乡镇土地利用规划问题范文

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篇1

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[22] 国土资源部.县级土地利用总体规划编制规程[S].北京：中国标准出版社，2010.

[23] 国土资源部.乡（镇）级土地利用总体规划编制规程[S].北京：中国标准出版社，2010.

篇2

新农村建设的稳步推进和规范健康发展，必须以科学的规划为先导和基础。以“全面建设小康社会”为总体目标，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设要求，坚持科学发展观，依据国民经济和社会发展规划以及各地有关新农村建设的政策方针，结合当地的自然环境、资源条件、发展水平、现状特点，突出发展生产，统筹兼顾，分类指导，综合部署，逐步完善新农村规划的有关内容，建立健全覆盖农村的规划体系，科学制订新农村建设规划，已成为当前各级规划与管理部门面临的核心工作之一。

新农村建设规划是在现状图的基础上进行的。底图的内容对于规划图的完备性、对比性具有重要影响。以现状图作为规划底图，既可以为各种规划内容在图上转绘提供控制基础，又可以清楚地反映出规划内容与现状之间的相互联系，能直观地看出何时、何地将进行何种建设，使规划的实施更具可操作性。要测制新农村建设规划所用现状底图，为科学规划提供保障和依据，首先要分析和理清规划的内涵、底图规范等问题。本文以新农村建设规划体系中的土地规划和村镇规划（简称“两规”）为例，尝试对这些问题进行综合论述。

1 两规的内涵及联系

土地利用规划和村镇规划作为新农村建设规划体系的重要组成部分，更应引起广泛的关注和重视。究其原因，主要有两方面：一方面，新农村建设离不开土地，使用土地不能没有土地利用规划，因此在新农村建设中，要先行进行土地规划；另一方面，通过村镇规划，可以合理制定村镇布局体系，有效控制农村人均建设用地规模以更好地节约、集约用地，完善村镇基础设施，积极促进村镇经济和其他的建设合理发展。

1.1 乡镇土地规划

土地规划，又称土地利用规划，是对土地资源进行合理组织利用和经营管理的一项综合性技术经济措施。按照我国现行行政区划体制又可将土地利用规划相应地分为全国、省（自治区、直辖市）、地区（地级市）、县（县级市）、乡（镇）等五级[1]。针对新农村建设的要求和需要，要在做好县级以上土地利用规划的基础上，进一步加强和做好乡（镇）土地利用规划。乡镇土地利用规划是根据上级土地利用总体规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向，统筹安排田、水、路、林、村各类用地，协调各业用地矛盾，重点安排好耕地和基本农田、村镇建设用地、生态建设和环境保护用地及其他基础产业、基础设施用地，划定土地用途区，合理安排农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，制定实施规划的措施。

依据规划对象的层次和工作深度，通常可将乡镇土地利用规划进一步划分为乡镇土地利用总体规划、乡镇土地利用详细规划和乡镇土地利用专项规划。土地总体规划是对乡镇区域内的土地利用在总体上的宏观控制和战略安排，具有综合性、长期性、区域性和指导性。土地利用详细规划是在总体规划的控制和指导下，详细规定各类用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对某一地段、某一土地单位使用的土地作出具体安排和规划设计。土地利用专项规划也是在土地总体规划的框架控制下，针对土地开发、利用、整治、保护的某一专门问题或某一产业部门的土地利用问题而进行的规划设计。

1.2 村镇规划

村镇规划，是为确定村镇性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制定的综合布署和具体安排。由于我国村镇一般包括村庄（基层村、中心村）和集镇（一般镇、中心镇），因此，在规划体系上，村镇规划通常可相应地区分为村镇总体规划和村镇建设规划[2]。

村镇总体规划是对乡镇域范围内村镇体系及重要建设项目的整体布署，其中村镇体系规划具有“准区域规划”性质。村镇建设规划以村镇总体规划为依据，确定镇区或村庄的性质和发展方向、预测人口和用地规模、结构，进行用地布局，合理配置各项基础设施和主要公共建筑，安排主要建设的时间顺序，并具体落实近期建设项目。村镇建设规划是在村镇总体规划的指导下对镇区或村庄建设进行的具体安排，分为镇区建设规划和村庄规划。

两规之间既有区别，又有联系。一方面，二规分属于两种规划体系，在规划的指导思想、主体目标、规划期限、统计方式、管理机构和模式等方面均存在不一致；另一方面，两大规划的编制都是以国民经济和社会发展计划为依据，都以土地合理利用布局为核心，规划成果都落实在“地”上，用“图”加以表示，但在用地方式、分类标准、评价系统上又不尽一致。当前新农村建设中两规之间脱节甚至矛盾冲突的现象比较普遍，迫切需要统一认识、使二者互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充[3，4]。

2 两规底图规范及要求

为规范规划的编制工作、保证规划的科学性和可行性、提高规划的质量、相关部门制定了一系列的规范性文件，其中对两规现状图的要素构成、成图比例尺等内容提出了基本要求，现概括如下：

2.1 乡镇土地规划底图规范及要求

乡镇土地利用现状底图，要求既能反映项目区土地利用现状，又能显示出项目区地形地貌，以满足土地利用项目规划设计之需要，符合空间直观性、可量测性、概略一览性等基本要求。

根据国土资源部颁发的《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》[5]，乡镇土地利用现状图主要由以下三类要素构成：

（1）基础地理要素：包括行政界线、政府驻地、高程特征点、等高线与等深线、其他重要地物等。其作用有两个方面：一是作为专业要素转绘的骨架；二是指示专业要素与地理要素之间的关系。

（2）专题要素：包括土地现状用途、大型工矿企业等的范围和名称、乡域及周边铁路、高速公路、国省干道、民用机场、重要港口码头、重要水利设施等。

（3）整饰要素：主要包括注记、图名、图例、比例尺、方位坐标、编图说明、拼接合图表等。其作用是使整幅图要素完备、说明清楚、图示清晰，让人一目了然。

目前，各地乡镇土地利用规划中一般采用1：10000的土地利用现状调查图作为规划底图。事实上，这种比例尺的现状图很难准确、清晰、客观地反映出地块的实际变化和规划情况，达不到按图审批用地、画出用地红线的要求，仅为示意图，在规划的实施中较难操作[6]。因此，有必要重新规定乡镇土地规划图底图的比例尺大小。

为了能在图上把实际变更的最小面积清晰地表示出来，在个别地方已经出现了1：1000和1：2000两种比例尺的工作底图。与1：2000比例尺的工作底图相比，1：1000比例尺的图件虽然图面更详细，但同时图面荷载量也大大提高，而且变更修改也更频繁。这不仅使测量工作量大大加重，而且也使财力、物力的负担加重，并影响成图时间。从目前的实际情况来看，不适宜在我国各乡镇推广。况且就乡镇土地利用规划图件编制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底图荷载的详细程度已完全足够。因此，我们建议以1：2000作为乡镇土地利用底图的首选比例尺。

2.2 村镇规划底图规范及要求

为规范村镇规划编制工作，建设部于2000年了《村镇规划编制办法（试行）》[2]，该办法在种类、要素构成、比例尺等方面定义和规定了村镇规划现状图的内涵以及有关的绘制技术要求。村镇现状图是用图的形式表示规划范围内村镇建设的现状，分为乡（镇）域现状图、镇区现状图、村庄现状图等三种基本类型：

（1）乡（镇）域现状图：主要包括乡（镇）域行政辖区内农业、水利设施、工矿生产基地、仓储、河湖水系、绿化等土地利用和分布情况；行政区划，各居民点的位置及其用地范围和人口规模；道路交通组织、给排水、电力电讯等基础设施的管线、走向，以及客货车站、码头、水源、水厂、变电所、邮政所等的位置；主要公共建筑的位置、规模及其服务范围；防洪设施、环保设施的现状情况；以及其他需要在现状图表示的内容。

（2）镇区现状图：主要包括行政区和建成区界线，各类建设用地的规模和布局；各类建筑的分布和质量分析；道路走向、宽度，对外交通以及客货站、码头等的位置；水厂、给排水系统、水源地位置及保护范围；电力、电讯及其他基础设施；主要公共建筑的位置和规模；固体废弃物、污水处理设施的位置、占地范围；其他对建筑规划有影响的，需要在图纸上表示的内容。

（3）村庄现状图：可参考镇区现状图所应包含的内容，适当简化。乡镇域现状图的比例尺一般为1：10000，根据规模大小可在1：5000～1：25000之间选择；镇区现状图的比例尺一般为1：2000，根据规模大小可在1：1000～1：5000之间选择；村庄现状图的比例尺一般为1：1000，根据规模大小可在1：500～1：2000之间选择。

目前，国家还没有制定形成统一的规划现状图精度标准。因此，在测制各种规划现状图的实践中，各地要以能满足当地新农村建设的基本要求为原则，结合实际情况和经济能力，参考已有相关国家测量技术规范（如《工程测量规范》、《城市测量规范》等），灵活设置和规定各种比例尺现状图的精度指标[7，8]。

3 结束语

土地规划和村镇规划是统筹新农村建设发展的主要蓝图，而现状图是编制这张蓝图的底图。没有现状图作为底图，规划就是无源之水、无本之木。为快速测制形成高质量的规划现状图，积极发挥测绘在新农村建设中的保障服务作用，本文尝试论述了规划现状图测制的若干问题。当然，这些内容只是初步的和描述性的，旨在抛砖引玉，希望吸引更多的人对相关问题进行更深入的研究和探讨。

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篇3

中图分类号：P285.2+3；P273 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）03-0691-05

中国的土地利用规划主要有国家级、省级、市级、县级和乡级5层不同行政级别的土地利用规划体系。乡级土地利用总体规划是五级规划体系中最基层、最具有操作性的规划，也是用地审批等日常土地管理的直接依据。因此，如何建立好乡级土地利用总体规划数据库是目前急需解决的问题。

关于土地规划数据库建设的研究成果很多，如何宗宜等[1]通过Arc/Info进行矢量数据的转换、投影变换来达到数据库多数据转换，Peerbocus等[2]对时态地籍数据库进行了研究，保证数据库的适时更新，刘大杰等[3]对应用最小二乘法平差处理规则图形数字化数据的方法进行了研究，刘纬等[4]分析了基于MapGIS建设土地利用数据库的方法，对其中的数据采集、拓扑建立、数据入库等技术作了探讨。此外，国土资源部有土地利用规划数据库标准，且各省（市、区）也有数据库标准规程，如重庆市的《重庆市乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准》，这些研究和规程为数据库建设奠定了基础。但是在各平台数据之间的转换， 数据库的更新和维护及数据库的空间要素、属性要素和表格要素之间的联动性存在缺陷，针对这些问题，拟基于ArcGIS对建库流程和几个关键技术进行探讨和分析。

1 建库平台选择

目前，国内通过国土资源部审查的乡级土地利用总体规划数据库的建库专用软件主要有苍穹土地利用规划建库工具软件V1.0及平台软件MapGIS、ArcGIS。苍穹土地利用规划建库工具软件V1.0的主要优点有数据采集方式多样，支持与VCT、ArcGIS、MapGIS、SuperMap交换；系统功能简捷；图、文、表、库四者一体化的管理方式；遵循相关行业标准，系统具有高度兼容性和规范化；严格的指标控制与规划实施管理。而主要的缺点有成本较高；操作不灵活，建库者无法得到过程数据，当最终结果出现问题时无法进行手动修改；数据量较大时处理速度慢，且容易出错。MapGIS建库的主要优势是全中文的操作系统、高效海量空间数据的存储与索引、大尺度多维动态空间信息数据库、三维实体建模和分析等，它的缺点是操作界面比较繁琐，系统管理功能较弱，缺乏专用数据库的支持[5]。相对于平台软件来说，苍穹土地利用规划建库工具软件V1.0是针对全国乡级土地利用总体规划建库开发的，而重庆市数据库标准与全国数据库标准存在差异，例如重庆市汇总数据库要求提交TDZZZDQY这个图层，苍穹软件最终结果不会输出此图层；重庆市标准要求的各个空间数据的字段与全国标准不同；重庆市汇交成果时需提交社界线等，苍穹软件是无法解决这些问题的。而ArcGIS具有空间几何图形与属性数据同步编辑、管理以及查询的功能，支持不同格式的数据和对海量数据的有效管理，具有便捷的二次开发能力，提供一体化的地图绘制、显示、编辑和输出的集成环境，方便的属性数据管理、图解建模与模块开发功能，ArcGIS可以建立自身支持的数据类型的元数据，也可以建立用户定义数据的元数据[6]，为乡级土地利用数据库提供快捷的元数据查询环境。综上对比，优先选择ArcGIS作为建库的软件平台。

2 建库流程探讨

数据入库流程是规划数据库建立的核心问题，科学合理的建库流程能提高建库效率，降低建库成本，并能使其易于查询、更新和维护。传统的建库流程可简单概括为“规划编制—制图—数据整理检查—建库—成果输出”，其存在的主要问题是空间布局上无法精确落实上级下达的指标，数据库中的空间数据易出现碎小图斑和拓扑错误，图斑净面积不能精确统计。依据ArcGIS的功能特点和《重庆市乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准》，结合土地利用规划数据库建库经验，对乡级土地利用规划数据库建库流程进行了探讨，得出的建库流程（图1）。此流程具有灵活、操作性强、便捷的特点，能解决传统数据库建设中存在的基础数据质量参差不齐、形式不规范、坐标体系不正确、空间图形数据的拓扑错误、确实有效的属性信息及元数据建设相对滞后等问题。

3 关键技术探讨

3.1 提取现状数据入库

根据县乡两级土地利用规划规程对数据库成果的要求，建立土地利用规划数据库必须以全国第二次土地调查（以下简称“二调”）的现状数据库为源数据，而全国大多数地区的二调成果都是基于MapGIS平台形成的。对于用ArcGIS建立乡级土地利用总体规划数据库的建库者，面临的首要问题是把MapGIS格式文件转换成ArcGIS的通用格式，由于转换后数据存在拓扑错误和面积误差等问题，且拓扑错误类型复杂、量大、细碎、重复（图2），修改起来十分繁复和困难，所以采用ArcGIS提供的图解建模工具Model Builder （模型生成器），将输入数据、输出数据、空间处理工具以及它们之间的连接关系有机组合在一起，将复杂的数据处理过程封装和集成在模型中，使数据处理变得简单化和高效化[7]。构建的模型主要通过Select Layer by Attribute从全区地类图斑数据中提取各乡镇的基期地类图斑，然后通过Polygon to Line、Feature to Point、Feature to Polygon等工具重新成点成面，从而达到修改基期地类图斑拓扑错误的目的，且在模块中加入用Python语言操作ArcObject组件对象编写自定义的CopyFeature工具，实现基期数据入库的自动化。数据库中的各种点、线、面的数据都可以采用相同的方法从全区提取并入库。其计算模型图如图3和图4。

3.2 规划要素的变更技术

规划要素变更的问题是乡级规划数据库的建库者常会遇到的，规划要素的变更通常都会涉及到图斑的切割、合并和相关土地利用面积的计算，传统的修改方法是将变更的规划要素和前期的规划要素重新同基期地类图斑做叠加，核对指标，其工作量大且浪费时间和人力。因此，基于ArcGIS的Model Builder（模型生成器）生成Modify TDGHDL模型，将前期的土地规划地类图斑（TDGHDL）和需变更的规划要素做叠加，并用面积分摊法和空间位置关联法（Spatial Jion）重新计算涉及到切割、合并的图斑面积和规划地类面积等相关面积，实现规划要素变更的自动化。其计算公式和计算结果（图5）如下：

图斑面积（新）=图斑面积（原）/Shape_Area（原）× Shape_Area（新）；

线状地物面积=长度×宽度×扣除比例；

田坎面积=[图斑面积（新）-线状地物面积-零星地物面积]×田坎系数；

图斑净面积=图斑面积（新）-田坎面积-线状地物面积-零星地物面积。

经验证，此种方法对土地相关面积的计算很准确，该变更图斑的相关面积为：

图斑面积（B）=图斑面积（A）/Shape_Area（A）×Shape_Area（B）=15 143.60 m2

线状地物面积=313.5×4.3×0.5+4.13×1.1×0.5=676.29 m2

田坎面积=[15 143.60-676.29-0]×0=0 m2

图斑净面积=15 143.60-0-676.29-0=14 467.31 m2。

3.3 规划表格的输出

为解决 “图数表一致”的问题，《重庆市乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准》要求，在数据库成果汇总数据中需要提交由规划数据库得出的8个表格（土地利用结构调整表，耕地保有量、基本农田情况表，新增建设用地指标控制表，土地整治规划表，重点建设项目用地规划表，土地用途分区面积统计表，规划期间各类用地平衡表和基本农田调整分析表），便于核查数据库中的数据和分解到乡级的指标是否一致、规划前和规划后的数据是否一致等。针对这一问题，通过OLEDB连接数据库，遍历输入数据库中的表格，读取配置表中地类名称和地类代码的对应关系，用SQL语言查询单个要素的各项指标加入到数组中，对于不同要素中数据通过叠加查询进行累加，并将结果以记录的形式插入到数据表中，实现表格输出的自动化，有效避免了人工操作中出现的错误和误差，大大提高建库工作的效率和精度。

3.4 数据的拼接问题

在建立乡级土地利用总体规划数据库时，考虑到数据的庞大性和乡镇的社会经济发展，大部分建库者采用分乡镇建立数据库，但是上报成果时需提交区（县）汇总数据库，那么如何快速高效地实现数据的拼接也是个关键问题。这里采用C#语言编译的程序，基于ArcEngine的Geoprocessor类，调用ArcGIS的append工具条，循环各乡镇mdb数据库，将要素集中数据按类别拼接到目标数据层中，实现数据的拼接，其简略算法如下：

Geoprocessor geoprocessor = new Geoprocessor（）； //新建geoprocessor类

Append process = new Append（）；

geoprocessor.OverwriteOutput = true；//设置文件可覆盖

for （int i = 0； i < this.chklstLyr.Items.Count； i++）//实现数据的逐步拼接

{if （this.chklstLyr.GetItemChecked（i））//

检查数据有效性

{for （int j = 1； j < （this.lstFileNames.Count - 1）； j++）

{object obj2 = process.inputs；

process.inputs = string.Concat（new object[]

{obj2， this.lstFileNames[j].FullName， @"＼DataSet＼"，

geoprocessor.Execute（process， null）；

process.inputs = ""； }}

4 小结

基于ArcGIS软件的图解建模工具和C#语言编译的程序进行的数据库建设的探讨，为土地利用规划数据库的建立节省了大量的人力和时间，具有非常灵活的操作性，后期结果数据也有较强的修改性，直接实现了土地利用规划图件数据与规划数据库数据的统一。通过土地利用规划数据库直接导出规划数据表格与规划图件，便于土地利用规划大纲文本直接运用数据库中的规划数据，从而实现图数表数据的高度一致。但是在基于高级语言编写扩展组件人性化、多格式数据源转换与共享、系统运行稳定性等关键技术研究方面还存在较大局限，需加强研究与改进。

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篇4

Abstract: Since 1990s, land-use planning and management have been carrying out in most of the regions. Under the increasing development of socio-economy, national agricultural policy has been correspondingly adjusted. With the enhancement of the effectiveness of collective land,issues of land issues increased, seriously impacting on the pace of building a new socialist countryside, hindering the rural economy's steady and rapid development. In this paper, in view of the problems existing in the current land-use planning and plan management of China, the main corresponding solutions are proposed.

Key words: land planning; management; issue; solution

中图分类号：F301.23文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

1 我国农村土地利用规划和计划管理中存在的问题

目前我国土地利用规划与计划管理在控制建设用地，保护耕地等方面起到了相当积极的作用，但在土地利用规划与计划管理特别是农村土地利用规划编制和实施等方面还是存在许多方面的问题。

1.1 农村土地利用规划计划体系不完善

1.1.1重总体规划，轻详细规划和专项规划

目前我国的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划3个层次，详细规划和专项规划在规划的编制和执行上不具备强制性，是总体规划的补充，有利于总体规划的具体落实和实施，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。

1.1.2各级规划的核心职责分工不够明确

我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，只是完成控制指标的层层落实分解，大都是由战略到战略的简单重复。各级规划的核心职责分工及编制不够明确，不利于规划的实施。

1.2 管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高

农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位，只是简单的完成上级布置的任务。应通过健全制度、完善机制、规范管理，不断提高管理人员的整体素质和专业化水平。

1.3 土地利用规划计划管理的城乡统筹不足

土地利用总体规划是对区域各类土地资源利用的时空安排，也是土地资源配置的具体调控手段。目前，我国土地利用规划计划管理中存在的突出问题之一是统筹城乡不足。由于城乡土地利用经济效益的巨大差异，土地规划计划管理也存在显著的城乡差别，而且越是经济社会发展水平低的地区，城乡差别越突出。

1.4 规划计划管理信息化水平区域差异巨大

农村土地利用规划和计划管理信息化建设严重滞后于城市的信息化建设，主要表现在组织机构建设、专业人员的配备、硬件设施、资金投入、数据标准、信息系统建设等多方面。农村的信息化建设仅停留土地利用现状数据库上。

各地农村土地利用规划信息化建设发展不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平。

1.5土地规划过程公众参与性不足

目前，我国公众参与土地规划的现状与公众参与机制健全程度，但是依然在很多方面存在不足。

1.5.1将宣传等同于公众参与

虽然也常常把规划设计方案，通过运用展览、宣传、新闻媒体、信息网等方式进行宣传，以激发公众参与的愿望，了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策。但这一层面与真正意义上的“公众参与”还不能等同。

1.5.2由少数“精英”垄断听证会

起初，规划过程中只是召开专业性代表会，讨论技术问题。参加会议的各专业专家和各行业主管部门领导，就有关技术和政策进行评论，提出修改意见，而此类意见往往作用比较大，有的甚至起决定作用。这是我国土地规划编制和审查惯用的方式，也是规划行政和技术封闭决策的成熟方式。以后发展到召开一系列由各代表阶层参加的听证会，把政策和方案公布于众，并向公众阐明，然后讨论，形成修改意见，并将意见吸纳进规划政策和方案中。这也是一种传统参与方式。但是由于这种参与是被动的，范围也受局限，因此带有规划者的主观性，缺乏广泛性。

1.5.3公众参与质量不高

由于多数农村年轻人外出打工导致参与土地规划的公民年龄两极分化，虽然政府部门和土地规划编制人员大力引导，但公众参与的热情仍然不是很高，具体表现在召集相关职能部门人员难，参与的职能部门人员不固定，参与公众的水平有限等。

2 完善农村土地利用规划与计划管理的对策建议

2.1强化农村土地利用规划管理的科学性

计划管理农村土地利用规划和计划管理是农村土地管理的核心内容。农村土地利用规划是合理调整土地利用结构和布局，对土地资源开发、利用、整治、保护进行统筹协调所作的战略性、宏观性规划。新时期，农村土地利用规划计划管理的总体指导思想是：以党的十七大和十七届三中全会精神为指引，落实科学发展观，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，加强农村土地利用的用途管制，为区域经济社会发展提供必要的用地保障，充分发挥农村土地对国家粮食安全、生态安全和农民利益的多重保障作用。

2.2建立规划编制的共同责任机制

篇5

一）乡级规划编制工作涉及各个行业、关系全局和长远，必须认真贯彻政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策工作方针，县政府的统一领导下，动员各方面力量共同参与。

二）扎实开展前期调研，为乡级土地利用总体规划编制工作提供科学依据。重点做好城镇村新增建设用地需求和布局预测分析、农村居民点整理潜力调查。

三）做好与县级土地利用总体规划的衔接工作，严格将县级土地利用总体规划下达的各项指标分解落实到位，确保规划目标顺利完成。

三、乡级土地利用总体规划修编工作组织实施

一）加强组织领导。县政府成立由分管副县长任组长的乡级土地利用总体规划修编领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县国土资源局。各乡镇也要成立专门的组织机构，具体负责乡级土地利用总体规划修编的相关工作。

二）确定承编单位。各乡镇规划修编工作领导小组要尽快确定具有土地利用规划编制相应资质的乡级土地利用总体规划承编单位，抓紧开展本辖区内乡级土地利用总体规划修编工作。

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[中图分类号] S1 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）01-0094-01

上世纪九十年代初，我国的经济过热，为了预防经济失去控制，中央采取紧缩政策，加强了国家的宏观调控，同时加强土地管理和耕地的保护，新的规划实施之后，我国各个地区相继出现了很多问题，便显出很多方面不适应的现象。因此，在规划工作全面开展之前，必须对现象的土地规划体制做全面的总结，对其中存在的问题和不足进行思考，并提出应对策略。

一、土地规划体系存在问题分析

1.规划的种类多，分工不明确

土地规划的种类有总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三大类，其中土地总体规划又能细分为国家、省、市县、乡五个级别，应该说我国的规划体系比较完善。但是根据国外相关研究情况来看，国外的国家级别的土地规划集中表现的是国家社会经济发展中的规划，对下一个层次只有引导作用，地方可以制定详细的规划信息，将各种工作做到分工明确详细。而对于我国来说，各种层的分工并不明确，职能划分不清晰，规划方案和规划的内同雷同，大多缺少微观层面的研究，其他专项规划很少编制，详细规划不能很好的开展。

2.规划体系中缺乏时间性规划

这里所说的各种规划指的是在时间上不够清晰，尤其是缺乏在时间上的可调度性和可操作性，于是产生规划和现实的土地使用之间存在时间上的矛盾。土地利用规划是一项代有目的性的长期性规划，在规划期间，很多事物会受到各种因素的影响处于变化之中，因此规划中涉及的各种内容和各种指标如果在时间上缺少弹性，在出现问题之后，如果不及时修改规划就会出现规划与实际脱节，造成规划失效，丧失其规划的价值。如果不适应的情况总是出现，那么就需要对规划进行不间断的修改，最终导致的结果是土地利用规划的权威性大打折扣。

3.土地利用规划与产业布局规划的衔接

产业的发展对土地的需求会更加的旺盛，然而土地的有限性就要求必须对土地进行有效的集中利用。因此，对于产业的设置应该合理进行规划。但在实际中，我们经常会看到土地的利用与规划与产业的布局发生脱节的现象，规划中缺乏产业间的衔接，例如有的学校，在规划和建设过程中对施工的标准过高，一味的追求的各方面的第一，结果是学校占地很多，但实际的开发能力不足，导致对土地资源的严重浪费。

二、完善土地规划体系的措施

1.精简规划体系，明确各项责任

主要的措施是合并市级和县级规划，把土地利用总体规划划分为以下几个层次：首先，全国的土地利用总体规划，规划的主要内容包括社会经济发展的战略制定、经济区划、基础设施配置以及社会服务设施配置、土地规划、城镇规划和环境保护规划等；其次，经济区域土地利用总体规划，主要内容包括：总体规划涉及的具体布局和指标分解以及该区域对有关规定内容的深化和完善，并对下一级的规划提供指导意见；再次，市级规划，这个层次主要是按照上级的指示进行区域性土地利用布局和土地用途管制分区划定，确定土地利用的方向和土地规划管理制度，规划涉及的内容主要包括土地用地规划，对规划设定的程序进行实施；最后，乡级总体规划，这个层次的规划是整个规划能否实施好的基础，其涉及的主要内容是达到规划设计的总体要求，主要任务是落实好各项规划中涉及的各项指标，同时制定土地用途区分以及分区管制措施。以上几个层次的规划是由整体到局部，由简单到具体，由计划到实施，形成了一个完整的土地规划体系。

2.提高动态变更手段的先进性及可操作性

规划体系和相关理论的建设和完善是土地利用规划未来发展的趋势也是发展的基础，目前，我国相关理论的体系和方法还不是很全面，这也是制约我国土地利用规划发展的一个重要原因。因此，在总结以往土地利用规划的经验和教学的同时，我们要借鉴国外相关的研究理论和方法，不断的对出现的新问题，新情况进行研究，在相关领域开展可持续土地利用规划研究，多目标协调规划研究和市场经济条件下的弹性规划研究，并整理出一套适合我国情况的土地利用规划的理论和方法体系。

3.注重土地规划对区域产业结构调整作用

土地规划对区域产业的调整作用，其核心的问题是促进区域产业结构的优化和高级化，也就是土地的利用规划要对主要产业的更新、新兴产业的发展和建设、基础产业的发展和改革有利，能够促使区域的三个产业结构的比例关系和各次产业的内部结构比例关系趋于平衡状态。目前，我国土地利用规划政策的一个重要目标是通过土地规划的宏观方面的调控，促进区域专业化分工，避免经济结构雷同，具体的表现是通过对土地规划进行宏观调控，对污染大、消耗多，产品附加值低、市场供需关系混乱、产能过剩的产业和传统的老企业加以限制。对具有竞争实力的产业用土地对其进行盘活，以竞标的方式配置土地资源，对高新技术产业、基础性产业、公共服务性产业建设用地应该给予一定的优惠政策，通过对用地方式采取管制，保护农民的利益不受损害，保证农业健康可持续的发展。

参考文献

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[2] 兰雁. 浅析土地利用规划中的公众参与[J]. 国土资源. 2011（06）

[3] 马奇. 积极探索 勇于实践 不断推进我省土地利用规划编制和管理工作――在全省土地利用规划管理工作座谈会上的讲话[J]. 浙江国土资源. 2010（05）

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中图分类号：F32 文献标识码：A

2014年，河北省共有村民委员会48，636个，乡村总户数1，575.2万户，乡村总人口5，695.4万人，乡村从业人口3，055.9万人，拥有房屋面积35.91平方米/人。本文共调查了唐山市滦县、路南区、丰润区、迁西县的9个乡镇，石家庄市井陉县和赵县的两个乡镇，沧州市黄骅的两个乡镇，保定市清苑区和曲阳区的两个乡镇，衡水市桃城区的一个乡镇，邯郸市涉县2个乡镇。除涉县因地理原因每户宅基地较少外，其他地区农民宅基地面积均较大。有的地区甚至出现了4口人12间宅基地的现象。在所调查的农民中，已有1/3的家庭在县城或城市购买了商品住宅，农村宅基地的空置问题可想而知，可见农村宅基地退出具有较大潜力。探索适合区域特点的精准补偿模式对推动宅基地退出工作的有序进行会起到至关重要的作用。

一、精准补偿模式概念界定

本文认为补偿模式由补偿方式和补偿标准所构成。宅基地退出的补偿方式包括货币补偿、城镇购房补贴、新民居住房安置以及宅基地换社保等方式。补偿标准则是基于成本核算、土地利用规划和土地估价基础上科学确定的土地增值收益在农村集体经济组织和农民之间的合理分配。所谓精准的补偿模式则是由精准的补偿方式和精准的补偿标准所构成。精准的补偿方式是指所提供的补偿方式种类较多，并且可以根据农民的需要进行自由组合，能够精准地满足不同农民的需求。精准的补偿标准则是建立在土地利用规划、土地估价和成本核算基础上所确定的，它能够让农民充分享有因土地使用权的退出所应得到的补偿，使宅基地使用权的资产性质得到充分体现。

二、“一篮子”的精准补偿方式

“一篮子”的精准补偿方式则是在补偿金额一定的情况下，让农民自愿选择补偿方式，根据需要，自由进行补偿方式的组合，目的是给予农民更大的选择权，使退出宅基地的农民能够获得最大的补偿效用。“一篮子”的精准补偿方式可以有效提高农民退出宅基地的意愿。这种补偿方式的实施是建立在精准的价值评估基础上的，不管是宅基地换住房还是宅基地换社保，均需要有精准的价值评估。而宅基地换社保的方式可以使宅基地的社会保障功能得以延续，消除农民退出宅基地的后顾之忧，建议将这种补偿方式与现有的农村社会保障制度相衔接。

三、精准补偿标准的确定

（一）土地利用总体规划、成本核算和土地估价。做好乡镇土地利用总体规划、成本核算和农村经营性建设用地估价这三项工作是制定宅基地退出精准补偿标准的基础。

首先，农村宅基地退出之后是复垦为耕地还是开发为经营性建设用地，这就需要进一步完善和落实乡镇土地利用总体规划。乡镇土地利用总体规划在我国五级土地规划体系中是最基层的土地利用规划，目前在很多方面还有待完善。但要想使腾退出的宅基地得到合理利用，使农村土地得到合理布局，有效利用，避免过去“拆完建、建完拆”的严重浪费社会资源的发展模式的重复，就必须发挥土地利用规划对土地利用在时空上的合理安排和组织作用。

其次，要做好退出宅基地的再开发利用的成本核算工作。退出的宅基地要根据乡镇土地利用规划所规定的土地功能分区要求，复垦为耕地或者开发为经营性建设用地进行入市交易，抑或是用于农村基础设施公共设施建设用地，如开发为晾晒场或者公园绿地。这些再开发利用方式均需要做好成本核算工作，这直接关系到土地增值收益的测算。

最后，要加强农村经营性建设用地的估价工作。长期以来，因农村建设用地产权不完整，土地使用权没有入市交易，未形成公开的土地市场。土地估价主要集中在农用地上，估价目的主要是用于农用地的承包、转包、出租以及征收等，很少对农村建设用地进行价格评估。而要建立“同权、同地、同价”的土地市场和开展农村宅基地退出工作，就必须做好农用地和农村经营性建设用地的土地估价工作。本文建议抓紧做好农村经营性建设用地的基准地价体系和标定地价的评估工作，借鉴城市土地地价评估工作的经验和方法，依据《城镇土地估价规程》，抓紧出台针对农村经营性建设用地的估价规程，以期为即将入市的建设用地做出公平、公正、科学合理的价格评估。

（二）影响退出宅基地地价的因素

1、一般因素。即影响宅基地退出增值收益的一般的、普遍的因素。我们认为主要衡量指标应包括经济因素、人口因素和行政因素（农村土地利用规划）。

经济因素可以用本乡镇内农村居民家庭人均可支配收入来表示；人口因素包括本地区人口的年龄构成、外出务工人员数量、从事个体经营人员数量、人口的受教育程度。外出务工人员和从事个体经营人员占总人口的比重，能够说明该地区农民对农业的依赖程度以及农民从事非农业生产的能力素质。

行政因素主要是指土地利用规划对宅基地退出后的再利用的安排和组织情况。它将直接关系到退出宅基地的未来用途和增值收益的多少。

2、区域因素。区域因素包括村集体所处的地理位置，这可以乡镇为单位进行衡量，往往距离县城或城市较近的乡镇经济发展得越好，农村居民家庭可支配收入越高，乡镇企业就越多。

基础设施状况，即我们所说的“五通”或“七通”，包括通电、通路、通上水、通下水、通热、通讯和通气。农村的低电压、上下水、道路、通讯均是开放农村经营性建设用地市场需要解决的薄弱基础设施问题。

3、宅基地自身因素。这是对具体宅基地的退出补偿金额有直接影响的因素。宅基地自身的因素主要包括宅基地的面积和在土地利用规划中所处的功能区域。往往来说，面积越大补偿金额越多。另外，宅基地所处的功能分区也直接影响其退出补偿金额，处在商业区、工业区和复垦区的宅基地所产生的增值收益会有明显区别，其补偿标准会有很大区别。

（三）宅基地退出精准补偿标准的确定。地方政府相关部门要定期公布基准地价体系，根据基准地价体系中对各类用途的各个级别土地的界定以及土地利用规划所确定的功能分区，来判定退出宅基地属于哪个土地用途的哪个级别的地类。然后再根据退出宅基地的具体情况，对基准地价进行修正，从而得出退出宅基地的估价结果。再运用成本核算方法，对腾退宅基地的一级开发或复垦为耕地的成本进行核算，对农村退出宅基地所造成的经济损失进行补偿，从而得到土地增值收益。将土地增值收益再在农村集体经济组织和退出宅基地的农户之间进行合理分配。当然，对土地的估价和成本核算是确定精准补偿标准的关键。

主要参考文献：

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（一）英国。法规导向型集中制的土地利用规划。英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的和公众参与的程序，其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见，等等。政府部门参与土地分配，并在再分配过程中对不同利益集团的近期和远期的需求进行平衡。这种方法有效地避免了制定城市土地规划过程中信息不对称的产生，并保护农民等弱势群体。

英国土地利用规划制定过程中法律的引导作用是值得我国学习和借鉴的。1947年英国政府颁布了《城镇规划法》，其所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有；1975年的《社区土地法》为英格兰地方政府征购土地，调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。英国中央政府对土地的管辖权不仅包括立法和编制部级规范（规划政策导则），还包括观察、控制和规划批准方面的广泛权利。中央政府在批准地方规划时，主要审查规划是否贯彻了中央制定的规划政策。然而，英国的规划并不能被认为完全是“自上而下”的规划，中央政府的任何一项规划建议都有相关地区和地方的密切参与。另外，城市和乡镇在具体发展目标的制定方面具有很大的自由，虽然地区规划应该贯彻中央政府的政策方针，但是中央政府对具体的发展方向和内容并没有做出详尽的规定。

（二）美国。宏观调控导向型的土地利用规划。美国政府更加注重加强城市用地的宏观调控。美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市土地利用规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。在美国社会市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，自然成为各利益集团争夺的对象。土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府加以干预。相应政府职能部门――城市土地利用规划管理部门应运而生，土地利用规划与控制因而成为地方政府的责任。当代美国城市土地利用规划的社会功能特别明显：通过编制土地利用规划指导经济稳定成长，为经济发展服务。经过近一个世纪的发展，美国的土地利用规划体系已经相当成熟，其中有很多值得我国目前借鉴的内容：

1、城市发展边界（UDP）制度。理性发展法要求州、郡和市合作共同画一条UDP，以保证农地向城市用地的有序转变，并指出州在UDP的划定和执行过程中起着重要的作用。按照州土地利用目标和指导方针，地方政府可以在他们的权限内，使用税、费、区划以及制定城市服务计划等措施，引导UDP内的城市开发活动。然而，按照州的法律，地方政府不能允许在UDP以外进行城市开发。鉴于我国城市向外无序扩张“摊大饼”的现状，美国的UDP不失为一种宏观控制的有效手段。即在对城市发展规模和服务容量充分分析的基础上，由省、市和县级政府合作共同划定UDP，还可以根据需要划定中期发展边界UDP，引导农地向城市用地的有序转变。这样既可以满足UDP控制城市未来发展的要求，又兼顾了在UDP内开发活动的短期成效，使城市的发展更加紧凑，从而降低城市开发活动的边际总成本，最大化利用现有城市服务容量。应该指出省政府的检查、审核作用必须得到体现，以防止地方政府利用划定UDP趁机圈地。

2、复合型规划。复合型规划从城市发展的内在动力机制及其规律出发，强调规划的政策性、可操作性、法律地位，规划编制过程透明化、程序化、法制化。规划人员除专业人士外，还包括政府、法律、经济、环境、居民、社会团体等多方面人士，强化规划对城市发展过程的引导、协调功能，变静态规划为动态、管理型规划。复合型规划力图避免规划仅由少数专家闭门造车、规划成果，很大程度上依靠专家自身知识与创造性的缺陷。复合型规划运用市场调节、财政、税收等市场经济手段，而不单纯依赖行政强制方式，有效地引导社会各团体的开发行为，使之与公共利益及城市的整体发展趋向相协调、统一。复合型规划重点突出，详细得当，针对不同尺度的地域，编制重点不同、形式不同的规划。较大范围的总体规划应强调土地（尤其是区域）的合理分配，明确城市发展区、限制发展区及生态保护区的范围，针对本地实际，围绕几个关键性的重大发展战略问题加以制定，突出其战略性、指导性；而局部地段，则着重于对公共中心、交通等基础设施的配置及对人口密度的控制。

二、我国土地利用规划现状

我国可以将土地利用规划分为国家、省和地方三个层次。不同的层次上，规划的方法和内容有所不同。国家级规划是一种战略规划，主要考虑国家目标和土地资源的分配问题。省级层次主要是关于项目发展的规划。通过分析土地利用的多样性和适宜性，落实国家级规划的相关内容，并解决国家和省之间的各种冲突。地方级范围包括一个县城、一个乡镇、几个村落或一个小流域。在这一层次上，充分考虑当地公民的建议，满足他们的需要。从这种规划的层次来看与英国、美国基本是相同的。但是我国在土地利用上存在一些具有中国特殊情况的问题。

（一）一些城市政府不顾我国基本国情，在城市建设上贪大求洋，浪费土地现象十分严重。据有关资料，全国有182个城市提出要建设“国际化大都市”，许多城市搞大广场、大马路等“形象工程”，以各种名目（如高科技园、经济开发区、大学城等）大量圈占土地。从2003年开始，国土资源部同有关部门一起开展了以清理各类园区为主的土地市场秩序清理整顿，据初步统计，全国有各类园区6800多个，规划用地达3.5万多平方公里，比现有城市用地还多近1万平方公里，已建成达1万多平方公里，虽然也有许多园区用地的效率和效益都比较高，但政府借机寻租和浪费土地的现象还是比较普遍。

（二）城市扩展造成大量优质耕地流失。在我国国居民点和交通用地的增加几乎只以农用地的减少作为代价。城市的扩展必然要占用一定数量的土地（包括耕地），尽管从数量看，耕地减少的主要原因不是城市扩展造成的，甚至其所占的比例不大，包括城市扩展在内的各项非农建设占用耕地占耕地净减总量的14%，但城市扩展占的耕地往往是优质高产的耕地，对粮食生产能力和农副产品供应能力的影响不容低估。

（三）在一些地方城市扩展农地非农化过程中，农民利益没有得到充分考虑。有的地方政府片面强调“以地生财”、以牺牲农业和农民利益发展城市，许多农民失去赖以生存的土地，失地又失业，造成农民上访、群访不断，一定程度上影响了社会的稳定及农业、农村的发展。

（四）城市土地利用规划与城市总体规划之间存在不一致的问题。从目前城市土地利用规划和城市总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。更为严重的是，土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。负责两种规划编制的行政主管部门不同、编制的工作路线不同；两大规划的目的、内容不同；两大规划用地分类标准不同、统计口径和范围存在差异、规划期限不一致。

三、对策

认识到我国上述的种种弊端，我们应进一步深化体制改革，树立科学发展观。以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，将成为指导我们各项工作的基本出发点。当然，深化体制改革、完善市场经济体制、树立科学发展观不是一朝一夕的事，在体制转型和经济快速发展阶段，政府适时适度的宏观调控是十分必要的，政府的工作也应该循序渐进。

（一）加快土地产权制度、征地制度等有关制度改革。通过立法完善我国的产权制度，完善我国的产权分配。关于征地制度改革都已写入《宪法》和十六大报告，有关部门正在拟定《土地征用条例》，其核心是要明确征地范围，区分公益性用地和经营性用地，只对公益性用地实行征收或征用，并进一步改革补偿办法。

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土地利用规划是综合评价土地和水资源，分析土地利用，经济和社会条件，以选择和做出最佳的土地利用选择。目的在于更好地适应人们的需求，同时保证资源在未来的利用。当前，我国正处在快速工业化和城市化的发展阶段，资源、环境与发展的向题尤为突出，这就对作为政策工具的土地利用规划提出了更高的要求。

一、当前土地的用规划存在的问题

1.刚性、静态的规划理念与连续动态的市场需求不适应

土地是一种稀缺资源，为了保护耕地，满足我国人民生存与经济发展的需要，才对每年的土地利用设定计划。但是土地又是一种生产要素，在市场经济下，生产要素是自由流动的，是受到市场的配置的.然而，多年来我国土地利用总体规划最典型的特征就是指标层层下达，实行分配式的计划管理模式，在特定时刻，国家根据粮食安全需要测算耕地保有水平，再按照一定的比例分解到省（市），省（市）再逐级分解直到乡镇来加以贯彻底。从宏观上来看，确实是控制了建设用地的数量，保障了动态平衡。但是从区域经济发展的角度来看，这一体制存在这很大的弊端和不科学性。因为以行政命令作为资源配置手段，不能及时、准确的反映市场的客观需求，不仅出现了计划与市场相脱节的局面，而且是一部分需要保护的土地得不到应有的保护，在总体上达不到资源的优化配置。

2.信息不充分使得土地规划与现实背离增大

信息不充分往往会造成指标分配的依据不足的严重后果。合理的分配指标能够很好地协调经济建设与资源保护的矛盾，但必须建立在充分、准确掌握区域经济发展趋势并能够综合平衡的基础之上。然而，事实上，由于编制时间的仓促，上级政府包括规划编制者很难全面掌握规划区域的经济发展规律，只能是相对平均求得各方平衡。而且由于市场经济的复杂性，在一定时期经济发展过程中，总会出现一些突发性时间，是的对未来经济发展情况难以把握.所以如果不及时了解，考虑到这些突发性因素带来的影响，那么规划将偏离现实。因此，信息的不充分在一定程度上制约了指标分解的科学性，那么土地利用规划就会存在先天不足。

3.土地规划技术的落后制约了土地规划的科学性

虽然在第二轮土地规划过程中，已经采用AEZ进行耕地预测和分析、利用经济分析方法探讨村镇用地的预测方法、采用GIS技术进行全国土地利用分区的研究等等，但是编制人员在规划的过程中仍然跳不出一些误区。例如，他们认为规划仅仅是土地作为一种稀缺资源的平面分配，而没有考虑到土地利用的空间立体性、可塑性和资产性等非资源因素对整体规划方案的影响。过分重视了土地面积的分配.而没有将土地利用的容积率、投资强度、密度等因素考虑在内。我们目前的建设用地预测技术，对规模的预测往往借助于一定的定额标准或数学模型并结合部门用地的需求确定，对布局的预测主要参考其他部门规划和政府意图进行，却忽视了对上述问题的考虑。这种规划技术的不成熟在一定程度上制约了土地规划的科学性。最后，土地规划管理机制不健全。到目前为止，规划的理念还没有深人人心。我国的土地利用规划时由国土资源局编制的，政府本来是规划实施的管理者，但是“圈地热”却反映出一些地方政府是违反规划的带头者或默认者。

二、进一步完善土地利用规划的政策建议

1.将“引导动态型”指标代替指标刚性，并与规划体系相结合

刚性、静态的规划理念反映的是一种计划的思想和模式，它与动态、连续的市场需求不可调和。土地规划期一般很长，有十到十五年，在这么长的时间里，由于经济的波动、体制的变革、经济环境的变化等种种原因会导致原来的土地规划指标不适合经济的发展，因此，有必要加人引导、动态的理念，在指标下达时，不要管的过死，统的过死，而是应该在考虑到将来经济发展中可能出现的非控制因素的基础上，加一个浮动性指标，给土地规划的未来变动留足了空间。同时应该完善土地利用规划体系，在中央和地方的土地规划指标灌输以不同的规划理念，进行完善。国家级土地利用规划具有宏观的政策性，属于政策性规划；省级、市（地）级规划具有指导性，主要任务是在国家级规划的指导下，协调区域内部的矛盾，选择土地利用格局，采用土地利用分区的方式；而县（区）、乡（镇）级规划属于实施型的规划，具有刚性，采用土地用途管制分区的方式。

2.完善土地规划管理方法

规划本身的科学性是其可操作性、严肃性和权威性的重要基础。与评价的方法、部门用地需求预侧的方法、公众参与方法同样重要的是综合协调的方法，即在用地的经济效益、社会效益和环境效益之间的博弈中做出综合的选择。美国的城市理性增长模型和土地评价与立地评估模型等都在这方面做了有益的探索，这些是值得借鉴的。

3.加强规划监测和评估

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土地利用规划作为国家一项行政政策，是国家土地管理的重要手段，新一轮规划修编中，除建立从中央―省―市―县的各级土地利用总体规划体系外，还应该在各级总体规划指导下，编制市区、县城区和乡镇土地利用详细规划，来完善土地规划体系，进一步落实土地利用总体规划确定的目标。

总体规划期限为15年，详细规划期限为5年～10年。总体规划属于指导性规划，一般情况下不得修改，只有到期或遇到特殊情况，才能进行修改。详细规划可以规定每5年修编一次，遇到不符合规划的情况，可以依据总体规划的要求，进行适应性调整。

2．科学设置规划指标，满足宏观调控的职能要求

强调规划指标设置问题，并不是否定上轮规划指标的设置，而是要依据宏观调控职能的要求，用一种新的思路来设置规划指标。新一轮规划修编在设置指标时应改变方式，由市县根据国家或省控制指标要求，在充分论证的基础上提出本地的规划指标，国家或省级政府只负责组织确认地方规划指标的科学性、合理性。地方享有一定程度的指标设置自，能使规划更突出地方特色、更符合地方实际。而控制性指标，如耕地和基本农田保护规模、建设用地规模等，仍由国家或省级政府下达。

3．积极开展农业地质调查，确定统一的耕地和基本农田土壤理化质量标准

要通过农业地质调查，分析耕地和基本农田的理化指标，提出本地耕地和基本农田土壤理化质量标准，作为划分耕地和基本农田的依据。对符合耕地和基本农田土壤理化质量标准的土地，规划为耕地和基本农田保护区，把保护责任落实到农户；对不适宜种植无公害农产品的土地，调整为林地或建设用地；对已被工矿企业污染的土地，积极采取修复技术进行修复，不能修复的，调整为建设用地。

4．依据社会经济发展规划，优化功能分区

要依据国家“十一五”发展纲要，按照“体现地方特点，因地制宜、协调统筹”的原则，形成科学合理的土地开发结构。要根据不同的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，在不同的区域采取不同的土地政策。

对资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，要在保证基本农田“数量不减少、质量不下降”的前提下，可以适度扩大用地供给；对开发密度较高、资源环境承载能力逐渐趋弱的区域，要控制建设用地增量；对资源环境承载能力本身较弱的区域，则要严格实行用途管制。

5.注意与其他专业规划相衔接

一是与城市规划衔接。可以利用城市规划与土地利用规划的空间布局来划分圈层，留足城市发展的空间。对城市规划近期范围，土地利用规划应设定为建设预留区；对大于土地规划的部分，即城市规划远期范围，应将其设定为城市建设用地过渡区。

二是与交通、能源、水利等规划衔接。交通、能源、水利等工程通常属于单独选址的项目，详细规划中要设置一定的弹性指标，为这类项目留出调整的空间。

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中图分类号：F301 文献标识码：A

一、引言

在土地利用与规划中包含了城镇土地规划，规划土地的目的是为了实现土地资源的合理使用，减少土地资源不必要的浪费，推动城市化的发展进程。我国正处于城市化发展最为关键的时期，从而导致城市发展与土地利用间的矛盾越来越尖锐。所以说如何合理利用土地进行建设、怎样协调土地利用规划与城市规划的关系、通过何种方法保证城镇化和经济的持久、健康、稳定的发展等问题具有重要意义。

二、协调土地利用规划与城镇土地规划过程中的主要内容

两者协调的主要内容是对城市用地的规模和扩展方向进行合理的规划。其中所需要协调的重点和核心是城市规模建设的内容，另外还包括对城镇的性质进行确定、对人均建设用地大小的标准来制定规划、对城乡结合部分的土地进行合理的规划等问题。

三、简析土地利用总体规划与城镇规划协调之间存在的问题

（一）主题目标在管理过程中存在的差异

农用地规划是土地利用规划中的重点、还包括对非农业建设用地的控制以及建设用地在耕地中占有的百分比；土地开发、复垦和控制规模，土地利用布局要求、还包括提高土地利用率和产出率的主要目标等。同时确立城市性质，以及城市在规划过程中的发展方向，并使城市规划区范围得到确定，和拟定分期建设的技术经济指标便是城市规划的主要目的。

（二）规划思想之间的差异

土地利用总体规划的主要是将土地资源供给方面作为出发点，它是以上级下达的非农业建设用地控制指标作为前提，出发点是用于城市建设，总之是按照计划来对规划进行编制，指导思想是“以供给制约和引导需求”为主，重点在于对土地利用进行合理控制。而城市规划主要从社会、经济、历史、产业、人文等多种因素进行全面综合分析，根据市场经济和城市的发展，以及客观规律和社会需求编制对土地利用进行合理规划。它主要是从城市的需求作为出发点，将发展问题进行长远规划，合理设计城市空间布局，对城市的各项建设用地进行统一安排，指导思想是针对人民生活的需要和如何使生活区域的设施更加便捷，将发展作为首要任务。

（三）相关部门之间存在审批差异

土地利用总体规划的编制依据是一个地区的社会目标以及耕地数量对经济社会发展的保障程度，这需要将粮食总量作为首要的任务进行考虑，要保证人民生活对于粮食产量的需求；而城市总体规划则主要是根据城市未来的发展方向作为目标，主要针对城市的发展情况，不需要直接考虑粮食的供需量。

在有关部门的审批方面，需要落实《土地管理法》相关规定，包括县城所在地的乡镇土地利用总体规划编制和修改，这一过程需要经由省级政府进行审批，其余乡镇由州人民政府审批。根据城市规划法，还需要县政府所在地的镇城市总体规划由市政府审批，而其它建制镇的城市总体规划由县级政府审批。

综上所述，城镇总体规划和土地利用总体规划这两者间既包括密切的联系，又存在着诸多差异。由于这些差异，城镇总体规划必须与土地利用总体规划进行协调。假设两者间的关系没有协调好，那么会直接影响到城镇发展，造成用电面积增加；如果只考虑建设发展的需要，对资源供给可能进行忽略时，就会导致过多的占用耕地现象的发生。

四、实例分析应该如何做到土地利用总体规划与城镇规划相互协调

（一）尊重协调发展的原则

首先，规划过程中要结合实际发展情况，坚持求真务实的理念。城镇用地规模的确定必须要从城镇实际的人口数量和经济发展建设的要求作为出发点。其次，对农业用地进行保护，城镇的建设不能以牺牲耕地为代价。在城市建设过程中，很多地区忽略了对农业用地的保护，这种做法是错的。城镇的发展和建设是时展的必然要求，但是必须要合理确定城镇建设用地布局，目前许多地区为减少城市建设的资金投入，会选择城市周边的农业用地进行开发，这样虽节省了资金投入，但是破坏了良田，造成粮食减产，不利于可持续发展，城镇中心会出现大量城中村、废旧厂房等。

再次，城镇建设需要综合考虑、平衡发展。一方面就需要规划人员对城镇建设和保障农业用地这两者间的问题进行仔细斟酌，既要顺应城市建设，又要确保农民的收入来源不被占用，从而保证有利于国民经济的均衡与协调发展。

最后，发展城镇建设要做到因地制宜。每个地区都有自己的优势和弊端，因此城镇发展就要充分利用其优势进行发展，如长江两岸的城镇主要是带状分布，依托水利优势进行城镇的建设。因此这就需要规划人员在协调规划的内容、步骤以及方案等时，必须要坚持因地制宜的原则。

（二）统筹发展的规划方法

要求各部门在审批后严格监督土地的使用，避免不法的开发商随意占用土地资源，对于违法用地和建设的案子进行严肃查处。城镇规划要要树立保护土地资源的观念，对土地的规划进行科学、精密、详尽的安排，对城镇空间存在的废弃用地充分利用，如改造棚户区、废工厂等，做到“变废为宝”。对新建筑的建设应当尽量选择建设高层，以便减少土地占用，建筑要保证有足够高度和容积。加强老旧城区改造，提高废弃土地使用率，不要一味扩建城市周边地区，以免出现像鄂尔多斯这样的“鬼城”。另外还可以用土地置换方式，集中建设工业区、居民区等，合理安排城市布局，将节约土地资源在行动之中进行落实。

结语

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中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：

一、构建国内土地利用规划体系结构的必要性

2012年9月份，南方农村报一则名为《汕头数十亩耕地变豪华家祠 举报多年不倒》的新闻引起社会各界的广泛关注，新闻内容显示：“当地原村支书张瑞发自2006年以来，以修建企业为名，非法占用基本农田数十亩，严重危害了村民的合法土地权益”。这是继2011年“云南石林高尔夫球场非法占地”、“ 河北香河圈占农地”等又一土地违法违规案件。据《2012年上半年国土资源有关统计数据》（引自国土部网站）统计：“全国国有建设用地供应总量26.81万公顷，同比增长27.5%。而同时，上半年，全国共发现土地违法行为2.94万件，涉及土地面积1.18万公顷，其中耕地0.43万公顷，同比分别下降2.3%、36.5%和31.7%。关于土地违法查处情况，具体数据显示，上半年，全国共立案查处土地违法案件1.53万件，涉及土地面积1.00万公顷，其中耕地0.35万公顷，同比分别下降1.7%、35.2%和26.2%。全国土地违法结案1.03万件，涉及土地面积0.89万公顷，其中耕地0.32万公顷，同比分别下降11.3%、30.2%和16.5%；收缴土地面积445.4公顷，罚没款5.23亿元，同比分别下降62.2%和31.8%。全国共立案查处矿产违法案件2760件，同比增长1.5%，罚没款1.3亿元。全国有313名责任人受到党纪、政纪处分或刑事处罚。”可见，目前我国土地资源管理问题依然严峻，已经严重威胁国家和人民的财产安全，甚至可能引发其他的民事和刑事案件，亟需通过构建土地利用规划体系结构，减少土地违法情况的发生。

二、国内土地利用规划体系结构的构建

针对上文提到的2012年全国土地违法违规情况，笔者认为有必要对国内的土地利用规划体系结构进行构建，具体建议如下：

（一）实行土地编码制度

土地编码制度目前已在四川、广西、辽宁、天津等试行，试行的效果也证明了土地编号制度对土地利用规划起到一定的积极作用。笔者认为，实行严格的土地编码制度，就是要以土地为基础，对土地这种不动产实行统一登记，确保每块土地都有“身份”可对，另外将所有编码土地共享至土地利用规划系统当中，就能够及时快捷地找到相关土地的信息，包括土地的使用情况，以及是否被违法买卖等，真正做到实时全程监管土地，实现土地的信息化和社会化。实行土地编码制度，相当于建立土地信息的档案，今后如何利用土地以及利用的情况都能够实时被监督，不仅对监督土地的买卖经营起到很大的作用，而且也能够方便相关部门对违法行为的进行及时调查和纠正，保证我国农业用地不受违法侵害。

（二）集体土地的确权发证

截止至2012年年底，全国范围内所有农村集体土地将实现所有权确认，做到全面覆盖到每个农村集体土地所有权的集体经济组织上。据笔者了解，城市市区的土地是国家所有，而农民集体所有的土地是部分农村和城市郊区的土地，农民集体享有这些土地的所有权和使用权。笔者认为，集体土地的确权发证，一是要严格遵守《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》以及相关规定，务必查清楚所有土地的权属、界址和使用途径等；二是要根据当地的实际情况，加强证书应用管理，推广“以证管地”的制度；三是在征收农民集体土地的时候，在完成土地的登记和发证之后，方可办理征地手续，然后凭土地所有证和使用证获得赔偿；四是确权登记流转于市场的经营性集体建设用地，做到产权清楚，无纠纷，而没有经过确权登记的集体建设用地禁止在市场流转；五是集体农用地即便流转，其所有性质和土地用途也不会改变，在确权登记工作中一定要明确，保证农村承包土地的利益不受侵害。

（三）土地市场建月度报告制度

房地产市场调控，包括房价的调控与地方土地市场是息息相关的，为了更好地进行调控，地方的所有土地出让情况，务必通过检测监管系统及时报备国务院。宏观的市场经济具有复杂性，从而增加了房地产各级市场的不确定性，为了保证报备的土地信息分析数据的真实性和准确性，确保各项宏观调控政策落实到位，笔者建议市、县要建立土地市场月度报告制度，将所在地区的所有土地市场变化情况每月上报国务院。

三、结束语

综上所述，土地利用规划的问题是关乎人民生活和国家经济发展的历史性问题，在每年上升的违法违规用地案件当中，都不乏国家竭力调控的措施，然而要想根除这个问题，还需要很长的时间。因此，笔者认为，在逐步纠正土地管理问题的过程中，务必采取立体的土地监管模式，一方面要促进土地集约化利用，另一方面要保证土地资源的可持续利用，实现土地资源的有效管理，改善农村的现代化建设条件，保障农民的利益，促进社会主义经济发展。

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引言

近年来，随着我国经济的快速发展，推动了城市化建设进程的不断加快。土地作为城市建设过程中最为重要的基础条件之一，绝对是不可或缺的生产要素。我国的土地资源是有限的，想要使其得到充分利用就必须进行科学管理的规划。

1、土地规划过程中所存在的问题

1.1存在片面性和盲目性 农村土地规划及其管理主要涉及到县、乡两级国土管理部门，管理人员存在缺乏专业的土地规划的知识，同时，乡镇农村土地规划的编制实施管理存在缺陷，使得规划农村土地存在着片面性和盲目性。

1.2缺乏动态性 对于区域内的土地自然属性、生态环境以及人文地理等方面缺少全面细致的分析，这样导致土地利用过于简单化，从而造成其指标预测精确度下降。加上规划本身的约束性，有些规划受到不确定因素的影响，需要做出调整或者更改，之前的规划方案就可能作废，或者是很难做出相应的变化来及时调整。实际工作中，许多地方的土地利用规划调整的依据并没有根据客观情况来进行科学合理的预测规划，在原基础上做表面工作，编造相关数据，使得土地规划成为僵化的形式，从而导致了土地利用规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，规划也就越来越脱离实际。

1.3缺乏可操作性 对于建设用地的预测和安排也只是根据有关部门现有的规划展开的，创新能力极其低下。且在一些土地规划的制定过程中，一些地方思想保守落后，观点缺乏新颖性，土地规划方案执行性不强，无法体现土地规划的预测性、先进性。土地规划的问题比较严重，利用土地的目标、实施方针政策的具体措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特别是还有一些地方的土地规划出现雷同。

2、土地规划存在问题的原因

2.1规划方法问题

2.1.1部分规划思路、规划方法不合理 土地利用总体规划突出了保护耕地的理念，强调在规划上实现耕地数量的不减少，这种规划的思路不能全面、综合地贯彻土地利用规划的原则，明显存在不合理的地方。这是典型的计划经济的规划方法和资源配置方法。实践证明，这种层层下达指令性控制指标的规划方法是失败的，耕地保有量，并未保住，建设用地总量也没有控制住。另外，过于强调规划的控制，缺乏弹性，不能很好兼顾各地区的实际情况，规划指标地区分配的不合理。同时，指标分解过程中任意性较强，为保证部分硬性指标，不得不大幅减少其他指标，以达到总体平衡。规划目标不合理，实际用地必然要突破指标的控制，在土地管理上产生问题，对地方的经济发展产生不利影响。

2.1.2规划分类体系不完善 主要存在以下问题：①土地利用总体规划的五级规划都是对土地利用现状的类型进行结构和布局的调整，规划内容基本一致，重点不突出，模式僵化。②以县、镇级土地利用总体规划为实施性规划，作为整个规划体系的基础，仍停留在总体规划的层面上，规划的深度不足。③土地利用总体规划对专题规划没有系统规定，专题规划编制不够规范和全面，导致相关的规划目标的预测依据不充分。④规划划定的土地利用分区的分类较粗，针对性不强，尤其是与各部门规划的内容差异较大，难以衔接。

2.2规划的实施保障制度方面

2.2.1公众参与度不足 由于土地利用总体规划由上而下指标控制的规划方法，规划编制过程没有公众参与机制或公众参与度低，造成了缺乏公众监督以及公众对土地利用总体规划的不了解，从而使规划编制和实施失去群众基础，导致规划实施过程中缺乏群众认同而增加困难。此外，虽然规定了镇级规划的公告制度，但不少地方没有认真执行。

2.2.2与城市规划的关系未理顺 由于宣传力度不足，以及土地利用总体规划本身存在可操作性不强的问题，在实际操作中土地利用总体规划跟随城市规划走的现象普遍存在。

2.2.3灵活性不足 土地利用总体规划一经批准后，规划的调整必须经原批准机关批准，这虽然维护了规划的严肃性，但也造成了规划执行的灵活性不足。批准土地利用总体规划的最低层次机关为经省人民政府授权的地级市人民政府，这样涉及规划调整的，没有针对项目的具体情况来设定条件，不管项目类型、用途以及不符合规划的面积大小如何，均应上报审批。其间经过的审批层级较多，程序较为复杂，耗费时间长。

3、解决土地规划中的问题的方法

3.1深入规划体制改革 土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。

3.2提高专业化水平 我国现在正处于经济快速发展阶段，经济以及社会结构都在不停地发生变化，所以对规划编制也要不断地进行相关的调整，在一定时期内无论规划做得多详细总会有许多新问题、新情况，所以规划应进行有科学依据的调整，不能为了追求稳定而不进行相关的调整。只有根据实际情况的改变，对规划进行调整才能保证规划的顺利实施。土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划水平，提高规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。

3.3严格土地利用的计划管理 要根据国民经济和社会发展规划、国家产业政策和土地利用总体规划的要求，按照计划编报程序，结合实际，因地制宜地制定包括农用地转用、耕地保有量、土地开发整理、耕地保护等指标在内的年度用地计划。公路选线应尽量不占或少占良田好地。其他行业建设发展规划的编制涉及土地利用的，亦应遵循节约土地资源、切实保护耕地的原则。

3.4改进规划动态性 改变传统的静态定性定量的研究方法，采用一种全新的动态定性与定量研究相结合的分析方法，采用动态的规划方法来制定具有动态特点的规划方案。用动态方法可以把规划划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，这样对于实施者来说就容易把握了，规划也就容易得到落实。

4、结束语

综上所述，本文首先对我国当前土地规划存在的主要问题及其影响进行分析，并在此基础上提出解决当前我国土地规划问题的有效对策。

参考文献