土地规划和城市规划范文

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城市化发展背景下，房地产行业一派繁荣，寸土寸金形容当前城市土地资源也不夸张。大量城市人口和城市规划及土地规划利用之间的矛盾越来越突出，影响了我国经济协调和可持续发展。这种形势下，城市规划与土地资源如何实现统筹发展成为党和政府工作的重中之重，应不断强化城市规划部门和土地规划部门之间的协调配合，做到密切，使城市发展满足人们和社会需求。

一、城市规划与土地规划当前工作现状

在我国现行的国民经济发展体系中，城市规划和土地规划分别由不同行政部门负责管理。两大行政在行政级别上属于同级，各行其是，甚少沟通交流，加剧了城市规划和土地规划之间不可协调性，甚至出现脱节迹象，不利于我国经济的可持续发展。

城市规划与土地规划不协调性主要体现在三个方面：第一个方面，部分地区重视城市规划、轻视土地规划，导致城市土地资源利用不合理，土地价格波动较为频繁，形成不了较为稳定的房地产市场；第二个方面，部分地区重视土地规划、轻视城市规划。由于比较重视土地规划，导致惜土如金，本应建设住宅区的土地却用来建设商业区，以致于和城市规划相背离，使得土地规划和城市规划格格不入；第三个方面，城市规划主要讲究安全、经济和美学，但是我国城市规划中老城区夹杂新城区、工业区夹杂居民区，使得城市布局十分不合理，降低了城市土地资源利用率，不利于城市协调发展。因此，城市现代化建设中必须统筹编制城市规划和土地规划，才能有效提升城市土地资源利用率，推动城市经济可持续发展。

二、城市规划和土地规划统筹发展的基本思路

城市规划和土地规划作为区域规划的重要内容，二者应做到统筹发展。从时间角度考虑，土地规划是城市规划的重要内容，其规划是否合理直接影响到城市总体发展，因而城市规划中必须兼顾土地规划。同样，土地规划中也要兼顾城市规划，否者会影响城市的整体发展；从空间角度考虑，城市规划与土地规划应互补互利。区域规划中必须坚持用城市规划指导土地规划，坚持用土地规划进一步完善城市规划，使土地规划充分发挥自身对城市规划的补充作用。

为了做到这一点，城市规划和土地规划编制中应坚持以下原则。第一，弹性原则。无论城市规划还是土地规划都必须坚持弹性原则，为后续发展建设留有一定空间，才能适应城市化快速发展要求，才能避免规划失灵或规划重复问题；第二，坚持协调原则。城市全面发展过程中，不能偏重于某一方面规划编制，一味重视城市规划或土地规划并不利于城市的整体发展；第三，多元化原则。城市规划与土地规划的目标并不是单一的，不仅要重视经济效益，更要重视环境效益和社会效益，实现多种效益叠加，进而实现城市化发展目标；第四，效益原则。在市场经济环境下，没有效益的规划是没有意义的，为此，城市规划和土地规划中需要坚持效益原则；第五，整体原则。为了实现城市规划与土地规划统筹发展，必须坚持整体原则，既要做好城市整体规划也要做好局部规划，满足国民经济的发展需求。

三、城市规划和土地规划统筹发展的有效途径

由于城市规划和土地规划分属不同行政部门，导致相关信息的沟通交流滞后，区域规划中做不到相互借鉴和相互吸收。针对这一现状，应加强两个部门之间的合作交流，及时沟通信息、共同发展，逐渐形成一种自上而下、自下而上的规划管理体系，统一规划管理城市建设。为了强化该种规划体系效果，规划过程中应立足于区域发展实际情况，深入社会广泛征求各方利益，以便全面分析和统筹规划。城市规划和土地规划一旦形成这种统筹发展途径，不仅有利于避免二者规划时的脱节、不合理问题，更有利于提高土地资源利用率，减少规划重复、规划失灵问题，具有巨大的经济效益、环境效益和社会效益，对城市发展有着重大的意义和价值。

四、城市规划和土地规划统筹发展的制度创新

城市规划和土地规划统筹发展要想取得重大效果，要有强有力的、有效的制度做以保障。从法律制度角度考虑，城市规划已有《城市规划法》作为保障，但土地规划方面却欠缺法律制度，导致土地规划与城市规划相比更加松懈，操作性和科学性不高；从管理制度角度考虑，分属不同行政部门的城市规划和土地规划，由于两个部门各项其是、分别编制，土地资源利用率必然不高、相关政策指令得不到统一落实；从环境角度分析，城市发展规划具有一定程度的行政属性，以致于在规划编制和实施过程中比较容易忽视市场经济规律。这种情况下，由于制度上有所欠缺，应不断进行制度创新，使城市规划与土地规划更能满足于统筹发展的需要。

在法律制度上，应尽快完善相关法律。比如，加紧出台和修订与土地规划相关的法律法规，以便使土地规划编著工作更加完备、科学与合理；在管理制度上，加强两个部门合作、沟通，如果可能的话还可将两个部门合并进行统一管理，强化城市建设统筹规划的效果，提升城市规划与土地规划之间的可协调性；在环境上，城市规划与土地规划应充分考虑市场因素，相对降低其行政属性，是规划编制和实施更能满足城市现代化发展需要。

五、城市规划和土地规划统筹发展的具体策略

（一）实施总体规划、优化土地资源利用的策略

城市建设发展中离不开房产事业的蓬勃发展，为了提高土地资源利用率，城市建设规划应重视城市整体规划，并以优化土地资源利用为目的科学合理编制城市发展的计划。要想做到这一点、提升城市规划与土地规划之间的可协调性，政府部门必须加强规划的合理性和科学性，同时加强规划的审批力度，减少重复规划、规划失灵情况的发生。更为重要的是，行政主管部门应该加快修改与城市规划和土地规划不相符的政策，使其跟得上时展步伐。除此之外，应坚持工业区、居民区及服务区互相分离原则布置城市空间，进一步提高土地资源利用率。倘若审批过程中出现不符合布局的规划应一律驳回，直到与城市整体发展计划相符才可通过。

（二）积极推进老城区改革，建设新城区

城市发展中，老城区改造、新城区建设已经成为了其规划编制的重要内容之一。为了在改造和新建过程中提高土地资源利用率，应站在城市规划和土地规划双层角度上考虑土地利用问题，并尽量利用老城区资源，使其各项资源得到充分利用，才能为土地资源节约打下坚实基础。另外，由于地下土地资源开发相对较少，还可积极开发地下资源，建设地下商场、地下轻铁等建筑，提高城市服务功能。

六、结论

城市规划离不开土地规划，在于土地规划是城市规划的重要内容；土地规划离不开城市规划，在于城市规划是土地规划的编制依据。为此，尽管城市规划与土地规划分别属于不同领域的规划内容，但在城市建设中二者应统筹发展，才会有利于城市的整体发展。

参考文献

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中图分类号： F301.23文献标识码： A 文章编号：

土地利用规划和城市规划各自的目的与任务

1.1土地利用总体规划的目的与任务

1.1.1土地利用总体规划的目的

土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对一定时期内一定行政区划范围的土地开发、利用和保护所制定的目标和计划，是对区域内的土地利用进行的总体战略部署。土地利用总体规划的目的是协调区域社会经济发展和环境保护对土地的需求，以取得最佳的社会、经济和环境效益。

1.1.2土地利用总体规划的任务

国家、省、地级土地利用总体规划的主要任务是在对辖区内土地资源的利用现状、潜力及各种用地需求量进行综合分析研究的基础上，确定规划期内土地利用的目标和方法；协调部门用地矛盾，统筹安排各业用地；逐级分解规划的各类用地控制指标，重点确定城镇用地规模控制指标，落实重点建设项目用地和农田保护区等重要土地用途区的布局；提出实施规划的政策措施。省级规划要实现省域内耕地总量动态平衡；地级规划要重点安排好城乡结合部的土地利用，确定城镇建设用地的范围。县级土地利用总体规划的主要任务是根据上级规划的要求和本地土地资源的特点，分解落实土地利用的各项指标，划分土地用途区，重点划定城镇、村镇建设用地区、独立工矿区、农业用地区等，为土地用途转用规划许可提供依据。

1.2城市总体规划的目的与任务

1.2.1城市总体规划的目的

城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是根据城市经济、社会发展的要求，在研究城市密度的前期下，对城市空间布局和城市形态的总体设计。城市总体规划在很大程度上影响着城市的发展方向和建设安排。

1.2.2城市总体规划的主要任务

综合研究和确定城市性质和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城市合理发展。

土地利用规划和城市规划两者的内在关系

由以上分析土地利用规划与城市规划两者的目的和任务可以得出两者的内在关系如下：

1.1核心内容和根本目标的一致性

城市总体规划是一种区域性、综合性规划，它是以城市建设和经济发展为出发点和归宿。土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的可持续利用为目的。两项规划的侧重点虽有不同，但从城市发展的角度看，“两规”都是在对现状进行充分的分析和研究的基础上，以国民经济和社会发展计划为依据，都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这一根本目标上是一致的。

1.2规划空间的从属性

从“两规”的空间范围来看，城市规划区并非整个行政辖区范围，只是其中的一部分，而土地利用总体规划的规划范围是整个行政辖区内的全部土地，其规划范围比城市规划范围大。因此，城市总体规划是土地利用总体规划的一个专项规划，两者是点和面的关系，是局部和整体的关系。所以，城市规划中有关城镇体系布局、城市用地规模、用地选择、城市区域的土地利用和各项建设用地指标，应当和土地利用总体规划相协调。同时，土地利用总体规划也应为城镇的发展建设等创造较好的条件。

1.3土地需求与土地供给的关系

从规划的内容、手法和成果看，城市总体规划和土地利用总体规划是建设与规划、土地供给与土地需求的关系。城市总体规划是以建设为中心，展开城市各项建设的总体规划。而土地利用总体规划是以土地利用为中心，优化土地利用结构，促进各业健康发展。土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土地利用的宏观调控与微观管理机制。城市总体规划和土地利用总体规划的关系是建设与规划、土地需求与土地供给的关系。而且，两者在城镇和村镇发展用地的规模、方向和范围等方面又必须进行充分协调。

三、“两规”协调的思路与途径

1.1统一技术规范

根据原来两个规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个两项规划都适用的用地分类标准，统一规定两个规划的规划期限以及所采用的有关数据的统计口径。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两个规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。这里需要协调好3个方面内容：（1）城市规划区范围。规划区范围划得过大，城市规划行政管理部门难以管理，与土地利用总体规划及土地管理部门间的矛盾也会较多。（2）人均建设用地规模指标。从建设现代化城市的角度考虑，重点建制镇的建设用地可以适当放宽，但对一般镇、乡、集镇和村庄建设用地以及分散的乡镇企业用地要严加控制。（3）两个规划的用地分类指标。主要是土地利用总体规划中的城镇、村庄、工矿用地等要进一步细分，使两者有对应关系。

1.2城市发展方向协调统一

要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，这对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国国情，保护耕地应作为城市发展用地时首要考虑的问题。其次，应结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。

1.3用地布局上的宏微观协调

土地利用总体规划侧重于整个城市的宏观布局，主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局。而城市总体规划则侧重于城市中心区的微观布局，仅仅是土地利用总体规划在其中心城区的细化。因此，在“两规”的协调过程中，城市总体规划应以土地利用的总体规划为指导。土地利用总体规划在用地布局上只起宏观调控作用，城市总体规划则详细布置城市规划区内各类用地的布局。

1.4保证“两规”实施一致有效

在“两规”的实施过程中，各级政府应在科学发展观的指导下，为实现人与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境相协调，对“两规”的实施予以同等重视。“两规”的实施都应注重法律、行政、经济技术等手段的综合应用。此外，应加强规划宣传、社会监督和规划实施评价，建立规划公众参与制度、规划公示制度，进行规划管理公开，调动公众的主动意识，促进政府部门的公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违反规划行为的发生，保证规划的实施。

结语

从宏观层面上讲，“两规”协调，有待具有中国特色的规划体系的建立和完善，尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模、城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局、土地利用与经济发展、土地利用与工业化、城市化之间的相互关系进行协调和安排。

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Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.

Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate

中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：

随着土地利用总体规划的推进，在我国规划学术界出现了许多争议性的问题，而其中极具代表性的问题就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题(以下简称两规协调)。个人认为，在两规不协调的诸多问题中首先要解决就是规划功能定位不清的问题，他们之间没有的明确相互关系，这与其在规划体系中的作用与地位有关。究其本质原因就是我国规划体系缺位，没有明确规划之间的相互关系。本文就两规协调问题解决措施和方法提出个人的一些观点看法。

一、两规协调中存在的问题

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，协调城市规划和土地利用总体规划的相互关系。也就是从那时起，在我国学术界和实务界开始有两规协调问题的研究和讨论。许多学者提出了自己的意见和建议，在总体上认为，两规是具有相同之处的，主要表现在其法律依据组织领导和规划审批方面。但是两规的规划范围和两规的规划思路是不同的。土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，这种控制是刚性的。而在城市总体规划编制时，则不同于前者，它不是依照上级下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模，是依据城市的社会、经济、地理、资源、人文背景等多个人因素综合分析而建立的。在市场经济的条件下，根据城市发展的客观规律，设计出城市发展目标和发展规模的计划，满足需求，重在发展。换句话说，土地利用总体规划属有控制规划，而城市规划属无控制规划。此外，两规在城市建设用地范围和两规中人口统计口径不一致，导致两规中关于城市人口规模的内涵存在很大的差异，前者明显大于后者，直接影响根据人口规模计算的城市用地面积。

为了解决两规协调问题，我国其他政府部门也参与此项研究，针对构建中国规划体系的问题，提出了相关的解决方法和途径。国家建设部也提出城乡规划的建议，主要包括有全国城镇体系规划、城市规划、省域城镇体系规划、乡镇规划、风景名胜区规划、历史文化名城规划等。国务院城乡规划行政主管部门作为全国的城乡规划工作的主管。国土资源部强调土地利用总体规划作为土地利用领域中统筹社会、经济、环境过程的基本规划，一切其他各项规划均应当向土地利用总体规划看齐，用地规模与布局要做好与土地利用总体规划的衔接。

二、两规协调宏观层面：上端规划功能缺位

两规不协调宏观层面上的重要原因是上端规划功能缺位的问题。上端规划功能缺位具体指规划体系中区域规划功能缺位和上一级土地利用总体规划功能缺位。两规协调是土地规划工作需要的，由于两个规划出于不同的目的和任务，导致其目标、任务、内容和编制思路有很大的无法统一协调的差异。要从根本上解决这种差异，这就要求上一级规划充分发挥对下一级规划的综合协调功能和作用。建设用地指标是两规协调的焦点问题，上一级土地利用总体规划分配确定的这些指标，“建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”上一级土地利用总体规划对下一级土地利用总体规划的刚性约束，因此想要协调这之间的矛盾，就要在上一级土地利用总体规划的框架内进行协调解决。从这一方面来看，城市总体规划与土地利用总体规划之间是局部与整体的关系。但从经济发展方面来看，区域经济发展是以城市的发展为依托的，在经济发展过程中城市是区域经济中心，对土地利用总体规划具有重要的指导作用。而且土地利用总体规划的编制是以城镇体系规划和城市总体规划的成果作为重要依据的，二者本应是相互促进的关系的，在城镇用地规模与布局上紧密协调。两规协调宏观层面上就是上端规划功能补缺，具体来讲，就是要开展区域规划或国土规划，做好社会经济发展、生态环境保护与土地资源合理配置三者之间的协调工作，为下端规划编制和实施提供科学依据。

三、两规协调微观层面：建设用地规模

建设用地规模作为两规协调的重点。目前，在我国无论土地利用总体规划还是城市总体规划，本着 “以人定地”的方式，即依人口规模和人均建设用地测算建设用地规模。在两规协调过程中，要求在统计规范人口和建设用地时统一口径。在进行人口统计时，两规协调时应当采用相同的城镇人口、常住人口和流动人口统计数。

而建设用地作为两规协调中的焦点问题，则要求统一建设用地尤其城市建设用地的概念。还有工业用地、绿地和道路广场用地，其发展特性主要受产业结构、交通需求、经济增长和自然生态等的影响更大，这类用地规模应考虑产业类型和产业结构对用地需求特性，采用分组控制加以确定。

结论：

从宏观层面上讲，两规协调要依据我国的基本国情建立健全规划体系，开展区域规划工作，在区域层次上协调安排土地利用与工业化、城市化之间相互关系。从微观层面上讲，解决两规之间不同的地方，主要针对解决人口和建设用地的统计口径的问题。发展与保护是辨证统一的关系。只有通过走发展的道路才能增强国力和提高人民生活水平，而保护也是为了能够持续发展。城市规划是以发展为主要特征的，不过在进行规划工作时要注意优化发展方式，以低代价求发展，发展模式中要注意寻求低占地的发展，走集约利用土地的道路；土地利用规划是以保护为特征的，但也改变过去的消极保护模式，要进行主动保护，本着“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用方针，研究在发展中求保护，在保护中求发展的策略，。

参考文献:

[1]陈银蓉，等．城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J]．中国人口、资源与环境，2006(1)： 30一33．

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1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系[BT)]

1.1 首先,城市总体规划和土地利用总体规划有相同编制依据――国民经济和社会发展规划。在《土地管理法》中规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划”。同样,在《城乡划法》第一章五条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”。因此,国民经济和社会发展规划是城市总体规划、土地利用总体规划的依据,是编制城市总体规划的指导性文件。城市总体规划依据国民经济和社会发展规划所确定的有关内容合理确定城市发展的规模、速度和内容,同时将国民经济和社会发展规划中对生产力布局和居民生活等框架安排落实到城市的土地资源配置和空间布局中,并通过城市规划的实施使国民经济和社会发展规划最终得以贯彻和实现。城市总体规划还要根据城市发展的长期性和连续性特点,作更长远的考虑,对国民经济和社会发展规划中尚无法涉及但却会影响到城市长期发展的有关内容,作出更长远的预测。

1.2 规划内容和重点有所不同。城市总体规划侧重于对城市规划区内的各项建设的综合部署和安排,相对于而言,土地利用总体规划则更注重总量的控制与平衡。

1.3 土地利用总体规划为城市总体规划提供依据。土地利用总体规划确定的城市建设用地规模,为城市总体规划建设用地规模得确定提供依据和约束。

2 存在的主要分歧

2.1 土地规划的范围与城市规划的范围不统一

一直以来有一种观点,认为城市规划与土地规划是点与面的关系,土地规划的范围大于城市规划的范围。各级土地规划的范围是本级行政区域的范围,而城市总体规划中的规划区,一般是指城市、镇和村庄的建成区。

2.2 用地分类存在差异

土地利用总体规划的各类用地面积采用土地利用现状变更调查面积,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》(见于《县级土地利用总体规划编制规程》中的附件一)。城市总体规划用地面积采用一万分之一或五千分之一比例尺的图纸的量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)。这两个规划在同一地类上却出现了面积不一致的现象,其原因除去基础图纸不一致、量算方法不一以及量算误差外,还有一个重要原因是两个用地分类标准有相互矛盾之处,即同一名称或相似名称的地类,其含义却大不相同,这就直接造成了两个规划在用地上的难以比较。

2.3 两个规划在宏观控制和约束力不同

《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划,但规划应对哪些土地利用进行宏观控制,如何保证规划的实施,土地利用总体规划有无法律约束力,违反了规划如何处置等均未能明确。

2.4 两个规划在的审批权限上的表述不同

根据最新《土地利用总体规划编制审批规定》第二十六条,“评审合格的土地利用总体规划经综合平衡和同级人民政府审查同意后,依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行,并报上级土地管理部门备案。”这种规定不及城市总体规划的明确。关于城市总体规划的审批权限,根据《城乡规划法》明确规定,直辖市和省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划审批机关是国务院,其余城市的总体规划审批机关是上级人民政府。因此,对于其他城市或非农业人口在50万以上的大城市来说,其土地利用总体规划的审批权限与城市总体规划的审批权限不同。

3 解决问题的思路和设想

3.1 建立统一规划范围、用地分类、数据统计标准,实现规划技术体系的无缝链接,促进规划在更深层次的协调统一。

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前言

城市土地是城市发展的基础也是制约城市发展的一个重要瓶颈，尤其是对于一些城市土地资源较为紧张的城市，做好城市的规划设计是城市发展中首要解决的问题。城市交通是城市的动脉，也是城市最重要的基础设施之一。现今，我国各大城市都面临着沉重的交通压力，做好城市交通建设缓堵保畅已经成为了城市交通运输发展的一个重要方向。但是在城市交通体系的建设过程中城市交通建设项目的需求与城市土地供需紧张的现状两者之间是极为突出的矛盾。为解决这一难题，在城市规划设计过程中应当将城市交通体系纳入到城市规划设计的范围中，通过构建城市土地、交通一体化的规划方式来最大限度地解决提高土地的利用率。

1 城市规划设计中土地利用与交通之间的矛盾分析

城市地块面积的合理规划与民众之间的出行有着紧密的联系。以某一区域为例，其在城市土地规划设计的过程中住宅和办公用地占据了土地面积的近6成，道路交通占地约占27%，这一数值要高于城市规划设计中对于道路占地面积的标准，但是其在道路结构和布局方面规划并不到位，导致规划区域内仅分布着一条主干道且缺乏次干路，对于人员与车辆的分流，从而使得经过这一区域的车辆或是人流都需要经由这一主干道从而导致交通压力巨大。通过卫星地图测算后发现在城市规划设计中对于土地大小划分差距较为悬殊是导致道路交通压力较大的主要原因。此外，在城市规划设计中项目引导规划、忽视规划衔接等城市乱象是导致城市道路交通结构和完整性与城市发展不协调的重要原因之一。在土地规划设计中，片面的强调对于土地的开发利用，而忽视了城市道路网络体系的规划容易在后期造成城市交通题。此外，在城市规划设计中由于并未从全局进行考虑导致城市规划设计区域与其周边区域之间的规划衔接之间存在沟通问题，容易导致城市交通网络存在重大的设计隐患。因此，在城市规划设计应当将土地利用与城市交通协调作为城市规划设计的主线贯穿于整个城市规划设计中。最大限度的在城市中构建起合理、完善的交通网络体系。

2 在城市规划设计中做好土地使用和交通一体化规划的策略

在城市规划设计中包含有总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等几个层面，城市综合交通体系规划是城市规划设计中的一个重要的组成部分，因此在城市规划设计中要注意做好城市道路规划与其他相关规划之间的协调统一的问题。只有做好规划层次的对接才能对下一步规划中所需要的数据类型、数据尺度以及相关性。做好城市交通发展战略与城市规划设计总体战略之间的协调统一是做好城市土地开发利用的重要保证。在城市发展的过程中，城市空间拓展与城市环境之间的矛盾日益突出，在城市规划设计中以最低的消耗与环境污染代价实现城市空间的合理规划利用是其所追求的重要目标。为实现这一目标，在城市道路规划设计中应当加强对于资源和对环境污染的约束。通过道路交通规划和土地使用之间协调发展的方式来减少城市空间的浪费。城市规划设计是对城市在未来十年乃至二十年时间的远期发展规划，因此，在城市规划设计的研究中应当对影响城市线性发展规律的重要影响因素进行分析，从而对城市的发展进行模拟、预测，结合这一预测来制定城市用地和交通的规划。做好城市规划设计中土地与交通一体化规划的关键在于加强土地与交通两者之间的反馈互动。首先，在交通规划设计中需要结合土地开发利用规划来实现最优化设计，通过对土地开发利用的类型和强度所引发的交通需求进行分析，并对有可能造成的拥堵的情况进行分析讨论，从而降低城市局部的可达性，并以这一可达性作为城市土地使用规划的重要参考依据。并对重新分配的土地使用方式再次带入到城市交通构型中分析其可达性，直至达到相对平衡。此外，在土地规划和道路规划中通过对不同交通发展模式对于空间结构支撑及优化进行对比分析，以便对不同交通模式的方案进行评价：即通过交通发展模式及空间结构来对土地使用性质进行优化或是选择适合于城市发展模式的交通建设规划模式。

3 做好对于城市规划设计中土地资源的节约利用

土地尤其是城市土地并不是无限供给的，因此，在城市规划设计中应当注意做好对于城市土地资源的合理使用，避免土地浪费，做好对于城市土地尤其是耕地的保护。做好城市土地资源的合理利用可以通过以下几个途径予以解决：（1）做好城乡统筹规划，现今，在城市的发展过程中城镇化建设进入了一个高速发展期，在这一发展过程中，应当通过做好城乡统筹规划协调城乡统筹发展，不能一味的将城市建设放在第一位，避免在城市建设中出现破坏耕地的行为，合理布局现有的土地资源，提高城市土地的空间利用率。（2）在城市的建设过程中要充分重视各区域土地资源的价值，加强对于土地资源的合理利用，应当积极做好城市中各区域、土地功能的有机协调，完善土地使用功能，使得城市规划设计土地空间利用上发挥出1+1>2的效果。从而使得城市规划设计能够最大限度的完善城市功能，使得城市的发展更为集中和集约。（3）做好对于城市中公用空间的规划开发。城市活动中的公共空间的数量和功能以及城市之间的资源整合情况对于城市规划设计有着极为重要的影响。因此，在城市规划设计中应当做好对于城市公共空间的综合规划设计，最大限度的发挥公共空间在城市发展中的作用，从而使得公共空间能够更好的、更加全面的满足城市发展的需求。通过加强对于城市公共空间的建设在完善城市需求网络的同时还能够对现有资源进行充分的整合利用。尤其是对于一些企事业单位的土地，在城市规划设计中应当通过沟通协调加强对于其的开发利用，从而最大限度的发挥其价值避免浪费。（4）城市交通网络的规划设计是城市规划设计中的重要组成部分。城市规划设计对土地使用性的前景规划，在这一规程中应当对城市交通规划所起的作用引起足够的重视，城市规划设计中对土地开发的强度和性质直接决定着交通的强度和交通的分布形态进而对城市中的交通结构产生深远的影响。因此，应当积极加强城市规划设计与城市交通规划之间的协调统一，将城市规划设计中对于土地建设开发项目的交通需求控制在道路交通设施的承载范围内才能有效的保证两者之间的协调统一发展。（5）交通中对于能源的消耗巨大，尤其是我国大部分的机动车都在城市中运行，在城市规划设计中应当注意通过合理的规划设计，通过用地布局、城市道路网络、交通设施等的优化，从而使得城市中的土地使用和交通网络布局更为协调合理，促进城市的健康、稳定的发展。

4 结束语

城市规划设计是城市发展的重要方向与指引。尤其是近些年来我国城市呈现出爆炸式的增长态势，城市人口激增所导致的城市发展中的不确定性大为增加。以城市交通为例，在城市规划设计中应当注意做好城市规划发展与城市交通建设之间的协调统一。

参考文献

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我国对城市土地的使用是城市规划在实际操作中最重要的对象，是城市规划研究的重点内容。在我国实行计划经济时期，城市土地使用制度是与我国高度集中的计划经济体制相辅相成的，城市土地利用行政划拨的具体方式。我国城市土地的无偿使用这一特点，使其决定了传统的城市规划只注重在对城市土地进行实物的管理方面。在我国城市土地使用制度不断改革的今天，城市土地发生了前所未有的变化，城市土地性质地回归、大型房地产新兴企业的兴起、城市土地资源配置过程中市场机制的介入，都在一定程度上让城市土地在制度、理论和技术上产生了改变。城市土地使用制度改革的历程，也在随社会的不断发展而刷新着我国旧有的城市土地管理体制和落后的模式，同时，也向只关注于城市土地功能划分和容量指标控制的传统城市规划提出了新的要求与挑战。

一、城市规划与土地资源利用中存在的问题

现如今，我国的城市正处于一系列激烈的社会经济变革之中，社会经济的发展、产业结构的调整、城市用地的急剧扩张和城市化进程日益加速等诸多矛盾中，城市土地问题是首当其冲最基本、最重大的现实问题之一。

1.1城市规划与城市土地资源利用率不协调

当前，我国城市规划和土地资源利用的法律法规配套体系较为完善，但城市规划与土地管理部门之间的衔接机制仍显薄弱，随着社会主义发展形势的不断变化，加之我国各地实际情况都有所不同，城市规划和土地资源利用之间仍然存在着不相协调之处，只要表现为以下几个方面：第一，城市规划与土地利用规划内容不相协调。城市规划由规划管理部门负责制定，而土地利用规划则由土地管理部门负责制定，如果两个部门在各自规划编制过程中缺乏必要的沟通和交流，两个规划就会出现统计口径不一致等不相协调的地方。第二，城市规划与土地利用规划步调不尽一致。土地利用规划已经编制，但城市规划还没有覆盖的地区，未批先建现象比较多，这个问题在城市边缘尤为突出，这种未批先建的行为，在很大程度上使规划管理工作趋于被动，使规划管理部门不能及时、准确的掌握土地的实际利用情况，这就在一定程度上导致了规划管理的失控。

1.2城市土地资源开发利用未能服务于城市规划建设

城市土地收益是城市规划建设的重要资金保障，是城市建设发展的基础，也是城市可持续发展的必需条件。城市土地资源只有得到合理地开发利用，才能更好地服从"服务于城市规划建设的客观需要#然而在实际情况中，城市土地资源开发利用不合理的现象却普遍存在，首先，城市土地市场化运作未能很好的服从城市建设既定规划。一些城市通过拍卖土地等市场化运作方式来筹集城市建设资金，特别是对于城市黄金地段的土地资源，在拍卖过程中往往过于注重土地出让价格而忽视了城市功能分区的需要，使土地开发建设未能严格按照城市既定规划加以控制，以致把本应为市民服务的绿地"公共服务设施用地变相地让地产商利用"侵占，损害了公共利益，干扰了城市建设既定规划效果的实现。其次，城市土地收益未能很好地服务于城市规划建设，土地收益的一部分应用于城市的规划建设，促进土地有效利用，从而获得更大收益，实现城市的可持续发展。然而，一些城市土地收益并未很好地用于诸如城市园林绿化"道路交通设施"市政基础设施等公共项目的投入，从而制约了诸如城市景观形象提升"城市交通状况改善和城市生态环境改善等能够促使土地增值的积极因素，制约了城市的建设发展。

二、城市规划与土地资源调节合理应用的思路

2.1土地问题的解决思路

城市规划作为城市土地资源利用的调控工具，经过长期的计划经济，城市规划在现代人的脑海中已经形成了一定的概念，被认为是城市发展的“蓝图”，这就使传统的城市规划关注的只是为规划蓝图确定一个有目的地指标，却未能考虑宏伟目标实现的可能性与过程的长期性，对城市土地开发过程的指导作用和调控功能相应缺乏。因此，应该紧紧围绕城市发展战略，在具体实施的过程中，有计划、有意识地加强与城市土地管理部门的沟通协作，协调处理好规划管理与土地管理之间的关系，科学严谨地制定和实施规划，利用好城市的土地资源，这是运用规划手段调节解决规划建设和土地利用中一些问题的具体解决思路。

2.2加强城市规划与城市土地管理部门的协调配合

城市规划离不开土地需求，土地效益则在很大程度上通过规划建设来实现，这就决定了城市规划和土地管理两个部门在城市建设发展中相互依存"相辅相成的关系，合作就是资源，加强规划管理和土地管理两部门间的沟通协作，可有效解决城市建设发展中因两部门各自为战所致的“规划实施难”和“土地效益低”的问题。

2.3实施科学严谨规划，提升土地资源利用率

土地资源是有限的，土地资源价值增值是无限的，土地要增值、城市要发展，就要向管理要效能、向规划要收益。因此，城市规划应当兼顾好两方面，即：局部利益与整体利益；当前利益与长远利益。以最大限度地发挥土地资源效益，促进城市发展为核心，力求做到科学规划"合理布局。

三、结束语

随着城市土地使用制度的改革和社会主义市场经济体制的确立，对经济利益地过度需求这一负面影响中，城市规划在对城市土地利用管理方面所表现出来的管理方面的失策，让城市规划在作为协调城市建设、有序发展城市模式重要手段的同时，反思城市规划自身存在的不适应的问题。城市规划理论研究滞后于实践的现实，促使对市场经济条件下城市规划理论体系的建构和中国未来城市规划发展等问题的研究得到城市规划界的首要关注。

城市承载着人们对生活品质的向往，也承载着区域政治文化经济的发展，在市场经济体制下，城市的发展主要靠市场需求与资源约束的双重动力，城市职能也由原来的单一取向趋向多元化，土地价值的实现也已成为影响城市建设发展的重要因素，城市规划管理与城市土地管理工作应紧跟时代形势，提升服务水平，做好相关工作，切实解决好城市规划和土地资源利用中存在的问题，为城市经济社会健康发展、居民生活和谐安定贡献一份力。

【参考文献】

[1]宋启林.土地有偿使用将促进城市规划的新发展，城市规划，2009（2）

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湿地是地球表层上由水、土和水生或湿生植物（可伴生其它水生生物）相互作用构成的生态系统。湿地不仅是人类最重要的生存环境，也是众多野生动物、植物的重要生存环境之一，生物多样性极为丰富，被誉为“自然之肾”，对城市及居民具有多种生态服务功能和社会经济价值 。因此，对城市湿地的保护和科学规划就非常重要，下面就浅述城市湿地的生态意义和通过实例分析规划实施的途径。

一、城市湿地的生态意义

1.提供丰富多样的栖息地：湿地由于其生态环境独特，决定了生物多样性丰富的特点。中国幅员辽阔，自然条件复杂，湿地物种多样性极为丰富。中国湿地已知高等植物825种，被子植物639种，鸟类300余种，鱼类1040种，其中许多是濒危或者具有重大科学价值和经济价值的类群。

2.调节局部小气候：湿地碳的循环对全球气候变化起着重要作用。湿地还是全球氮、硫、甲烷等物质循环的重要控制因子。它还可以调节局部地域的小气候。湿地是多水的自然体，由于湿地土壤积水或经常处于过湿状态，水的热容量大，地表增温困难；而湿地蒸发是水面蒸发的2～3倍，蒸发量越大消耗热量就越多，导致湿地地区气温降低，气候较周边地区冷湿。湿地的蒸腾作用可保持当地的湿度和降雨量。

3.减缓旱涝灾害：湿地对防止洪涝灾害有很大的作用。近年来由于不合理的土地开发和人类活动的干扰，造成了湿地的严重退化，从而造成了严重的洪涝灾害就是生动的反面例子。

4.净化环境：湿地植被减缓地表水流的速度，流速减慢和植物枝叶的阻挡，使水中泥沙得以沉降，同时经过植物和土壤的生物代谢过程和物理化学作用，水中各种有机的和无机的溶解物和悬浮物被截流下来，许多有毒有害的复合物被分解转化为无害甚至有用的物质，这就使得水体澄清，达到净化环境的目的。

5.满足感知需求并成为精神文化的源泉：湿地丰富的水体空间、水边朴野的浮水和挺水植物，以及鸟类和鱼类，都充满大自然的灵韵，使人心静神宁。这体现了人类在长期演化过程中形成的与生俱来的欣赏自然享受自然的本能和对自然的情感依赖。这种情感通过诗歌、绘画等文学艺术来表达，而成为具有地方特色的精神文化。

6.教育场所：湿地丰富的景观要素、物种多样性，为环境教育和公众教育提供机会和场所。

当然，除以上几个方面外，湿地还有生产功能。湿地蓄积来自水陆两相的营养物质，具有较高的肥力，是生产力最高的生态系统之一，为人类提供食品、工农业原料、燃料等。这些自然生产的产品直接或间接进入城市居民的经济生活，是人们所熟知的自然生态系统的功能。

在城市化过程中因建筑用地的日益扩张，不同类型的湿地的面积逐渐变小，而且在一些地区已经趋于消失（同时随着城市化过程中因不合理的规划城市湿地斑块之间的连续性下降，湿地水分蒸发蒸腾能力和地下水补充能力受到影响；随着城市垃圾和沉淀物的增加，产生富营养化作用，对其周围环境造成污染所以在城市化过程中要保护、恢复城市湿地，避免其生态服务功能退化而产生环境污染，这对改善城市环境质量及城市可持续发展具有非常重要的战略意义。

二、实例分析城市湿地规划实施的途径

下边针对咸阳湖建设为例分析城市湿地规划实施的途径。

1. 咸阳湖北护岸设计现状

咸阳湖是在穿越陕西咸阳市市区的渭河北岸人工围建的人工水体如图1，南岸是在渭河中央用混凝土建造的坝体，北岸是用以硬质的混凝土切面组成的护岸，这样的设计离生态化相去甚远，失去了湿地的生态价值。

图1 咸阳湖北护岸实际拍摄图

2.规划事实和改进措施

（1）岸边采用缓坡和仿自然植物群落设计根据本例的具体情况，由于湖水的深度不大，缓坡可从十米到数十米，视不同区段的具体情况而定，并采用仿自然植物群落的绿化设计，形成浅水区以芦苇、香蒲等为主的水生植物区，近岸以柳树类等耐湿植物为主的植物群落，岸边以乡土乔灌（如构树、杨柳类等）为主的植物群落的生态护岸果。

(2) 护岸植物的乡土性 护岸植物一定要选择乡土适生植物，以保证生态性和良好的护岸效果。

(3)注重原始土壤和制备的利用和保护河道及河岸的原来的熟土层及生长自然的乡土植被市经过多年的土壤演化和多年的生长形成的，尽可能的利用和保护，无论从生态效果和护岸效果以及经济方面都是最佳选择。在修建前，可以把原先一定厚度的熟土层连同生长多年而良好的自然植被层回栽到新的护坡面上，以较快形成乡土生态护岸。如果原来的坡面在新的工程设计中不变，其原有自然生长的乡土植被应尽量予以保留或适当的乡土性改造，如适当增加乡土性植物种类。

上面的基点归结为一点就是仿自然生态设计。生态化的设计让自然做功——增加了乡土之物多样性和丰富多样的动物栖息地，地下水文和河岸水文得到改善，充分发挥植物净化河天然氧吧的功能，发挥自然生态作为精神文化的源泉和生态教育场所的功能，发挥自然生态愉悦身心、陶冶情操的天然功能，…

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中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）07-1386-06

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.048

Research on Coupling Coordination Development between Urban Intensive Land Use and Urbanization on Multiple Plans Integration：A Case Study on Ezhou City of Hubei Province

JIN Min，ZHU Jiang-hong

（School of Public Administration， China University of Geosciences， Wuhan 430074， China）

Abstract： Urbanization is the inevitable result of industrial development， while urban intensive land use is a necessary requirement for urban development，and they are closely related to each other. Taking multiple plans integration as opportunity， this paper studied the intrinsic relationship between urban intensive land use and urbanization of Ezhou City from 2001 to 2013. Based on their interacted coupling mechanism， we used entropy value method to determine the weights， and constructed coupling coordination development degree model as well as relative development model. In this way， we can quantitatively evaluate coupling coordination development of urban intensive land use and urbanization， and finally divided the harmonious degrees into the antagonism， the compromise and the coordination， comprising of three states and nine kinds of status. Research results show that urban intensive land use and urbanization act and promote each other. The overall situation of coupling coordination development is good， and it had experienced three stages， namely， the antagonism period， the compromise period and the coordination period， showing a spiral upward trend. Finally， for the land use issues in urbanization process， we proposed the coordinated development measures and suggestions.

Key words：intensive land use；urbanization；coupling coordination model；multiple plans integration；Ezhou city

作槿死嗷疃的物质载体，土地是城市社会和经济发展的基础。城市化作为经济发展和社会进步的结果与标志，对区域发展具有强大的促进效应。城市土地的有效供给是城市经济发展的重要保障。近年来，随着经济社会的快速发展，城市化、工业化进程不断推进，大量耕地被占用，土地供求矛盾日益尖锐，许多城市呈“摊大饼”式扩展，城市土地闲置和低效利用现象普遍存在，严重违背了可持续发展思想[1]。因此，探讨城市土地集约利用与城市化的动态关系，正确认识城市化对城市土地集约利用的作用机制，对于科学制定城市土地利用指导方针与政策、加快推进土地利用方式转变、促进社会持续健康发展具有重要的理论和现实意义[2]。

目前专家学者已对城市土地集约利用的影响因素[3，4]、指标体系[5]、时空差异[6-9]、问题与对策[10]等重要问题进行了研究和探讨，相关研究取得了丰富的成果。从系统角度看，城市土地利用系统与城市发展系统相互作用，在相互作用过程中具有内在的协调需求。但国内当前的研究主要以城市土地集约利用为中心展开，从系统角度对城市土地集约利用与城市化水平耦合协调关系的研究较少，且多集中于较宏观尺度，如郭施宏等[11]采用均方差权值法和耦合协调模型对山东省进行了研究；张惠[1]通过数据包络分析方法构建了中国城市土地集约利用效率模型，以及城镇化与城市土地集约利用耦合模型。纵观目前国内已有研究，对城市土地集约利用和城市化的研究较缺乏。

当前形势下，针对中国发展中面临的城乡发展失衡、能源资源粗放利用、生态环境恶化等问题，党的十和十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议等提出要推进市县规划体制改革，探索“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，并明确将其列为2014年中央全面深化改革重要任务之一。为落实中央要求，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，鄂州市被确定为“多规合一”试点单位。探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等融合，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，形成人口、产业、资源和环境协调发展的国土空间格局。本研究在梳理总结已有研究成果的基础之上，尝试在“多规合一”背景下，探寻鄂州市城市土地集约利用与城市化的相关关系，以期为相关研究的深入和政策的制定提供一定的参考借鉴。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

鄂州市位于湖北省东部，长江中游南岸，西与武汉接壤，东与黄石毗邻，南与咸宁相接，北与黄冈隔江相望。鄂州市是武汉“1+8”城市圈中距离武汉市最近的城市，也是湖北省统筹发展改革试验区及国土资源部“多规合一”试点区域。优越的区域条件和政策优势推动鄂州市经济社会高速发展。2013年鄂州市户籍人口109.36万人，其中，城镇人口64.79万人。据调查，2000-2013年鄂州市城镇人口增加了19.29万人，人口城市化率从2000年的43.53%提升到2013年的60.48%，增加了16.59%，城镇人口增长对城市化具有较强的推动作用。2013年全市地区生产总值630.5亿元，增长10.8%，发展速度高于湖北省平均水平。鄂州全市现状土地总面积159 645.58 hm2，其中，农用地100 828.26 hm2，占全市土地总面积的63.16%；建设用地26 906.40 hm2，占全市土地总面积的16.58%；其他用地31 910.92 hm2，占全市土地总面积的19.99%。随着城市化水平的提高和城市规模的扩大，土地的需求量日益增加，土地供求矛盾趋于紧张。因此，加强城市发展与土地利用关系研究，对提高鄂州市土地利用效率，促进城市和谐发展具有重要意义。

1.2 数据来源

城市土地集约利用与城市化的相关指标数据主要来源于2000-2013年《鄂州市统计年鉴》、《鄂州市年鉴》，土地利用数据来自于鄂州市国土资源局、鄂州市规划局，同时还参考了国民经济和社会发展统计公报，从而保证了数据的可靠性与权威性。

2 研究方法

2.1 指标选取及权重确定

科学的评价指标体系是进行城市化与城市土地集约利用评价工作的重要基础。在遵循科学性与可操作性结合、系统性与全面性结合、普遍性与特殊性结合、相对独立性等原则基础上[12]，参考相关研究成果并结合鄂州市实际和指标数据可获取性，建立了城市化与土地集约利用综合评价指标体系（表1）。

针对“多规合一”集约用地的要求，建立了城市土地集约利用指标体系，大致遵循三个层次：一是土地投入强度，即单位土地上投入的人力、物力、财力；二是土地利用程度，即单位土地面积的承载情况和利用状况；三是土地产出效益，即土地的经济、社会、生态等综合效益。城市化综合水平一般用一个国家或地区内城镇人口占总人口的比重来测算，但城市化是一个综合的概念，包括了经济发展、人口变迁、空间变换、社会文明进步、生态发展等多方面的内容[11]。结合“多规合一”的“三生”（生产、生活、生态）空间内容及人地和谐、协调发展的原则，从人口、经济、社会生活、生态景观四个方面建立城市化指标体系。

各项指标对系统的影响程度不同，所以需要楦飨钪副耆范ㄏ嘤Φ娜ㄖ匾苑从持副甓韵低秤跋斓闹匾程度。目前，在城市土地集约利用与城市化的耦合协调关系研究中，多数专家学者选用层次分析法来确定各评价指标的权重。层次分析法属于主观赋权法，其评价结果易受人的主观性影响，为了避免主观性影响造成的偏差，首先采取级差法对原始数据进行处理，然后运用熵值法计算指标权重。其计算步骤如下：

1）计算第j项指标熵值ej；

ej=-k■Pijln（Pij） （k=■）

2）计算第j项指标的差异系数gj；

gj=1-ej

3）差异系数归一化处理，计算第j项指标权重wj。

wj=gj/■gj （j=1，2，…，m）

2.2 评价模型的建立

2.2.1 耦合协调度模型 耦合协调度表征的是两个或两个以上彼此独立又相互影响的系统之间的协调程度，其彼此耦合作用和协调程度影响着整个系统的发展，它强调整体性和综合性。由于城市土地集约利用与城市化是彼此独立又相互作用的系统，因此借鉴物理学的容量耦合系数模型构建城市土地集约利用与城市化的耦合协调度模型[13]，即：

C=（U ■■×S ■■）/（αUi+βSi）2k■

式中，C为耦合协调度系数；Ui为土地集约利用综合指数；Si为城市化水平综合指数，0≤C≤1；α和β为待定系数且α+β=1；k为调节系数且2≤k≤8。基于城市可持续发展思想，城市土地集约利用与城市化同等重要，且为计算方便，令二者取值相同即α=β=0.5，选定调节系数k为5。

2.2.2 耦合协调发展度模型 耦合协调度的缺点是仅能够描述系统之间协调发展程度，无法确定系统是在较高水平上相互促进，还是较低水平上紧密联系。因此，进一步引入耦合协调发展度模型，它不仅能够反映系统之间协调程度，还能体现协调发展水平阶段。即：

D=■

式中，D为耦合协调发展度系数；C为耦合协调度系数；同样取α=β=0.5。

2.2.3 相对发展度模型 根据耦合协调发展度模型可以判断出城市土地集约利用和城市化两系统的耦合协调发展水平，但却难以测出二者的相对发展状态，基于此，运用相对发展度评价模型对其进行度量。

E=Ui/Si

式中，E为相对发展度系数。

图1和图2分别为耦合协调发展度系数与相对发展度系数随时间变化散点图，由图1和图2可看出，二者随时间变化方向大体一致，总体呈上升趋势。通过比较分析，二者最佳的拟合曲线均为多项式。耦合协调发展度系数曲线方程为y=0.002 3x2-9.135 2x+9 095.6，R2=0.991，拟合状况良好；相对发展度系数曲线方程为y=0.000 2x2 +0.961 8x-1 014.6，R2=0.878 2，拟合状况较好。

2.2.4 耦合协调发展阶段 耦合协调度评价标准既要充分考虑土地集约利用的可操作性，又要准确判断城市发展所处的阶段。目前，关于城市土地集约利用与城市化发展耦合协调度等级划分仍没有统一标准。依照耦合协调发展度D，参阅区域城市化与生态环境耦合协调类型划分标准[14]，结合实际和研究结果，提出鄂州市城市土地集约利用与城市化的耦合协调度等级划分标准。本研究将耦合协调发展阶段粗略分为3大阶段，即拮抗阶段、磨合阶段与协调阶段。当0≤D

3 结果与分析

3.1 相关性分析

城市化是经济发展和社会进步的结果与标志，对区域发展具有很强的促进效应。合理的城市化既要保证城市化进程的顺利进行，又要保护耕地，节约和集约用地，提高土地集约化利用程度。为证实二者的相关性，将城市土地集约利用度量值与城市化程度量值增长趋势进行对比，得出图4。由图4可知，鄂州市城市土地集约利用水平与城市化程度变动方向一致，呈逐年上升趋势。总体而言，城市化速度一直快于城市土地集约利用，但近几年来随着土地集约利用水平的提高二者逐渐靠拢，水平相当。

3.2 耦合关系分析

依据城市土地集约利用和城市化的耦合协调发展度模型与相对发展度模型，得到耦合协调发展度系数和相对发展度系数，以分析鄂州市城市土地集约利用与城市化耦合协调发展状况，结果如表2和图5所示。

由图5和表2可知，鄂州市城市土地集约利用与城市化的耦合协调发展主要经历了拮抗阶段（Ⅰ类）、磨合阶段（Ⅳ、Ⅴ类）与协调阶段（Ⅷ类）。研究期内，2004年及其以前鄂州市经历了长期的土地集约利用滞后于城市化的低水平发展阶段，其后经过几年的发展，土地利用和城市化都有了相应的发展变化，2005-2009年经历了将近五年的磨合期，自2010年以来，鄂州市发展步伐大大加快，城市土地集约利用与城市化的耦合关系进入了协调发展期，且二者一直处于同步发展状态。表明随着时间的推进，耦合协调状况得到持续优化，尽管有时两者交错，总体呈螺旋式优化趋势。

基于城市土地集约利用与城市化的相对发展状态，耦合协调发展类型被划分为滞后发展、同步发展与超前发展状态。研究期内鄂州市多处于同步发展状态和滞后发展状态，没有超前发展。其中，2009年以前以城市土地集约利用滞后于城市化为主，2009年以后转为同步发展。滞后发展一般在城市化初期，容易出F片面追求经济增长和城市化率提高的现象。处于滞后发展状态的城市，城市土地粗放利用，浪费严重，应对城市土地进行内部挖潜，限制城市地域外延平面式无序扩张而重视内涵立体式综合利用。同步发展，即城市土地集约利用同步于城市化，推动城市化发展，城市土地趋向集约利用，系统优化，促进城市发展；2009年至今，鄂州市一直保持此良好的态势，且相对发展度围绕在1值附近，说明城市土地集约利用水平与城市化水平基本持平。处于同步发展状态的城市应合理调控城市土地利用以推动城市化持续、健康、稳定地发展。研究期内鄂州市没有超前发展状态，这表明在鄂州城市化快速发展进程中，城市土地过度利用极为少见。

4 结论与建议

本研究借鉴经济与环境协调发展模型，对鄂州市城市土地集约利用与城市化两大系统的耦合协调状况进行实证研究，客观诠释了二者的耦合互动关系及其发展趋势。由分析可知，城市土地集约利用与城市化发展水平彼此作用，相互促进；耦合协调发展具有动态性，鄂州市总体发展态势良好，呈螺旋上升趋势；两系统的耦合度虽然存在一定的波动，但目前仍处于较高水平，良性互动效应比较明显，总的趋势是向着更高层次、更全面的协调方向发展。

根据结论可知，此次研究的结果与鄂州市实际相符，足以证明构建城市土地集约利用与城市化耦合协调模型是可行的。但是作为中部地区一个小城市，鄂州市在提高城市发展水平和土地集约利用程度上依然存在科技水平有限、社会支撑不足、区域协调不够等限制性问题，因此要实现城市精明增长，仍需长期不懈的努力。依据鄂州市现状和未来发展方向，提出以下具体对策建议。

1）做好“多规合一”规划的编制与协调。目前鄂州市“多规合一”试点工作正如火如荼地进行着，在鄂州市大力推进新城建设的背景下，新区齐发力，各显神通，城市土地集约利用与城市化耦合协调性变化较为频繁。试点中面临的一个最突出问题就是土地紧缺，在1 596 km2的土地面积上，承载着109.36万人口，人地关系紧张。现代城市满足人类生存、发展和享受等基本要求的人均土地面积范围为140～200 m2，鄂州市可从自己的实际情况出发，结合这一指标来确定城市的人均土地面积，并以此来验证城市人口规模预测是否会超过土地资源人口承载力。通过对城市耦合协调性研究可以进一步认识城市土地集约利用与城市化发展的总体特征，为制定城市发展战略提供决策依据。因此，鄂州市的发展必须以“精明增长”理念为指导，合理制定城市土地利用政策和城市化发展战略，推动“多规合一”落地。

2）注重城市内涵发展，推动产业结构战略性调整。2013年湖北省三次产业的结构比为12.6∶49.3∶38.1，而鄂州市三次产业结构为12.4∶59.4∶28.1，与全省相比，鄂州二产比重显然过大。表明，全市存在着一产比重仍然较高、二产有待优化、三产比重偏低的局面。从三次产业结构判断，鄂州市的城市发展阶段仍处于以扩张为主、提升为辅的工业化发展后期阶段。因此，鄂州市的发展需要注重城市内涵发展，进一步转变经济发展方式、推动经济结构战略性调整、优化产业升级布局，不断加强企业集聚，有序推进城市化。

3）适当控制建设用地增长，注重耕地保护。鄂州市城镇发展的粗放型增长与耕地保护间存在着很大矛盾。地方受自身经济发展驱动，外延式土地利用突出，导致耕地数量锐减，人地矛盾逐渐加剧。2005-2013年鄂州市耕地总面积由74 356.8 hm2降低到58 023.67 hm2，人均耕地面积由701.41 m2降低到528.50 m2。因此，鄂州市的发展应对城市化发展的历史阶段进行分析，合理预测各类用地的需求，确定城市建设用地规模，统筹安排各类用地的比例关系，协调好城市建设与区域发展的关系，充分发挥城市功能。既满足当前发展需要，又给城市留有余地，坚持把当前利益与长远利益结合起来；既注重发展特色，又要与区域整体发展相衔接，坚持把局部利益与整体利益结合起来。

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中图分类号：TU984文献标识码： A

一、统筹两种规划的整体思路

城市规划与土地规划是区域规划的两个重要部分。城市规划要兼顾土地规划，土地规划是否合理，直接影响到城市的经济的发展，影响着城市发展的速度与质量，土地规划是城市规划的重要内容，城市规划为土地规划做铺垫，促进土地规划更好的发展。在时间上，两规划要统筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，是城市规划的重要内容；土地规划要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两规划要互补互利，在城市区域发展中，坚持城市规划指导土地规划，土地规划服务城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。同时，土地规划也要兼顾城市规划，在土地规划中，要始终坚持土地规划服务于城市规划的原则，要做到土地规划与城市规划相互补充。

（一）弹性规划

无论是城市规划还会土地规划都会受到市场各种因素变动的影响，因此，城市规划与土地规划都要留有足够的空间以适应市场的变动，由于市场的变动不具有规律性，所以，城市变化与土地变化都要根据不同的地点，不同的时间，不同的环境来适时调整两种规划方案，不断的适应市场多变的环境。

（二）协调规划

在整个城市的发展规划中，要注意城市规划与土地规划的协调性，不要一贯重视城市规划而忽视土地规划，同时，在进行土地规划中也不要忽视城市规划。城市规划必须要做好土地规划，土地规划又要顾好城市规划的大局，服务于城市规划，注重两者的协调关系，维持两者相辅相成的发展关系。

（三）多元规划

在协调城市规划与土地规划的基础上，要明确两种规划的目标。在两种规划的编制中，不要只追求规划的经济效益，还要重视规划编制的社会效益、环境效益等多方面的效益，形成各种效益共同发展的局面。突出规划的意义，体现规划的价值，在追求经济价值的同时还要追求精神价值。

（四）整体规划

在城市规划与土地规划的编制中，要从整个经济发展的大局出发，关注经济发展的整体态势，在把握整体方向的前提下进行两种规划的编制，这样才能做好两种规划的整体布局，当然，在这个过程中也不能忽略局部发展，要整体局部两手抓。

（五）实用规划

城市规划与土地规划并不仅仅是一个蓝图，在规划的编制中，要结合不同地区发展的特点，将两种规划落实到城市发展的实际中去，将规划的编制注入经济发展的实际中去，才能为经济发展做好铺垫。

二、现代生态城市规划设计的理念创新和发展

（一）对生态学原则进行合理应用

在经济发展的带动下，城市化进程不断加快，城市人口的快速增加，对于城市的发展带来了巨大的影响。在这种情况下，为了确保生态城市的建设，必须做到生物与环境之间的密切联系，把握人和生态的统一。在发展过程中，一些城市逐渐形成了一个人工形式的生态系统，但是有相当一部分资源是无法独立生产的，只能从自然中汲取。换言之，人工生态体系是不可能完全代替自然生态系统的，人类对于自然环境的依赖性仍然较大。因此，要对生态学原则进行合理应用。

首先，生态城市虽然经过了长期的发展，但是其本身只能算是一个相对统一的整体，其中存在的独立部分是有限的，要想真正建立完善的城市生态环境，需要切实做好城市的布局和规划工作，两者之间既相互影响又相互配合，对于城市整体系统有着巨大的影响。

其次，在当前经济水平不断提高的背景下，我国的城市化进程不断加快，对于自然环境的保护观念也在不断降低。例如，我国东南沿海城市，虽然得到了飞速发展，但是违规用地、汽车尾气、人口的不断增长等现象相继出现，严重影响了城市的可持续发展。可以说，这样的发展，是以牺牲环境为代价换取了经济的发展和进步。因此，在对城市进行建设的同时，要加大对于自然环境的保护力度，关注可能对环境造成影响的各种因素，制定合理的城市生态化建设的方案，确保生态城市建设的顺利进行。然后，从目前来看，影响城市发展最关键的问题，就是能源紧缺问题，如何最大限度地实现节能减排，促进资源的重复利用，是摆在人们面前的关键。

（二）做好生态要素调查

在对现代生态城市进行规划设计时，首先要做的就是生态要素调查工作。对于城市而言，能否实现持续稳定发展，直接受到城市所处的生态环境的影响。生态要素的类型是多种多样的，包括植物、阳光、水分、大气等天然因素，以及建筑等人为因素。在对生态因素进行调查后，可以为决策者提供完善的数据，确保城市规划的合理性和可靠性。

（三）建立适应城市生态化发展的职能机构

在生态城市的规划设计中，机构以及人员的作用是不容忽视的，建立一个适应城市生态化发展需求的职能机构，对城市的规划和设计进行管理，监督城市生态化发展战略的实施，对于生态城市建设而言是非常重要的。

（四）充分利用自然生态基础

在我国大部分南方城市，如杭州、深圳等，都具有良好的自然生态基础，因此，在对生态城市进行建设时，应该对自然生态基础进行充分合理的利用。一方面，要做好自然生态基础的保护工作，采取切实有效的措施，最大限度地保护自然生态环境的原有面貌; 另一方面，要在保护的基础上，进行提高和完善，通过相应的工程技术措施，对自然生态环境的生态效益和共享性进行维持和提高。从实践经验来看，只有对自然生态基础进行充分利用，才能建成真正意义上的生态城市。

三、促进土地规划发展的对策建议

(一) 建立健全规划制度。为了尽可能避免土地规划中问题的发生，确保土地规划与经济建设协调发展，我国在现有的土地规划基础上，应进一步建立并完善土地规划制度，包括土地规划的编制、审批以及土地规划的公示等，并对现有土地规划的贯彻执行情况进行实时的动态监测。另外，我国政府应加强出台关于土地规划方面的法律、法规，进一步严格执行土地用途管制制度并逐步完善法律监督体系及约束机制。通过对农用地转为非农用地的严格管制，推动土地规划的全面执行。

(二) 完善土地规划方法。我国当前土地规划方法过于单一和局限，必须对土地规划方法进行进一步的改进和完善。可以通过完善土地规划方法，采取将定性分析改为定性和定量分析相结合、改传统的单一的静态分析为动态分析。由于土地的利用开发属于一个动态变化的过程，仅仅凭静态的角度分析，难以全面掌握，很难作出合理、正确的预测和判断，为了达到土地利用与经济发展相同步这一目标，并使经济效益、社会效益及生态效益均达到最大化，必须采取动态的方法进行土地规划。

(三) 深入规划体制改革。为了将土地规划的基本宗旨充分应用到经济建设中，就必须不断加大对规划方案的改革力度。一是应向社会广泛宣传土地规划的指导思想、方针政策，让各级领导树立起规划管理的意识，明确土地规划的必要性，提高相关部门在规划执行过程中的自觉性。二是土地规划要高效有序地开展实施，必须深入改革规划体制，减少规划数量，加强规划的衔接力度，严格界定规划范围。三是建立起在市场经济发展下，以市场经济主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。

(四) 建立土地规划师资格认证制度。我国要根据国民经济和社会发展规划的需求，按照国家产业政策和土地利用总体规划的要求，计划编报程序，结合实际，因地制宜地制定土地规划师资格认证制度。通过专业人才的培养来进一步推动土地规划实施。

(五) 做好土地规划的实施工作。我们仍然需要不断思考，善于在实际工作中随时发现问题，及时采取有效措施改善并解决问题，从而将土地利用总体规划实施工作做好。不断创新土地规划理念，尽可能避免规划中问题的发生，只有这样才能确保土地规划与经济建设协调发展。

结语

综上所述，城市规划过程中的土地资源利用，是决定着一个城市未来发展的重要课题。合理高效地利用城市土地资源，决定着一个城市未来发展的潜能。城市功能和体系建设的日益完善，需要城市规划管理者、城市建设者们努力去推动。

参考文献：

篇10

目前我国对城市规划和土地规划实施分部门管理政策。虽然管理这两方面的部门的级别相当，但是各自工作互相没有制约。这样导致这两个部门之间联系很少，使得在城市规划和土地规划方面，没有统一的规划。致使两种规划之间存在很大异差。不易于整体的建设。还有，有的城市比较注重对城市的规划，而对于土地的规划并不十分看重，所以这些地方的土地使用很不规范，土地资源被大量浪费，而真正需要土地时却没有空地。对城市的发展方面极为不利。而还要一些城市里，更看重土地的规划，对城市的规划却很少问津。对土地的审批很严格，且地价很高。而对城市的规划却很杂乱，在该发展商业的地方却建造住宅，再见在住宅的地方却大量建造商业区。使得城市建设杂乱无章，这样不利于城市的发展。因此，如果想要建设一个具有整体性的城市，我们必须要将城市规划和土地规划两个结合起来，共同考虑。

1、统筹两种规划的整体思路。

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城市规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；土地规划也要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城市规划，抑或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城市规划，也不能一贯重视城市规划。两个规划不是彼此独立的，城市规划必须要做好土地规划，土地规划的好坏又取决于城市规划大局，在城市发展中必须注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到多元规划。第四，做到效益规划。第五，做到整体规划。

2、统筹两个规划的发展途径

由于我国这两个规划属于不同的部门管理的，由于部门的不同，使得在制定规划时存在很多差异。他们对规划的重点不同，规划的标准和目标通常也有很大差异。而且两个部门通常交流很少，彼此也不会关心对方的信息。所以在工作中很少借鉴对方的技术，也不会根据对方的规划来合理建设自己部门的规划。

那么想要解决这个问题，我们首先要做的就是，将这两个部门化为一个部门，形成统一的管理。这样才能将城市规划和土体规划充分结合起来。对于城市的建设想成一个整体的规划。而且这样还可以使工作的效率更高。

这样采取自上而下和自下而上的两种措施有很多优点。第一、可以是城市建设更加整体化，而减少了由于两个部门分别管理造成的矛盾。第二，这样可以更具执行力，是土地的利用率更高，城市建设更合理。第三，可以及时发现问题，并且做出解决，不会造成问题长久的搁置。还有减少了不合理的重复建设，节省了大量资源。第四，这种结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利用，提高了经济效益和社会效益 。

3、统筹两个规划，做到制度创新。

从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城市规划已有相关领域的法规――《城市规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城市规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城市规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。另外，我国已经是市场经济国家，规划的行政属性 还相当浓厚，在规划的编制和实施中 常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。二、要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。

4、结语

在城市的建设过程中，我们要注意将城市规划和土地规划两者共同考虑，不能忽略其中的任何一个。只有将两者统筹在一起，才可以实现城市的合理建设。城市的规划，是不能缺少土地规划的，它是城市规划的重要部分。与此同时，土地的规划也同样不能缺少城市规划。只有明确了城市的具体规划，才能确立土地规划的方向。

所以，在以后的城市建设当中，我们要将这两个更好地融合在一起，在制定政策时要将两个因素共同考虑，不能再各行其是互补相关。只有在土地规划时考虑城市规划，在城市规划时兼顾土地规划，才能使城市的建设更加合理，才能跟有利于经济的发展，和人们的生活。

参考文献

[1]王万茂.士地利用规划学[M].北京:中国大地出版社,2000．

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在现行的国民经济发展体系中，城市规划和土地规划分别由不同的行政主管部门进行编制。两大主管部门在行政级别上旗鼓相当，有各自独立的行政管理体制，这样的分管体制造成两个主管部门缺乏有效的沟通，各行其是，这使得两种规划相互间不协调、存在很大的差异性，产生严重的脱节现象。一方面，有的地方偏重于城市规划忽略土地规划，导致城市用地不合理，城市用地吃紧，土地价格波动，城市出现畸形发展。另一方面，有的地方特别注重土地规划看轻城市规划，从城市发展局部出发，惜土如金，该发展住宅用地的都用来发展商业，无视城市发展的总体布局，使得土地的规划脱离城市规划，相互间格格不入的困境。所以，要实现城市的现代化发展，必须从国民经济发展的大局出发，统筹城市规划和土地规划，形成互补协调、互利共赢的格局。

一、 统筹两种规划的整体思路。

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城市规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；土地规划也要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城市规划，抑或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城市规划，也不能一贯重视城市规划。两个规划不是彼此独立的，城市规划必须要做好土地规划，土地规划的好坏又取决于城市规划大局，在城市发展中必须注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到多元规划。规划的目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现多重效应叠加，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性，实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。

二、 统筹两个规划的发展途径

两个规划受制于不同行政主管部门，这种分离的管理体制使得两个规划的侧重点、标准、目标往往出现较大差距，两个主管部门不能及时进行相关信息的交流，以及在规划过程中相互借鉴、相互吸收、共同发展。这对这一现状，要统筹两个规划，必须将两个部门进行合并，制定统一的规划，形成自上而下与自下而上相结合的规划管理体制。这种管理体制能够充分体现城市体系规划是一种基于整体利益的协调规划的实质，能够较好地统一行政指令，加强规划的实施效果；也能够充分考虑地方区域发展实际，立足于区域发展的具体情况，进行深入分析，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；也有利于规划管理体制从上级的集权制转化为公平合理的民主制。这样制定出的规划更能适应城市发展实际，更能为解决规划问题献计献策，这样的规划透明度高、可信度强、可满足全社会的发展愿望。自上而下与自下而上的双向结合有以下优势：首先，从国民经济发展总体出发，统筹城市规划和土地规划，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、各自为战的现象。其次，这样的结合既能够满足上级规划实施的执行力，加快城市建设和土地利用，也能充分发挥地方优势，利用特色资源。再次，这种结合对于在规划的实施过程中出现的任何问题可以进行及时纠正和处理，避免出现重复建设造成资源的浪费。最后，这种结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利用，提高了经济效益和社会效益 。

三、 统筹两个规划，做到制度创新。

从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城市规划已有相关领域的法规——《城市规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城市规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城市规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。另外，我国已经是市场经济国家，规划的行政属性 还相当浓厚，在规划的编制和实施中 常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。二、要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。

综上所述，城市规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城市规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城市规划，前者需要以后者作为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城市规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城市规划兼顾土地规划，土地规划参照城市规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。

参考文献：

[1]王万茂.士地利用规划学[M].北京：中国大地出版社2000．

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一、城市规划在土地使用中的作用

1、优化空间布局

（1）由城市规划确立的城市空间布局结构，从总体上规定了城市用地的环境与特征，合理的城市空间布局保证了城市功能活动的高效、经济运转与城市环境的优美、卫生与舒适。因此，合理的城市规划对于城市用地的空间结构的完整和稳定起着重要的作用。

（2）优美和谐的城市空间形态和景观是每一个城市追求的建设目标。城市用地上每个建筑项目的外部形态及其形成的空间景观效果，都是一定区域城市整体形象的支撑部分。因用地性质及开发强度的更有可能使该用地的建筑形态发生明显的变化，导致对所在地域建筑群体空间形态与景观的损害或破坏，是城市规划所不容的。这一点对于城市中心及重要地区，更显得重要。

（3）局部用地性质变化的积累有可能导致城市规划用地整体空间布局结构的失衡。因此，在城市规划中，要有全局、整体观点，要考虑这种改变对优化整体空间布局所产生的作用。

2、优化土地使用分配

（1）城市规划是牵动经济、社会、文化、环境诸多因素的系统工程，在优化土地使用方面，通过明确每块土地使用性质、有偿使用制度，达到合理利用土地资源，合理分配土地资源的目的。

（2）如果不严格按照城市规划使用土地，将造成某些开发商出于自身经济利益的追求与少数行政领导进行不恰当的干预，有可能迫使规划管理部门对规划的土地使用性质与开发强度做出不合理改动，是土地利用脱离了有效控制，甚至使城市用地布局受到损害，例如，一些城市中的公共设施用地，绿化用地被房地产开发所侵占的现象时有发生。因此，有效的城市规划对土地使用分配的必要性和现实意义是不言而喻的。

二、统筹两种规划的整体思路。

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城市规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；土地规划也要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城市规划，抑或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城市规划，也不能一贯重视城市规划。两个规划不是彼此独立的，城市规划必须要做好土地规划，土地规划的好坏又取决于城市规划大局，在城市发展中必须注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到多元规划。规划的目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现多重效应叠加，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性，实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。

三、统筹两个规划的发展途径

两个规划受制于不同行政主管部门，这种分离的管理体制使得两个规划的侧重点、标准、目标往往出现较大差距，两个主管部门不能及时进行相关信息的交流，以及在规划过程中相互借鉴、相互吸收、共同发展。这对这一现状，要统筹两个规划，必须将两个部门进行合并，制定统一的规划，形成自上而下与自下而上相结合的规划管理体制。这种管理体制能够充分体现城市体系规划是一种基于整体利益的协调规划的实质，能够较好地统一行政指令，加强规划的实施效果；也能够充分考虑地方区域发展实际，立足于区域发展的具体情况，进行深入分析，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；也有利于规划管理体制从上级的集权制转化为公平合理的民主制。这样制定出的规划更能适应城市发展实际，更能为解决规划问题献计献策，这样的规划透明度高、可信度强、可满足全社会的发展愿望。自上而下与自下而上的双向结合有以下优势：首先，从国民经济发展总体出发，统筹城市规划和土地规划，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、各自为战的现象。其次，这样的结合既能够满足上级规划实施的执行力，加快城市建设和土地利用，也能充分发挥地方优势，利用特色资源。再次，这种结合对于在规划的实施过程中出现的任何问题可以进行及时纠正和处理，避免出现重复建设造成资源的浪费。最后，这种结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利用，提高了经济效益和社会效益 。

四、统筹两个规划，做到制度创新。

从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城市规划已有相关领域的法规――《城市规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城市规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城市规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。

综上所述，城市规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城市规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城市规划，前者需要以后者作为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城市规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城市规划兼顾土地规划，土地规划参照城市规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。

参考文献：

[1]王万茂.士地利用规划学[M].北京：中国大地出版社2000.

篇13

1 概述

城市发展离不开良好的规划，随着经济的发展，城市的规划问题得到了越来越多的关注，合理的规划是促进城市建设协调发展和土地优化配置的关键，土地规划和城市规划是指导土地利用和城市建设的总体纲领，这两个规划的依据是国民经济长期发展规划，并且遵循合理利用土地和节约空间资源的指导原则。它们虽然隶属于不同领域，但是要想真正实现城市的现代化发展，必须顾全国民经济的发展大局，对这两个规划进行合理的统筹，形成互利共赢、互补协调的格局。但是也应看到，在发展过程中由于多方面的原因，两个规划之间存在着脱节的现象，影响到城市的进一步发展，因此，应当立足于实际情况进行深入的思考。

2 两种规划的关系

2.1 基本内容

土地规划，是土地组织的配置与布局，利用工程、经济、技术等措施来对土地进行合理的开发、利用和保护，一般由各地区人民政府进行组织编制，内容包含土地利用总体规划及其他专项规划，基本任务是在保护耕地的前提下，统筹布局用地，合理安排土地的开发和整理，实现土地资源的高效利用。城市规划，由城市人民政府组织，为了实现城市的经济和社会发展目标，确定城市的规模、性质及发展方向，对城市的布局和建设进行的部署和安排。它的任务是通过对城市的合理规划，使城市有秩序的协调发展，获得更好的经济、环境和社会效益。从规划范围的角度来看，两者是面与点、整体与局部的关系。土地规划是对整个区域的规划，城市规划是土地规划的一部分。

2.2 两者矛盾分析

通过对现阶段土地利用规划的分析可以得知，目前经济的发展主要是通过农用地的转换、经济建设用地转换的方式，为了保证经济的稳定性，必须进行适当的耕地保护，保证城市发展与耕地建设的协调发展。就调查来看，土地规划与城市规划之间存在较大区别。

2.2.1 规划思路不同

土地规划的思路是依据上一级所下达的基本农田保护面积、耕地保有量、新增建设占用耕地面积、新增建设用地面积等指标，以供给制约和引导需求，重在刚性控制。城市规划并没有这种自上下达的控制指标，而是关注发展的需要，综合分析城市的社会、经济、人文背景、地理、历史、产业政策、资源等因素，遵循市场经济和城市发展的客观规律，对城市的发展规模和发展目标进行设想和规划，期间很少去关注农田和耕地的基本保护问题。土地规划是一种有控制的规划，而城市规划属于无控规划。而地方政府关注城市的发展规模，热衷于城市规划，希望将城市的规模不断扩大，做大做强，规划部门在利益驱使和政府的授意下也着重于城市规划工作，这样就导致两者的衔接出现问题。

2.2.2 参数统计口径不同

首先是在用地指标上，土地规划中的人均建设用地指标包括农村居民点用地指标和城镇居民点用地指标两部分，编制规定，为了保证耕地总量的动态平衡，建设用地的均量和总量必须符合耕地保有指标。在城市规划中，人均建设用地的选取不考虑规划目标年耕地保有量和耕地水平，主要依据《城市用地分类和规划建设用地标准》。其次是人口，土地规划中指出，城镇人口是指城市和建制镇建成范围内的人口数量，常住非农业户人口、集体户人口、农业户人口也包含在内，流动人口除外。而城市规划中，城市人口主要是指居住在建区内的非农业户人口、农业户人口及暂住人口（一年以上）。城市规划中的人口范围比较大。

2.2.3 土地分类体系不同

土地规划的土地分类为33个三级类、10个二级类和3个一级类；城市规划中的土地分类为73个小类，46个中类，10个大类。这两种规划的土地分类既有重复又有交叉。《城市用地分类》中规定，城市用地中包含有采矿用地，而国土资源厅2009年的51号文中规定，城镇附近的采矿用地属于城市和建制镇用地，而城镇范围以外的区则分为采矿用地和独立建设用地两类。除此之外，土地规划的用地面积量算是采用计算机GIS软件，城市规划中的面积量算则采用1：5000或1：10000比例尺进行图纸上的测量，两者的测量方法、量算误差和基础图件不同，这样就造成同一地类存在不同的面积和内涵，相同的地类不好比较归类。

2.2.4 法律地位不同

《城市规划法》是城市规划的法律保障，对城市规划的制定、实施和责任都做了明确的规定。而在土地规划的相关责任和约束、宏观控制等方面，法律上并没有充分的体现，所依据的《土地管理法》及实施条例只是简单的规定了各级政府的土地规划，对哪些土地进行控制、规划如何实施等没有具体的规定，法律的约束力下降。同时，在国民经济发展体系中，这两种规划属于不同的行政主管部门，两大部门的行政级别旗鼓相当，并有各自不同的行政管理体制，相互之间缺乏有效沟通，协调性差，脱节现象严重。同时，地方政府对两个规划的侧重点不同，忽视城市发展的总体布局，两个规划之间相互脱离，影响城市现代化的实现。

3 统筹措施

3.1 统筹整体思路

在工作中坚持以下原则：首先是协调规划。规划过程中要注意两者的协调性，不能仅仅重视城市规划或土在地规划而忽视另一方。相关部门应努力做好土地规划，服务于城市规划，顾全城市发展的大局，关注两者的协调关系。其次，整体规划。两者都是服务于城市的发展建设，在进行编制时，要从城市发展的整个大局出发，关注整体发展态势，在把握整体方向的基础上进行编制工作。同时，也不能忽视局部工作的展开，整体布局两手抓。第三，多元规划。城市的发展不应只追求经济效益，编制工作中应当协调好两者，明确规划目标，在发展经济的基础上，对社会效益、环境效益和文化效益等进行总体规划，促进多种效益的共同发展，实现城市的多元发展。第四，弹性规划。两种规划并不是独立存在的，会受到市场等多种因素的制约，因此编制时要注意保留足够的空间适应因素的变动，根据时间、地点、环境的变动进行及时的调整。

3.2 完善规划体系

以区域规划为依据开展编制工作，在区域的层次上进行发展水平和规模、城镇规模与布局、体系规划、土地利用与工业发展、城市化的安排工作，注意城市用地规模问题的科学研究。

3.3 统一参数和标准

加强两者之间的衔接，在编制过程中使用统一的数据和标准，充分利用城市土地定级估价资料和城镇地籍调查资料；用地分类标准统一，利用全国土地分类标准，以有效避免冲突。

4 结束语

综上所述，土地规划与城市规划之间存在着较多的不同之处，但是，从城市的可持续发展角度出发，两者之间是可以统筹的，两者之间存在着互补关系，土地规划离不开城市规划，同样的城市规划也必须以土地规划为坐标。因此，不论是在发展途径、发展思路还是创新上，两者都要进行有效地改革，共同纳入城市发展的总体规划中去，共同兼顾两者关系，在推动城市经济发展繁荣的同时，促进文化、环境等的协调发展。

参考文献