利组织在提供公共服务的同时，还能有效地提高公共物品的供给效率。非营利组织因其组织小，运作灵活，能够对社会成员的各种需求做出迅速反应。非营利组织和政府在社会公共物品的供给上建立一种平等的合作又竞争的关系，扩大了社会公众获取公共物品的途径和选择机会。而且，非营利组织的特征决定了它没有财政拨款，没有行政权力，为了获得竞争优势，它必须提供令人满意的社会服务，不断开发新的公益项目，激励创新的组织运行机制，取得生存和发展的资源。非营利组织在公共服务方面的创新，也可以在社会上产生示范效应，促进政府改革公共服务体制，提高公共服务水平。

(三)在政府和民众之间发挥桥梁作用，促进民主政治的建设

民众的参与和合作，是公共管理取得成效的关键。政府与民众的互动可以是直接的，但更多情况下需要一个中间机制来协调，非营利组织就是这样一个协调机制，承载了通过增强公民参与和建构政治文化以实现政治社会化的功能。一方面，非营利组织代表自己成员的共同利益和愿望，组织成员关系密切，在集体活动中会产生相互信任和相互依赖，建立起有效的信息反馈系统，使成员能够及时有效地表达出自己的政策偏好和政策建议，既为政府决策提供参考，提升政策产品的合民意性，又对政府行为构成一定的外部制约；另一方面，把政府的政策意图和对相关问题的处理办法转达给成员，促进成员对政府政策的理解和信任。非营利组织在表达民意和协调各方利益的过程中，缓解或者消除政府与民众之间存在的一些矛盾，促进了政府与民众的合作，也推动着政府公共管理效能的提高和民主政

治的发展。

(四)在政府与社会之间发挥中介的作用，提高社会的自我管理能力

改善政府和企业之间的关系，提高社会的自我管理能力，是推进公共治理社会化的基础。现代社会发展的大量事实表明，政府对各项社会事务的管理，并不是管得愈具体就愈好。资源的高度集中，政府的高度控制，都会阻碍社会自我管理能力的发展。政府对社会事务的管理，要充分体现管理的有效性。这种有效性对政府来说，就是要根据社会经济的发展，不断将一些可由社会自我管理的职能、权力返回给社会，充分发挥社会的自我管理能力；对社会而言，就是要通过发展社会中介系统，提高自我管理能力，使社会健康发展，充满活力。在市场经济条件下，要改善政府与社会之间的关系，推进公共治理社会化，一个重要途径就是要发展非营利组织，培植各类社会管理主体，这样才有可能为政府职能外移和权力转移提供承接的载体。

(五)用行动倡导社会文明，促进社会公共道德的建设

在市场经济条件下，市场主体的行为总是具有个人性和自利性。在经济活动中，追求个人效用最大化。这种带有个人性、自利性的行为冲动往往可能淡化企业对社会性、公利性方面的考虑，从而导致市场运行偏离道德的轨道，产生危害社会利益的结果。因此，社会公共道德的建设很有必要。在公共道德建设过程中，非营利组织可以发挥应有的作用，倡导社会文明。非营利组织不以营利为目的，比起市场化的商业经营，其社会在管理上更具人性，因而也更容易为人所接受。许多非营利组织关注社会的弱势群体和社会公共问题，其工作人员所倡导的是个人品德和社会公德，发扬的是为社会公益事业奉献的精神。非营利组织以这种言传身教的方式宣扬社会公德，不仅是对公共道德建设的直接贡献，而且也必然对社会产生潜移默化的示范效应，从而促进整个社会文明程度的提高。

三、我国非营利组织在发展中存在的问题

调查表明，20世纪后半期，不论是发达国家还是发展中国家，非营利组织的数量都有了成倍的增长。由于经济、政治、文化和历史传统的差异，各国非营利组织的发展程度及其在公共管理中的作用存在差别。研究中外社会结构的学者普遍认为，非营利组织在西方国家的发展更为发达和健全。西方国家的非营利组织处理了大量介于政府和社会个体之间的公共事务，既保证了社会各司其职，各负其责，又摆脱了政府对社会事务的具体管理，实现“小政府，大社会”的管理格局。

(一)我国非营利组织起步晚、发展慢

与西方国家相比，我国的非营利组织起步晚，发展慢。长期以来，中国社会在个体和政府之间缺少非营利组织这一中间层，社会自我管理的能力相对较弱。这种现象在计划经济时期表现得尤为突出。因为那时，不仅国家的各类资源高度集中，由政府分配，而且社会各种组织也都是由政府控制的，这在客观上阻碍了非营利组织的发育和完善。改革开放以来，我国经济社会快速转型推动了非营利组织的发展。首先，科技、经济、社会的发展加速了社会的复杂化和多元化，政府不可能将全部社会事务纳入管理范围，于是在经济领域和社会领域留下了一些管理和服务的“空白”，这种“空白”客观上要求非营利组织来承接政府转移出来的职能。其次，所有制结构的多元化发展，产生了政府控制之外的社会资源，使非营利组织有可能不依赖政府而独立存在和发展。此外，国家加强了对非营利组织的立法工作。20世纪80年代末开始的《基金会管理条例》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等多项法律法规，保障了非营利组织的合法权益，对非营利组织的发展产生了一定的积极影响。

(二)我国非营利组织大多不具备“民间性”、“自治性”

我国非营利组织虽有所发展，其影响力也日益增强，但跟西方国家相比，其发展水平还比较落后，总体上还处于起步阶段。按照前述非营利组织的基本特征来衡量，我国合乎标准的非营利组织数量还很少，很多都不具备“民间性”和“自治性”。主要体现在两方面：(1)在管理上，许多非营利组织挂靠于政府机关，受其管理和监督；(2)在人员组成上，其成员和领导大部分都来自于政府部门，无法发挥非营利组织应有的作用。1996年，双重管理体制正式提出，对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重监管的原则。根据这一原则，任何经过注册的非营利组织都要有业务主管单位，并且在财物管理上政府对个人和会员的会费有严格的标准。这使非营利组织在组织管理上带有浓厚的行政机构管理色彩。而具有“民间性”和“自治性”的非营利组织又很可能不“正规”，或是注册为企业法人，或是挂靠在其他社团法人名下，或是干脆不注册就直接开展行动。形式上的不规范导致的结果就是对政府的公共政策缺乏影响力，在民间缺乏公信力。

四、我国非营利组织发展的对策分析

经济体制和社会结构的转变加速了社会问题的复杂化。面对复杂、动态、多元的社会环境，政府已无法成为惟一的治理者，社会问题的解决需要全社会的支持。随着政府逐渐放权于社会和市场，政府职能也在不断调整变化，这客观上要求大量致力于社会问题解决的非营利组织来承担政府转移出来的部分公共事务的管理任务。因此，我国当前应该创造条件，推动非营利组织的健康发展，发挥其在公共管理中应有的作用，使非营利组织及其借以发展的社会机制成为社会管理与发展的又一基本组织体系。

(一)加强对非营利组织的关注，促进非营利组织的发展

非营利组织的发展，是经济体制改革和社会结构转型孕育的必然产物。目前，我国社会的各个领域都在发生着广泛而深刻的变化，新的错综复杂的经济和社会问题时有发生，市场失灵和政府失灵可能会同时出现。非营利组织的产生恰好能解决企业一市场体制和政府一国家体制难以顾及的一些社会问题。在某些社会领域，非营利组织也是政府或企业不可或缺的合作伙伴。因此发展非营利组织是一件事关全局的大事。只有实现社会管理观念的变革，引起社会的重视，提高民众的自主意识，非营利组织才能在我国得到充分发展。

(二)协调政府和非营利组织的关系，提高非营利组织自身的自治能力

与西方国家相比，我国非营利组织对政府存在较大的依赖性。这是因为，政府在非营利组织的产生中起到了巨大作用。在我国，相当一部分非营利组织是由政府的职能部门转变过来的，或者是由政府部门直接建立的。这类非营利组织的宗旨大多由政府进行政策定向，在组织、职能、活动方式、管理体制等多方面严重依赖政府，运作方式也带有强烈的行政色彩，甚至附属于政府机构存在，成为政府职能的补充。此外，我国现行的社团管理模式也削弱了非营利组织可以发挥的作用。《社团登记管理条例》规定，社团由民政部门和业务主管单位共同管

理，社团业务主管单位必须是政府部门或其授权机构。从条例不难看出，业务主管单位拥有很大的权力，甚至可以随意干预和直接操持非营利组织的活动。结果强化了非营利组织与业务主管单位之间的依附关系，强调了非营利组织的官方色彩，淡化了其民间性、自治性的特征。也使非营利组织容易忽视或难以代表会员的利益和愿望，丧失必要的自主能力和社会公信力，影响到非营利组织对公共事务的参与程度。

因此，有必要进一步转变政府职能，调整和规范业务主管单位与非营利组织的关系，实现政社分开。业务主管单位和非营利组织在组织、职能、活动方式、管理体制上应当有明确的划分。业务主管单位应该逐渐淡化对非营利组织的直接管理，其主要职责应当是规范和监管非营利组织的行为并提供相应的服务，而不是严格而具体的管制。非营利组织则应依照法律和制度，通过实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步成为真正的群众自治组织，并发挥其贴近基层群众，处理问题方式灵活的优势，积极参与公共事务的管理。

(三)建立竞争机制，在竞争中促进非营利组织的发展

当前，资金不足和优秀人才短缺已经成为制约非营利组织健康发展普遍而严重的问题。问题产生的原因是多方面的，除了管理机制不完善，自治能力不足之外，缺乏竞争是个重要原因。非营利组织向社会提供的是非垄断性公共物品和公共服务，这种性质决定了它不应当居于垄断地位。然而，现行有关法规规定，在同一行政区域内，一般不允许成立业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位。这样就限制了非营利组织在相同或相似业务范围内的竞争，人为造成垄断的局面。由于缺乏竞争，非营利组织往往丧失了改进管理机制，提高公共产品供给效率和服务水平的动力。产品和服务供应的低效率，必将导致社会公信力的降低，筹资渠道萎缩，优秀人才流失。资金和人才的不足，又反过来影响组织活动的正常开展，实际上形成了一种不良循环。因此，有必要放宽法规限制，打破垄断局面，强化非营利组织的竞争意识。尤其是对各种经济主体提供协调的行业协会等，可以适当允许在同一地区、同一业务领域内成立多个非营利组织，把加入非营利组织的选择权交给社会，由社会来评估非营利组织的业绩和贡献，在竞争中实现优胜劣汰，促进非营利组织的健康发展。

(四)加强对外交流与合作，发展外向型非营利组织

当今世界的外交活动，既有政府间外交，也有民间外交。非营利组织的涉外活动是民间外交的一种重要形式。非营利组织开展国际交流与合作，可以在获取国外管理经验、技术支持、资金物质援助，以及对国际决策过程施加影响等方面，发挥很大的作用。目前，我国的非营利组织与发达国家的非营利组织相比，在开展对外交流与合作活动中明显落后。日本有关机构对2002年6月底以前获有法人资格的7300多个民间非营利组织的调查显示，其中参与各类国际协作活动的民间非营利组织为1700多个，国际协作活动在民间非营利组织的全部活动中的比重约为14.4％。截止到2006年3月，日本非营利组织中以国际交流和国际协作为主要事业的已分别占10.8％和5.6％。相比之下，我国的非营利组织对外交流与合作活动的开展并不多，外向型非营利组织的构建仍处于探索阶段。

我国非营利组织国际交流不足，主要有四个原因：(1)长期以来，我国在政治、经济、社会方面的对外交流与合作基本上都是以政府为主体的，因此人们对于国外非营利组织在运作上的独立性质和自治性质缺乏了解；(2)我国对非营利组织对外交往缺乏一个全面的理性认识和制度安排。这方面的法律法规和管理机制还不健全，理论研究也比较落后；(3)人们对于西方利用非营利组织进行意识形态渗透，一直保持着高度警惕和戒备的态度；(4)政府对我国非营利组织在涉外活动中可能出现的违反国家法律和政策，危害国家安全、统一和民族团结的问题也存在着某种顾虑。但是，我们也应当看到，西方非营利组织也有促进世界和平，推动社会发展，加强国际交流与合作的积极影响。只要措施恰当得力，对于非营利组织涉外活动中可能出现的消极方面，我们是能够防范和纠正的。

随着经济和社会改革的深入，非营利组织涉外活动的增加将成为必然的趋势。因此，对于非营利组织涉外活动，我们应当采取更加客观的态度，鼓励和支持有涉外能力，组织机制健全的非营利组织参与对外交往和国际合作，并在国际交流中得到锻炼和发展。与此同时，要由政府部门加以规范、引导和监管，确保它们为世界和平与发展以及我国社会的进步事业做出积极贡献。

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