国家土地利用规划范文

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目前，我国人多地少，人地矛盾突出。需要通过土地利用总体规划来合理安排各类用地，然而现行的土地利用总体规划存在的问题是缺乏弹性和动态性。另外，规划重在编制贵在实施。规划制定后各地地方用地是否按照规划实施以及实施程度如何，需要通过规划实施评价来分析。到目前为止，国家相继出台了一系列的相关政策法规，2003年建设部要求进行城市规划动态监测。2004年6月21日，国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知（国土资法[2004]133号）》，标志着我国土地利用总体规划实施评价制度的初步建立。2005年5月30日国务院颁布《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（[2005]32号）》进一步明确了土地利用总体规划实施评价的基本内容和预期目标，提出要建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。这两项文件建立了我国土地利用总体规划实施评价制度的基本框架体系。2011年《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点方案（征求意见稿）》的实行，要求对土地利用总体规划的实施进行定期评估和适时修改，对土地利用总体规划实施评价提出了更高的要求。

一、土地利用总体规划实施评价目的与意义

所谓土地利用规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。进行土地利用总体规划实施评价具有十分重要意义。冯建美，陈龙乾等认为是提出规划修编的前提，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施；王玉波，唐莹认为进行土地利用总体规划实施评价有利于对土地利用总体规划执行情况的监督和检查，为新一轮规划的编制提供决策依据和理论支持；高希瑞，张永福等认为进行土地利用总体规划实施评价可以发现上一轮规划实施的效果和实施过程中存在的问题，并为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据；张秀芳，王玉东对土地利用总体规划实施评价的目的进行了总结，认为规划实施评价的目的是检查现行规划实施情况、促进规划的有效实施、为规划修编和规划调整提供决策依据和改进规划编制和规划实施管理。

随着土地利用总体规划实施评价实践工作的开展和相关研究的深入，土地利用总体规划实施评价的目的和意义除了涵盖上述之外，还赋予了新的时代意义，进行土地利用总体规划实施评价有利于把静态的规划编制与动态的实施管理相结合，实现土地利用动态规划，促进土地资源集约节约高效利用，保持规划的权威性、科学性和连续性，保障和促进科学发展。目前，土地利用总体规划实施定期评估和适时修改方案还处于试点阶段，在国内还没有形成土地利用总体规划实施评价的范例。国内很多学者对土地利用总体规划实施评价进行了研究，但是还没有形成一个完整的土地利用总体规划实施评价机制，并且目前为止还没有学者对相关研究进展进行总结，因此本文尝试对中国土地利用总体规划实施评价的研究进行回顾和综述，并在此基础上分析探讨其未来的发展趋势，以期为以后的相关研究工作和实践工作提供借鉴。

二、土地利用总体规划实施评价研究主要进展

（一）土地利用总体规划实施评价研究阶段划分

国内土地利用总体规划实施评价研究起步较晚，依据已有文献，大致可以划分为三个阶段：

第一阶段起步阶段（1995年前）。最早是从规划实施效益评价研究开始的，早在上世纪90年代初，史京文[6’就对土地利用规划三大效益的实质以及三者之间的关系进行了探讨，认为土地利用规划追求的是三者最佳的综合效益；师学义，王云平从三大效益最优结合的角度出发，对土地利用总体规划方案的评价和选择进行了初步探讨；贺晓春，李长林…针对规划实施效果评价提出了连环替代法。

第二阶段是探索阶段（1995年--2004年）。孙施文，周宇对有关城市规划实施评价的理论研究进行了综述，并介绍了开展规划评价的基本思路及具体方法；赵小敏，郭熙[9’明确了土地利用总体规划实施评价的内涵和系统构成，建立了一套操作性强的土地利用总体规划实施评价指标体系和评价方法。这些研究为以后的研究奠定了基础，并产生了深远的影响。

第三阶段是发展阶段（2004年至今）。自2004年，国土资源部下发了第133号文件和此后的国办（2005）32号文和国土资发（2005）9号文等相关文件之后，土地利用总体规划实施评价的研究开始逐渐深入。大多数学者对土地利用规划实施评价的研究思路是，将定性与定量分析方法相结合，针对某一具体研究区域，选取富有针对性的指标，构建数学模型，对研究区域的土地利用总体规划实施效果进行评价。众多学者对土地利用总体规划实施评价分类、存在问题。、指标体系构建、评价方法选择和实证研究等各个方面进行了大量研究。下一阶段是完善阶段。目前研究虽然取得了一定的成果，但是目前还没有一个完善的土地利用总体规划实施评价的机制，规划实施评价的指标体系还没有一个统一的标准，土地利用总体规划实施动态评价还需要加强，另外还有很多方面需要进一步完善。

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（二）土地利用总体规划是实施评价理论

国外，没有类似于我国相对独立的土地利用规划体系，以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究开展较早，以A，wildvaksy、Alexander、Faludi、Patsy Heaely和Emsily Talen等为代表的学者进行了大量研究，研究成果较为成熟。国内主要有孙施文、平宗莉和陈银蓉等少数人对土地利用总体规划是实施评价理论进行了研究，孙施文，周宇希望通过对有关城市规划的理论研究进行综述，唤起我国对城市规划领域的重视；陈银蓉，梅昀等认为我国土地规划实施评价才刚刚起步，需要加强对其理论与方法的研究，并基于土地利用总体规划实施评价的目的和要求，引入政策科学的理论，提出土地利用规划实施评价的内涵；平宗莉，闫整首先对国外规划实施评价理论与方法进行简要的介绍，然后对国内开展的实证研究进行归纳分类，并做出了简要评述，认为目前学术界大多是将国外规划实施评价理论与方法运用于国内规划实证研究并且还处在初步实践阶段。综上所述，国内关于规划实施评价理论的研究相对较少，大多数是对国外规划实施评价理论的总结研究，需要人们在对国内外经验借鉴的基础上，结合我国的实际，提出和我国土地利用情况相适应的理论，同时需要对规划实施评价展开更为广泛深入的研究。

（三）土地利用总体规划是实施评价方法

土地利用总体规划实施评价方法是目前研究的重点，目前常用的方法有：成对比较法、层次分析法、综合评价法和模糊综合评判法等，每一种方法都有其优势和局限性。吴秀在其硕士论文中对部分方法的适用范围和优缺点进行了对比分析。然而这些方法难以满足土地利用总体规划实施评价的需求，因此许多学者尝试将更多的方法引入到土地利用总体规划实施评价中。汤江龙，赵小敏等，采用理想点法对多种规划方案进行择优。该方法优点是能反映出规划方案间的细微差别，便于实际操作和理解，且评价结果可靠性好。缺点是在某些准则上难以精确地定量化，因而影响理想点的准确确定和理想点方法的评判效果；任奎，周生路等通过构建基于可持续度的土地利用总体规划实施评价体系，对连云港市土地利用总体规划实施的可持续度进行了评价，并且通过测定规划实施的协调度与障碍度，对规划的可持续性进行了分析；陈秋林，毛德华从可持续利用的角度出发，将生态足迹法应用于土地利用总体规划实施评价中，分析人类对各种自然资源的利用程度，从而反映土地利用是否可持续。周方运用层次分析法较全面的对汝城县的规划实施情况进行了评价；吴秀认为规划实施过程本身最大的特点是不确定性，且受到多个因素的综合影响，而模糊综合评判方法在处理此类问题上有一定的优势，因此引入模糊综合评判法进行规划实施评价；陈海素在综合考虑土地利用总体规划实施评价的系统性和复杂性的基础上，结合层次分析法和综合模糊评判法，建立AHP-FURRZY模型，构建富有针对性的指标体系进行规划实施评价；贺美利结合模糊评判法和PRS模型对潜江市土地利用总体规划实施评价；张雪松，张莹等将效用函数引入到土地利用总体规划实施评价中，该方法相对来说操作简单，并且也能够取得良好的效果；黄海清认为灰色综合评价法善于处理信息系统，它能在有限的资料和缺少信息的条件下建模、预测、评估和决策，并基于此构建了基于灰色评价模型的土地利用总体规划实施评价支持系统；黄中杰以成都市为例，将变异系数法、灰色关联度法引入规划实施评价中；徐春涛首次将回归分析法应用到规划实施评价中，不仅对规划的各项指标的变化趋势和变化量进行分析，还较好地反应规划各指标之间的相互关系；朱祁连指出在公共政策视角下的城市总体规划实施评价，应当充分利用指标综合法和民意调查两种评价方法，完善“自上而下”与“自下而上”相结合的规划实施评价模式。

在以上常用方法研究中，理想点法用于对规划实施前规划方案的选取；可持续度法、生态足迹法是对规划实施的总体宏观评价，对具体的土地利用控制指标等的评价不够，且生态足迹法需要大量的数据支持。层次分析法、模糊综合评判、AHP-FURRZY、PRS模型、效用函数、灰色综合评价法、回归分析法可以用于对土地利用结构和布局以及土地利用控制指标等具体评价指标进行评价。其中，层次分析法比较简单，但是可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响；模糊综合评判法排出了层次分析法中可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响的缺点，但是精确度不够；AHP-FURRZY模型融合了层次分析法和模糊综合评判法二者的优点，但是计算有点复杂；PRS模型主要用于从“压力-状态-响应”的角度建立一个系统的指标体系；效用函数法计算比较简单，该方法的关键是合成模型的选择；其他的一些方法也都存在各自的优缺点。因此，还需要继续尝试其他方法的探讨。

（四）土地利用总体规划是实施评价技术

3S技术的发展为土地利用总体规划实施评价提供了有力支撑，尤其是GIS技术的应用最为广泛。林艳丽利用GIS技术，采用图层对比法，进行了土地开发整理复垦规划实施评价；李琼提出了基于GIS的土地利用规划实施评价信息系统的构想，并对系统的设计及各个功能模块和数据库的实现方法进行了探讨和分析；薛春露、郑新奇等依据软件工程原理，采用原型开发法设计与实现县级土地利用规划实施评价系统；赵素霞，胡佰林等以土地利用数据库和土地利用规划实施评价业务为主线，根据土地利用规划实施评价的数学模型和具体过程，设计了土地利用规划实施评价辅助决策支持系统，为土地利用规划实施评价过程的自动化提供了有力的技术支持；袁成军结合GIS与DSS技术，以MAPGIS 6.7为二次开发平台，以Visual C++6.0为开发工具，开发一套基于GIS的土地利用总体规划实施评价决策支持系统。开发的系统包括数据库、模型库、方法库、知识库、用户界面5个部分，实现了数据管理、辅助评价、空间数据处理等功能，为实现规划实施动态评价提供了技术支撑。

（五）土地利用总体规划是实施评价实践

实践是检验真理的唯一标准，只有将理论与实践结合，理论才能够指导实践，同时实践也能够反馈信息使理论得到改正和升华。土地利用总体规划实施评价的理论只有应用到实际中才能体现它的价值，国内对此进行了大量的实证研究。

土地利用总体规划实施评价的实证研究，按照规划实施评价对象的行政等级可以分为全国、省级，市级、县级和乡镇级五级。目前研究较多的是省级、市级、县级三级土地利用总体规划实施评价。王玉波，唐莹建立了AHP-FURRZY模型对黑龙江省土地利用总体规划（1997-2010）实施至2004年所产生的总体效果实施评价，为新规划的编制提供了支持；杨忠学利用单因素多角度法和综合指数法两种方法对湖北省土地利用总体规划的实施情况进行了评价；高希瑞，张永福等针对新疆阿克苏市土地利用特点，对上轮规划实施情况进行了评价；冯建美，陈龙乾等参照相关研究成果，并根据中牟县的特点以及所能获得数据，建立评价指标体系对中牟县进行了评价；平宗莉强调规划实施结果评价和规划实施过程评价相结合全面、合理、客观的分析研究方法，从维护公众利益角度对济南市贤文片区的土地利用总体规划做出实施评价；另外，钱正强]以南平市为例根据国家级生态示范区的要求对国家级生态示范区进行了土地利用总体规划实施评价研究。还有些学者对土地利用总体规划实施动态评价进行了探讨。吕萌丽，吴志勇尝试采用分解式研究的方法，以城市总体规划实施评价年度报告的形式，探讨城市总体规划在规划期限内的实施过程；黎登琴提出了规划实施年度评价思路，通过研究发现上轮土地利用总体规划实施效果波动明显，规划实施的政策延续性不强，规划实施过程的及时评估和动态调整势在必行。

以上主要是关于土地利用总体规划实施动态评价运作形式的探讨，然而相关的实证研究较少，龙瀛等认为目前大多研究是在一定时间范围内对比规划实施结果和发展现状的一致性，属于时空静态的针对规划实施结果的评价方法，并提出了一种基于Logistic回归和GIS的时空动态的规划实施评价方法。将1947年至2008年分为5个时间阶段，分析各个阶段城市扩展的驱动因素，识别各版城市规划在不同阶段所起到的城市扩展促进作用；并以2004-2008年为例，以各个区（县）为子区域，探讨2004版总规在中心城市、近郊区和远郊区实施效果的空间变化，识别总规在城市扩展中的空间异质性。

在规划实施评价结果的可比性方面一些学者也进行了初步探讨。孙志波对规划实施效益的评价选用的是模糊综合评判法，并且对规划实施评价的结果进行了纵向比较和分析；刘鎏运用模糊综合评判法对乐山市规划实施评价，并在总结不足时指出要应尽可能增加区域内外规划实施的横向对比性评价；徐向克对遂宁市市中区的规划实施效益进行了横向和纵向的比较分析，但是其在选择比较区域时仅仅以区县所在市州划分经济等级，而且没有选择一个与研究区域在同一等级的区域进行比较分析，因此，仍然存在一些不足之处。

综上可以看出，目前土地利用总体规划实施评价的实证研究不够深入，规划实施评价的动态研究相对较少，只是对规划实施动态评价具体运行方式以及实证研究和规划实施结果的可比性等几个方面进行了初步探讨，以后需要拓宽规划实施动态评价的研究范围和研究深度。总而言之，土地利用总体规划实施动态评价是今后很长一段时间内的研究重点。

三、总结与展望

综上可以看出，我国关于土地利用总体规划实施评价的研究还处于探索阶段，还没有一个完整的规划实施评价机制，虽然目前研究取得了一定的成就，但还有很多方面需要进一步研究：

（一）完善土地利用总体规划实施评价理论研究

目前，结合我国土地利用情况，借鉴国外已有的理论，建立符合我国实际情况的土地利用总体规划实施评价理论，完善土地利用总体规划实施评价机制，保障土地利用总体规划实施评价的有效实施。

（二）丰富土地利用总体规划实施评价方法研究

评价方法方面，虽然相关研究对一些方法进行了探讨，但是由于土地利用总体规划实施评价的复杂性，目前的方法仍不能满足土地利用总体规划实施评价的需求，应该进一步加强系统、动态的评价方法研究。

（三）注重土地利用总体规划实施评价技术研究

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1.已列入省人民政府扩大内需项目清单的建设项目，确实无法避让耕地和基本农田，不符合现行土地利用总体规划；

2.符合新一轮省级土地利用总体规划，或符合已通过部审查验收的土地利用总体规划修编试点和省级国土资源管理部门审核通过的新一轮土地利用总体规划大纲（符合规划是指规划文本中包含其项目名称，或规划图件中可标识项目用地已纳入规划建设用地规模和新增建设用地规模内）；

3.项目占用地类情况按照第二次全国土地调查已取得的地块现状图件审核真实。

二、进一步加快新一轮土地利用总体规划修编

各地要加快市级及以下土地利用总体规划的编制报批工作。市级规划大纲未经审核通过的，各市应抓紧修改完善，尽快上报审核，争取在9月底完成大纲阶段任务。市、县级规划大纲已经审核通过的地区，应按照审核通过的规划大纲和《关于下达全省各市、县（市、区）新一轮土地利用总体规划主要控制指标的通知》（浙政土审〔2009〕12号）的要求，加快市、县、乡级规划方案的编制。各级国土资源管理部门要在地方人民政府统一组织下，加快各乡镇规划基数转换与确认、乡（镇）规划控制指标分解、各类用地空间布局和规划管理信息系统建设等工作。同时，应加强与相关部门的沟通协调，确保城乡规划、产业发展规划、基础设施规划、生态环境保护等规划与土地利用总体规划充分衔接。要将扩大内需项目纳入新一轮土地利用总体规划统筹安排，在城乡建设用地总规模控制下，明确具体项目名称，优先予以保障，切实发挥土地利用总体规划的统筹和管控作用。

三、扩大内需项目用地规划调整的报批程序和上报材料

（一）报国务院批准用地的扩大内需项目

按照法律规定应报国务院审批的扩大内需项目用地，符合上述规划调整条件的，有关县（市、区）可按照省厅规定的报国务院审批的建设项目组织用地报件上报审批，其中与规划大纲衔接的说明可以纳入建设项目用地情况说明材料，在建设项目用地情况说明材料中增加一节内容以说明是否列入省人民政府扩大内需项目清单、是否符合新一轮省级、市级土地利用总体规划大纲及规划大纲批准时间和批准部门、“二调”地块现状图件审核情况等。

（二）报省政府批准用地的扩大内需项目

对符合上述规划调整条件的报省政府批准用地的扩大内需项目，按以下程序进行规划调整和用地报批：

1.各县（市、区）应认真按照符合新一轮土地利用总体规划的要求核实扩大内需建设项目，填写2009年扩大内需项目基本情况表（详见附表），并上报市级人民政府，各市人民政府应于9月15日前统一汇总上报至省政府。经省政府审查同意后下发扩大内需项目的批准文件，并由省国土资源厅将项目有关资料审核汇总后统一上报国土资源部审查，并同时抄送国家土地督察上海局。

2.对于部审查通过的扩大内需项目，由各县（市、区）国土资源局按照《关于改进土地利用总体规划修改申报工作的通知》（浙土资办〔2009〕31号）要求，依法组织上报扩大内需项目的土地利用总体规划调整方案。

3.土地利用总体规划调整方案经省人民政府批准后，各县（市、区）国土资源局应按照有关规定组织项目用地报件上报省政府审批。省政府批准用地后，省国土资源厅将批准文件报部备案，同时抄送国家土地督察上海局。

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Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.

Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：

1土地利用规划控制的内涵和意义

1．1土地利用规划控制的内涵

土地利用规划控制是指在土地利用与管理过程中，将土地利用规划作为一种政府行为和公共干预手段，透过规划控制机制，在法律所赋予的权限内，通过编制和执行土地利用规划，将各种土地利用活动限定在规划所规定的方向和范围以内，以达到保障社会整体长远利益的目的，实现预期的土地利用目标[1]。

1．2土地利用规划控制的意义

从土地利用规划的产生看，1944年英国城乡规划部出台了名为《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮书，指出土地利用规划是“提供正确的土地使用”计划的技术性工作。它是为了维护社会公众利益而对各种土地开发行为在用途、强度和布局等方面进行规定和限制，从而规范个体的土地利用行为[2]。一般的，土地利用决策就是决定土地利用的方式、数量和位置。将规划看作土地利用控制的重要手段，已为许多人认可。早在1939年，Tugwell就将规划视为美国权力建构中的“第四种权力”，即与立法、司法和行政相平行的国家建制[3]。在这种意义上，土地利用规划被看作是依据社会利益融合进市场经济的运行，并对个体的土地利用利益进行约束的过程。

在市场经济体制下，因为大量土地利用的需求来自于民间部门，因此必须把这些不同类型、不同性质、不同层次的土地利用需求相互协同起来，并统一到与区域发展的整体目标相一致的方向上;也必须将各个土地使用者的行为协同起来，以避免产生相互的干扰和由此而带来的利益抵触和消耗。为了避免只有极少数投机者从土地利用中获益，而大多数土地所有者、开发商和居民的利益受到未来土地价格波动、环境质量恶化、缺乏公共设施等损害的问题，需要建立一整套未来土地利用的目标和事先协调的行动纲领。惟有土地利用规划才能担负起这样的责任，土地利用规划控制既是政府控制土地利用的依据，也是实现土地利用控制的重要手段。

2土地利用规划刚性控制的现状及内容

2 .1我国土地利用规划刚性控制现状

我国是世界上人口最多、也是人口对土地产生的压力最大的国家。保护耕地一直是我国政府所关心的重要问题，也是我国实施土地利用规划控制的核心问题。目前，我国已制定出一系列的法律法规，建立了专门的机构，加强对土地利用的管理和控制，其现行的土地利用控制体系主要由土地利用的规划管理、计划管理和用地审批管理等构成，这些控制体系均具有一定的法律效率，属于具有一定约束机制的刚性控制。

我国在过去几轮土地利用总体规划的编制与修编工作中，分别确立了以保护耕地为核心，合理确定城镇及其他各类用地规模、布局和发展方向的土地利用规划控制制度;控制非农业建设占用土地尤其是占用耕地的建设用地计划管理制度;以保护耕地为目标的基本农田保护区制度;对土地的微观使用行为进行控制的用地分级限额审批制度;以确权、登记、发证为核心的产权产籍管理制度。这种全国范围的土地、城乡、地政统一管理的刚性体制，对加强土地资源管理、坚决制止乱占滥用耕地筹行为起到了重要作用。

但是，目前我国的土地管理在体制和机制上还存在着严重缺陷，在土地利用上还存在着许多问题，土地利用在很大程度上还处于失控状态，土地资源未得到有效配置，耕地未受到保护。与此同时，由于目前我国的土地利用规划体系不健全、法律地位不明确、编制工作滞后、规划实施不落实，导致土地利用规划还不能真正有效地发挥在宏观上对土地利用进行控制，在微观上对土地使用者行为进行规划、约束的作用[4]。

2．2土地利用规划刚性控制的内容

综合前几轮土地利用总体规划编制工作的实例研究，不难看出，我国的土地利用规划是十分典型的刚性控制规划。以下本文从规划的体系、指标、布局、管制和管理等方面分别介绍其刚性控制的具体内容。

2．2．1规划体系

在明确的规划战略思想指导下，各级土地利用规划体系具有一定的刚性。由于在不同层面，政府的职能和地域空间尺度都有所不同，各级政府负责编制和实施的土地利用规划的任务和内容也不尽相同。在国家、省、市、县、乡五级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观、微观转变。全国规划、省级规划等高层次规划要突出战略性、宏观性和政策性，统筹协调经济与社会、城市与乡村、产业与空间、区域与区域之间的发展。市级以下规划要突出针对性、操作性和地方特色，避免与上级规划雷同，内容更贴近本级政府负责的领域。

2．2．2规划指标

前几轮的土地利用总体规划的指导思路是“以供给引导需求”。这里的供给指的是上级下达的指标，而“引导”则在规划的实际编制过程中具有指令性。指令性指标主要是指国家从全局和长远出发，为确保土地资源安全，通过自上而下、自下而上、上下结合、区域平衡的方法编制和分解下达的作为法定义务必须执行的土地利用数量和结构指标，它是土地利用规划刚性的重要体现，也是各级规划必须完成的主要任务之一。指令性指标的编制必须要以政策法规为依据，而且要有强有力的政策法规保证其逐级落实。

2．2．3规划布局

土地利用规划布局应遵从国土规划、区域规划等空间规划的用途分区，针对重大工程项目进行考虑和布局。譬如大型水利、交通、能源和生态工程的建设会对土地利用产生深刻影响，主要体现在诸如城市边界扩展、区域用地结构变化、土地生态和土地利用效益改变等方面。重大工程项目用地布局在土地利用中起着骨架作用，一旦重大工程项目用地安排发生变化，整个规划布局方案将发生变化具有一定的刚性。

2．2．4规划管制

规划管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效应。譬如土地用途管制是土地管理法规定的一项基本土地管理制度，它是国家依据土地利用规划做出对土地使用上的限制和对土地用途转变的许可、限制许可或不许可的规定，并通过法律或行政手段实施的强制性措施，其内容包括土地用途分区及其用途管制规则两方面。土地用途管制的主体、客体、目标和手段等基本构成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用规划划定的土地用途分区及其制定的用途管制规则具有很强的刚性，是实施土地利用规划的主要依据。

2．2．5规划管理

规划管理包括规划编制、审批和规划实施管理。土地利用规划编制和实施管理不仅要在事实上合法，而且要在程序上合法。这就要求规划管理程序具有法定性和较强的刚性。我国土地管理法规定土地利用规划编制、修编、局部调整，都必须依法报有法定批准权的人民政府批准。规划管理程序保证了规划思想、规划目标、用途管制制度等规划刚性内容在规划管理各个环节上得以具体体现和落实。

3土地利用规划弹性控制的理论内涵与应用分析

土地利用规划是对未来区域经济发展在用地数量、用地结构、利用方式等方面的全方位预测安排。因为其中不可避免地存在内外部环境的不确定性及规划主体的主观非理性，所以面对以往以绝对刚性为主的规划体系，在土地利用规划中应用弹性思想来制定弹性的土地利用规划，是市场经济发展的必然结果。

3．1土地利用规划弹性理论内涵

规划学中的弹性是指规划思路、指标体系和具体指标数值对不确定性的市场经济发展的适应程度。规划与市场之间存在一种互动的制约的广泛关系，规划对市场具有诱导、调控、规范和拉动作用；市场对规划则具有主导、决定和导向作用。

土地利用规划中的弹性理论内涵主要包括以下几点：①规划的弹性是一种动态的思想，面对规划中内外部环境的不确定性和各种非理，这种动态思想使规划更好地适应变化②规划的弹性是一种协调的思想，规划的重要特征之一便是具有多样性和复杂性，各种因素间都存在相互作用、相互影响的关系，而协调它们之间的关系，进行不断的博弈，有利于规划各方的协调发展；③规划的弹性强调规划各方选择的多样性，包括规划工作者与参与者、规划的目标、规划的技术方法等，面对难以预测的未来世界，弹性理论认为，在多方参与之下制定多种目标，采取多种方式，有利于使规划不断促进人类的进步和社会的发展。

3．2弹性规划控制的应用分析

弹性规划是市场经济的产物，早在20世纪60年代，法国、德国(西德)等国家就开始探讨弹性规划方法论，同时编出若干不同的方案，供决策部门评价选择。将弹性控制理论应用于我国土地利用规划中，是为了适应我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，使以行政手段为主的计划型规划转变为行政手段和价格手段并用的市场型规划，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。

由于规划中的弹性是相对于刚性而言的，土地利用规划弹性理论主要针对原有规划缺乏灵活性、过多限制与约束的缺点，制定符合实际情况、有利于实施的弹性土地利用规划。当前，我国的土地利用规划处在社会主义市场经济的宏观背景下，规划编制者有必要认识到规划和市场之间存在着相互联系、相互制约的关系，即一方面规划对市场起着导向性、调控规范性的作用，另一方面市场对规划起着主导性、决定性的作用。

弹性土地利用规划的编制思路是：市场调节和政府干预并存，有机协调，适时适度，强调规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。根据经济学原理，在土地资源的用途配置与市场需求相一致时，土地资源配置效率达到最优状态，因此弹性规划在以数量为基础的同时，也要以价格为基础。综上所述，以数量为基础的规划方式是以资源配置影响市场的价格变化，而以价格为基础的规划方式则是以市场价格影响土地资源的数量配置[5]。

在编制弹性规划时应注意确定合理的弹性期限(不规定规划实施时间，只说明规划要达到的目的)、合理的弹性度(依据政府和当地实情编制规划目标的高、中、低方案和土地利用结构的弹性方案的上下浮动区间)，要对同一地区编制若干个不同程度的符合规划目标的方案，依据实际情况加以选用，最后制订与弹性规划相配套的弹性发展政策和实施计划。

4刚性与弹性规划控制的实现途径

土地利用总体规划的刚性，是指土地利用规划为了合理利用各类用地，认真贯彻落实我国的基本国策而具有的固定性和强制性。土地利用总体规划的弹性，是指土地利用规划为了适应未来经济和社会发展的不确定性，而表现出来的灵活性和可变性。在规划的编制和实施中，需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。

5结语

土地利用规划的刚性与弹性是矛盾的统一体，规划必须在保持一定刚性的前提下，具有适度弹性。只有刚性与弹性能够得到有机的结合，土地利用规划才可能在实现国家对土地严格管理的前提下，提高土地利用规划的可行性、科学性，才能保证各级各类用地的规范与合理，土地管理部门也才能进行更为有效与规范的管理。

参考文献

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国家城市化发展号召下，各地城市加重对自身基础的重新定位，大力发展现代化城市，兴建开发区、招商引资、开发房地产等项目越来越多。但是，由于由于缺乏对城市发展的有效引导，导致多数城市土地问题日益加剧。城市无度蔓延下耕地面积的减少，用地结构的失衡等问题急需有效的手段来处理。土地利用规划是空间规划的组成部分，作为国家保护耕地、调节土地配置的主要手段，土地利用规划对优化城市体系的结构布局，促进城市的合理发展有着重要的作用。目前，我国土地利用规划的实施存在着诸多问题和障碍，对我国土地的合理集约利用和城市的可持续发展存在不利的影响。

1 我国城市发展中的土地问题

1.1 耕地面积减少

据中国统计年鉴国土资源部数据显示，近年来由于城市的告诉发展，我国的耕地面积日益减少，减速惊人。耕地面积是粮食产量的保障，自2000年以来，我国的粮食需求已不能自给自足，每年都需大量进口粮食。另外，城市的高速扩张引发各种形式的耕地占用，“以租代征”等新的违法占地现象的出现大大加剧了耕地面积的缩减幅度。

1.2 城市土地资源闲置浪费和违法占地现象普遍

专项调查数据显示，截至2013年底，全国城镇规划范围内共有147万亩的闲置土地，相当于现有城镇建设用地总量的6.9%。近几年城市“开发区“热度下，国内各大城市开发区总体数量多，且规划面积大，但是大多数开发区的开发程度远远不够，土地利用率低，进一步增加了城市的闲置土地资源，土地浪费现象相当严重。另外，部分地方政府官员为推动本地区经济的快速发展，无视土地利用规划规定，拿土地换项目等违法占地现象屡见不鲜，城市扩张陷入无序状态，进一步阻碍了城镇化的发展进程。其次，房价热的带动下，开发商囤积土地现象也十分常见，国土资源部虽然了《国有土地使用权出让合同补充协议》的规定，但由于违约金的数目与土地价值增长的明显差距下，此法规也收效甚微。

1.3 城乡结合部环境恶化

城乡结合部作为城乡过渡的特有地域，土地利用规划与城市规划的矛盾十分集中，农用地与非农用地的交错下的规划混乱，以及政出多门下无人治理，类型复杂多样土地利用状况最终导致该区域环境恶化严重，也造成土地资源的浪费。

2 土地利用规划调控城市土地失效的原因分析

2.1 土地利用规划实施基础不牢

以土地换项目的做法使得部分地区的经济短期内得意高速发展，GDP的快速增长与政府官员的政绩挂钩下‘性财之道”逐渐衍生，加之农产品价格日益低廉，农民放弃土地进城打

工的现象越来越严重。土地是国之根本，农村土地价值的普遍下跌以及国内土地违法现象屡教难改的局面最终导致土地利用规划实施基础不牢。

2.2 土地利用规划编制缺乏科学性

目前，我国土地利用的规划编制技术落后，缺乏科学性，专家和政府的纸上谈判规划可操作性欠缺。土地利用规划偏重“刚性”缺乏“弹性”，用地严重超标致使耕地紧张后的补救措施又过于严苛不够应变，又导致土地利用年度计划超标，恶性循环下使得土地利用规划刚性日甚，不仅不适应社会发展，也使土地规划形同虚设。

2.3 缺乏系统的有效协调

作为社会经济活动的承载体，土地利用规划与国民经济发展规划、城市规划、交通规划、农用地规划、水利设施规划等都有关联。所以，土地利用规划的实施离不开相关部门的协调合作，但是各部门都隶属于不同的主管体系，部门间的各自为政或利益博弈导致不同部门在城市规模的确定和结构布局上的安排并不能完全一致，而国内目前尚无合适的解决办法。

3 城市和谐发展下土地利用规划的变革

3.1 规划理念的革新

规划理念的革新首先要求土地利用规划应以市场理念和全球化理念为基石，重视以人为本的理念。市场经济主导下，土地利用方式和结构的调整应适应市场供求关系的变化，全球化理念下的市场变化影响国家和个人的土地利用决策行为，这就要求土地利用规划决策者需站在国内、国际两个市场的高度不断的调整土地利用的发展战略。自我国加入WTO后，国家实施开发的“西北建设”、“南水北调”等重大项目得以有序的实施，正是决策者全球化市场战略下从国内国际市场的角度、区域经济的比较等不同的方面进行协调的红利。土地利用规划的最终目的是建设美好家园和谐社会，因此应树立和落实科学的发展观，体现以人为本的变革理念，规划应以民众的切实需求为重要方针。不断的完善土地利用规划编制，开放规划的理念，借鉴国内外、不同地区的规划经验教训，集思广益，根据时代的发展强化土地利用规划的理念。

3.2 合理配置土地以引导城市的理性扩张

我国最初编制土地利用规划的目的是为了规范各部门用地，协调土地资源的公平分配。但随着社会的发展和我国城镇化建设的实施，资金技术管理的落后已不能很好的解决城市膨胀带来的诸多负面信息，“摊大饼”式的城市推进方式极大的浪费土地资源，加上城市功能配套不能有序的设施，加剧土地利用规划的问题。当下，土地规划的合理利用既要保护耕地、控制城市规模，又不能单纯的限制城市发展，土地利用规划应对城市的增长进行合理的控制，恰当的调节城市外部扩张和内部结构所表现的作用引导其动态发展。在城乡结合的特殊地带，编制土地利用规划方面应该体现城乡协调发展，综合布局，从更高层次多角度审视社会的发展，编制符合社会发展的土地利用规划，引导城市郊区的发展有序，有效的解决城市发展带来的环境问题和社会问题。

参考文献

[1]杨璐璐.中国土地供给制度演进轨迹：文献综述及其引申[J].改革.2012（01）

[2]洪世键，张京祥.土地使用制度改革背景下中国城市空间扩展：一个理论分析框架[J].城市规划学刊.2009（03）

[3]胡健.我国土地利用规划编制与实施的模式构建及利益衡平研究[D].南京农业大学2009

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随着经济的发展，生态环境问题也随之加重。生态环境与每一个人的日常生活息息相关，为了国家经济的可持续发展，人们必须开始重视生态环境问题。城市化推进，将环境保护规划与土地利用规划挂钩，更好的将生态文明建设与城市发展结合起来，在经济发展的同时，也能够保证环境保护，从而实现国家的可持续发展。

1生态文明建设相关概念

1.1生态红线的概念

在生态环境中，有一些区域处于生态破坏边缘，这些区域就被成为生态红线。作为环境保护的底线，生态红线在环境保护中一直起到无可替代的作用。在生态文明建设中，生态红线与土地资源利用规划的衔接又有十分重要的作用。甚至，想要处理好生态文明建设问题，就必须做好生态红线与土地资源利用规划的衔接。

1.2三界四区的概念

所谓“三界”就是指土地资源利用扩展边界、土地资源利用规划禁止建设边界以及土地资源利用规模边界。所谓“四区”就是指禁止建设的禁建区域、限制建设的限建区域、被允许建设的允建区域、具备建设条件的可建区域。从生态文明的角度出发，每个地方的土地利用规划均明显划分了这些区域。想要提高我国土地利用效率，在进行“三界四区”划分时，就应该进行慎重的考虑、科学的规划，达到土地利用最大化。

2生态红线规定评价指标体系

生态红线规定原因的划分主要有三个类别，分别为：生物保护的多样性、生态环境的敏感性、生态功能的重要性。生物保护的多样性生态红线根据评价的高低分为三类，高评价的一类为野生生物类保护区和自然生态系统保护区等；中评价的一类为自然林地、灌木林等；低评价的一类为草地、耕地等。生物生活环境的敏感性也可以根据评价指标分为极敏感、高度敏感、中度敏感以及低度敏感。生态功能根据评价指标可以分为极重要、重要、一般重要。其中极重要的生态功能包括林地生态系统，重要的生态功能包括河岸带和湖滨带，一般重要的生态功能包括农业区域等。生态红线规定的评价指标体系能够具体、系统地划分生态环境的保护标准，为生态环境保护提供一定的指导。有了生态红线的划分，在进行生态环境保护的时候，就有轻重缓急，在一定程度上能够提高生态环境保护的效率。

3生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接

随着国家对生态环境保护的重视，目前，我国部分地区正作为生态红线划分的试点，施行生态红线划分，不久的将来，生态红线划定将在全国范围内广泛施行。只是，在实际施行过程中，生态红线与环境功能的并没有做到很好的融合，在目前，我国生态红线的划定内容并没有增加到环境功能划分区域内。因此，想要实现在生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接，就必须首先实现生态红线与土地利用规划的有效衔接。具体内容如下：

3.1土地利用规划与环境空气质量功能分区的空间衔接

环境空气质量根据一定的依据被分为一类区、二类区、三类区，其中一类区包括风景名胜区、自然保护区、其他特殊保护区等，在这一类区域中，人工开发不足、大气环境承载力大，为了保护这类区域的空气质量，在土地利用规划的划分中，通常被列为禁止建设区域。二类区包括商业区、居民区、工业区等，这一类区域中，人工开发平衡、大气环境承载力适中，在土地利用规划的划分中，通常被列为限制建设区域。三类区包括特定工业区等，这一类区域中，人工开发过度、大气环境承载力较小，在土地利用规划的划分中，通常被列为允许建设区域。

3.2土地利用规划与地表水水域环境功能分区的空间衔接

地表水水域根据一定的依据被分为Ⅰ类区、Ⅱ类区、Ⅲ类区、Ⅳ类区、Ⅴ类区等五个区域。其中，Ⅰ类区包括国家自然保护区水源、源头水源等，在这一类区水域当中，人工开发不足、地表水环境承载力比较大，在土地利用規划的划分中通常被列为禁止建设区域；Ⅱ类区包括水生物生息繁衍区域、集中式生活饮用水区域一级保护、珍惜水生生物栖息区域等，在这一类区水域当中，人工开发平衡、地表水环境承载力适中，在土地利用规划的划分中通常被列为限制建设区域；Ⅲ类区包括水鱼虾越冬区域、集中式生活饮用水二级保护区域等，在这一类区水域当中，人工开发失衡、地表水环境承载力较小，在土地利用规划的划分中通常被列为有条件建设区域；Ⅳ类区包括人体未直接接触娱乐用水区域、一般工业用水区域等，在这一类区水域当中，人工开发失衡、地表水环境承载力较小，在土地利用规划的划分中通常被列为有条件建设区域；Ⅴ类区包括景观用水区域、农业用水区域等，在这一类区水域当中，人工开发过度、地表水环境承载力很小，在土地利用规划的划分中通常被列为允许建设区域。

3.3土地利用规划与声环境质量控制功能分区的空间衔接

声环境质量控功能总共划分为五个功能分区。其中康复疗养区等对声环境要求很高的区域被划分为0类区，在土地利用规划的划分中属于禁止建设区域；文化教育、居民住宅等对声环境要求较高的区域被划分为1类区，在土地利用规划的划分中属于限制建设区域；商业、贸易等对声环境要求一般的区域被划分为2类区，在土地利用规划的划分中属于限制建设区域；3类区在土地利用规划的划分中属于有条件建设区域；交通干线等对声环境要求较小的区域被划分为4类区域，在土地利用规划的划分中属于允许建设区域。

4结语

生态环境与人们的日常生活息息相关，随着工业化的推进，生态环境也受到了不小影响。近年来，我国因生态环境恶化造成的人体疾病、物种数量减少等现象越来越严重，因此，国家对生态环境的保护意识也越来越强。为了国家和人民的可持续发展，在生态文明的角度下将土地利用规划与环境保护规划的空间衔接起来，确保在进行经济发展的同时也能保护生态环境。

参考文献： 

[1]高吉喜.国家生态保护红线体系建设构想[J].环境保护，2014，6.