村庄土地规划范文

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篇1

中图分类号：f321.1 文献标识码：a 文章编号：1007-3973（2013）006-137-02

1 前言

我国农业生产的实质是人们对以农村土地资源为重点的开发利用，农村土地资源是一种重要的自然资源和经济、社会发展的基础性资源，是农林牧副渔业生产最重要的物质基础，也是人类进行农业生产的生产资料和劳动对象，在经济、社会的发展过程中发挥着重要的作用。由于人口增长，经济发展，技术水平和生活水平的提高及人们对土地资源的需求与消耗的不断增加，农村土地资源日益减少已成为事实。因此，正确处理土地资源利用与人类社会发展之间的关系以及合理地开发利用和有效保护农村土地资源成为急需解决的重大问题。

2 农村土地资源利用现状分析

2.1 耕地资源减少，土地利用不够合理

由于我国城镇化进程加速，城镇用地规模不断增大，非农建设占用、农业产业结构调整和生态退耕等原因致使耕地资源有所减少；随着人口数量的不断增多，更加剧了耕地数量的不足且人均耕地越来越少。农村土地资源的利用形式不够合理主要表现在：（1）对农村土地资源的利用模式不符合该地区的自然结构；（2）部分村庄的发展规划较滞后，对农户居住点的布局欠缺一定的合理性，从而导致大量的农村土地被闲置，农村土地资源不能被科学合理的进行开发利用。

2.2 土地质量下降，资源利用可持续性低

在拥有13亿多人口的中国，土地资源是宝贵的不可再生资源，尤其是耕地资源十分稀缺，需要科学的利用和有效地保护。但是近些年，农村土地质量不断下降，主要是由于进行土地开发利用时存在不合理之处：（1）在土地耕作过程中，过多地使用化肥和农药，导致土壤盐碱化，破坏了农业生态环境；（2）人们为追求经济效益而进行盲目开发和过度垦殖，造成大量水土流失，使土地出现沙化和荒漠化现象；（3）在企业生产过程中，因缺乏防污治污的相关技术与措施，致使工业“三废”未经处理就大量排放，对土地环境造成严重的污染，使土地质量急剧下降甚至导致土地荒废。

2.3 土地耕种经济效益差，集约化程度低

集约化农业是农业中的一种经营方式，主要是指把一定数量的劳动力和生产资料集中投入到较少的土地上，采用集约化经营的方式进行生产的农业。集约化程度的高低主要是受农业经济发展水平的影响，由于在我国农村劳动力为获取更多的经济效益，大多数都选择外出务工经商，从而使得农村土地长期处于无人管理和无人耕种的不良经营状态，这严重偏离了对农村土地实行优化配置的效益目标。农村土地耕种的经济收益差，农业经济发展水平受到限制，从而导致我国农村土地资源的集约化程度较低。

2.4 农用地后备资源不足，开发利用难度大

我国普遍存在着耕地后备资源不足的情况，主要表现在农用耕地后备资源数量少，分布零散且大多分布在水土光照等条件不好的地方，资金投入多但是开发利用难度大，若对其采取大规模地开垦进行农业种植，将会引发一系列严重的生态环境问题。例如，会造成森林覆盖率减少，地表植被退化，土地沙化、荒漠化加剧、水土流失、滑坡灾害等频繁发生。

2.5 农村外延扩大，“空心村”浪费土地资源

随着农村经济高速发展，村民们建房积极性比较高涨，有些农村还存在一定的盲目攀比现象，致使大多数村民废弃村落老宅而将新的住宅建在村庄外围或靠近城镇的地方，这些地方最主要的优势在于交通便利，为人们的生活出行带来方便。但是旧村庄内却存在大量闲置的农用土地，进而形成了外实内空的“空心村”。“空心村”的涌现，造成土地的严重浪费，这已成为中国农村发展与新农村建设面临的最大障碍之一。据了解，“空心村”的空心，少在0.067hm2左右，多在0.200hm2以上，一个中等乡镇约有300来个自然村，平均一个自然村以0.133hm2计算，一个乡镇就有40 hm2以上的土地被废弃。

3 农村土地资源发展规划策略分析

3.1 加强农村土地利用规划，合理配置土地资源

农村土地利用规划首先要严格控制好农用地转为建设用地的总量和速度，

且要以土地持续利用的生态合理性、经济可行性和社会可接受性为出发点，在农产品供给和形成既符合自然生态规律又能满足社会经济运行要求的结构和布局生态环境建设双重目标引导下对土地资源进行合理配置，使土地利用的结构和布局既符合自然生态规律又能满足社会经济运行的要求，为土地利用系统良性循环奠定基础。

3.2 完善农用基础设施建设，加大土地整治力度

为了充分提高农村土地资源开发利用的合理性：（1）加强农田水利设施建设，提高抗御自然灾害的能力，要治理开发农业荒废资源，就必须完善水利设施条件及配套建设；（2）加强各部门的宏观调控，对土地进行分区开发，综合治理沟系交错、地类交叉、渠系老化等土地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设。从而改变农业生产基础条件，降低生产成本，使其易于实现机械化生产，扩大农田面积，实现农业增产增效。

3.3 优化农业用地结构，促进土地节约集约利用

以提高土地利用率和产出率为目标，优化农业用地结构，采取土地整理等方式，充分挖掘农村土地的自身优势和现有土地潜力，集约高效的利用土地资源。同时积极开展土地改良和土地整理，在农村建设中将住宅分散和容积率较低的居住点集中到一起。在合理保护耕地和节约集约用地的前提下，始终确保耕地总量的动态平衡，制定各类农业用地的规模与标准并且科学地控制用地规模，提高农村土地资源的利用效率。

3.4 推进农村土地流转机制，提升土地的经济效益

土地流转的目的在于充分发挥土地资源的优势，以获取最大的经济效益。因此，应当因地制宜建立合理的农村土地流转机制：（1）将分散在不同农民手中的土地经过流转后合理合法且有序的向农村土地使用者集中；（2）在农村土地集中布局的同时也要为农业生产创造良好的环境和条件；（3）大力发展产业化和规模化经营模式以促进农村土地经营向新型的经济模式发展。实现提高农村土地利用率和产出率的目标，为农户们带来更多的经济效益，逐步实现农业现代化。

3.5 协调土地利用与生态环境建设，构建生态环境友好型农村

致力于对生态环境进行建设和优化，是为进一步实现新农村建设中“适宜农业、适宜居住”的目标。协调好土地利用与生态环境建设，保证农村土地资源的生态利用，对农村的各类用地进行统筹布局；对没有开发为建设用地的荒山荒坡进行植树绿化；对受污染的土地资源进行综合治理，恢复退化的土地，恢复种植能力；更要严禁对森林、湿地、荒漠等自然区进行开发建设，加大保护力度，发展其生态效益。

4 结语

土地资源的不可再生性已使其成为经济社会发展中最为稀缺、宝贵的基本资源，土地资源的紧缺将成为经济和社会发展的硬性约束，其中农业土地资源对人类生存发展至关重要。要加大合理开发利用和优化用地结构的力度，从农村土地资源的可持续利用角度出发，尽量延长土地的使用周期，避免土地资源使用中断，争取在总量一定的土地上生产出尽可能多的农业效益，不断提高农村土地资源的利用效率。

参考文献：

[1] 石永明，邱道持，骆东奇.农村土地利用规划制度建设研究[j].农机化研究，2011，33（7）：14-17.

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一、背景

1、我国国土面积为960万平方千米，约占世界土地面积的7.3%，位居世界第三位。我国国土面积虽然广阔，但是可利用的土地面积还是十分有限。我的耕地面积占世界总耕地面积仅有7%，而我国人口多，人均耕地占有量少；我国林地面积1.15亿hm2，占世界耕地面积的3%；草地面积3.19亿hm2，其中可利用的面积约2.25亿hm2。然而随着我国的开发建设的不断发展，以及近年来人口的不断增加，面对有限的土地资源，我们必须合理的规划利用每寸土地，使得土地利用效率最大化。

二、土地规划的必要性

土地规划是政府重视和坚持下，对土地资源进行有效规划和充分合理的利用。面对我国人多地少的基本国情，政府对土地的合理规划不仅关系到土地资源的持续利用还关系到我国经济和人民生活的长治久安，可以说土地规划是关系到国家发展、人民生存的关键资源。

1、土地合理规划关系到我国土地资源的持续发展。当前，我国的土地资源可持续利用的状况不佳并且土地资源的浪费情况十分严重。土地作为稀缺的、不可替代的自然资源，对社会经济发展的制约作用越来越明显。当前我国对土地的利用的不合理情况十分明显，在利用的过程中缺乏合理的规划方案以及保护方案使我国的土地资源效率没有得到最大化的发挥。这种情况下，合理规划和利用土地资源是我们不可忽视的重要问题。

2、编制土地利用规划是合理利用土地的基础

土地利用总体规划与土地的社会条件、自然条件以及国民经济条件相适应的长远规划，所以它是土地合理利用的基础和依据。 我国土地资源的利用状况长期处于无规划的盲目状态，这使得我国土地沙漠化、盐渍化以及水土流失问题突出，耕地的质量受到严重的影响。

3、土地利用规划是国家实行用途管制的基础

国家按照土地规划合理规划每一块土地的用途，行土地用途管制。我国《土地管理法》明确规定：使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定土地用途使用土地。

三、土地规划与利用的方法和内容

我国的土地利用规划大致可以分为地方、省、国家三个层次。在不同的层次上，所采用的规划方法也不尽相同。地方级的土地规划主要是围绕一个或几个村庄为单位，在对村庄规划的内容上主要参照当地群民的意愿，是为了更好的满足当地居民的生活需要，更多的尊重公民的权利。在省级土地规划中，主要是关于项目发展的规划，对土地的规划叫地方规划上升一个层次，通过分析土地的多样性和适宜性，在落实国家级规划的相关内容的基础上对地方经济做出的合理调整，在农田灌溉，土地多样性和适宜性方面做出了合理的规划。

四、现行土地利用规划体系的不足

对土地进行规划可以有效的促进我国国民经济的发展，并且可以有效的保护耕地资源的合理利用以及城市化建设的用地需求的合理布局。土地规划具有鲜明的层次性，其结构严谨，逻辑清晰，有序的土地规划是保证土地开发利用、建设的重要前提。但是由于国家经济体制的制约，再加上其本身的针对性和实效性的问题，使得土地规划利用存在一定的局限性。

1、现行土地规划的种类较多，分工不明确

我国土地利用规划分为地方规划、省级规划、国家级规划三个层次。每一层次的控制指标和口径基本一致，土地规划体系在层次上叫完整。但是我国现行土地规划只能分工不明确，部分内容雷同较多，土地规划大多是宏观上进行规划，而具体到微观层面过于粗略，相关的专项规划和详细规划开展不是很好。

2、土地规划编制公开性较弱

国家土地规划大多是由国家的相关部门进行编制，公众参与力度较低，缺乏一定的公开性，有些地区的土地规划基本是是由领导组织进行编制，土地规划跟着领导的编制意愿进行，使得土地规划受主观因素影响较大，规划实施存在不合理]。

3、土地利用规划缺少权威性

土地规划缺少专门的法律进行保证，当前面对一些地区对土地进行随意开发占用的现行，土地规划却不能进行相应的管理，缺少相应的法律条文进行约束，土地管理的权威性得不到应有的发挥，使得土地利用不规范现象时有发生。

五、完善土地规划和利用的相关建议

1、积极展开土地整理相关工作

我国的土地整理主要是针对农村土地土地整理，就是指通过土地分割合并、土地开更、土地家欢、地雷转换以及区域性是和内容的变更，采用填海造田、排水造田，对道路、渠道、堤塘、畦畔、蓄水池等改造，达到增进土地在农业上应用的目的。

2、协调社会、生态和经济效益的三效统一

土地资源要做到统一规划、统一实施、统一管理。通过对土地的整治，解决土地利用过程中出现的土壤肥力退化、土地污染等问题，达到改善土地的生态环境。通过协调土地生态环境可以进一步促进土地资源的持续利用，对于农业经济的发展以及国民经济的发展具有促进作用。

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中图分类号:F301.2文献标识码:A

推进城乡一体化,统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求。党的十七大和十七届三中全会在新的历史起点上明确提出统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,要求建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局,以促进国民经济更好更快地发展。城乡一体化建设包括布局一体化、产业一体化和社会保障一体化等,其顺利实施需要各相关职能部门的积极参与。作为与之联系较为紧密的国土管理部门,需发挥其重要的促进作用,在新一轮土地利用总体规划修编当中统筹考虑城乡一体化建设问题,通过城乡用地结构及布局的有效优化来引导城乡一体化建设发展。

本文主要从土地利用规划与城乡一体化建设的关系分析入手,提出新一轮规划修编创新的思路和主要目标,并就如何在新一轮规划修编当中推进城乡一体化建设提出针对性政策建议。

一、土地利用规划与城乡一体化建设的关系

(一)土地利用规划保障城乡一体化建设用地,引导城乡合理布局。作为统筹区域范围内土地资源利用的综合性规划,土地规划是城乡一体化建设的重要指导,也是城乡一体化建设的重要保障,其中土地利用总体规划更是城乡建设、土地管理的纲领性文件。城乡各项建设占地都需要符合规划,通过各项用地审批程序。土地规划对各类用地均有布局和指标安排,一方面通过用途管制使得各类用地用得其所;另一方面在年度计划中给予用地指标安排。把城乡建设中涉及到的拆旧建新、各项基础设施用地一一进行合理布局,节约利用,尽量安排不占用耕地和基本农田,保证了经济社会发展和资源保护双赢。土地利用规划是城乡建设发展的前提,对区域土地利用起到了不同的指导效果,也对城乡一体化建设起到了重要的推动作用。

(二)城乡一体化建设体现了优化布局、集约用地的规划指导思想。城乡一体化是城市发展的一个新阶段,就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化,使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化是缩短城乡差距,实现城乡协调发展的重要战略之一。

目前,城乡一体化建设的重点之一为新农村建设。在国土资源部出台的支持社会主义新农村建设的六项措施当中,也把“加强农村用地规划和管理,大力推进节约集约用地”放在了第一位。用地布局优化和集约用地是新一轮规划的重要指导思想,建设用地布局讲求集中集聚,建设用地需求注重内部潜力挖掘。新农村建设内容之一就是将农村居民点向中心村集中,完善农村基础设施,通过集中生产生活建设为农民增收,同时也改善农民生活的环境。因此,城乡一体化建设也充分体现了新一轮规划布局优化、集约利用的指导思想。

综上,土地利用规划与城乡一体化建设之间是一个相互促进的互动关系。土地利用规划的编制与实施可以推进城乡一体化建设,城乡建设又好又快发展则将规划落实到实处。

二、创新新一轮土地利用规划,服务于城乡一体化建设

(一)合理安排城乡建设各项用地指标。在现行土地利用规划中,地方建设用地指标高度集中在城市,以城市为重点层层预留指标,真正落实给农村的指标就寥寥无几、甚至没有。这样,一方面阻碍乃至限制了农村各项非农建设的发展;另一方面也使得部分农户建新住宅用地不足,导致违法乱建现象相对严重。

在新一轮规划修编中可改变原来指标过于向城镇倾斜的局面,考虑在建设用地指标中单列一块指标专项用于新农村建设,切实保障新农村建设的用地需求,特别是农村基础设施用地,即农村的饮水安全、农田水利、乡村道路、能源等基础设施建设以及教育和卫生等公共事业用地,在规划中应予以重点保障。此外,在预留新农村建设用地指标时,应从农村经济社会协调发展、保护耕地、村容整洁、方便生活等方面出发,通过全面了解、仔细盘算,对新农村建设将来用地数量与类型进行科学合理的预测,避免重走铺摊子的老路,以体现节约、集约用地的要求。

(二)引导新农村建设合理有序布局。现行土地利用总体规划或城镇总体规划通常着重考虑城镇规划区范围的用地,而对农村土地的具体利用布局无详细的规划,只有一个概略的规模控制。由于村庄土地规划的缺位,农民往往在老宅附近或自家承包地中选址建房,这也是造成村庄用地盲目无序发展的一个重要原因。

新一轮规划修编可合理安排居民点的数量、布局和规模,改善村庄内部环境,引导村民合理建房,避免村庄的不合理扩张。对于不同类型的村庄改造与建设采用不同的控制手段:(1)对于现有村庄的改造,要在指标上给予适度倾斜,安排一定数量的用地指标保证其顺利实施,布局上要符合镇村布局规划,尽量向中心村庄集中;(2)对于新建设的居民点,要严格控制其规模,布局以集约节约、交通便捷等为原则;(3)对于规模较小的村庄,要考虑划入村镇建设控制区逐步拆并,远期规划复垦为农用地,区内建筑物在拆除前只能维持现状,不得改建和扩建,需要更新时,应集中到村镇建设用地区建设。通过以上因地制宜的村庄规划模式,引导新村镇建设合理布局。

(三)进一步完善土地利用总体规划指导下的各专项规划。土地利用专项规划是建立社会主义新农村建设长效机制的重要组成部分,包括开发整理、复垦整治、保护等许多方面,加强土地开发整理、城乡建设用地增减挂钩等规划,将会更有力地促进社会主义新农村的建设。

在土地开发整理规划方面,要进一步深化土地整理的规模与布局等内容,具体明确农村居民点用地保留与拆旧的范围,确保耕地总量动态平衡目标能够落到实处。

在城乡建设用地增减挂钩规划方面,可以针对各地区位、经济发展水平和农村居民点现状特点的不同相应采用不同的农村建设用地整理模式:(1)靠近镇区的地方,可以采用城镇化模式,即结合农村城镇化进程的推进,选择靠近镇区且有条件的地区对分散的自然村实行整体搬迁,有步骤、有计划地向城镇聚集;(2)远离镇区的僻远区域,可以采用中心村模式,即结合农民新建住宅、拆除旧住宅等需要,使农民逐步搬迁到中心村。通过不同类型的整理模式,使城乡建设用地增减挂钩更具针对性和有效性。

(四)加强与相关规划的衔接,服务于城乡一体化。土地规划在城乡一体化建设推进过程中起着重要的作用,该规划本身也需要与其他一些规划进行“无缝对接”,才能灵活运用,真正发挥其引导作用,妥善处理好城乡发展与用地的问题。一是与主体功能区划相衔接。在用地布局上符合国家发改委提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能分区;二是与城镇体系规划相衔接。规划当中建新区应该安排在城镇和村镇规划区范围内,土地利用规划指标分配可有所倾向,确保“两规”中村镇建设规模协调一致,从而有效促地进城乡发展建设;三是镇村布局规划相衔接。对于农村建设用地区的安排要充分考虑镇村布局规划,在空间布局上遵循镇村布局规划的布局要求。同时,在规模上本着实事求是的原则,依据拆迁户数、人口数、土地利用条件、建设强度等,科学合理地确定保留和新建的农村居民点的面积,提高农村居民点用地的集约利用水平。

三、结论

综上所述,新一轮规划修编当中可以积极从城乡一体化建设用地的指标和布局、不同类型规划的引导作用以及不同类型规划之间的衔接进行考虑,尝试新的思路与做法,为真正实现“交通便捷、居住集中、用地集约”的城乡一体化风貌打下良好基础。

(作者单位:1.南京地铁房地产开发分公司;2.无锡市房冠房地产评估交易有限公司)

主要参考文献:

[1]浙江省发改委课题组.优化城乡布局,促进新农村建设[J].浙江经济,2007.12.

[2]纪昌品,陈荣清.关于新一轮土地利用总体规划修编相关问题的思考[J].国土资源科技管理,2004.5.

[3]郭熙,赵小敏,孙华生.土地利用总体规划修编思路探讨[J].国土资源,2004.

[4]杨继瑞.城乡一体化:推进路径的战略抉择[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2005.4.

[5]王碧峰.城乡一体化问题讨论综述[J].经济理论与经济管理,2004.

[6]于淑娥.和谐社会建设视角下的城乡一体化理论与实践―以山东省青岛市城乡一体化实践为例[J].环域在线,2005.

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前言

土地资源是人类生活及文明发展过程中必不可少的自然资源，在我国农村发展中更是承载农民生产与生活的重要载体。但就当前的农村土地规划现状而谈，仍然存在着土地资源大量消耗、浪费现象比比皆是的局面，造成这种局面出现的原因大多在于规划统一性的缺乏，农村的发展方式多以粗放型为主，导致土地资源难以得到充分的利用。本文特从当前村镇土地规划中存在的问题而谈，对土地的集约利用提出了几点相关建议，现总结如下。

1.土地集约利用的含义

农业土地集约利用的具体定义是指在面积有限的土地范围之内，将生产资料及劳动力进行集中投入，并对先进的管理方法及技术进行合理利用，实现产量与收入的最大化。有学者将土地集约利用的含义划分为以下几个方面：①以对土地合理利用为前提，对并未得到充分利用的土地以转变利用、增加投入、改变空间布局等方式进行进一步利用，通过科学的优化调整来促使土地潜能的深入发挥，从而实现土地使用效率及社会效益的协调发展；②针对城市的土地集约利用，主要是指通过城市规划及整体规划的作用来实现土地经济效益及利用效率的进一步提升，同时还应对土地资源的可持续发展引起足够的重视；③对农村土地进行集约利用的关键在于对耕地进行科学的管理与经营，在利用的过程中应将重点放在对农田的保护及复垦土地的开发等方面，旨在促进土地综合效益的稳步提升[1]。

2.村镇土地规划中存在的相关问题

2.1规划缺乏统一性，用地结构不合理

基于我国农村村庄布局零散、占地面积较大、规模较小的特性，大部分农村住宅均呈凌乱散落于田野当中的状态，这是由于我国大部分农村村庄均是由原始的村庄发展而来，受历史发展的影响较深。在这种格局的影响下，便难以对村庄的范围进行界定，也导致了居民点用地增多[2]。就我国当前农村居民点用地情况而谈，人均用地已经远远超出国家规定的最高标准，且村镇的住宅区建设往往均由村民自行建设，缺乏统一的规划，盲目建设的现象层出不穷，大量的耕地被占用，造成了用地结构的不合理。

2.2集约化水平偏低，土地利用率低

我国农村住宅的主要形式多以二层独院住宅或平房为主，多层单元式住宅格局难以得到有效的普及与推广，形成了农村土地利用率偏低的现状。当前农村村镇中，仍然存在着诸多村内居住人口偏少、房屋及土地使用率低下的情况。这种情况主要表现为村镇人口逐渐向聚集，村中住宅人口逐渐减少，住宅处于空心状态，形成了一种双倍占地的局面。另一方面，村庄中心区域环境通常相对恶劣，处于较为破落的状态，造成了住房及土地浪费现象的进一步增加[3]。上述情况均属于集约化水平偏低的表现，是造成土地利用率低下的主要因素。

2.3相关法规完善性欠缺，管理措施难以落实到位

对于良田与耕地的占用情况，国家已经出具相关规范要求表示不可随意占用，但由于相关法规的相对欠缺，对于具体的用地规划仍然缺乏有效的政策进行管理。首先，对于废地、山坡及荒山的村镇小区建设问题仍无针对性的政策进行管理；其次，对于占用良田及耕地进行村镇建设的情况，也缺乏相应的控制措施进行管理；最后，由于耕地在社会总产值中所占比例相对较低，创造的效益偏低，导致耕地的价值难以引起农民的重视，在发展的过程中耕地面积便逐渐呈现日益减少的状态[4]。

3.对土地进行集约利用的相关措施

3.1盘活存量土地，提高土地利用率

要对土地的盲目扩张起到抑制效果，促进土地集约利用率的根本提升，可通过对存量土地的盘活来实现。村镇建设过程中土地利用率的相对低下通常是由于缺乏科学的规划所导致，因此，要实现土地利用率的根本提升，就应采取相应的措施对其进行改造，使其潜力可发挥至最大化。在进行村镇规划设计的过程中，除了对现存的建设用地进行合理规划之外，还应对存量土地实施盘活，彻底清查辖区内所有的闲置土地，并对其进行有效的开发与利用。在具有可应用的存量土地时，为了确保耕地压力的降低，应当在现有基础上避免土地的新增，以促进土地利用率的根本提升。

3.2实施前村并点，实现土地集约化利用水平的根本提升

要在农村范围内推广土地集约化利用，迁村并点可作为一项主要措施实施。农村住宅分布的特点通常呈面积较大、相对分散的状态，这是由于在传统农村发展的历史进程中，耕种大多以户为单位，地质优渥的土地多用于生产工作中，导致住宅用地的选择面便相对较为狭窄，仅能在耕地以外的剩余土地中进行选择。在城市化进程不断加快的推动下，农业产业化的程度也随之得以提升，农业专业二三产业获得了新的发展契机，农业家庭中的居住功能与家庭功能逐渐分离，农村住宅占地面积随之降低。要彻底改善农民居住条件，实现社区规模的进一步扩大，迁村并点在村镇规划设计中的意义便不言而喻，对于土地集约利用水平的提升具有着重要的意义。

3.3合理改造旧村镇，节约农村建设用地

除了迁村并点之外，九村镇的改造工作也是土地集约利用工作的重点。为从根本上节约农村的建设用地，在村镇规划建设的过程中，除了对规划方法做出合理研究之外，还应充分对农村传统文化的延续性进行考虑，在促进用地效率提升的基础上，对传统文化形成保护作用，从根本上改善农民的居住环境。

3.4对村镇建设进行科学规划，避免土地资源浪费

要对村镇住宅小区的完整性形成保障，就应对其建设方式进行科学的规划，充分考虑各项因素的空间综合布局，从根本上避免造成土地资源浪费。就当前大部分村镇住宅区而谈，坐落的方式大多呈无序状态，对土地资源造成了严重浪费。为从根本上解决土地利用率偏低及土地资源浪费等问题，就应以科学的方法进行村镇建设规划，促进土地集约利用程度的根本提升。首先应当建立起完善的人均用地指标体系，对宅基地的分拨进行有效控制，同时推广多层单元式住宅格局，促进建筑密度及容积率的根本提升，最后对道路系统进行合理布置，尽可能减少道路占地。

4.结束语

综上所述，土地的集约利用是村镇规划设计中的重要工作，也是实现农村农业进一步发展的有效途径，在应用的过程中应当充分与实际用地情况相结合，实现土地利用效率的最大化。

参考文献：

[1]伍昌友，曹跃君，余奕.山地村镇规划设计的解读与实践――以湖北省通山县燕厦乡为例[J].城乡建设，2013（04）：41-44.

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前言

在我国的城乡规划建设的过程中，为了能够良好地规划城市建设，就必须要能够对城乡规划中的土地管理中相关影响因素进行研究和探讨，不断完善我国城乡规划建设系统，能够有效满足实际土地中的管理环节需要。这样才能不断实现我国城乡规划建设的良好发展，促进我国市场经济的发展。

一、城乡规划与土地规划的核心矛盾与原因

我国《土地管理法》 对土地规划与城乡规划管理之间的关系做出了明确规定，简言之，土地规划定规模，而城乡规划则定布局。近些年，在统筹城乡规划与规划战略思想影响下，土地规划与管理与城乡规划之间的关系不断发生变化，尽管两者在管理上的思想内涵不断渗透，但是多个法律文献的颁布，又使规划在编制内容上出现了重复与交叉，当前，建设用地的空间布局已经成为了规划的核心矛盾。

1.土地规划的指标分配与城市规划的科学性

现阶段，在城市规划学术相关的交流活动中，许多学者已经认识到，土地规划缺乏一定的科学性，从而弱化了城市土地规划的严谨性。受到中央对地方管制的严格束缚，土地规划与城市规划之间的冲突逐渐增大。同级政府对土地规划和城市规划进行组织编制，而且上报程序和部门协调的程序也基本相似。但是在实际工作中，两规却始终存在分歧，很多问题得不到统一。土地规划的核心内容体现了上级政府的分配意愿，而城市规划更多体现了地方政府的发展意愿，这是两者易出现分歧的根本原因。另外，无论是新增用地的批复还是未来用地审批，地方政府都无自，要受到上级政府部门的控制与统一管理。由于城市土地规划的科学性遭到了质疑，因而近些年，我国也出台了一些政策，对土地总规划和城市规划进行了严格控制，并对集镇和村庄的规划管理做出了调整。对建设用地的指标进行分配，主要目的是对地方的圈地热现象进行控制，但是，由于在土地规划中，建设用地总量和中心城镇的建设用地在规模确定层面还受到严格的约束， 因而使得土地规划和城镇用地指标上存在一定冲突。每个城市的用地规划指标还深受本地区的经济发展状况影响。在土地规划分配工作中，反应了自上而下的管理与控制思想，看似缺乏一定的科学性，但是在经济高速发展的背景下，该管理方式还依然是一个有效手段。

2.建设用地布局的集中与分散之争

土地资源集约开发是土地规划的原则，而中心城镇与开发区极化发展则是集中布局的体现，但是分散化布局则是当前土地规划的真实反应。目前，土地规划编制把土地利用现状变更调查成果作为了基础，由于在土地规划过程中，未能对村镇建设用地的布局做出主动谋划，因而相关的调查结果还保留了分散于广大农村地区的建设用地。同时由于编制层级下移，导致土地规划图表达较为细碎。土地规划图是开展土地相关工作的重要执法依据，但是一些分散的布局，不符合土地空间集聚的要求，因而在编制土地规划图时，会受乡镇意愿因素的干扰。

二、土地管理手段是保障城乡规划有效实施的重要措施

1.城乡建设用地增减挂钩与村镇规划

虽然现阶段我国部分地区在开展土地规划时，农村建设用地基本维持在现有水平之下，但是在实践过程中却是利用城市和农村建设用地增减挂钩方式来实现居民点拆除和合并，并不断引导广大农村居民点逐渐向城镇集中。目前，促使各地区城乡建设用地增减挂钩的主要动力为： 下达到县级政府的新增用地计划无法满足实际用地需求，因此可将拆除、合并，农村的相应用地指标应用在城镇土地规划中。实际上，国土资源部门推行农村建设用地增减挂钩的主要目的是对农村建设用地存量进行盘活，进而对城乡用地布局、结构进行统筹和优化，并在保证耕地总量动态平衡条件下，进一步缓解城镇建设用地紧张状况。但是，部分地区增减挂钩在实践过程中却违背了相关政策的初衷，片面追求城镇建设用地指标最大化，不仅进一步加大了生活成本，更加无法让多数人享受由增减挂钩所带来的增值和收益。部分地区甚至出现“农民被上楼”的现象，一定程度上使建设用地增减挂钩政策受到社会各界的质疑。在城乡一体化大背景下，农村不断融入城市，且农业现代化高速发展，建设用地增减挂钩作为促进新农村建设的主要政策，在很多地区城乡统筹中得到了广泛应用。在很多即将被城镇化的广大农村地区，实施农地流转规模化经营时，本身就需要对村庄进行拆迁，并对还建点进行集中安排。因此，开展农用土地整理和规划成为迫切需要。而建设用地增减挂钩政策中包含免交耕地开垦费、同步审批建新区用地及新增建设用地使用费等项目，实际上均属于农村土地整改过程中的优惠政策，也就是说推进农村建设用地增减挂钩政策执行压力较小，但却能够给农民、当地政府带来较大实惠， 助于我国城镇化进程不断推进，并实现新农村建设发展的共赢。

2.新增建设用地计划与城镇建设用地的有序扩张

城市建设用地可分为两种模式： 一是旧城改造，主要应用在新增用地规划及存量土地改造中；二是新区扩张，适宜用在城市边缘开发区及小城镇建设用地规划中。在基础设施良好的大中型城市中，旧城改造和新区扩张往往合并存在。若仅从相关部门权责上来看，国土资源局主要负责辖区范围内所有土地规划和管理。但是，由于目前我国国土和规划实行分设，通常城市规划重点在“城”，而土地规划则将工作重点放在“乡”上。实施土地管理，主要目的是控制城镇建设用地向外扩张，并通过相应管理控制年度新增建设用地审批量。土地总体规划作为新增建设用地主要向上报批依据，加强对新增用地管理和规划，能够有效控制城镇土地无序扩张。传统用地管理方法无法对城市规划产生导向性作用，而是偏重数量上的管理，一定程度上加重了新区建设用地不足状况，也使得公共服务设施建设出现滞后。

3.土地储备工作与城市规划的空间布局导向

城市化进程不断加快，增加了土地建设用地规模。但是，由于土地规划中存在的弊端，导致土地规划还不能对土地储备工作进行科学化指导，因而需要对土地规划工作进行深入研究。对空间布局做出合理规划，并以此为向导。要充分发挥土地储备的重要作用，尤其是在房地产市场和城市规划方面。对于土地规划工作而言，土地储备规划是一项具有创新性的工作，在实际工作中，并无过多可以参考的资料。因而在开展土地储备规划工作时，要充分结合实际土地资源与城乡布局情况，对总体规划和城乡规划工作做出严格控制，并要完善储备土地规划的工作体系，促进空间布局的科学性。

结语

总而言之，在城乡规划过程中，要加强土地规划管理与城乡规划实施关系的探讨，明确两者之间的内在联系，并使其协调发展，提高土地规划的科学性，促进城乡规划工作顺利发展，从而提高土地利用率。

篇6

中图分类号：D922.33 文献标识码：A 文章编号：

随着我国国民经济建设的快速发展，农村土地用地管理日益重要，对农村土地规划管理工作提出了更高的要求。土地规划管理是新农村建设的核心内容，在提高农村土地资源利用水平、强化土地利用的宏观调控和优化土地利用结构等方面发挥着积极的作用。但目前农村土地规划管理与经济发展相矛盾，无法适应当前经济发展的需要，同时土地规划管理还存在规划方法落后、耕地保护不足、道路网布局不合理等问题，这不仅影响到农村土地资源的有效利用，而且在一定程度上也制约了我国新农村建设的发展。因此，政府部门应清晰认识到土地规划管理的重要性，通过分析农村土地规划管理存在的问题，采取必要的解决措施，以提高我国农村土地资源的利用水平。

1 土地规划管理存在的问题

1.1 动态的经济发展与静态的规划之间存在矛盾

土地利用总体规划是一项带有战略性的长期规划，其年限少则5年，多则10年、20年。在这期间，一切事物都在不断地发生变化，而规划制定的各项内容和重要指标是指令性的，是静态的。这样一来，动态性的经济发展和静态性的规划内容和指标之间就不可避免地会出现不一致，出现矛盾。但1999年国家作出西部大开发和退耕还林还草的战略决策，才事隔一年就明显感觉到这个规划不适应客观形势的变化。试想，如果通过改变规划的有关内容使之适应形势变化的需要(类似这种情况会不断出现)，那么，就需要不断地修改规划，其结果使规划失去了它的严肃性；如果不修改规划，又显得规划与实际脱节太大，造成规划失真，同样会使规划丧失其使用价值。这表明我们现在的土地利用总体规划至少在科学预见性方面存在着严重的缺陷，所以，如何使规划能够尽量切近现实，尤其切近不断变化着的客观现实，使其偏离客观实际最小，这是土地管理部门和规划工作者需要认真思考的重要课题。

1.2 规划方法滞后

土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以经验判断为基础，在对客观事物观察的基础上进行综合分析，制定出规划指标，然后进行各种数据推算，最后达到综合平衡。客观事物是十分复杂的，土地问题既是经济问题，又是社会问题，加上它自身的自然属性上的特点，所以研究土地问题必然涉及到方方面面。然而，由于人们对客观事物认识所固有的局限性，对客观事物的认识和根据这种认识所作的判断往往不是恰如其分的或者完全符合实际的。由于传统规划方法本身所具有的静态性特点，所以规划年限越长，这种判断与现实之间的误差也就越大，规划也就越远离现实。在经济发展比较缓慢的时期，传统规划方法的这个缺陷表现得还不明显，但在经济快速发展的今天，局限性就越来越明显，越来越显得不能适应客观实际发展的需要。一个由缺乏预见性的指令性指标为重要内容、并被作为硬性任务采用行政手段层层分解下达而完成的规划，在客观现实面前不仅显得苍白无力，而且其科学性受到质疑。规划方法的革新是目前制定起宏观指导作用的土地利用总体规划之前必须解决的首要问题。

1.3 没能有效保护耕地

在县、乡(镇)级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田划作基本农田，即人们常说的“保劣不保优、保远不保近”的现象相当普遍。地方上这样作的目的在于，待以后进行非农建设时，可以比较方便地办理“农转非”的审批手续，减少麻烦。但这样作完全背离了土地利用总体规划保护耕地的初衷，使《基本农田保护条例》得不到很好的落实。

1.4 对农村居民点和农村道路网布局重视不够

当前农村产业结构正处在调整阶段，农村城市化速度也日益加快，如果通过总体规划把保护耕地、节约用地与农村居民点布局调整、农村道路网布设结合起来并使之成为总体规划的重要组成部分，那么，一定会收到“一石两鸟”的良好效果，既实现了保护耕地、节约用地目标，又推进了农村城市化进程。

1.5 管理机构设置不完善，管理人员专业化水平不高

利用规划及其计划管理主要涉及到县乡两级国土管理部门，在编制实施规划等具体管理上又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位。并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，导致了规划的盲目性和片面性。

2 土地规划管理存在的对策

2.1 改进规划方法

一是改定性分析方法为定性定量相结合的分析方法；二是改静态分析方法为动态分析方法。定性分析方法根据人们在长期实践中积累起来的理性认识，对某一事物的未来发展作出判断。这种判断可以用语言的形式进行描述，也可以用许多数据进行表述，这两种表述方法都属于定性分析的范畴。这里虽然也采用了数据(包括一些数据的推算)说明问题，但其实质仍然是定性分析的方法。这是以往人们常采用的规划方法。如果把对一些问题通过分析作出的判断用数学关系式、数学模型等展显出来并进行推算分析，这就变成了定量分析的方法。显而易见，这种定量分析方法是以定性分析为基础的，实质上是定性与定量相结合的分析方法。静态分析方法是对某一事物在某个时点、某一特定空间上的状况进行分析并作出判断，以此为依据进行规划的方法。人们知道，经济和社会现象是一个过程，土地利用问题同样也是一个过程，是一个不断发展变化着的过程，所以土地利用总体规划本身也应该是这种动态变化过程的反映。土地利用总体规划的目标是追求在土地利用过程与经济发展过程同步变化情况下的社会、经济、生态效益的最大化，所以，规划必须是动态的，能够反映某一时段因经济发展而带来的土地利用动态变化。所以，要想求得具有动态特点的规划方案，必须采用动态的规划方法。

具有定量分析功能和动态变化功能的诸多规划方法中，以PD—PLUS最为适用。PD—PLUS方法的最大特点主要不是谋取一些规划的具体数据，而是着重研究分析事物的发展趋势。然后，再在这种发展趋势下确定相关的规划指标，从而把制定规划指标与相关事物发展的总趋势联系在一起。当然，“相关事物”是复杂的，例如，耕地保有量、建设占用耕地指标等与所在区域的经济发展状况、城市化水平有关；而经济发展、城市化水平又涉及到人口、社会消费水平、产业政策、生态环境、基础设施等等。PD—PLUS方法能够有效地解决这个比较复杂、而又回避不了的问题，因此能够解决重要指标的动态变化问题，可以克服当前规划中出现的在规划期内只有一个数据的现象。当前的规划，由于只有一个规划期末的数据，无规划期间内每一个进程的数据，因而缺乏可操作性。如果把规划期间划分成几个时段，每个时段有明确的指标要求，对实施者来说就容易把握，规划也就容易落实。

2.2 完善土地利用总体规划内容

认真做好基本农田保护区的调整划定工作，将城镇、村庄周围、铁路、公路两侧的耕地及其它区域质量好、产量高的耕地优先划入基本农田保护区。将规划指标具体分解落实到保护区和保护地块，实行分级负责、责任到人的保护制度，切实加强基本农田保护区的监督管理工作。把农村居民点布局调整和农村道路网规划作为土地利用总体规划的内容，使零散村庄向中心村和小城镇集中，工业企业向工业园区集中，完善农村道路网，为促进农村城市化进程创造条件。

2.3 坚持科学的发展观，不断创新规划管理制度

根据科学的发展观的思想来对耕地资源实施保护。依照城乡统筹的具体要求做到产业进园、农民进镇，土地要向业主集中的发展模式。在一些耕地比较缺乏的地区，人们对土地的掠夺性使用导致了土地承载力不能承受，使生态效益产生危机，违背了土地的开发利用要符合自然规律和生态规律的原则。依据社会、经济、生态相统一的科学的发展原则来进行生态的建设，使农业用地以及生态环境有一个恢复和休养生息的时间。此外要加强人们珍惜土地资源的意识，任何单位和个人不能随意的改变耕地的用途，并且还要加强区内耕地的质量保护，以满足不断增长的人口对于农业经济的需求。

2.4 建立完善的土地规划师职业资格制度

对于土地规划师执业资格制度的建立，首先要对从事土地利用规划工作人员的学识、技术和能力进行严格的考核。规划岗位执业的人员必须持有土地规划师证书，并且是具有一定的规划业务素质的人才能进入，由此来保证规划工作的质量。其次，必须明确了土地规划师在相关工作中的权力、义务和责任，只有持证并经注册的土地规划师的人员才有资格主持规划设计工作，获得规划成果的签字权、经办权等等，同时必须提高规划人员的工作积极性和社会责任感，形成良性的人才竞争机制，来不断提高规划管理的工作水平。

3 结束语

农村土地规划管理存在着许多问题，严重制约了我国农村现代化建设的步伐。因此，政府部门对土地规划管理必须给予足够的重视，发现并分析规划管理过程中存在的一些问题，同时通过强化农村土地规划管理工作，制定出一系列有效的解决措施，并且建立健全农村土地规划管理运行机制，从而提高农村土地规划管理水平。

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2005年，党的十六届五中全会作出了“建设社会主义新农村”的重大战略决策，为我国农村勾画出了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新蓝图。安居乐业是人类生存的基本需求之一。千百年来，人们从未间断过对美好居住环境的追求。改革开放以来，我国农村经济有了较快的发展，农民生活逐步从温饱走向小康。农民依靠政策和自己的力量改善了住房条件，房子从土坯房变成砖瓦房，发展较快地区的农民有的则搬进了楼房；住房面积也由少到多，生活配套设施从无到有，农民的住房进入了一个新的发展阶段。

新民居建设是建设社会主义新农村的一个重要举措。河北省委七届四次全会把推进农村新民居建设确定为今后一个时期农村改革发展的十项重点工作之一。新民居建设是以环境影响人、改造人、造福人的重要举措，是农村改革发展的重要内容，根本目的就是要促进农民增收、农业增效、农村繁荣，让农民富起来、农户暖起来、农村亮起来、农家乐起来、农村经济循环起来，实现城乡统筹，使广大农民过上跟城里人一样的美好幸福生活。

一、新民居建设中，建设用地是个难题

所谓新民居建设，就是以改善农民现有居住条件为目标，以优化农村环境面貌为重点，以新建和改造为主要方式，通过强化政府引导，科学规划，改变农村传统住房观念和建设模式，改善房屋结构功能，提高建筑质量，传承地方特色，促进农民居所的升级换代，同时，同步推进基础设施配套建设，带动农村各项社会事业发展，形成环境优美、生活便利、居住舒适、文明和谐的社会主义新农村。由此可见，新民居建设并不是一般意义上的修房建屋，更不是形象工程，它与农村的经济、社会、文化等各方面的发展息息相关，对于落实科学发展观，促进农村“两个文明”的协调发展，推动新农村建设的深入进行，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

进行民居建设必然需要土地。我国是一个人口大国，人多地少。根据国土资源部公布的数字，截至2005年10月31日，全国耕地面积侣，31亿亩，人均耕地1，4亩，仅为世界平均水平的40％。而河北省的人均耕地不足1，4亩。怎样做才能既满足新民居建设用地需求，同时又确保耕地总量不减少，质量不降低，并增加城镇建设用地空间，是新民居建设必须要解决的问题。

二、建设新民居有利于解决农村土地浪费现象

据统计，截止到2008年底，河北省建设用地总量为2691亩，其中村庄建设用地1481万亩，占全部建设用地的55％；农村人均占地达到238平方米，与目前城镇人均占地130平方米相比超出80％。从全省整体情况来看，农村建设用地比重过大，土地利用粗放，闲置浪费现象比较突出，节地潜力巨大。由此可见，新民居建设不仅是建设新农村的需要，更是节余土地、治理空心村、增加耕地后备资源，缓解建设用地紧张的战略选择。

首先，通过重新规划，实施平房改楼房的工程，有着巨大的节地潜力。按一个行政村平均节地80亩(保守估算)，到2012年全省完成7500个新民居建设示范村(扣除复垦部分)，可为全省腾出建设用地50万亩左右。如果完成全部农居改造，全省预计可增加建设用地400多万亩。

其次，在河北省的许多村庄不同程度存在“空心村”现象，大约占全部村庄的15％左右，空心村面积平均在20％一30％左右，造成土地闲置浪费约10万亩左右。形成“空心村”的主要原因是村庄建设缺少规划，建新不拆旧，村庄盲目外延发展。

第三，把新民居建设中节余的农村建设用地，用来作为城镇建设用地。集中用于在城镇周边集中连片安排工业项目，能从根本上破解建设用地瓶颈制约，满足较长时期的建设用地需求。

此外，在农村中，由于宅基地纠纷引发的问题占到目前农村量的三分之二以上，增加了社会不稳定因素。开展新民居统一规划建设，还能有效解决多年来形成和遗留的大量宅基地方面的矛盾纠纷，改善基层干群关系，促进农村社会的和谐稳定。

三、采取有效措施推动新民居建设用地问题解决

新民居建设的基础是土地。没有土地，新民居建设只能是空想。只有积极研究对策，解决好用地难题，才能对新民居建设起到支持和保障作用。由于村庄用地条件各不相同，对土地的需求也存在不同类型。从已开展新居建设的村庄看，有的村内有一定数量的空闲地、未利用地或废弃的打谷场、坑塘等，可利用现有村庄原址进行滚动开发改造，边拆边建，不需要占用新的土地。但大部分村庄需要提供一定土地进行周转。对周转用地的需求主要分为两类：一是占用村边少量耕地周转。有的村庄村内空闲地和未利用地较少，需要占用村边少量耕地进行土地周转。二是整村搬迁另外选址。有的村庄由于原村址位置不适应生产生活，或受地质灾害威胁，或处于行洪区，或压覆矿产资源，需要占用耕地另外选址建设新村。

采取多种有效措施，促进土地问题的解决：

(一)优惠土地供应政策。对新民居建设需要一定耕地作为周转用地的，对原农户给予一定的经济补偿。如任县，对所占耕地按每亩2万对农户补偿。另外，每年补助农户500斤小麦、500斤玉米，折合人民币1000元，一次性补偿十年。而且复耕地仍由原征地用户来种，不管几年复种，原补偿不用退还。极大的调动了农户的积极性，有利于解决新民居建设用地问题。

对处于城镇规划区内的新民居建设示范村，通过拆旧建新腾出的建设用地，凡村民自愿转为国有建设用地并按出让方式供地的，按照让利于民的原则，可按评估地价的40％收取土地出让金。对安置原村民的住宅土地和公共设施用地，可采取划拨方式供地。建立宅基地退出机制。按照一户一宅原则，对迁入新民居村民的原宅基地，原则上不予补偿，由村集体统一收回、统一规划使用。但经济条件较富裕的县市也可给予适当补偿，以更好的调动农民搬迁的积极性。如迁安市对农民放弃宅基地农村社区居住的，房屋及附属物按重置成新价给予货币补偿，同时每个宅基地给予安置补偿金10万元。对放弃宅基地到河东区购买商品房居住落户的，再给予每平方米100元的购房补贴，最多补贴8000元。

(二)严格制定和执行土地规划。各地在编制新的村庄建设规划时，要重点做好村庄周围原基本农田的重新调整划定，设置红线，划定村界，防止今后村庄盲目外延发展。不论是通过土地置换还是增减挂钩解决周转用地问题，都应该纳入村庄建设规划。对确需占用村边少量耕地进行新村建设，有条件通过复垦补充耕地的，在编制村庄建设规划时，按照占一补一点二的原则，将需占用的耕地和复垦补充耕地位置、面积统一纳入村庄建设规划，经省国土资源厅批准后按新的村庄建设规划执行。

(三)为新民居建设提供枝术支持。进行新民居建设前，国土资源部门要先做好新民居建设的地质灾害危险性评估工作。进行农业地质和地热等项调查，从而帮助新民居建设做到科学选址、科学复垦，合理利用新能源。

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中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：

引言

自20世纪90年代以来，全国大部分地区开展了土地利用规划与管理工作，20多年来，土地总体规划与管理工作对合理利用土地资源、强化土地利用的宏观调控、优化土地利用结构起到了积极的促进作用；尽管如此，土地布局尤其是农村土地布局依旧混乱并且被破坏的程度越来越严重，土地利用率不断下降，进而影响农业生产，经济稳定和人们生活。因此，日渐明显的土地规划与管理问题急需解决。

1现阶段中国土地规划管理工作的任务

面对土地供需的严峻形势，土地规划承担的任务十分繁重。一是要为满足人们日益增长的物质文化需求提供土地保障。土地具有稀缺性和不可移动性的特点，因此土地利用规划编制过程中必须统筹协调解决好各行业用地矛盾，通俗的讲就是要解决好“四子”问题，即米袋子、菜篮子、钱袋子、好房子。任何一项没有解决好“四子”问题的规划都不是一个好规划。二是要统筹土地利用与布局（五个统筹）。国家提出要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹国内发展与对外开放的战略方针。在规划的编制过程中要自始至终给予体现。三是要参与宏观调控。国家根据经济发展的需要，将土地和金融作为调控经济发展方向和结构的两个重要手段，土地规划是实现这一手段的重要方式。如何更好地发挥土地的调控作用是土地规划需要解决的重要课题。

2当前土地规划实施中存在的问题及原因

2.1 规划缺乏权威性，得不到有效的执行

规划实施中的最大问题是规划得不到有效的执行，还存在“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的错误思想。有些地方迫于政策的压力，虽然将土地规划的文本做得四平八稳，但土地的实际利用状况与土地规划文本上的内容相差甚远。无视土地利用的布局，往往在规划的农业用地区内建起了工厂，规划大片工业用地区的地方，也仅仅在沿路地带建设了少部分的工矿，造成用地布局的混乱。在个别地方甚至被认为是阻碍了经济的发展，使得土地规划社会地位和法律地位都没有达到应有的高度，权威性得不到充分体现。

2.2 规划调整的随意性得不到有效遏制

在县、乡（镇）级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田划作基本农田，即人们常说的“保劣不保优、保远不保近”的现象相当普遍。地方上，在招商引资中，开发商或投资者为了降低投资成本，往往选择拆迁量少，交通便利的农田进行投资开发；这样可以比较方便地办理“农转非”的审批手续，而实际这种做法完全背离了土地利用总体规划保护耕地的初衷，使《基本农田保护条例》得不到很好的落实。

2.3 规划方法滞后

土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法，即定性研究的方法。由于传统规划方法本身所具有的静态性特点，所以规划年限越长，这种判断与现实之间的误差也就越大，规划也就越远离现实。在经济发展比较缓慢的时期，传统规划方法的这个缺陷表现得还不明显，但在经济快速发展的今天局限性就越来越明显，越来越显得不能适应客观实际发展的需要。规划方法的革新是目前制定起宏观指导作用的土地利用总体规划之前必须解决的首要问题。

2.4 规划编制过程中，重编制，轻实施，缺评估，实施责任主体不明确

缺乏强制力与约束力，静态的规划观念根深蒂固，缺乏动态的评估调整机制，规划的社会公众知晓度和透明度不高，没有得到公众的充分理解和认可，影响了公众对规划的监督、维护。

2.5 对农村居民点和农村道路网布局重视不够

当前农村产业结构正处在调整阶段，农村城市化速度也日益加快，如果通过总体规划把保护耕地、节约用地与农村居民点布局调整、农村道路网布设结合起来，并使之成为总体规划的重要组成部分，那么，一定会收到“一石二鸟”的良好效果，既实现了保护耕地、节约用地目标，又推进了农村城市化进程。

3 加强土地规划管理的对策思考

3.1 改进规划方法

一是改定性分析方法为定性定量相结合的分析方法;二是改静态分析方法为动态分析方法。定性分析方法是以往人们常采用的规划方法。如果把对一些问题通过分析作出的判断用数学关系式、数学模型等展显出来并进行推算分析,这就变成了定量分析的方法。显而易见,这种定量分析方法是以定性分析为基础的,实质上是定性与定量相结合的分析方法。静态分析方法是对某一事物在某个时点、某一特定空间上的状况进行分析并作出判断,以此为依据进行规划的方法。人们知道,经济和社会现象是一个过程,土地利用问题同样也是一个过程,是一个不断发展变化着的过程,所以土地利用总体规划本身也应该是这种动态变化过程的反映。土地利用总体规划的目标是追求在土地利用过程与经济发展过程同步变化情况下的社会、经济、生态效益的最大化,所以,规划必须是动态的,能够反映某一时段因经济发展而带来的土地利用动态变化。所以,要想求得具有动态特点的规划方案,必须采用动态的规划方法。

具有定量分析功能和动态变化功能的诸多规划方法中,以PD―PLUS最为适用。PD―PLUS方法的最大特点主要不是谋取一些规划的具体数据,而是着重研究分析事物的发展趋势。然后,再在这种发展趋势下确定相关的规划指标,从而把制定规划指标与相关事物发展的总趋势联系在一起。当然,“相关事物”是复杂的,例如,耕地保有量、建设占用耕地指标等与所在区域的经济发展状况、城市化水平有关;而经济发展、城市化水平又涉及到人口、社会消费水平、产业政策、生态环境、基础设施等等。PD―PLUS方法能够有效地解决这个比较复杂、而又回避不了的问题,因此能够解决重要指标的动态变化问题,可以克服当前规划中出现的在规划期内只有一个数据的现象。当前的规划,由于只有一个规划期末的数据,无规划期间内每一个进程的数据,因而缺乏可操作性。如果把规划期间划分成几个时段,每个时段有明确的指标要求,对实施者来说就容易把握,规划也就容易落实。

3.2 规划的重点应由保护耕地向保护国土资源转变

前两轮土地利用总体规划突出强调了实现耕地总量动态平衡、基本农田保护和建设用地规模控制，新一轮规划应全面把握土地资源对经济社会可持续发展的重要作用，坚持自然资源的全面保护，坚持区域发展的公平性、发展过程的持续性、人和自然的和谐性等可持续发展的理念，在规划中制定全面保护政策措施。

3.3 坚持《基本农田保护条例》的有关规定

做好基本农田保护区的调整划定工作，将城镇、村庄周围、铁路、公路两侧的耕地及其他区域质量好、产量高的耕地优先划入基本农田保护区。将规划指标具体分解落实到保护区和保护地块，实行分级负责、责任到人的保护制度，切实加强基本农田保护区的监督管理工作。

3.4 完善土地利用总体规划内容

把农村居民点布局调整和农村道路网规划作为土地利用总体规划的内容。使零散村庄向中心村和小城镇集中，工业企业向工业园区集中，完善农村道路网，为促进农村城市化进程创造条件。规划的内容体系应由指标控制体系为主向宏观控制加空间布局相结合的方向转变随着政府职能的转变，土地利用成为国家调控经济社会协调发展的一个重要手段。土地利用总体规划应弱化单纯的指标控制和分配的功能，强化布局结构优化和用途管制的功能。对土地利用布局研究不只是前两轮规划存在的一个突出问题，也是土地用途管制难以严格履行的重要原因。本轮规划要认真研究建设用地布局，市级以下应同步编制，落实到具体的地块，使建设用地布局规划与实际用地需求尽可能相符合。还要研究基本农田和其他需要重点保护的用地布局，使其保得住、保得好。规划图件的编制可采用以行政境界为整体的规划挂图与分幅大比例尺规划图等相结合的模式，编制规划图集。

3.5 构建完善规划管理信息系统

规划实施工作应由构建规划管理信息系统入手。以规划乃至整个国土资源管理的业务流程重组为核心，全面推进规划实施管理的信息化、规范化和现代化。推进规划管理的信息化，能够提高规划管理的效率，降低管理成本；能够加强对规划的宣传，有效地实施政府和社会公众对规划修编、调整和实施的监管；能够全面提高规划为公众服务的水平，进一步改善国土资源部门的形象，进而促进经济发展和各项建设。规划信息系统的建设应全面贯彻国土资源部《土地利用规划数据库标准》和《土地利用规划管理信息系统建设指南》的要求，确保共享和网络互联。在规划管理信息系统建设中，还要处理好内网与外网的隔离和匹配工作，构建省、市、县、乡统一的管理网络。

篇9

一、土地利用规划与城市规划的关系

（一）土地利用规划与城市规划

城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。

改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。

（二）兼容性：互有侧重、互为弥补

从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。

土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。

（三）矛盾性：供需矛盾、过分扩张

现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。

几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。

二、总体规划中的城市用地存在问题

（一）发展定位不当

因为土地利用总体规划的立足点是最大限度地对资源进行保护，然而城市建设用地的规划的立足点是追求城市的现代化发展，一般情况下会为了城市的发展，想尽办法调动区域范围内一切可调动的资源，有时候还会利用本城以外的各种资源来为城市建设服务，二者在在这一层面上是矛盾的。

现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，这对城乡一体化建设用地的规划管理有不良的影响，它使城乡一体化偏离了正确的方向，保护资源成了迫切的任务。应该从理性的角度，准确定位，综合考虑经济发展、人口资源增长、城乡流动等因素，根据城乡一体化的发展目标，能提出建设性的策略。

（二）布局不合理

城市并不等于工业基地，那是工业革命时代的标志，近代以来，城市的发展就往往和工业联系在一起了，一提到城市的时候，就会使人们联想到工业基地。

然而，城市不能局限于发展工业，还有更多的功能，现代化的城市是金融、商贸、科技、信息交流都很发达的地方，土地利用总体规划中的城市用地规划也应该充分考虑到这一点，认识不到这一点，不能兼顾城市各种功能的开发，城市朝着片面的方向发展，将导致资源浪费和行业发展缺陷，不利于社会的发展和文明的进步。

三、具体解决办法

（一）坚持可持续发展

《中华人民共和国土地管理法》中第二十二条明确规定：“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”

把可持续发展的理念运用到土地利用总体规划中的城市用地规划，就是注重提高土地规划的科学性和合理性，立足于城市的全局发展和社会的整体发展，注重土地资源的可持续利用。在发展经济、满足人民日益增长的物质需要和精神需要的同时，要以土地资源的可持续利用和良性循环为目的，增长经济、开发资源要和协调发展、环境保护齐步进行。

（二）资源保护与发展优先并重

现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，不顾耕地资源的流失，优先发展经济是不可取的做法。

要兼顾优先发展和保护资源，正确处理城市发展建设用地和耕地资源保护之间的矛盾，城市建设用地规划要和土地利用的总体规划大方向上一致。在土地利用总体规划发挥了应有功能基础上，灵活地科学地规划城市建设用地，环境开发、资源利用、把市场需求、保护治理要统一发展。

（三）各类规划管理部门协作

城市规划部门和土地管理部门应该加强业务上的互通有无和日常工作上的协调合作，既保证发展又保护资源。加强部门之间的沟通和合作应该从以下几方面入手：土地利用总体规划的制定人员应当充分考虑，使规划能够充分反映现代化城市的发展要求，自觉实行局部服从全局的原则，工作中的协调和调整应该以土地利用总体规划为标准；城市用地建设项目预审的时候，凡是超过了土地利用的总体规划制定的用地规模的项目，要以总体规划为标准。各部门协调工作，共同努力，才能建设节约型社会，促进社会快速发展。

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一、“空心村”现象

“空心村”现象的定义：所谓“空心村”现象，是指在我国广大的农村地区，由于诸多村民各种原因的迁徙和撤离，致使原来人们赖以生存居住的村落，出现极大部分的“空巢”现象，即房屋犹在，却是无人居住，造成大量的闲置状态。这种现象既造成了社会资源的极大浪费，也在很大程度上是我国农村土地流失的重要形成原因，其给我国和谐新农村建设带来的影响巨大甚至是无法估量的。

我国农村“空心村”问题是农村经济发展的负面产物，并已经制约了农村经济的进一步发展，造成了严重的社会问题，这已经形成我国目前新农村建设中亟待解决的问题。在认真对“空心村”问题分析的过程中，我们不难发现导致“空心村”问题的根源自然是经济问题。然而我国农村土地规划的严重滞后是导致该问题产生的固有原因，如何解决“空心村”问题？其直接出发点毋容置疑当然是完善农村土地规划制度的同时更应当加强执法力度以保证实施。

从根本上看，“空心村”是农村经济社会转型发展期出现的一种乡村地域系统退化性演变的结果，这种结果导致农村土地资源的浪费和低效利用，因为当前尚没有一个可以供借鉴和有效控制的机制来有效解决，从而严重阻碍了农村经济社会的可持续发展。所以，面对今天我国农村地区尤其是北方平原耕地集中地区“空心村”的现状进行调查、潜力评价和整治模式研究，对优化城乡土地资源配置、促进新农村建设具有牵一发而动全身的十分重要的现实意义和长远的重大战略意义。

二、“空心村”形成的原因

一、“空心村”问题的形成原因

调查发现，“空心村”问题主要是由经济、传统观念、农村土地规划、法制意识、自然条件等五个方面的问题综合作用产生的：

（一）传统观念的影响

通过实地调查走访发现，由于在我国农村仍长期存在着浓厚的”宅基地私有制”观念，导致大多村民想当然地认为宅基地千百年来就是属于自己的“不动产”。他们认为只要分给自己这些宅基地就自然永远归个人所有。相当部分的村民认为老房子是祖业，无论如何也不能拆掉祖上传下来的房屋，这种传统观念在相当一部分村民心中比较传统和坚定。许多村民即使已经又盖新房甚至已经搬离老村落，也不舍得把老房子及其宅基地交给村委会。这种传统观念的深刻影响是导致“空心村”现象的一个重要原因。

（二）管理规划体制的缺失

农村宅基地规划问题在各地普遍存在规划意识淡薄，没有按照有关规定建立村镇规划建设管理体系，以至于导致村镇规划建设有名无实，有些地方的乡村干部甚至随意乱批、乱放宅基地。对于申领新宅基地的农民又没有按照规定发放新宅基地的同时收回其旧宅基地。再由于乡村干部的频繁更替，规划和政策不能保持连贯性和切实落实，致使许多问题多年积压，形成“历史问题”，甚至导致新的规划也不能正确落实。

（三）经济因素的制约

随着改革开放，农村经济得到了长足的的发展，许多农民通过经商等方式发了家致了富，积累了财富，这些先富裕起来的农民，由于具备了经济实力，所以，大多离开原来的老宅子，在村子自己的承包土地上或者从村里“有偿使用”发放宅基地（实际大多是有偿出让）时竞买来的地块上盖新房，还有的村民经商赚了钱在县城或其他城市购买了住房，搬迁到城镇里居住了，从而使老房子长期闲置，导致形成“空心村”现象。

三、“空心村”的严重后果

在平原地区大多数农村，原来种地还要交农业税，现在种地国家还给补贴，更无什么后顾之忧。甚至因为村委会由于本村无有什么企业和赖以产生效益的企业和厂子，村干部的工资待遇解决不了，致使类似这样的村里历任干部只得权宜之计就是“卖”地取得收入来解决经费问题。所谓“卖”地，其实就是在原来村里承包给村民时预留出来的“机动地”（属于村委会掌控）。根据市场行情，从前些年的每亩一两万元，到现今的三、四万元或更多一些。当然这是以卖宅基地的形式，或者其他的名义，村干部收取了钱款，给出钱户开具村委会证明，这地就归该户所有了，对外可以说承包等。现在这种情形在平原地区的许多的“穷村”（村委会没有收入的）屡见不鲜。还有些原来居住在村边的农户，在村干部频繁更替，几乎无人认真管理的情况下，仗着自己的居住优势，肆意的扩张、蚕食村庄边角的土地，扩建自己的宅院，有的甚至扩张至原来宅基地的数倍而圈起了高墙大院。还有的竟然在自己已经将房基地盖到边缘的农户，却又在墙外强行再圈地占据街道，因为村干部的视而不见，于是就纷纷仿效，致使现在所有街道都狭窄到甚至无法使过往车辆错车通行。

四、“空心村”问题解决的思路与对策

“治理‘空心村’，事关土地资源的有效利用、城镇化的推进、村容村貌的改善和农村经济社会可持续发展，是建设新农村、实现农村科学发展必须正视和研究解决的‘新矛盾’。”为切实治理好“空心村”，各级管理部门应当协同配合，从几个方面着手开展工作：

首先，应当科学制定村庄建设规划，统筹安排城乡建设用地

河北省青县陈嘴乡张泗河村实施“空心村”改造工程，通过多渠道筹资，大力度推进，取得显著成效。该村是典型的农业村，现有250多户、900多人，耕地3000亩。村民多采取筑高台垫宅基的方式建房，形成高台式村民住宅。随着经济发展，日益富裕的村民开始建新房、迁新居。因缺乏规划，建新村不治旧村，建新宅不拆旧宅，使该村成为名副其实的“空心村”，“空心”面积约占全村的三分之二。村民新建住宅“摊大饼”式向村外扩展，宅粮争地的矛盾也日益突出。

改造“空心村”不仅是拆旧建新的问题，更是对村民旧传统、旧思维的破除。能否争取到群众的理解和支持，事关“空心村”改造的成败。在乡党委、政府和县国土部门的帮助下，该村改造工程共分三期进行。到2010年全面改造完成，该村将形成“一横两纵一环形”的街道框架，建成“设施合理、道路畅通、房屋整齐、绿树成荫、环境整洁”的新村庄。

其次，制定完善配套政策

根据《中华人民共和国土地管理法》和《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神。“各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。各级人民政府要按照提高土地利用率、占用耕地与开发、复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作。”建立城乡土地置换机制，允许农民在一户一宅原则下，原有农村宅基退耕后，按一定比例置换中心村或城镇建房用地。

第三，认真研究实施综合治理

如对于问题严重的“空心村”，实行农民新增宅基地指标“冻结”政策，限制村庄规模外延伸；积极推进中心村和乡镇建设，把治理空心村与推进城镇化和新农村建设以及农村土地综合治理相结合。

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一、三规合一概念

将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。

“三规合一”并非仅仅指一个规划，主要指一个共同的空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

2、2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

3、住建部2014年1月24日《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》文件提出“以科学发展观为指导，全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全城管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。

4、国家新型城镇化规划提出 “多规合一”――《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》2014年3月印发。提出：加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

地方实践

2008年10月上海政府机构改革，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门整合，组建上海市规划与国土资源管理局，该机构的变革促成了2009年深圳市、武汉市的相关机构调整，“规土整合”一时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的热点。

国家推进

2003年10月，国家发改委正式启动了规划体制改革试点，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点城市。使基层规划能真正成为“国家规划体系的支撑点”。

随后，“三规合一”的改革试点陆续在国内部分省市展开：2007年，重庆市城乡总体规划获批并被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，以此为契机，重庆市开始了统筹城乡的规划改革，2009年重庆市发改委开展了“四规叠合”综合实施方案试点工作，除发展规划、城市规划和土地规划外，生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴，即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求，更进一步的体现了规划作为一个整体系统的开放性和协调性。

三、河南特色“三规合一”

1、以产业集聚区建设为基础。

2009年4月，河南省委、省政府出台了《关于加快推进产业集聚区科学规划科学发展的指导意见》，对全省首批确定的180个产业集聚区进行调查，在掌握全省产业集聚区基本情况的基础上，对产业集群生存状况、发展条件、产业集聚区基础设施、产业发展态势进行对比分析，为省委、省政府制定产业集聚区发展政策，分类指导产业集聚区发展提供决策依据。

2、以“三规合一”为平台，将产业集聚区规划、土地规划、城市规划“三规合一”，这无疑是河南的创举。河南省要求，一个产业集聚区不能超过3个主导产业，实现企业（项目）的集中布局。

3、以产城互动为依托。河南省通过产业集聚促进人口集中，依托城市服务功能为产业发展、人口集中创造条件，实现基础设施共建共享，完善生产生活服务功能，提高产业支撑和人口聚集能力，实现产业发展与城市发展相互依托、相互促进。

四、郑州市滨河国际新城存在的困境及建议

郑州市滨河国际新城为中建（郑州）城市开发建设有限公司建设开发的土地整理投资项目，位于潮河以南，107辅道以东，经南十五路及经南十四路以北，四港联动路以西；政企合作，共同投资100亿元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬迁、拆迁安置补偿、安置房建设、市政基础设施建设、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前开发建设过程中尤其前期手续办理：红线图、设计条件、“一书两证”、土地证等因规划/土地主管部门标准的不统一、规划管理部门分管方向不同存在较多困难；此外规划部门与土地部门焦点不统一导致部分土地无法出让。

困境1――用地矛盾、冲突：两个规划中建设用地的未交集片区造成土地用途管制的冲突，易造成管理混乱。

困境2――边界管理的矛盾：不同主体同一对象边界的差异不同规划编制主体采用不同基础数据导致边界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市总体规划与土地利用总体规划采用不同测量精度，导致行政界线偏差。

困境4――规划管理矛盾重重：

难以科学决策――审批决策中缺乏科学评判的空间管理信息基础；

土地利用总体规划的基本农田保护范围与城乡规划的建设用地冲突，使得审批决策困难。

审批管理效率低――项目申报部门间缺乏信息共享；

进行建设项目申报审批时，所涉及的各个部门间没有共享足够的信息，使得审批效率较低。

部门各自为政――各类空间事权界线不清，缺乏系统划定。

困境5――部门利益不同，发展底线和焦点问题认识不一：环保――环境为重；国土――供地指标和基本农田保护；规划――城市建设指标；工信――工业发展为重；旅游――旅游提升为重。

困境7――缺乏系统的空间管制措施：空间事权交叉处理缺乏依据――相互推诿；

空间管制要求缺乏系统全面梳理――未全覆盖、难准确定位、标准不一仍然存在。

2、滨河国际新城的建议

从河南省实施“三规合一”的效果来看，以产业集聚区发展规划为导向十分正确，但是经济快速的发展超越了配套服务功能区域的发展速度。

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农民建房面临的困难和问题

衢州市共有104个乡镇（街道），1744个行政村，现有农户61？郾70万户，农业人口190？郾65万人。上世纪八十年代农民建房以满足生活基本需求为主，九十年代建房以居住改善为主。进入新世纪，农户建房已进入到居住和享受共发展的阶段。特别是改革开放以来，随着农民收入的增长，我市农民的居住条件得到了逐步改善。2009年以来，全市共完成农村住房建设11？郾1万户，完成投资额95？郾19亿元；其中完成农村困难群众危旧房改造4？郾9万户，改造建设面积523？郾29万平方米，投资额19？郾64亿元。2012年全市审批农民建房用地12147户，审批用地面积128？郾8745公顷，全市农民人均居住面积45平方米左右，比改革开放初期1981年的人均生活用房面积13？郾1平方米提高了近3？郾5倍。尽管我市农村居民建房得到明显改善，但随着时代的发展，面对当前我市城乡统筹发展的新形势和农民建房需求的新变化，我市农民建房还存在许多困难和问题：

 

规划执行难，违章建房现象时有发生。当前，由于农村情况的复杂性，村庄规划执行十分困难，各地普遍存在违章建房现象。一些村庄没有新村规划，无序建房现象普遍存在。即使有村庄规划的，也没有按指定的规划区内建房，而是贪图审批方便，进行原址拆建或“圈地建房”，以致一些新建房屋横竖不齐，朝向不一，杂乱无章；有的在未纳入中心村和居民点规划的旧村庄进行建房；有的在村内“见缝插针”随意搭建，一些农户为出行方便，“道路修到哪里，房屋就建到哪里”，沿路临街搭建生产性、经营性建筑比较普遍，不仅造成村内交通不便，排水不畅，给道路交通安全带来隐患，还对扩建道路大幅增加成本。在城中村和城郊村，这种现象尤为突出。调查中发现，农民违章建房突出表现在以下几个方面：一是未批先建。主要是许多农民认为只要房子“盖顶”，就无可奈何，以致“以罚代处”，补交点罚款就可以了。二是批少建多。现有的户型大小是按照人口来审批的，且标准已是10多年前乃至20多年前的标准，难以满足农民建房和日常生活所需。三是擅自加层。一些农民“好高”、“好大”，盲目建“大”、“建高”房屋，造成“房屋总体外观造型与周边环境不协调，甚至遮挡了村庄的历史风貌。

 

审批环节多、时间长，农民不满意。目前，农民建房的正常审批程序，一般是农民先到村里提出申请，经村统一报到乡镇，由乡镇国土管理员和规划员组织勘察，再由乡镇向国土、规划部门领取农户建房审批表，依序由国土、规划部门审批。建房从建房用地申请到审批，程序较多，时间较长。加上提出建房申请的农户，必须与四边邻居签订协议，有的因与邻居关系紧张，“四邻”协议迟迟未能达成，这也延误了建房审批时间。一般较快的需3个月，较慢的需6个月，甚至更长时间。有的村干部反映，建房审批至少要一年多，时间过长，造成部分村民不满。

 

土地调整难，宅基地统筹安排困难重重。由于农民经济承受能力及经济条件差距等原因，土地调整实施困难，旧村改造实施难度较大。由于农村土地承包到户以来，从未进行过土地调整。调查中发现，老百姓的思想观念没有改变，认为土地是祖宗留下来的财产，不愿意将自己的承包地统筹出去。且有的群众一旦听说要将自己的土地规划为建设用地，往往就为自己的利益盘算、漫天要价，从中阻扰工作的开展。因此要集中一片土地，实施统一规划、统一建房往往要做很多的工作，需要多次与老百姓进行面对面的协商，有时往往是一户农户工作的不到位，而影响整个规划的实施，致使集体土地统筹问题就很难实行。

 

旧村改造工作进展缓慢，“一户一宅”政策难以及时实施到位。从整体上看，农村普遍存在“空心村”问题，主要原因就是“一户多宅”现象。这些村庄内的大量居民已经搬迁，现有的房屋大多是砖瓦结构，由于年久失修及自然灾害等方面原因，很多已成为破房、危房，部分房屋长期无人居住，造成了很大的土地资源浪费。如衢江区高家镇中央徐村，全村90%左右农户已建新房，但老房子就是拆不掉。有的农户另行搭建堆放农具、杂物等方面用的生产性用房和配置厨房，还有因兄弟合住等原因，也造成老房子没有拆除的。有的村干部甚至对“一户一宅”政策表示“异议”，认为“一户多宅”具有一定的合理性，导致“一户一宅”政策难以实施。

 

农民建房困难和问题的原因分析

造成上述这些困难和问题的原因很多，既有自然的原因，也有体制机制上的问题；有地方政府短视的原因，也有老百姓传统观念和法制意识的影响。

农村用地指标与农民建房需求不相适应。目前，随着富裕程度的提高，农民要求改善居住条件的愿望也比较迫切。尤其一些旧房，由于年久老化，大多缺乏功能设施，品位档次低，又部分成为危房，存在安全隐患等问题。而这些老房子往往占地相对狭小，并且不少是成片连体建造，原地拆建十分困难，也不符合发展要求，客观上要求批地新建。但由于各地建房用地指标极为有限，批地新建的难度大，使一些确实需要改善居住条件的农户无法实现愿望。加上上世纪八十年代出生的人口到了结婚高峰期，以致农民建房需求相对比较集中。农村人口在不断增加，而土地是不可再生的资源，人多地少的矛盾原本就很突出，省、市下达的建设用地指标原本有限，加上农保田指标较高以及建设用地指标的划拨倾向工业园区，下拨到农民建房的指标就更少了，可谓是“僧多粥少”，供需矛盾日益突出。调查中，各地普遍反应农保田指标偏高，不符合我市实际。如衢江区高家镇农保田占全镇农田的比例高达80%。

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一抓认识到位。只有思想认识上真正到位，工作才能进位。一是上级有明确要求，中央、省把农房改造建设作为扩大内需、改善农民居住条件和新农村建设的重要内容来抓，市和区分别把农房改造建设作为“城乡建设提升年”和“项目建设攻坚年”的重要内容；二是外地发展很快，各地都在全力推进农村住房改造建设工作，周边地区发展都很快，时不我待；三是现在正逢好机会，目前各镇的土地利用总体规划正在修编，省里出台了《农村土地综合整治实施意见》为土地指标等开了口子，市、区两级对于农房改造建设工作出台了相关优惠政策。今年全区共需完成4900户农房改造建设，任务重、要求高、难度大、统筹性强，各镇(开发区)各部门务必要统一思想，认识到位，切实把此项工作作为一项中心工作和长期任务来抓，确保抓出成效。

二抓规划引领。当前抓规划布局，要做好四个方面的工作：一是明确要求。要坚持原则，即尊重群众意愿、方便农民生产生活、保护农村生态环境、尊重农村风俗习惯、突出地域文化特色、促进经济结构调整等五大原则；要把握标准，即中心村要达到2500人以上，一般村原则上设1-2个点，50户以下的自然村原则上不再保留；要做到“五规合一”，即村庄布局规划要与土地利用总体规划、农村土地综合整治规划、产业平台发展规划、中国魅力水乡建设规划统筹结合起来；二是深入发动。要统一好党委政府一班人的思想，统一好村干部的思想，多方位、多层次的开展规划宣传工作，做到家喻户晓，人人皆知；三是规范程序。中心村、一般村的布局选点要按照程序，在深入发动的基础上，充分征求村民意见，做好村民代表会议审核、乡镇人大审核工作，报区政府批准；四是流转土地。要在做好村庄布局规划的同时，进一步加快土地流转，调好新农村建设用地，保障农民利益。这是关键，如果土地没有调好，项目就没法落地，那么规划再好也只是一句空话。