土地利用规划的意义范文

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一 、引言

当前，城市化进程的加快以及经济建设发展等因素，使得土地利用变得更为紧张。要完善土地利用规划，加强统筹规划与科学利用，提高土地资源的优化配置和利用效率，这其中土地利用规划的公众参与发来积极作用，提高土地规划决策的科学性。西方国家的土地利用规划中公众参与经历了理论支持与规划实践，并且不断成熟与完善，给予了相应的法律规定和履行职能，公众参与以多种形式贯穿了土地利用规划的全过程。这对我国完善土地利用规划的公众参与具有借鉴作用。土地利用规划的制定离不开公众的参与，公众参与程度越高，土地利用规划就能得到越好制定。我国各级政府开始重视土地利用规划中公众参与的重要意义，认真听取公众意见。

二、土地利用规划公众参与存在的问题分析

我国土地利用规划的公众参与在实践中存在着一些问题，要分析和解决这些问题，才能使土地利用规划公众参与得以可持续发展。其存在的问题主要包括：公众参与的程度低、参与对象难以反映公众诉求、公众在规划中的意见和利益没有得到真正体现。土地利用规划公众参与程度低，主要表现在土地利用规划的决策和实施监督、以及土地利用规划的反馈，这些方面公众很少进行参与。参与对象方面，公众参与的对象主要为相关的利益组织代表、规划专家和政府人员，真正的弱势群体的公众代表数量比较少。这导致了土地利用规划的公众参与不能反映和实现弱势群体的利益，这些公众的利益被忽视了。因此，土地利用规划的公众参与在代表对象的选定、公众参与程序与参与程度方面都需要进行完善。

三、完善土地利用规划公众参与的对策

针对土地利用规划公众参与存在的问题，要通过法律法规、宣传教育、组织管理等宏观和微观层面进行改进与完善。

首先，要对土地利用规划的公众参与给以相应的法律法规支持。要在法律和法规方面给以公众参与的相关权利。这就应完善法律和法规，推进公众参与的法制化进程，这样才能确保土地利用规划公众参与能够得到规范，赋予法律保障。法律要给予公众参与的实施监督权利，这样才能充分实现公众参与权利。

其次，要加强对公众参与土地利用规划的教育与宣传，提高公众的参与意识。土地利用规划涉及到公众的利益，应积极参与。随着以人为本观念的逐渐深入，弱势群体要积极和主动地维护自身利益，提高在土地利用规划各环节的公众的参与程度。

再次，创设公众参与合适的方式。由于土地利用规划的级别类型不同，公众参与的方式也不同。考虑到土地利用规划的理解与认识程度，要通过报纸、电视等方式进行宣传说明编制规划的意图和规划实施的情况，在公众参与方式中应该针对不同公众，在不同阶段应有不同参与方式，以保证参与的有效性、公正性、可实施性。要组织对公众的培训，给予公众解答，优化公众参与方式，“告知”阶段将土地利用规划进行展览、宣传，使公众了解相关的政策；召开由专家以及各方代表参加的座谈会，征求意见。“咨询”阶段通过问卷调查方式来反映公众意愿，最后是召集广大公众参加的听证会的方式。

最后，网络环境下公众参与在微观方面应注意的问题。公众参与对象应具有代表性，能够反映各个不同主体的利益，并进行有效维护。通过法律层面推动公众参与不断深入，土地利用规划的公众参与的组织实施要透明。要创造公众参与的网络平台，促进公众参与的广度与深度，提高公众参与的公平与效率。在确保公众参与信息的真实性、可靠性前提下，公众参与的各主体之间进行博弈，能够使各方利益得到均衡，更好地实现土地利用规划的公众参与和决策行为。

四、结论

通过对完善土地利用规划公众参与的对策进行探讨，得出在土地利用规划理论和市场经济逐步健全的背景下，我国在土地利用规划公众参与方面正走向成熟。要在我国土地利用规划公众参与的实践基础上，借鉴西方国家在此方面成熟的理论和实践操作经验，使土地利用规划的公众参与更加完善，土地利用规划具有较强的实践操作性。我国土地利用规划的不同层次，公众参与的程度也不同。因此，要重视对公众参与创造良好的参与途径，确保公众参与的有效运行机制。公众参与要给予法律地位，加强对公众进行相关土地规划知识的教育与普及，提高公众参与给出的实质性建议价值。在土地利用规划的公众参与微观方面，要重视公众参与方式的合理性，关注公众的利益诉求，以及协调公众利益，这样才能使土地利用规划的公众参与具有实际价值。

参考文献：

[1]严涵，朱喜钢.新媒体时代我国城乡规划公众参与研究——以南京梧桐树事件为例[J].陕西农业科学，2013（05）.

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中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0154-02

一、现实意义

“两规”既有联系，又有较多差异。计划与规划的不协调是“两规”不协调的根源。土地利用总体规划和城市总体规划分别体现着计划与“规划”的特性。“两规”都将国民经济和社会发展计划作为依据，进而分析和研究用地布局，进行土地资源优化，合理实施征地和流转，切实提高集约利用效率，实现城市建设和土地资源的可持续发展。因为“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的提出，耕地红线、土地利用规划等词汇随即摆上台面，故理清“两规”的差异，实现“两规”相互协调和衔接，具有不可替代的现实意义。

二、城市总体规划与土地利用总体规划的差异

合理利用两个规划，在促进社会的可持续发展，经济和环境的宏观规划的目标上是一致的。但城市规划和土地利用规划在特定的焦点上还是有一定差异。

1.两规的核心支撑法规体系差异。城市总体规划法规体系由《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《风景名胜区条例》、《城市规划编制办法》、《城市规划条例》等组成。土地利用总体规划法规体系是由《土地管理条例》、《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程》等组成。

2.两规的规划管理体系差异。由“两规”产生的规划管理体系在中国尚未形成一个统一的行政规划系统。现在，不同的部门分别负责规划，发展改革部门管理着社会发展规划和国民经济的发展，土地规划又由土地部门管理，城乡规划部门负责建设与管理，交通专项规划、水利、农业、电力分别由各自的部门负责组织。

三、长沙市城市总体规划与土地利用总体规划协调的内容

依据《长沙市城市总体规划（2003―2020）》和《长沙市土地利用总体规划（2006―2020）》长沙市城市总体规划以及土地利用总体规划的控制指标（见表1）。

1.加强与主体功能区规划的衔接。基于功能区土地利用的划分，进一步明确了四类建设用地（允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）管制分区的建设，并明确区域规则，提出了这四类功能区土地使用要求。（1）允许建设区主要用于城市、乡镇工业发展，按照依法批准的相关规划具体安排土地。（2）有条件建设区在不突破允许建设用地控制指标的情况下，土地面积可用于布局调整规划，或农村建设用地整治潜力指数施工中的应用。（3）限制建设区内，应该大力开展土地整治特别是基本农田建设的综合整治，促进耕地质量的提高，提高土地综合生产能力。 （4）禁止建设区内，土地主要用于生态环境的保护建设，严禁在禁止建设区内进行与主要功能不符的建设活动。

2.强化区域统筹和城乡统筹的衔接。城市总体规划中将逐步增加城市的区域规划强度和农村地区的统筹力度，在确保健康和谐发展的同时，土地利用总体规划的协调指导思想逐步确立。通过对城市和农村地区的协调发展，城市支持农村，实施工业反哺农业，促进工业向园区集中，向产业集中，郊区和农民向城市集中，构建了一个完整的服务体系。按照生产发展，生活富裕，村容整洁，民主管理，乡风文明的原则，加快社会主义新农村建设。在严格保护基本农田的基础上，对农村土地流转循序渐进地实施，提高土地利用效率。合理引导农村土地流转为城市建设用地，加强城市反哺农村，促进城乡协调发展。

3.加强建设用地总量调控。调控城市和农村建设用地的过程中，全面推进城市建设用地的结构不断优化，实现土地集约利用的规划目标。在长沙市建设用地总量的测定中，不仅要充分考虑基本农田和其他要素的保护，也可根据不同地区的土地用途管制和发展的要求，从总量和空间分布角度，与城市总体规划充分协调，确保实现城市总体规划与实施。

四、城市总体规划与土地利用总体规划协调建议

1.建立两规相协调的规划法规体系。（1）法规体系的完善。协调“两规”先协调“两法”，即协调《城市规划法》和《土地管理法》。因此，需要修改两部法则的部分内容，从而协调两法的关系。其次，制定区域规划法。编制区域规划是协调两规最好的方法，若把城镇体系规划、土地利用总体规划当作区域规划的两个专项规划进行编制和协调，那么矛盾也将不复存在。建立完善的区域与城市规划法体系，制定区域规划法是必要的，如果没有区域规划法作为区域规划的法律依据，就会导致相应的规范缺位。（2）用地分类标准的完善。针对用地标准分类的差异，应以《全国土地分类》或《城市用地分类与规划建设用地标准》中的一套为基调，对另外一套进行协调，使两套分类标准同时具有较强的可比性和可操作性。

2.建立两规相协调的规划编制体系。（1）规划指标的协调。第一，要研究人口及人口规模。在人口统计方面，统计、公安、计生等部门应制定可操作性强的方法和措施，对本地区流动的人口数据进行统计和分析，并结合人口普查数据进行更新。同时，对于环境容量应加强研究能力，使城市规划和土地利用规划达到在人口规模上的同一水平。第二，城市建设用地规模划分。对城市建设用地规模划定时，城市总体规划不应超过土地利用总体规划确定的范畴，而且城市规划和土地利用规划建设内涵上必须保持一致的定义。为了保证城市用地在内涵上的一致性，以及保证在用地指标上两个规划的一致性，在两个规划的用地分类时应尽可能地对建设用地的分类保持内涵上的定义相同，建设用地这一大类下的各中类的外延和内涵至少要保证相同。（2）“两规”在编制内容上进行明确分工。“两规”在编制内容上有很多相似或者相同点，因此务必明确各自的编制重点，避免在同一编制内容上的重复。土地利用总体规划编制的出发点和落脚点应放在粮食安全的确保上和耕地的切实保护上，严格控制农用地转为建设用地等非农用地。

本市城市总体规划应树立整体观念，统一规划行政管辖范围内的各种类型的工业园区、开发区、城镇、村庄和集镇建设，明确各级、各类产业园区和城市开发区的用地规模、功能定位和发展方向。

3.建立两规相协调的规划实施体系。（1）区域规划体系的构建。土地利用总体规划是在空间区域规划上的具体实施，本市城市总体规划的主要内容则是进一步深化，衔接两者的路途还很遥远，除了城市规划区内的土地利用和城市建设用地规模以外，区域范围内的资源环境保护问题、基础设施建设工程、各类产业园区和农村居民点布局等都是两者协调须首要关注的问题。（2）整合区域规划管理权利。法定的权威机构与区域规划工作的开展是密切相关的，它可以是负责组织规划的编制和审核，并监督实施规划，使各部门、行业、区域位置的观点和立场相互融洽，并及时调整发展过程中的新问题，进一步修改和评价计划。

五、结语

城市总体规划与土地利用总体规划协调问题牵涉多个方面，而且规划布局也是因地制宜，空间概念很强，今后可以从获取基础图件、3S综合运用等方面进一步完善。

参考文献：

[1] 鲁春阳.城市规划与土地利用规划的关系研究[J].平顶山工学院学报，2007，（4）：1-2.

[2] 张瑞平.城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展研究[D].兰州：兰州大学硕士论文，2006：20-25.

[3] 王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004，（12）：6-8.

[4] 唐兰.城市总体规划与土地利用总体规划衔接方法研究[D].天津：天津大学博士论文，2012：33-37.

[5] 湖南省长沙市人民政府.长沙市城市总体规划（2006―2020）[S].2012.

[6] 湖南省长沙市人民政府.长沙市土地利用总体规划（2003―2020）[S].2013.

[7] 萧昌东.城市总体规划与土地利用总体规划用地发展规模相协调探析[J].城市规划汇刊，1999，（2）：36-37.

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规划的生命力源于其科学性。规划指标的预测直接影响到规划方案的制定，关系到规划方案的合理性。由于目前尚无全国统一的总体思路或技术体系，因此，就新一轮规划修编中规划指标预测进行初步探讨。

一、 科学预测的基础

1、端正规划理念

首先应端正对规划的认识，不应寄希望于规划预测能够没有偏差，关键是要及时发现、寻找原因、适当修正，从而更好发挥规划的引导作用。其次要遵循理性发展理念，按照落实科学发展观、做好“五个统筹”的要求，将规划作为保证土地资源永续利用，实现经济、社会和生态环境发展协调统一的基本手段。

2、准确把握形势

首先应准确把握经济社会发展的基本态势，为判断土地供需形势、制定土地利用战略奠定基础。其实应准确把握当前土地利用规划加快走向规范化、成熟化的发展趋势，例如定位由部门规划向区域规划转变，内容由侧重资源保护向保障可持续发展的多目标转变，方法由指标控制向空间控制型转变，决策由领导控制型向空间控制型转变，实施由目标导向型向过程导向型转变等。

3、统筹规划目标

规划编制的过程是多目标统筹协调的过程。在制定规划目标过程中必须树立全局观念、弹性观念更新和动态观念，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济协调发展的要求，处理好发展与保护、当前与长远、局部与整体、土地规划与其他规划等方面的关系。

4、扎实的基础工作

准确、现势的现状基数是规划科学预测的前提条件。客观评价上轮规划实施效果，特别是分析规划目标的执行情况，总结经验教训，是改进规划预测工作的基础。深入研究土地利用中的热点、难点问题，是增强规划预测科学性、前瞻性和可操作性的重要依据。

5、适宜的方法选择

首先是预测基本思路的确定，由于规划的上次是实现土地资源的最优化配置方案，因此应当建立多约束多目标的预测体系。其次是具体预测方法的选择，应当结合实际情况选用适合的技术方法，同时选用恰当的标准及参数。最后是预测方案的优选，运用不同方法可以得出不同的预测方案，要最终确定规划方案，必须经过反复的部门协调、专家认证、上下衔接和公众参与过程。

二、 预测的理论方法

预测是预先或事先的推测或估计，主要依据三个原则：一是源于事物发展变化规律连续性特征的惯性原则；二是源于事物之间具有普遍规律性特征的类推原则；三是源于事物之间普遍联系性特征的相关原则。预测方法可分为定性预测、定量预测、组合预测以及其他方法。

1、 定性预测方法

定性预测方法，是根据掌握的历史资料和直观材料，运用知识经验和分析判断能力，对未来市场需求的发展趋势在性质上或程度上进行预测的方法。其主要优点是：简便易行，易于普及和推广。需要注意的是，因其缺乏客观标准，往往受预测者经验、认识的局限，带有一定的主观片面生。常用方法包括个人见解法、集思广义法、市场调查法、特尔菲法和主观概率法等。

2、定量预测方法

定量预测方法，是利用历史统计数据，选定若干指标，建立预测模型，对未来市场需求的发展趋势在数量上予以估计。其主要优点是：运用客观指标和标准，可以大大降低主观片面性。需要注意的是，一般需要统计资料，计算手段和设备，需要一定的甚至是高深的知识准备，方法选择难度大，计算量也较大。常用方法大致可分为时间序列预测方法（也称趋势外推法）和因果分析预测方法（也称回归分析预测方法）两类。其中，时间序列预测方法的常用模型包括增长趋势模型、周期波动趋势模型、生命周期趋势模型等大类；因果分析预测方法的主要工具是回归分析技术，常用模型可分为线性回归和非线性回归两大类。

3、组合预测方法

不同的预测方法往往能提供不同的信息，如果简单地将一些预测结果舍弃掉，将会丢失有用的信息。合理的作法是，将不同的预测方法进行适当组合，尽可能地提高预测精度。采用组合预测的关键是确定各个单项预测方法的加权系数。

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中图分类号:F321.1

文献标识码:B

文章编号:1674-9944(2010)09-0136-02

1 引言

目前,各地正在开展新一轮土地利用总体规划修编工作。如何编制出合理有效,更具战略性、科学性、实用性和可操作性的土地利用规划,成为摆在我们面前的一个难题。本文将就上一轮土地利用总体规划修编中出现的几个问题进行分析,结合新的形势,对新一轮土地利用总体规划修编提出一些浅见。

2 上一轮土地利用总体规划修编存在的问题

2.1 规划实施的权威性和指导性不强

按照规定,土地利用总体规划一经批准,就具有法律效力,各部门都必须按照总体规划的安排使用和分配土地。由于上一轮规划的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才编制完成,这期间有很多情况都发生了变化,例如重大项目的投建,行政区划的重建、土地现状的变化等,规划编制时间长导致规划在某些方面明显滞后,影响了规划的实施和指导性。

2.2 规划编制的弹性不够

上一轮规划是自上而下下达指标,以保护耕地为重点,指标注重从国家的宏观利益出发,考虑地方实际不够全面,过于刚性,缺乏必要的弹性空间。从省级到县级指标分的过死,使得一些经济发展快的地方需要用地指标而束手无策。在另一些地方,由于经济发展缓慢,规划的指标又形成“沉淀”,发挥不了应有的作用[1]。当出现预测以外的大型工程发展项目时,则需经常不断地调整规划,也使规划失去了应有的严肃性。

2.3 规划的法律和规程不完善

目前有关土地利用总体规划的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明确土地利用总体规划的基本原则和各级人民政府必须编制规划的义务,对土地规划的法律属性、法律效力并没有明确界定[2]。现行的规程只有原国家土地管理局 1997年颁布的《县级土地利用总体规划编制规程(试行 )》。目前新一轮土地利用规划试点工作已有 8年之久,在修编过程中,缺乏适应新形势的、统一的编制指导意见或规程的约束,影响了规划工作的效率和质量。

2.4 与相关规划衔接不够

上一轮土地利用总体规划的目标年是2010年,可是许多地方已经将城市总体规划、村庄和集镇规划等专业、专项规划编制到了2020年,甚至有的已经把规划“超前”做到了2030年,导致真正应该发挥“龙头”作用的土地利用总体规划却滞后于上述的专业、专项规划[2]。除此之外,上一轮土地利用总体规划与工业规划、交通规划、水利规划、林业规划等相关规划也不能有效衔接,各类用地的规模和布局偏差较大甚至完全脱节,影响了土地利用总体规划的效力。

2.5 规划的公众参与性不足

在上一轮规划修编时,虽然适当考虑了一些公众的意见,如在编制规划的前期阶段,调查人员通过调查表或者走访的方式让公众参与,但这种参与是被动的,范围仅限于被调查的几个问题,而且带有规划者的主观愿望,同时缺乏广泛性[3]。所以,从这个角度来看,规划编制的公众参与的内容与深度是远远不够的,对公众参与的形式、时间、信息服务等都没有详尽的规定,从而加大了规划实施的困难程度。

3 新一轮土地利用总体规划修编的建议

3.1 正确认识土地利用规划的重要地位

从我国目前实际情况看,土地政策参与宏观调控一方面主要通过等级制的土地利用总体规划来对不同层面的地域范围内的土地利用情况进行制度安排和技术安排,另一方面主要通过与价格相关的各种土地使用制度的改革来培育和影响土地市场,从而影响土地资源的配置结果与效率。目前融合了土地政策的宏观经济调控,其侧重点是在行政手段和行政措施的改革和运用上。土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的重要手段,是政府加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证,应真正发挥新一轮土地利用总体规划在宏观调控中的作用,树立土地利用总体规划的权威性[4]。

3.2 规划修编应坚持“刚柔并济” 的原则

土地利用规划的刚性在一定程度上控制了耕地面积大量减少,但同时也出现了一些难以协调的问题。在新一轮土地利用规划编制时,应及时提出“刚性与弹性相结合”的理念,使规划保持一定刚性的前提下具有适度弹性,增强规划对社会经济发展战略调整的适应性和引导性。其中“弹性管制”[5],不只是体现在规划编制过程时分配指标的弹性以及空间布局的弹性,同时也包括未来土地利用的弹性调控,根据变化的情况,在时空上进行合理调整,增强规划实施的弹性力度,这样才能使规划真正为国民经济和社会发展提供用地保障和用地服务,使规划落实到实处,从而提高新一轮规划的可操作性和科学性。

3.3 建立完备的法律保障体系

要使土地利用规划的编制和实施能够落到实处,真正起到应有的作用,必须建立完备的法律保障体系。因此,应尽快制订出台《土地利用规划管理条例》等专门法规[2]。通过立法,明确土地利用规划的地位、内容和法律责任等,确保各级土地利用规划的依法编制(或修编)和实施。同时编制和修订各级土地利用规划规程或编制办法,在这方面,应借鉴其他部门的经验。如建设部于 2006年实施了修订后的《城市规划编制办法》,国家环境保护总局 2003年了《规划环境影响评价技术导则》等,这些法规都对相关的规划工作起到了重要的推动作用。

3.4 做好规划衔接,注重公众参与

新一轮土地利用总体规划应采用的是“开门编规划”的思路进行修编。通过与社会各界的广泛交流、沟通、协调,从而使规划表现出广泛的社会参与度。

(1)做好与有关部门的衔接工作,与上下级规划做好衔接,同时与城市总体规划、工业规划、新农村建设规划等相关规划在布局上、相关指标也要协调一致。特别是城市总体规划应该按照土地利用总体规划确定的城市规模和城市发展方向,合理布局,构建科学的城镇建设体系,并在规划成果上予以落实,增强规划的总体性,控制性。

(2)公众参与,充分利用网络信息手段,规划的主要内容,请公众提出意见,将公众的有愿望和理想变成切实可行的现实方案,同时,将规划的目标与设想及时与公众交流,以提高规划方案的可靠性和满意度,体现“以人为本”的思想,增强规划的可行性。

3.5 健全保障体系

目前各地都在积极探索规划实施方面有很好的做法,要以现行的法律法规为基础,适应社会主义市场经济体制的要求,更新土地规划管理理念,逐步建立以规划管制、计划调控为核心的土地规划管理制度体系。同时由于规划实施是一个长期的过程,还应根据规划实施的不同阶段所出现的实际情况进行调整,可以结合规划管理信息化的建设,研究建立规划实施的动态监测、评价和管理体系。

参考文献:

[1]

黄晓林.新形势下土地利用规划面临的问题及对策思考[C].北京:北京土地规划国际学术研讨会,2005.

[2] 张 勇.第三轮土地利用总体规划修编有关问题的思考[J].国土资源情报,2008,8(6):17~18.

[3] 汤江龙,汤开兴,夏 敏.新一轮县级土地利用总体规划修编思路探讨[J].东华理工学院学报:社会科学版,2007(2):127~131.

[4] 臧俊梅,王万茂.我国土地利用总体规划编制的理念与思考[J].国土资源,2006(10):34~37.

[5] 李冬梅,濮励杰.土地利用总体规划修编重点与难点问题探讨[J].资源开发与市场,2007,23(4):312~315.

Some Suggestions of Revision of New Land-use Overall Planning

Shen Na

(The Development & Research Center of Land Recources in Dalian,Liaoning Dalian 116001,china)

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中图分类号：TU984文献标识码： A

我国早在上世纪80年代就开始了土地资源规划管理，以实现国土资源最优化利用。随后各地区在土地优化配置的理论下开展土地利用规划管理。在实际管理中，管理工作虽然取得显著成绩，但其中依然存在多种问题。部分学者认识到，在土地利用规划的大背景下，必须结合人地关系理论、公众参与理论等多种社会科学，正确认识到围绕在土地利用规划周围的各种利益关系，通过协调各方面关系，实现利益主体与土地利用的统一。

一、利益主体理论

1、利益主体理论的产生

利益主体理论最早出现在1927年，随后几十年的发展中，Freeman于1987年将该理论运用与实践，他认为：利益主体是利益相关者的代表，而利益相关者，就是会对组织（或个人）既定目标产生影响的组织（或个人）。该理论的核心思想体现在两方面：一方面，各个组织（或个人）在各项工作中必须要考虑各个利益相关者的实际诉求，有利于确保决策（管理或动作）的科学性；另一方面，在兼顾多方利益的同时，通过协商、参与，达到利益最大化的目的[1]。

我国对利益主体理论的研究起步较晚，1998年，周业安、杨瑞龙先生首次将利益主体理论应用在研究中。近年来，利益主体理论在我国获得发展，已出现在市场营销、企业管理、旅游合作等领域中，取得显著成果。

2、土地利用规划背景下利益主体研究

我国土地利用规划是一项系统的复杂的工程，涉及到多个部门、单位、个人之见的协商、配合，本文将我国土地利用规划背景下各个利益相关者进行统计，具体结果见表1。

表1 我国土地利用背景下利益相关者统计

组织类型 具体统计细分

政府部门 当地土地管理部门、当地政府部门、其他行政部门（如环保部门、城建部门、交通部门等）

社会个人与组织 规划地区内居民、规划地区内的企业、规划地区内的各个社会团体或协会、规划地区内从事农业生产的各个生产单位（或个人）

外部环境

自然环境（区域内的自然景观、农作物、自然天气特点）

经济环境（区域内社会生产情况、建设生产情况）

社会环境（区域内居民、单位、社会团体）

文化环境（区域内文化风俗、等）

从表1可发现，政府部门、社会个人与组织、外部环境是影响土地利用规划的三个最主要因素，上述三者就是利益主体。

3、利益主体的二维分析

本文以Mendelow的权利――利益矩阵分析三者之间的利益诉求。首先，利益主体都有最高目标，即保证土地利用规划能满足自己的实际诉求。然而实际诉求反作用于利益主体，利益主体之间的诉求不同，规划过程中所反映的诉求信息出现偏差；其次，利益主体都期望以最小投入获得最大回报，而诉求偏差导致最大回报目标之间出现偏差，利益主体之间的实际投入必然不同；最后，利益主体希望获取最多的土地规划利用信息，而实际信息获取存在不同[2]。

二、模式构建

土地利用规划中不但影响利益相关者的实际利益诉求，更会间接影响国家决策，因此为实现利益主体与土地规划利用之间的和谐统一，必须妥善处理多方面关系，从多方面角度思考问题，以“利益影响”与“实际影响”两方面进行分析。

1、模式构建原则

（1）自然与人文统一的原则

土地规划利用会影响未来相当长一段时间内规划区域土地的使用问题，土地是规划的核心问题。土地作为自然环境中的重要组成部分，对其规划必须要考虑自然环境要素；然而“规划”是人的进行生产的重要途径，在“规划”过程中必然会出现“人文”特点，因此，冲长远利益出发，坚持人与自然和谐相处、实现自然与人文的统一是首要原则。

（2）国家与地方的统一

地方政府是国家形象的代表，但在关系理论中，地方政府与国家是两个相互独立的利益要素，导致部分地方政府在土地利用规划中出现“先地方，后国家”的情况，优先考虑本地区发展，忽视了国家利益。因此，土地利用规划必须要以国家长远规划、发展为前提，在满足国家建设需要的前提下正确处理地方建设问题。

2、模型构建

从利益主体的实际利益诉求来看，模型构建必须符合以下几方面要求

（1）利益相关者的利益表达

基于利益主体的土地利用规划必须以各个利益主体为出发点，通过各种形式统筹多方面利益主体的诉求。首先，可通过召开座谈会、听证会的方式保证各个利益主体能充分的表达自己的利益诉求。在召开座谈会、听证会过程中，要重点关注居民、组织团体的利益诉求，由于两者的诉求不明显，实际利益有可能受到忽视。实践证明，当忽视居民、组织团体的利益诉求时，会导致两者出现不配合、非正当的抵抗情况，不利于规划计划的实施。其次，以国家利益作为最高诉求标准。国家利益是多个利益相关者的利益的集中体现，必须要在维护国家利益的前提下统筹管理各方面利益。最后，处理地方政府与企业组织之间的利益关系。

地方政府与企业组织之间的利益关系是现阶段我国土地利用规划中最主要的主体利益关系，由于两者涉及的范围广、利益层次多，导致两者的利益关系复杂多样[3]。

（2）规划团队专题技术研究

规划团队是专门从事技术研究并提供决策依据的单位, 在土地利用规划利益主体分析中发挥着重要作用。团队通过收集土地利用规划的基础性数据, 通过各种研究方法讨论规划区人口、土地需求量、土地供给量等实际问题，分析、编制各项规划专题，并为土地利用科学宏观布局、调控提出具有参考价值的建议, 以达到持续、高效利用土地资源的目的。对规划团队而言，必须要具备扎实的基础知识与技术手段；同时能认真听取、分析不同利益主体的利益诉求，将具体利益诉求置于规划方案之中，实现利益由“抽象”到“具体”的转变, 在技术可行性基础上提高可实施性。

（3）初步方案反馈

规划团队在全方位考虑利益主体的利益诉求之后,可以此为基点拟定规划方案，之后将方案以专题研究报告（或技术分析报告）的形式通过座谈会、听证会等方式反馈给各利益主体, 保证方案能够得到多方协调论证与沟通。通过利益关系信息之间的传递与各利益相关者之间地沟通，反复斟酌多方对方案的意见，并再次获取各个利益相关者的利益要求及意见。

（4）利益矛盾提取

“经济人”的思考是每个利益主体必须经历的思想行动,这一现象导致规划中不可避免的会出现利益冲突。如何规避利益冲突就成为规划团队工作的出发点与归属，在遵守“三个”的原则下，必须发挥其在土地利用规划中的作用，通过提出具有可行性的规划方案设计实现对各方利益的协调、整合与制衡,实现最佳利益平衡点的获取。

三、总结

土地利用规划是社会公共项目决策的重要体现，因此在规划设计过程中必须要综合多方面利益主体的利益诉求。现阶段，很多学者都在尝试在法学、经济学等社会科学中汲取营养, 通过引入相关理论对土地利用规划进行了多角度研究。研究发现，土地利用规划涉及到的利益相关者群体复杂、利益关系变化多样，本文通过将利益相关者理论引入到土地利用规划管理中，针对构建的土地利用规划新模式, 本文提出以下方面的思考。

(1)本文主要分析土地利用规划编制决策阶段中，利益主体（与相关者）的不同诉求层次并提出构建相应模式的具体措施，在本次研究中，规划实施管理阶段在土地利用规划过程中发挥着不可替代的作用。只有提升实施管理水平，才能保证规划有效实施[4]。土地利用规划阶段中多个利益相关者与其利益诉求具有明显差异性，同时不同利益主体在规划编制中的实际贡献也有所差异。因此，把利益相关者理论运用于实施管理阶段应该还有待深入研究和探讨。

(2)从本次研究中发现，规划团队的作用十分明显，他不仅是规划的研究者, 也是利益关系的协调者。但在现实中，规划团队是受托于政府部门，因此在实际研究、分析中不可避免的出现偏向政府利益方面的决策。如何实现政府利益与多方利益的统一成为今后研究的重点。

参考文献：

[1]程久苗.基于利益相主体的土地利用规划决策机制研究[D].华中农业大学博士生论文，2011, 5：23-29.