科学立法的具体措施范文

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2城市环境工程中垃圾处理方法与利用相结合的路径分析

城市环境工程中采取生态工程，实现对垃圾处理及利用整合，生态工程系统中包含减量化、无害化、资源化、产业化及系统化五个子系统，具体表现如下所述。

2.1城市垃圾减量化

城市垃圾减量化属于城市生态工程实现的关键，指的是从垃圾产生的源头到垃圾最初处理的整个生命周期中采取措施，如在垃圾产生环节、收集环节、清运环节、回收利用及完成处理环节采取有效措施，降低垃圾实际数量与体积。城市垃圾减量化，其具体措施为：其一，城市生活用能结构向燃气化、电气化发展，降低生活煤炭量，提高燃气普及率，则可以有效降低灰渣等无机垃圾产生量，改善城市空气质量。研究表明，煤气普及率每增加10%，则可以降低3%垃圾量；其二，限制一次性物品应用。虽然一次性物品能够为日常生活带来便利，但其资源浪费严重，会增加垃圾量，引起环境污染问题，为此，可以通过经济措施及立法措施，限制一次性物品应用；其三，组织净菜入城，净菜销售可以降低5%左右的垃圾产生量，然而其当前销售量及影响范围较小，这与消费习惯及净菜价格较高有关；其四，倡导适度消费，降低浪费；其五，制定并推行垃圾收费制度，依据区域实际，进行地方立法，征收垃圾处置费用，依据科学的计量方法进行落实。社会实践证明，设置垃圾收费制度，能够有效降低垃圾产量；其六，对商品外包装进行限制。包装过度是当下存在的较大问题，很多商品包装成为垃圾，浪费了资源并增加了垃圾量，限制商品过度包装，鼓励商家进行包装回收再利用。

2.2城市垃圾无害化处理

城市垃圾无害化属于垃圾处理的基础性目标之一。针对垃圾，采取技术措施降低垃圾危害性，让其不对环境及人体产生危害。具体措施为：有序控制垃圾流向，从生活垃圾产生环节便采取分类措施，区分进行处理。如针对有害处理，电池、灯管等应尽量采取单独处理方式，针对医院等特殊垃圾，应专门安排处理；开发并推广垃圾清运设备，如采取地下集装箱收集运输等。

2.3城市垃圾资源化及产业化建设

在城市垃圾资源处理中，采取资源化措施是生态工程的重要内涵，为积极主动的垃圾处理方式。城市垃圾可利用性属于垃圾产业化的内在驱动力。然而实现城市垃圾产业化处理其难度较大，需要相关的可行性论证及风险评估。如针对废纸垃圾，可以采取再生造纸技术，对有机物垃圾进行堆肥并生产无机复合肥料，废旧玻璃可以通过清洗加工后重新加工等。

2.4城市垃圾处理与利用应体现系统化

在城市垃圾处理与利用中，整合相关机构，协调其职能，为系统化处理城市垃圾提供保障。结合城市区域状况，科学分析城市垃圾生命周期，依据实际编制出切实可行的垃圾处理计划、处理方案，成立专门的监督机构、管理结构，设置相关监管队伍，切实落实城市垃圾处理与应用，做好宣传教育，树立群众环境保护意识，自觉将垃圾分类，为城市生态工程开展提供支持。

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立法效果评估就是由立法机关专门委员会、有关政府部门、人大代表、社会公众、专家学者等机构和个人对现行立法在实施中的效果进行分析评估，最终形成评估报告报立法机关，然后再由立法机关针对立法缺陷及时加以矫正和弥补。近两年，地方立法机关相继启动立法效果评估工作：2004年，云南省人大常委会选择邮政条例、广播电视管理条例、农村土地承包条例这3件地方性法规，开展了以“透过实践看得失”为主题的“立法回头看”活动；今年7月，福建省人大常委会对两年前制定出台的《福建省青年志愿服务条例》实施情况和社会效果进行全面调查评估；日前，《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法效果评估工作正在有序进行，对它的评估工作将持续到年底。以上立法效果评估的启动与实践对推进地方立法工作的科学化水平和立法过程的健全完善，无疑具有积极意义。

我们知道，立法的目的在于通过实施法律，有效地约束和规范社会生活。因此，法律实施的效果是检验一部法律是否具有科学性、是否被公众普遍遵守和认可、法律本身及实施环境是否存在问题的基本标准。我国现行立法制度一直高度重视立法后的检查监督制度，比如任何机关、团体和个人都有权对立法提出意见和建议的立法监督制度，以及立法机关经常进行的执法检查制度等等。但它们关注的都是立法后法律实施状况的某一个方面，并不是对某部法律法规从制定到实施各个环节的综合总结评价。通过立法效果评估，全面、系统、客观地掌握法律实施情况，即对法律法规进行系统的立法效果评估，至今还是一个法律空白。据报道，上海市人大相关负责人表示，目前上海共有180多部地方性法规，但一直没有做过立法后评估，成为“以往立法中比较忽略的一块”。如今，立法效果评估的启动将有助于完善立法环节，提高立法质量，填补立法评估制度空白，从理论到实践都具有重要的现实意义。

其次，立法效果评估是促进立法观念转变的一项具体措施。自觉摆正位置，主动查找问题，让执法者和人民群众给立法工作者提意见，从而总结立法工作经验，检验立法工作得失，并深化对科学发展观、群众观、实践观的认识，强化为民立法、立法为民的思想，这对提高立法工作的针对性、可操作性都具有重要的实践意义。事物发展规律告诉我们，任何一部法律法规都不可能天衣无缝一劳永逸，随着立法背景时过境迁和法律实施外部条件不断改变，不少问题与不足在长期的法治实践中必然会暴露出来。没有法治至上的决心诚意，恐怕是不敢贸然评估的。从此意义讲，以上三地人大的立法效果评估也体现了立法机关实事求是的务实态度和自我否定的可贵胆识。

再次，立法效果评估以实证调查为基础，可为法律法规的立、改、废提供实践依据。任何时候立法本身都不是目的，立法的根本目的在于实施法律，在于使法律符合民意，在于法律法规能够有效地约束和规范社会生活。因此，法律实施的效果是检验一部法律是否具有科学性、是否被公众普遍遵守和认可、法律本身及实施环境是否存在问题的基本标准。而这些情况必须通过“立法后评估”才能够全面、系统、客观地掌握，即立法效果评估能够对诸如法律制度是否合法合理、是否维护了公平正义、是否保障了人权秩序、是否产生了应有效益、是否需要废除抑或继续保留完善之类问题作出回答。立法机关在此基础上对产生偏差者进行纠偏矫正，对出现漏洞者打上“补丁”，对不够周全者进行修订完善，对不合时宜者及时撤销废止，以便有针对性地改进地方立法工作，同时还能够进一步分析取得成效的原因，从而总结出立法工作中带有规律性的成功经验，从而实现依法治国的与时俱进。

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中图分类号：X3 文献标识码；A 文章编号：1674-098X（2014）08（a）-0240-01

1 我国机动车污染物排放管理法律体系现状

1.1 法律层面

我国对机动车污染物排放防治问题的研究始于20世纪80年代，当时机动车污染问题尚不突出，因此有关的法律规定比较简单。其规定逐步体现在综合性的法律法规中，如《宪法》、《环境保护法》、《道路交通安全法》中仅规定了环境保护方面原则，未规定具体的关于机动车污染物排放治理的具体措施。存在着可操作性差的弊端。

在环境治理相关专门性法律中，《大气污染防治法》在其第四章中，以专章的形式对机动车污染物排放进行了规定，但仅有四条规定，概括笼统。比如规定机动车的污染物排放不得超过规定的排放标准，但具体标准为怎样、谁来制定、如何实施、如何管理没有具体规定。再如，《大气污染防治法》规定了鼓励和支持优质燃料油的使用，但具体鼓励的措施及途径没有指明，优质燃料的生产到销售的环节如何约束也没有规范。这样宽泛的规定是无法满足我国的机动车污染物排放治理实践要求的，《大气污染防治法》中虽然进步性的以法律的角度规定了机动车污染物排放治理的原则性条款，但其简单概括的规定局限了法律可操作性，仅能起到全面指导的作用。

1.2 行政法规层面

在行政法规层面，我国在机动车尾气污染治理方向的全国性行政法规没有系统全面的。在与机动车污染物排放相的不同方向分别制定了不同的行政法规，比如从机动车报废制度方面、比如在燃油控制方面、比如在新能源机动车等方面分别制定了了行政法规。行政法规是全国性的，在这个位阶上没有一部能系统性全方位规范机动车污染物排放。在现有的环境保护法律体系中，应该有一部专门性的全国性的行政法规来对机动车污染物排放进行系统的规定。随着科技的进步，人们生活水平的提高，机动车保有量的逐年提高，现有的行政法规已不能满足。需要一部行政法规指导具体的机动车污染物排放管理实践。

1.3 地方立法层面

在我国机动车尾气污染规制环境法体系中，各级地方政府制定的地方性法规与政府规章是在实践操作上具有非常重要地位的部分，对机动车污染物排放的防治具有重要的实际意义。一方面，各地方政府根据本地区的机动车保有量及大气环境状况等实际情况，在上位法（法律及行政法规）的指导原则下，对各项机动车污染物排放防治制度制定出具有本地域特点的地方性法规或地方性规章。为本地区的机动车污染物排放防治工作提供依据与保障。另一方面，各地方政府可以尝试性的制定一些较前沿方法及科技手段，并不断的总结实施过程中获得的宝贵经验，为国家的立法或是制定全国性的行政法规规章提供经验教训，同时也能为其他地方政府制定地方性法规、地方性规章提供参照。

现许多省级地方政府及较大城市地方政府均制定了防治机动车排放污染治理的条例或办法，为机动车污染物排放的依法治理有办法可依，有依据可循，促进了具体治理的可操作性。但是纷杂的地方性立法同时也带来了一些负面问题，主要表现为在制定程序过程中科学性有所欠缺，有些是调研不够，或是规定不够严谨，造成了水平参差不齐，标准不统一的问题。因此，对地方性法规及政府规章要加以完善及指导，可以在全国性的行政法规中予以授权规范。目前为止，全国大多数省级行政区域、一些较大城市纷纷制定机动车污染物排管理的地方法规、地方规章，综合比较，其规定的基本原则大体相同，但在具体措施、权力分配等问题上稍有不同，订立的标准也不一致。因机动车还具有流动性强的特点，往往注册登记地与经常使用地不一致，这会发生标准不统一造成的此地“合法”、彼地“不合法”的现象，地区的个性化措施及标准在具体实践中还会出现许多问题。

2 对机动车污染物排放管理进行单独立法的必要性

现有的机动车污染物排放法律规定多以概括为主，大多比较抽象。许多内容都只是做出了概括性、原则性的规定，没有明确各执行部门的权利责任，管理体制范围不明确，体现为多部门管理，造成各个部门沟通不足，管理力度不够。也没有明确规定对违反者的处理方式和方法等。即使有提出相关法律规定的，由于没有配套“实施办法”、“细则”与之形成体系，因此显现出可执行性差等特点。

机动车排放的污染物治理存在的长期性、严峻性和难治理性等特点要求综合、全面、有针对性地防治机动车尾气污染，而现有的法律法规体系是无法实现的。目前我国机动车污染物排放治理法律体系中，在法律及行政法规层面上原则性立法过多；为提高我国公众的机动车排放污染治理的意识，从被动到主动的遵守相关法律法规规定，使人们更重视机动车污染物排放的危害性，改变现阶段部门管理不到位，责权分配不清，排放标准低等问题，采取有效措施。在防治机动车尾气污染的众多措施中，建议以《大气污染防治法》为指导，结合我国立法现状，吸取国外发达国家的治理机动车污染的相关立法经验，构建以专门性，系统性行政法规为主的机动车污染物排放防治立法体系。我国现阶段，在行政法规层面需要制定一部机动车污染物排放防治条例，以完善我国机动车尾气污染治理法律体系，建议应以《大气污染防治法》和《环境保护法》等为依据，以地方性法规等为参考，对《机动车污染物排放管理条例》进行具体设计。

机动车污染物排放立法是一个系统工程，专门性的机动车污染物排放立法必不可少，但仅凭一部专门性的机动车污染物排放立法也不能解决机动车污染物排放防治的全部问题，所以，与机动车污染物排放防治法相配套的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章也是不可或缺的。同时，针对实践情况的日渐变化，还要不断修改和完善相关的法律、法规。从而构成一个分工明确、各有所长、相互配合、不断完善相互配合、不断完善的机动车污染物排放立法体系。

3 结语

随着我国机动车排放污染的不断恶化，不仅严重威胁着人们的身体健康，而且还造成了重大的经济损失。我国现面临着非常严重的机动车排放污染问题，城市的雾霾天越来越多，人们出行都要带着口罩，晨练也由室外变也了室内。空气环境的恶化在改变着人们的生活，侵蚀着人们的身体健康。当前形势之严峻需要我们重视机动车污染物排放治理的相关法律体系建立，对以人为本、可持续发展的法律制度进行创新与完善。形成系统的、操作性强的机动车污染物排放治理单独立法，关乎着人体健康和生活环境质量的改善。应该将工作做到实处，不能以号召性的、原则性的为主，应细化具体化落到实处。

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中图分类号：D924 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2016）48-0065-03

一、保安处分的理论蕴含

保安处分的概念，至今没有明确而统一的定论。笔者所能检索到的比较具有代表性的概念表述主要有：第一类，从适用对象的分类出发，强调保安处分的广义与狭义概念之分――“广义的保安处分，是指作为依靠刑罚以外的处置来补充或代替刑罚的措施，由国家施行的有关犯罪对策的一切处分。广义的保安处分不仅包括对人的保安处分，还包括对物的保安处分。狭义的保安处分，是指使社会摆脱每个犯罪人的危险性而得到安全的处分，是指因此而把这些人隔离、拘禁或者教化改善的国家的处分。狭义的保安处分，仅仅意味着对人的保安处分。”第二类，在概述保安处分的含义时，集中在其相对于刑罚的突出特点上――“保安处分，是国家基于维护法律秩序之必要及满足社会大众之保安需求，对于特定的具有社会危险性的行为人，替代或补充刑罚适用的，以矫治、感化、医疗、禁戒等手段进行的具有司法处分性质的各种保安措施的总称。”第三类，对保安处分（偏狭义）适用对象上进行适当的精分――“保安处分，是指国家刑事法律和行政法规所规定的，对实施了危害行为的无责任能力人、限制责任能力人以及其他有相当人身危险性的人所采取的，代替或者补充刑罚而适用的，旨在消除行为者的危险状态、预防犯罪和保卫社会安全的各种治疗、矫正措施的总称。”

保安处分可归纳出如下特征：①制定形式上，保安处分必须由国家通过法律法规具体明确地做出规定，其制度设计应是国家意志的体现。②适用对象上，保安处分具有对象的特定性，主要适用于犯罪人和具有犯罪危险的人，当然更广义的保安处分还适用于特定的与犯罪相关的物。③适用条件上，其核心集中于人身危险性，只有行为人具有犯罪的危险趋向，才能对其处以相应的保安处分；同时人身危险性又具有反复性和可变性的特点，这就决定了保安处分的开始、变更和终止，都应当根据保安处分对象的人身危险性程度而改变，因而保安处分在适用期间上具有灵活性。④制度属性上，保安处分的性质基本可视为是作为刑罚的替代措施或补充措施而存在的，其最突出的目的在于预防，通过对行为人适用保安处分措施，以预防犯罪或者再犯罪。⑤具体措施上，保安处分在其强制性之外，更注重对适用对象的生理和心理的预防性矫正，包括矫治、感化、隔离和医疗等具体措施。

二、保安处分之于中国刑罚结构的定位分析

在刑法和一些行政法律中，存在着多种与保安处分性质近似的保安性措施。相较于国外系统化、理论化的保安处分制度，我国的保安性措施欠缺刑法上保安处分所应当具备的条件和特征：①没有被系统、明确地规定在刑法或单行法律中；②主要关注社会危害性，而忽视了对行为人人身危险性的评估；③不构成与刑罚的直接关联和衔接；④我国的保安性措施缺乏司法化的适用程序，其惩处主要由公安机关进行，在缺乏有效的制约和监督的体制下极易被滥用。

保安处分制度为何在中国无法在制度配置和司法实践上得以系统化的规范呢？笔者认为应当先从中国的刑罚结构入手进行分析。

（一）中国特色刑罚结构的制度解析

1979年《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）就已明文规定了非刑罚处理方法。当时的刑法理论指出，“非刑罚处理方法不是刑种，不具有刑罚的性质和作用，作为处理案件的一种手段，其主要是刑罚的必要补充。”1997年《刑法》在沿用1979年《刑法》规定的“非刑罚性处置措施”的基础上进一步完善和发展，从而基本奠定了当前我国刑罚与非刑罚处理方法的核心结构。

刑法第三章第一节“刑罚的种类”指出，主要的刑罚结构可分为三类：主刑、附加刑和非刑罚方式，三者在适用关系上主要是以主刑为核心，以附加刑（和赔偿经济损失）为辅，并对“犯罪情节轻微不需要判处刑罚”即免予刑事处分者适用包括民事强制处分（赔偿损失），强制教育方法（训诫、具结悔过、赔礼道歉），司法建议方法（主管部门予以行政处罚或行政处分）三类非刑罚性处置措施。

从这三大刑罚种类的区分，我们也可以看出在中国法律明文规定的刑罚结构上是排斥保安处分制度的配置和适用的，而如前述符合完全意义上保安处分的强制医疗和刑事没收或者刑法修正案新设的禁止令，不是视为诉讼法层面的制度，就是作为刑罚或行刑制度的配套性措施。亦即中国特色的刑罚结构在本质上是力图通过刑罚和非刑罚处理方式所形成的体系来实现治理犯罪的目的。

（二）中国刑事立法新动态的体系化解读

具体来说，《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称《刑法修正案（八）》）进一步将社区矫正和禁止令作为犯罪治理的重要手段做出规定，这事实上已颇具保安处分的性质，体现了我国为预防和治理犯罪而进行了非常有益的尝试。而2015年颁布的《中华人民共和国刑法修正案（九）》（以下简称《刑法修正案（九）》）第1条即直接将“禁止从事相关职业”作为《刑法》第37条“非刑罚性处置措施”之一纳入规定，并分三款明确规定了职业禁止的适用条件、适用主体和期限与违反的法律后果，进一步扩大了非刑罚处理方法的适用范围，其实质亦学界谈论的保安处分的刑事法律化。中国刑事立法的新动态为保安处分在中国现有的刑罚结构中的定位探索提供了一个全新的思路。

保安处分制度融入中国刑罚结构必是一个颠覆突破传统、任重而道远的过程，但毫无疑问也必是大势所趋，而这也是中国刑法学术界和实务界所应共同致力和前进的方向。一方面，保安处分事实上从未退出过学界的各种重大讨论，并且其与现代刑法“目的刑”取代“报应刑”的治理观念又是格外契合，刑罚结构开放化、轻缓化，乃至国际化的趋势不可违逆。另一方面，在中国现今刑民互动的社会背景下，劳动教养和收容教育等相关制度完全废除的过程正需要更为与时俱进的治理方式与其衔接，对违法行为的处理不仅要着眼于对犯罪行为人的惩戒，更重要的是预防其进一步危害社会并促使其重新融入社会。

（三）保安处分预防机理对中国刑罚结构的意义

1997年刑法修订过程中，“保安处分以专章形式进入刑法典”的建议未被采纳。此后，仍不断有学者提出在刑法典中采用“刑罚――保安处分”双轨制的建议，这或许多少是受到德国刑法的影响。将保安性措施刑事法律化的理由，从法治层面分析，就是使保安性措施的决定权法治化、司法化；从人权保障层面分析，就是要禁止保安性措施的滥用；从实体层面分析，就是要确保保安性措施在设置和适用上合乎法定性、正当性与合比例性；从程序层面分析，就是要实现保安性措施适用的司法化、诉讼化，并为适用对象设立完备的救济程序与途径。

保安处分与刑罚相衔接，不仅可以使刑罚结构更具开放性，还意味着刑罚机制渐趋轻缓化。不同于以往“报应刑”思维下的惩戒犯罪，其更多体现为刑事实证学派所提倡的“目的刑”思维和广义刑事政策概念。

三、保安处分在中国刑事法律化的瓶颈及其解决

（一）当前，通过对保安处分刑事法律化的中国情境分析发现，中国法学界对保安处分刑法化的热度依旧有增无减，实务界更是多能在近几年的刑法修正案（八）和（九）中看到诸多借鉴保安处分制度的端倪

1.传统法学对犯罪原因的认识仍在深入发展，从原先对社会危害性的考量发展到对人身危险性的判断。我国刑罚目的中的预防，与保安处分中的预防是完全不同的概念。

2.适用保安处分有其自身的困难――人身危险性的判断过于主观，导致了各国的立法规定过于原则；人身危险性的判断与可控性较差，对人权的保障存在着严重的不足。当然《刑法修正案（九）》新近规定的“职业禁止”已将该保安性措施的适用主体明确规定为法院，无疑已大有将法官裁量作为保安处分刑事法律化的重要适用主体之势。

3.我国目前诸多保安处分措施在实质上有违人权保障的宪法精神。保安处分直接涉及到适用对象的人身和财产权益。我国的保安性措施在形式合宪性上虽已通过立法的规定实现正当化，但在实质合宪性上仍未引起足够重视。除了已废除的劳动教养外，精神病人强制医疗、强制治疗性病、强制戒毒等保安性措施在期限和限制程度上颇近似于短期自由刑。对这类措施在实质的权力分配以及权力行使规制方面缺乏科学设置，必定导致权力的不当使用，甚至出现“被精神病”等荒唐的情形。

4.现有法律对保安处分的规定非常混乱，有诸多不合理之处，尤其像将强制性病和戒毒医疗等直接关系公民人身自由的决定权仍交由行政机关，就明显有违人权保障的原则。另外，刑事法律内对保安处分措施的规定仍存有矛盾之处。如根据刑法的规定，精神病人强制医疗的决定权应归于政府，属于行政权中的治安权；而根据刑事诉讼法的规定，其决定权应归于法院，属于司法权。

5.保安处分面临着公正和效率双重缺失的质疑。

（二）保安处分在中国制度建构的两大层次

1.宏观规范与微观协调。刑事立法宏观规范。中国现行法律中的保安性措施系统性不足，各类保安性措施散见于众多的法律法规甚至行政规章中，故而相关的法律制度之间的有机联系存在着明显的缺陷。在其他国家保安处分的具体规定中，主要是依据行为人的个人情况和人身危险性程度，从预防再犯可能的作用出发进行分类整合。我国将来的刑事立法也可以考虑对保安处分进行全面的刑事法律化，并在刑法典第37条“非刑罚性处置措施”的基础上，对保安处分的具体制度和适用条件及程序进行专章宏观规定。

中国目前实际上也存在着颇具突破性的立法尝试，比如尚处于起草阶段的法律提案――《违法行为矫治法》，用以替代有关劳动教养的法律规定。当然，这一名称多少有些名不副实，首先矫治的对象不应当是行为而是人，其次只有经常性的违法行为人才有进行强制矫治的必要性，而规范上过于笼统仍有待讨论和修正。

单行法律微观协调在相关配套制度方面仍有待建立健全，也应当考虑通过单行法律对部分实践中较为普遍的保安性措施进行先期规范。如2008年6月我国首部《禁毒法》正式实施，其第四章即专门规定了戒毒措施，包括自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复等四种戒毒措施。

2.特别预防与一般预防。从保安处分预防犯罪的不同形式的角度来进行分析，保安处分在中国的适用还应当考虑其预防的两个渐进性的层面。保安处分措施实际上还有两大分类：其一是适用对象的行为已构成犯罪或刑事违法，为预防适用对象再次犯罪或再次实施严重违法行为而设置的保安性措施；其二是适用对象的违法行为虽未构成犯罪或刑事违法，但为预防其实施犯罪或者实施严重刑事违法行为而设置的保安性措施。学界一般也称前者为特别预防，后者为一般预防。保安处分措施的刑事法律化需要一个循序渐进的过程，既要注重该措施在理论上的科学性和合理性，又要注重与我国的法制和社会实际结合的可行性。第一类保安性措施在刑法化时，与其他法律法规的关联程度较小，在理念上也易于为民众所接受，作为刑罚之外附带性的保安性措施，其主要目的显而易见，是为预防行为人再次犯罪设置的一道防线，具有较强的可行性，可以考虑优先在刑法修正案，如禁止令的制度设计和单行法律中进行规范化、体系化建构。而第二类保安性措施的刑法化，会涉及到其他法律法规，乃至与其发生冲突，引发国家权力不当、侵害公民自由等一系列问题。考虑到当前民众的刑法观念和现行的刑事政策，应重点增加第一类的保安性措施，待到日后时机成熟，再逐步增设第二类保安性措施。

综上所述，保安处分具有与刑罚相辅相成的巨大优势，应当纳入我国的刑事制裁体系，以更好地帮助我们矫正违法犯罪分子和维护社会治安。我们将来的刑事立法可通过制定单行刑法或在刑法典中专章规定，包括禁止令和强制医疗等现有制度在内的保安处分制度，将更多具有现实作用的保安性措施纳入该制度体系中，同时也要充分借鉴国外立法，并在此基础上加以补充完善，形成刑罚与保安处分并存的二元化刑法结构体系。

参考文献：

[1]木村龟二.刑法学词典[M].第三版.顾肖荣，郑树周，译.上海翻译出版公司，2004：464.

[2]张明楷.外国刑法纲要[M].第二版.北京：清华大学出版社，2007：441，449.

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(一)农村集体土地所有权主体不明确

财产权要求主体明确，即便是共有，也要求要有明确的主体。主体不明确，直接导致法律关系模糊，权利责任不清，造成剪不断理还乱的混乱局面。比如“农村集体”这个概念，“农村集体”由谁来行使权利?是村委会还是本村农民整体?现实的做法是由村委会代表“农村集体”行使主体权利，但很少承担责任。这样的机制直接导致在城镇化进程中，本应作为农民的既得利益，却被乡、镇、村组织侵占。我国农村集体所有权主体的不明确，是立法上的缺失和法律解释的模糊是造成的。

(二)农村集体土地所有权权能不完整

土地权益作为物权的一种，享有绝对权力的主体只有国家和集体两种，而广大农民和市民只享有土地权益中的用益物权，而没有处分权。即用益物权人对土地依法享有占有、使用和收益的权利，比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等等。集体土地所有权权能的不完整，直接导致集体土地流转机制不畅通。作为财产权的一种，没有处分权的物权直接导致财产性收入偏低，这也是城乡二元制体制带来的弊端。

(三)土地征收和补偿制度不完备

现行法律体系框架下，国家作为土地征收唯一权利人在土地征收过程中，征地权力过于集中，征地目的过于宽泛，征地程序不够严谨，征地范围过于宽松，征地监督缺乏机制，特别是征收补偿标准没有随着国民经济发展而适时调整，标准明显偏低，加之被征地农民的安置和社会保障工作不到位，导致社会矛盾累积甚至激化，增加了社会不稳定因素。特定个人为了社会的公共利益做出了牺牲，就应该给予他们公平合理的补偿。在我国，土地征收补偿仅仅按土地生产性收益对被征地农民进行经济补偿，是一种不完全补偿，明显有失公平，这是直接导致农民财产性收入偏低的主要原因之一。

(四)农村土地管理制度不严谨

我国人口众多而土地资源有限，农村土地中耕地面积已经不能再触及底线，城市建设用地越来越少，而地方各级政府出于对GDP的片面追求，屡屡超常规征用土地，甚至是耕地，造成土地流失严重。土地大部分被开发成房地产和工业园，造成GDP增长结构问题和“土地财政”依赖两个难题。而在新农村建设中，分散的宅基地管理与建设资源节约型社会相背道而驰，且农村宅基地房由于没有完全产权而不能自由转让，这也是直接导致农民财产性收入缺少渠道的主要原因之一。

(五)农村土地流转机制不配套

土地流转即土地使用权流转，是指农户在保留承租权的前提下将土地权益中的使用权转让给其他农民或经济组织，从中收取适当流转费用而实现土地财产性收入的一种契约。目前，我国农村青壮年大多外出务工，农村家庭有效劳动力减少，大量土地闲置甚至抛荒，加之闲置的未利用建设用地，造成土地利用率较低。针对上述问题，如何建立一套土地科学管理，合理使用的法律机制，解决土地权益调整相关问题，为农业发展注入新的动力，为新型城镇化进程扫清障碍已经迫在眉睫。

二、土地权益之法律调整原则

“有效益的增长、有质量的城镇化、有节奏的改革”预计将成为下一阶段中国经济的三条关键线索;则有望成为连接这三条线索的重要切入点。历史经验表明，有什么样的土地条件，就会有什么样的增长方式，也就相应有什么样的城镇化模式。［2］我们有理由相信，新型城镇化过程中，土地权益调整应由法律手段主导，运用法律手段调整土地权益关系需要确立基本原则。

(一)土地权益法定原则

土地权益应该由法律明文规定。我国立法中应规定与土地相关的各种所有权及其权益，特别是农村集体土地所有权及其权益。这是运用法律对土地权益进行调整的基础和首要原则。

(二)土地权益共享原则

该原则是指对土地权益收益的分配应当综合考虑国家、集体、个人等多方主体的利益，实现收益的普遍与合理分享，这也是法律公平公正价值的体现。在新型城镇化过程中，土地作为推动这一进程的重要因素，确立土地权益共同分享的原则意义重大。

三、土地权益之法律调整方法

土地权益法律关系是指市场主体之间对土地及土地权益的实现与分配在法律层面的各种关系之总和。现行调整土地权益的主要法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《物权法》、《中华人民共和国刑法》以及散见于各种法律法规中的土地相关规定。从法律层面来讲，对于土地权益调整有民事、行政、经济、刑事等方法。

(一)土地权益之民法调整

民法调整人身关系和财产关系针对的是平等主体。土地权益本身是一种财产权，民法调整土地权益主要是通过确认财产权来保护土地权益主体的。但由于土地权益各主体地位的不对等，特别是个人土地权益的不完整性，导致民法调整土地权益能力有限。

(二)土地权益之行政法调整

行政法律关系围绕行政职权行使过程展开，行政自由裁量权的广泛存在容易侵犯行政相对人的权益和造成相同案件，不同裁量的不公平现象。而抽象行政行为要先经行政复议才可诉讼的制度设计，为行政相对人维护权益增加了难度。比如土地征收补偿标准，非经国家立法调整，其标准是不会轻易改变的。很明显，行政相对人在行政法律关系中处于弱势，而行政法调整土地权益只能是一种通过限制公权而保护私权的一种土地权益保护方法。

(三)土地权益之刑法调整

刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律。刑法调整土地权益法律关系只针对土地相关犯罪行为，体现在打击土地相关犯罪上，从某种角度讲，刑事方法是一种事后惩戒的土地权益保护方法。

(四)土地权益之经济法调整

经济法强调国家宏观调控和市场机制相结合，注重经济权益的保护和经济利益的总体平衡。事实上，土地权益关系的核心就是收益权，即土地权利主体对土地产生的利益参与分配并受益的权利。由于土地是我国农民的基本生产资料和基本生活保障，且流转途径有限，加之农村社会保障功能的覆盖面不足，导致农民对土地的依赖度过高，已经严重影响到土地有序流转，进而影响新型城镇化进程。如何在土地流转和土地权益保护二者之间找到平衡点，也就是国家在协调土地流转过程中如何宏观调控以及制定好相关保障机制，为深化扫清障碍。综上所述，土地权益之法律调整是一个系统工程，要综合运用各种法律手段，各部门要尽职尽责，特别是土地执法部门，要管好土地，依法管地。在立法技术、执法过程和法律监督各环节创新机制，确保土地权益在法律层面的全面调整。

四、完善土地权益之法律调整相关措施

时至今日，距离农村家庭承包制改革已经30多年了，城乡差距正在逐渐拉大，为了让广大农民共享改革发展成果，使农民与城市居民权利平等，对城乡二元体制进行实质性的改革都是必需的。在十召开以后，首要的、具有关键性意义的体制改革无疑是城乡一体化的改革，其中包括城镇化的推行、土地确权、城乡社会保障一体化、户籍一元化等等改革与发展措施。这是关系到“以人为本”原则得以贯彻的大事，也是确保农民分享包括土地权益在内的改革红利的大事。

(一)完善土地确权，加强土地管理

调整土地权益，必须保护好农民的土地权益:首先在立法层面，要明确界定农民的土地财产权利归属，给权要给的完整，确权要确的及时。不完整的财产权在对抗第三方时终会显得苍白无力，不完整的财产权在享受权益时也会大打折扣。其次尽快完成土地承包经营权、宅基地使用权等权证证书制度，由国家正式进行确权，用制度的落实弥补法律的模糊，让农民亲自掌控属于自己的合法权益，防止第三方以任何形式侵占农民的合法土地权益。具体措施如下:1．借全国经济普查之机，搞清土地现状，为土地立法提供数据支撑;2．确认发放农村房屋房产证和宅基地使用权证，为农村房产流通扫清障碍，开通农民财产性收入主渠道。3．确认发放农村土地(承包地，自留地，林地，山地，滩地等)使用权证，为土地有序流转铺平道路。

(二)调控土地流转方向，实现土地有序流转

土地本身的特殊性决定了它在国民经济发展中的重要地位，调控土地在一二级市场的流转方向，遵循土地利用的社会利益本位，实现土地有序流转，其意义不言而喻。遵照契约精神，按照合同原则，鼓励农民有序流转土地权利，集中优势发展各类专业大户或农村专业合作社等多种形式的规模化经营，真正做到农地农用，有序流转。具体措施如下:1．优先向关系国计民生的农业生产专业大户提供用地，确保农地农用。2．倡导农产品深加工公司加农户的集约化生产模式，努力提高农业生产附加值，提高农民收入。3．国家有计划对农村专业大户和农村专业合作社提供资金支持和税费减免，甚至是财政补贴，调动农业生产积极性。

(三)遵循市场经济规律，确保土地合理使用

在当前我国经济发展方式转型与社会转型的关键时期，各种矛盾逐渐显现:国家与集体土地所有权与个人土地权益之间的矛盾;国家对土地宏观调控与地方财政对土地依赖之间的矛盾;土地资源有限与土地资源浪费之间的矛盾;城乡差距拉大与共享改革成果之间的矛盾。通过法律对土地权益的配置与调控，削弱政府对土地利用与收益的权力，赋予个人更多土地权益，优化产业结构，丰富经济发展模式，集约化用地，提高土地使用率，在符合国家土地宏观调控目标的基础上，合理使用土地，逐步缩小城乡差距，让农民享有土地带来的更多财产性收入和社会主义市场经济成果。具体措施如下:1．土地管理部门应注重宏观调控，重点控制用地方向，减少审批环节，间接提高用地效率。2．土地管理部门应注重事后监管，严厉打击圈地行为和不按审批用地性质用地行为，涉嫌犯罪的移交司法机关，让土地不法者产生敬畏，不敢违法用地。

(四)调整土地收益分配，切实做到权益共享

十报告提出，“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。怎样提高农民的土地财产性收入，让农村土地权益最大化，是的重要内容。当上述措施都还不足以保障这一目标实现时，就只有运用税收这一宏观经济调节杠杆来调整土地权益分配。具体措施如下:1．针对现行土地管理制度将农民排斥在土地增值收益分配体系之外，那么在利益分配的最后环节可创设土地增值收益补偿税来保障农民土地权益。2．开征房产税，增强地方政府提供基本公共服务的能力，以此来反哺新型城镇化过程中的农民。

(五)完善农村社会养老保险制度，淡化土地养老模式

我国农村居民养老保障模式单一，随着城镇化进程的不断深入，家庭和土地的养老保障功能越来越弱。失地农民怎样养老?他们为国民经济发展付出了最宝贵的生产资料土地，理应由国家统筹纳入社会养老保障体制一并解决这一社会问题。农村土地流转机制要想加快，就必须通过各种途径宣传农村社会养老保险制度，引导农民积极参加新型农村社会养老保险。至2009年试行新型农村社会养老保险以来，截至2013年3月底，全国城乡居民参保人数达到4．86亿人，其中领取养老金的老年居民达到1．33亿人，有12个省整合新农保和城居保，制定实施统一的城乡居民养老保险制度，有13个省级和1572个县级行政区提高了基础养老金标准，全国月人均养老金水平78．6元，基金累计结余2504亿元，其中个人账户基金累计结余2200亿元。［3］就目前而言，规范农村养老保险金相关的运行机制，最大程度的保障老年农民的利益，是新型城镇化建设和保障社会和谐所必须做到的。具体措施如下:1．降低个人缴存比例，努力提高农村社会养老保险覆盖率。2．逐步统一城镇养老保险和农村养老保险，为经济二元制破冰探索可行途径。