乡村用地规划范文

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近年来我国在各个方面都获得了较大的发展，成绩斐然，同时很多问题也在发展的过程中显现出来。土地资源匮乏是社会发展中的重要问题，社会诸多行业的发展都离不开土里的利用。因此怎样解决社会发展中的土地资源匮乏问题，提高土地利用的合理性和利用效率成为政府相关部门的工作中的重要课题。乡级土地利用规划和村镇规划是促进经济涉水统筹发展的重要内容，因此相关部门应当促进乡级土地利用规划和村镇规划的协调，为土里使用提供科学依据具有重要意义。

一、乡级土地利用规划和村镇规划的差异性分析

第一，具有不同的规划时间尺度和空间范围。局域性规划是村镇规划的空间范围，全面性规划是乡级规划的范围。二十年是村镇规划的实践期限，而乡级规划的时间期限多为十年到十五年。第二，两者具有不同的内容重点。建设用地的布局和分类的综合统筹是村镇规划的重点，生产设施用地规划、公共设施用地规划、居住用地规划是其主要内容。用地布局的总体安排和控制以及土地利用结构的调整是乡级土地规划的重点，城镇建设用地空间管制、基本农田的调整和布局等是其主要内容。第三，具有不同的规划用地分类。规划用途是乡级土地的分类标准，而村级的分类标准是土地使用性质，各自的种类数也不同[1]。

二、乡级土地规划的村镇土地规划的矛盾因素分析

（一）乡级土地利用规划和村镇规划对村镇规模的确定存在冲突

乡级土地利用规划和村镇土地利用规划的村镇规模确定矛盾包括：对建设用地的数量进行限制；对可占用更低的数量和位置进行限制。我国城乡规划法规定由县级以上政府在镇总体规划中对镇的建设标准、发展规模等进行确定。但土地管理法却规定逐级分解和用地指标是土地利用总体规划的依据。进而使得乡级土地规划和村镇土地规划对建设用地指标无法达成一致[2]。

（二）乡级土地利用规划和村镇规划编制结构协作力度不够

目前，城乡建设部门是村镇规划的责任主体，土地管理部门是乡级土地规划的责任主体。两个编制主体级别相同，但却具有不同的监督指导单位，并在各自的体系内完成规划编制工作。虽然两个规划编制主体实行了规划成果互检和资料共享，但两者的沟通仍然不够，常常出现一个编制主体根据另一个编制主体的规划成果进行套核的现象。

（三）乡级土地规划和村镇规划技术规程存在差异

由不同的规划主体负责乡级土地规划和村镇土地规划，必然会导致制图规范和编制规程上的不同。主要包括：第一，人口统计口径不同。《镇规划标准》是村镇规划人口预测的依据，流动人口、通勤人口、常住人口是其人口组成的部分。而流动人口在乡镇规划人口预测中被排除。镇区用地面积应人口规模内涵不同而产生不同。同时控制性人均指标也因为人口统计基数不一致而难以衔接。第二，用地分类和范围统计标准不一致。行政区划为范围是现行土地利用规划统计用地数据的依据，规划区是村镇规划各类用地的统计范围。两项规划具备不同的统计范围，使得同种地类具备不同的数量。另外，不同的分类体系也是乡级土地规划和村镇土地规划中的重要问题，使得各种地类的认定难以一致。第三，具有不同的规划期限。由于村镇规划期限为二十年，而乡级规划为十五年，不一致的规划期限必然导致规划内容的不协调和不可比。

三、协调乡级土地规划和村镇土地规划的途径

（一）对乡级土地利用规划和村镇土地利用规划进行统筹

从整体利益出发、带有控制性是乡级土地规划的特点，因规划结果和规划特征带有指令性，使得规划内容无法充分考虑局部利益，进而为规划的实施设置了障碍。而深入的分析地区的实际情况是进行村镇土规划的基础，相对于乡级规划更加贴切实际，有利于规划的具体落实。乡级土地利用规划和村镇规划的矛盾也由此产生，具备发展和保护两个不同目的使得两者在实施中被对方牵制。因乡级土地利用规划是从土地可持续利用和区域粮食安全的角度进行的，因此村镇规划服从于乡级土地规划的控制和指导是毋庸置疑的，土地利用规划确定的范围是村镇规划确定用地规划的依据。

（二）加强乡级土地利用规划和村镇规划编制主体的协作

现阶段两个相对独立的同级部门对乡级土地利用规划和村镇规划进行编制，两项规划无法协调的重要原因在于两个编制主体缺乏有效沟通。对土地管理部门和城乡建设部门进行合并是解决这个问题的根本办法。例如在我国深圳建立了规划与土地资源管理局，对土地利用规划和城市规划进行统一编制，并获得了良好的成效。但不同规划编制主体合并较为困难，现阶段较为可行的办法是加强不同编制主体间的沟通，强化两个的协作。具体包括以下几个方面：第一，两方编制主体在修订或者编制规划前，要对规划成果和规划现状的资料进行沟通，资料应体现为图件和文字两种形式。第二，在编制规划过程中，两方编制主体应当安排人员参与对方的具体编制工作，并解释规划思想和提供的资料。第三，对草案的审查应由双方的技术人员和领导共同进行，逐个核对控制性和原则性的内容，修正两项规划冲突的地方。

（三）对编制方法进行完善

乡级土地利用规划和村镇规划的不协调的根源在于具有不同的技术规范和编制规程，因此为降低两项规划的冲入必须寻找新方法。具体包括：第一，统一基础数据。第二，选择预测模型预测人口时，应当在充分考虑地区情况的基础上综合分析多种预测模型，使预测的准确性得到有效提高。第三，协调两项规划的难点在于用地的分类，用地标准、分类标准、统计范围不一致是其主要体现。应当以两项规划使用的标准为基础，对两者同时使用的新标准进行制定。而用地标准则应当依据村镇发展的现实情况具体确定[3]。

四、对《武汉市江夏区郑店总体规划2006-2020年》的研究

郑店位于江夏区西部，总面积为12093.7公顷，占武汉市总体面积的1.67%。郑店现辖23各行政村，1个社区，230个村民小组。2005年常住问口为4.8万人，城镇人口有0.9万。郑店2005年规划数据如图1所示。

为了实现两规的统一管理，郑店采用了土地规划用地分类作为郑店总体规划的原则，两规对接情况如图2所示。通过郑店对两规的协调，实现了对土地的 有效利用。

结语：

现实中，我们应当从保护和发展相互统一的原则出发，依据规划要求，有效解决两项规划中的用地问题。使规划目标、各类用地边界、数据口径等在两项规划中实现统一，进而实现乡级土地利用规划和村镇规划的协调。

参考文献：

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在新一轮乡镇土地利用总体规划修编时，要把确保耕地总量基本稳定、基本农田面积不减少作为规划修编的前提。严格控制非农建设占用耕地，对于经批准占用耕地的非农建设也要压缩其建设用地规模，并且与开发复垦挂钩，实行“占一补一”原则。

2 严格控制非农建设用地扩张

目前，农村居民点建设普遍缺乏规划，布局杂乱松散，要逐渐对村庄进行规划治理，规划期内各村均不能再扩展居民点用地。要充分利用村内闲散地和旧宅基地，消灭空心村，挖掘内部潜力，提高居民点的集中利用程度，鼓励农民建楼房，充分利用低丘缓坡和四荒地，尽量不占或少占耕地。积极推进农村建设用地布局调整，逐步撤并小型村、整理空心村、缩减自然村、搬迁偏远村，进一步优化村庄布局。要加强农村环境建设，农村环境治理涉及大量的宅基地、基础设施用地、公益服务设施用地等，要充分挖掘现有的土地潜力，合理规划。

3 加强土地开发整理专项规划编制

土地利用要以保护和改善生态环境、防止水土流失、土地荒漠化、次生盐渍化为前提，要因地制宜。在一定耕地数量的基础上，通过耕地质量和生态环境的不断改善，逐步提高耕地产出能力，这才是完整意义上的耕地保护。土地开发整理要本着确保耕地占补平衡条件下，增加有效耕地面积，提高耕地质量，并正确处理好开发整理与生态环境保护的关系。

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二、对中关村规划范围辐射区内新征土地项目，也要根据《纲要》和本意见精神严格控制，从严审批。

附件：中关村规划中心区、发展区和辐射区范围

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（一）基本情况

镇划入区后，年。区委区政府委托大学规划设计研究院编制《市区乡村总体规划（年4月由人民政府批准实施。

编制单位：大学乡村规划设计研究院

现代化工业卫星城乡村性质：国家重要的铝工业基地。

用地规模：近期12.1KM2远期17.6KM2远景44KM2

规划年限：近期2010年；远期2020年；远景2050年

规划人口：近期11万人；远期16万人；远景44万人

发展方向：向东、向北、向南发展。

（二）执行情况

较好地指导了区各项建设活动有序展开，该规划批准实施后。拉大了乡村框架，完善了乡村功能，增强我区对周边地区的辐射力和吸引力，加快了区经济建设的步伐，对我区的发展发挥了重要作用。主要表示在以下几个方面：

乡村化水平不时提高1扩大了乡村建城区面积。

区在镇划入之前，年。建城区面积只有8.7平方公里，而经过五年的发展，截止到年底我区建区面积已达到26.66平方公里，原来的3倍多，乡村化率已达到72%含镇）

2完善了路网结构

近几年来，乡村总体规划的指导下。区新建、改造、扩建了10余条城市道路，基本形成了七纵十横”路网格局。

3建成了高品质居住社区

改善了百姓的生活环境，以乡村规划为指导先后建成了亚星江南小镇、建业·森林半岛等规模大、品质高的居住社区。提高了市民的生活质量。

4城中村改造力度不时加大

夏侯村1820街坊以及左照沟村的拆迁改造，先后完成了聂寨村34街坊、街坊。对原村民进行了妥善安顿，改善了城中村的旧貌，提高了村民居住质量。

5促进了区三园建设

中铝工业园的范围不时扩大、阀门装备制造业集聚区已具规模、科技孵园项目顺利建成并正常运行，总体规划指导下。三园建设形成了区新的经济增长点。

6完善乡村功能

区先后建成了镇卫生院、寄宿式小学、老干部活动中心、敬老院、三馆一中心、行政服务大厅等公共服务设施，近五年来。人民广场、公园等以及路游园、公园多个街头游园的相继建成并投入使用，使乡村功能进一步完善，乡村面貌焕然一新。

二、本次规划修编的背景

（一）国家法律要求

根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十四条规定：近期建设规划的规划期限为5年。

（二）现实需要

目前建设用地规模偏小，1由于5年来的快速发展。限制了乡村发展的空间，影响了区经济的快速发展。

根据我区总体规划，由于我区人口规模较小。区近期建设规划年建设用地范围只有12.1平方公里，镇的建设用地范围只有2.53平方公里。但是由于我区经济发展迅速，建成区范围扩大较快，规划中批准的建设用地范围远不能适应我区的经济发展水平。特别是工业用地不能满足项目建设需求。而根据新版城乡规划法的要求，建设用地范围以外不能做出规划许可。

为我区乡村建设提供了新的发展空间。2新一轮的土地利用规划调整后。

局部地块用地性质需要进行调整3随着乡村发展。

周边旧村的改造速度不时加快，由于城中村、旧街坊的改造。左照公园、长铝企业文化活动中心、中心中学以及其他基础设施用地的用地范围及用地性质与规划不完全相符。基础设施用地作为乡村规划的强制性条文在总体规划中已被明确，集中供热上马以后，原规划的区域锅炉站用地必需调整用地性质才干使用。

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中图分类号：TU984文献标识码： A

1．引言

公共服务设施是指具有非竞争性和非排他性特征的，主要由政府部门提供的公共产品，包括行政管理、教育、医疗、文化体育和社会服务设施等。基础教育设施包括幼儿园，中小学，普通高中等。城市中小学用地是基础教育设施的重要组成部分，对乡村未来经济社会发展和人民生活水平的提高具有重大的现实意义。

长期以来，由于我国发展的重心在城市建设，使得乡村基础教育服务设施的建设相对落后，导致其服务水平与城市存在明显差距。而随着农民经济实力及教育观的改变，迫切希望子女能够接受更加优良的教育心态与乡村基础教育质量较差、设施数量不足的矛盾日益突出。

在新型城镇化背景下如何更合理的布局中小学用地，保证城乡居民受教育水平一致性，是促进城乡一体化的重要一环。中小学用地不但要满足城市需要,更要服务于其所在的乡村地区。

2．乡村中小学用地分布存在的问题

2.1中小学用地空间分布不均衡

2.1.1乡村学校配置趋向集中，上学半径不断增大。

2005年教育部颁布了《进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，意见指出：要充分发挥具有优质教育资源的学校的辐射、带动作用，采取与薄弱学校整合、重组、教育资源共享等方式，促进薄弱学校的改造。这一阶段，布局调整工作的重点在于撤并一些小规模学校，在教育资源短缺的情况下尽量实现规模效益。

学校集中化设置导致上学半径不断增大，带来了很多问题。首先，增加了安全隐患，有的学生甚至因为路程远或者家庭负担加重而辍学；其次，产生了低龄化寄宿生，既给乡村家长带来经济压力，又给学校教育管理增加了很多工作量，较差的寄宿条件又会影响孩子的身心健康。

2.1.2 城乡间中小学分布差异明显。

在城市中，中小学的服务半径基本能够满足规范，合理的出行距离避免了校车的接送。在校车事故频发的背景下，城市中小学生的安全有了更强的保证。但对于乡村小学生而言，较远的上学路程迫使他们乘坐校车。有学者统计近5年媒体报道的74起校车安全事故数据后发现，在死亡人数中有74％是乡村学生；49%的校车事故发生在义务教育阶段。因此，城乡中小学空间分布密度的差异也是乡村中小学用地分布中的典型问题。

2.2中小学用地达标率偏低

学校用地达标率是衡量学校建设水平的重要指标，也是对中小学用地资源进行整合的参考数据。评价一所学校的用地是否达标，应综合考虑“学校用地面积”和“学生生均用地面积”这两项指标。根据《城市居住区规划设计规范》要求，小学最小用地规模不小于6000平方米，中学最小用地规模不小于11000平方米；小学生均用地不小于7．41 ／生，中学生均用地不小于9．33 ／生。

目前我国大多数乡村小学用地规模不足6000平方米，属于“麻雀学校”，即学校用地面积较小，各项教学设施只能紧凑布置，不能开展室外教学活动，对小学生的全方位发展产生很大影响。在建设用地不达标的学校当中，通常可以分为两种情况：①学校用地规模不达标；②学校生均用地不达标。对于第一种情况，大多出现在乡村小学，此类学校在室外活动和专业课室设置上均无法满足教学需求，教师和生源逐渐流失，学校处于维持状态，发展前景不容乐观。对于第二种情况，虽然学校用地规模符合国家相关规范要求，但由于城镇化进程和城镇教育资源与乡村教育资源的落差，大量乡村生源涌进城镇，造成很多城镇学校生源爆满，再加上大量随迁子女进城，生源过分充足，班额严重超员，教学用地不堪重负，同样对办学质量造成影响。此类学校大多位于中小学数量较少的区域，或者是教学质量高，已被作为“名校”、“强校”的优质教育资源。

3．问题产生的原因

3.1城乡二元结构长期存在

城乡二元结构是我国经济和社会发展中的典型特点，是在长期计划经济体制下形成的，在城乡二元结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”价值取向。虽然国家为了促进贫困乡村地区的基础教育发展，组织了基础教育专款，实施了“国家贫困地区义务教育工程”，但只要城乡二元结构的存在，城乡基础教育存在的差别就不可能完全改变。作为一种思维惯性，对教育资源尤其是对优质教育资源的分配仍然存在明显向城市倾斜而忽视乡村的倾向。

3.2快速城镇化导致乡村人口大量涌入城镇

我国在快速城镇化的阶段，乡村人口大量涌入城镇，对经济的发展起到了巨大的推动作用。但与此同时，对城市和乡村都带来了一些负面影响。从中小学用地来看，乡村中空心村导致生源不足，学校难以继续开办；对于城市，中小学用地的有限性与学生的不断增多产生了突出矛盾。

3.3相关规划和规范的缺失

在旧版《用地标准》中，“中小学用地”归“居住用地”中的“公共服务设施用地(R22)”所有。通常情况下，开发商在进行居住用地开发的过程中，就已经承担了出资建设学校的职责。在产权分配上，因为中小学用地属于公共事业产品，其受益者为全体公众，政府拥有中小学校的管理职责。在这样的制度环境之下，从开发商的角度出发，中小学作为社会公益性项目，与追求利润和经济效益最大化为目标的开发项目格格不入。因此，开发商在被赋予中小学建设任务之后，因缺乏有效监管而导致建设效率不高、设施质量低下、配套建设迟缓，甚至土地闲置或挪为他用的现象。

目前，我国乡村建设规划主要依据GB 50188-2007《镇规划标准》。该标准详细规定了乡村公共设施的类别和项目，但是对乡村公共服务设置的等级研究相对不足，只划分了中心镇和一般镇两级。另外，新标准对乡村中小学用地规划的指导方面也存在欠缺，对建设新乡村中小学用地的指导不具体。

4．新型城镇化背景下对乡村中小学用地布局对策

4.1建立完善的中小学建设用地结构体系

中小学用地结构不仅体现了中小学教育与城市发展的内在联系，同时与城市其他功能设施相互依存。城市中小学用地结构的完善和加强，应结合城市功能布局和人口结构调整，以家为需求点，学校为供给点，便捷的交通为纽带，避开城市主干道、市场、商业中心等人流密集的区域，合理利用城市公园、绿地、广场、体育休闲、文化活动等公共设施，“点、线、面”三位一体，构筑健康合理的中小学用地结构体系。

4.2制定相关配置标准

针对《镇规划标准》里中小学用地内容配置要求和等级确定的不足，迫切需要加强对乡村中小学用地配置标准的研究。在借鉴城市居民点中小学用地配置标准的基础上，加强对乡村中小学用地配置的研究。

4.3构建多元化的供给模式

针对乡村中小学用地主要由政府和村集体供给，缺乏有效市场竞争的特点，在今后，要充分发挥市场经济作用，引进企业、社会组织或者个人志愿者等多种法律规范的、相对独立的中小学用地供给主体，形成中小学用地的多中心配置模式，以扩展中小学用地使用者的选择范围。

5．结语

乡村中小学用地布局均等化应与城镇化进程的推进以及城市地区优质学位的集中相结合，以优质学位促进城镇化进程，以城镇化的推进来增大优质学位的覆盖人口范围，从而最终达到绝大多数居民能方便地均等化享受高质量基本中小学用地的目标。

在新型城镇化背景下，如何实现科学合理的城乡基本中小学用地“均等化布局”是一个需要进行深入实践探讨的过程。总之，根植于地方特点与需求的规划才是最有意义的。要最终实现基本公共服务“均质化”的目标，支持空间规划供给目标的实现，更需要包括财政体制、优质服务资源流动等供给体制在内的全面、系统创新。

参考文献（reference）

1.张京祥 葛志兵 罗震东 孙姗姗. 城乡基本公共服务设施布局均等化研究――以常州市教育设施为例[J]. 城市规划,2012(2):9-15.

2.魏杏杏. 社区建设背景下乡村中小学布局调整问题研究. 硕士,2011.

3.刘尚希. 基本公共服务均等化:现实要求和政策路径[J].浙江经济,2007(13): 24-27.

4.岳晓琴，黄明华. 县城中小学教育设施规划指标探讨―以陕西洛川为例[J].规划师,2012(1): 76-81.

5.陈晓键. 公众诉求与城市规划决策：基于城市设施使用情况调研的分析和思考[J]. 国际城市规划,2013(1): 21-26.

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一、重在继续，构成梯次推进任务的格式

继续是以报酬本、具体协调可继续的科学开展观的主要内容，也是我们做好镇和新型乡村社区建立在内的各项任务的基本办法。镇和新型乡村社区建立，是我市构建现代城镇系统的主要构成局部，上一年全市城镇化任务会议曾经做了布置。之后，我们专门召开了乡镇党委书记、村支部书记参与的座谈会，听取底层同志的定见和建议，一起讨论若何更好地推进镇区和新型乡村社区建立任务。在集中人人聪明的根底上，市当局研讨出台了《关于增强镇规划建立任务的定见》和《关于增强新型乡村社区规划建立任务的定见》，进一步明白了这项任务的意义、目的、义务、规范和办法。今日，我们再次专门听取相关部分和各县（市、区）的任务推进状况，进一步研讨有关问题。下半年，市委、市当局将组织展开全市村镇建立观摩运动，对各县（市、区）的任务成效进行查验。

关于集约节省用地问题，我们也接踵展开了一系列任务。本年春节刚过，我们就对全市地盘综合应用问题进行了研讨，并展开了专项清算整治任务，在此根底上，市当局常务会议对若何更好地集约节省应用地盘又做了进一步研讨，正在研讨出台更标准、更具操作性的定见；今日，我们连系贯彻落实省委、省当局会议精力，进一步研讨城乡建立用地增减挂钩、集约节省应用地盘的问题，科学、详尽地编制城镇化率计算表，使这项任务继续面向深化。这一系列的任务办法，衔接起来就组成了递进推进的的任务系统，是我们继续推进任务深化展开的详细表现。各级各部分要依照市委、市当局的布置摆设，经过继续的思绪、继续的办法、继续的落实，真正把我们的城市建得更像城市、乡村更像乡村，为全市新型城镇化建立作出更大奉献。

二、抓住要害，做好镇和新型乡村社区试点任务

各县（市、区）及乡镇作为镇和新型乡村社区规划建立的责任主体，要针对市当局出台的两个定见，尽快完美响应的配套政策和推进办法，制定详细的任务方案和施行细则，拿出真正管用的方法，下鼎力气推进施行。一要尽快确定试点。尽快研讨确定15个镇和50个新型乡村社区试点，经过对重点镇和试点村庄的重点规划建立，打造镇和新型乡村社区规划建立的试点和亮点，经过典型示范带动全市镇和新型乡村社区规划建立。二要研讨专项规划。市规委会要按期研讨、听取试点的相关任务，特殊是在初始阶段要仔细研讨节制性详规、建筑性详规的等专项规划，指点到位。三要抓好规划落实。各县（市、区）当局要高度注重，扎实任务，实在抓好乡镇和村两级规划的落实；市督导效劳任务组要树立规划建立督查台账，加大督察力度，搞好综合协调。四要注重市场运作。在建立中综合运用资本要素优化装备和市场运作的方法，健全完美以市场为主的建立机制，多引进一些开拓商参加镇和新型乡村社区建立。

三、强化办法，推进镇和新型乡村社区建立顺畅展开

要经过健全平安例会准则、明白规划内容、组织观摩运动等多种管用的办法，推进镇和新型乡村社区的建立任务扎实、有序、有用展开。一要健全准则。县（市、区）要树立按期研讨规划的例会准则，构成标准的促进规划落实的长效机制。二要明白内容。依据各县（市、区）的实践需求、技能力气开展情势，科学合理确定听取规划的内容，做好村庄规划回头看任务，防止因规划欠妥形成先拆后建等景象。三要准备观摩。组织布置好9月份的全市镇和新型乡村社区建立观摩运动，为人人供应多角度、多方面、可借鉴的经历，经过比学赶帮超，在全市营建共建镇村新家园的浓重气氛。

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由于联产承包责任制的推行，农用地按照人口平均分配到各家各户。在分配的过程中，考虑到了土地的质量、好坏搭配均匀，这种做法具有一定的公平性，然而分配的结果是整块的土地被分割，农用地呈现零散不集中、单位面积狭小的局面。

（二）耕地的面积锐减、质量下降且污染严重

近年来，农村耕地面积大量减少。同时，在土地开发的过程中，过度追求耕地的产量、盲目开发和过渡垦殖等，造成大量水土流失，出现了土地沙化、盐碱化和荒漠化现象，导致耕地质量下降，且耕地退化严重。在土地耕作的过程中，过多地使用化肥和农药对耕地和农业生态环境的影响非常明显，造成了严重的耕地污染。

（三）农用地闲置抛荒严重，土地利用效率低下

农民对土地的投入热情渐渐降低，将目光更多地投向正在高速发展中的第二、三产业，对土地的投资减少，粗放经营乃至弃耕撂荒。现阶段，农村青壮劳动力外出务工经商的现象已经屡见不鲜，有的乡村村民甚至举家外出，丢下责任田不管，使土地长期处于粗放和低效利用的经营状态，抛荒面积不断扩大。

（四）建设用地基础配套设施不完善

农村基础设施建设存在着规模小、投资分散的特点，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基层组织去落实。

（五）农村征地问题重重

土地征用补偿安置机制不健全，当前的征地普遍采用的是年产值倍数法的补偿方式，存在着补偿标准偏低的问题。农村征地过程中，存在着一些村干部利用职权“低征高出”、土地征用后圈而不用的现象。

二、新农村土地利用的规划

（一）建立土地利用分区，合理布局

乡村土地利用规划必须从用地的合理布局入手。为避免不同功能用地之间的混杂而相互干扰，协调用地的矛盾，保护农用地，限制不当土地使用和开发行为，应进行合理的土地利用分区，将农业区与农村建设用地区有效地分隔开来，并进行相应的用途管制。

（二）保护农用地控制建设用地规模

应合理地控制农用地数量的减少和质量的下降，注重对建设用地的规模控制，要加强土地的用途管制，加强对新增建设用地的审批，在法律上严格控制建设用地的供应量，对农村建设用地的基础配套设施的投入，加大对基础设施的投资力度，提高农村建设用地的集约利用程度。

（三）提高乡村土地的节约和集约利用程度

在乡村土地利用规划中，要对土地利用实施严格的用途管制，加大对闲置抛荒的惩罚力度。适当地提高农产品的价格，提高农民对农业生产的积极性，用市场的手段来调节供给。同时，要将新农村建设与旧村改造相结合，充分利用闲置的宅基地、荒杂地、空闲地，进行新的土地利用和建设;严格控制新区启用所需的耕地。

（四）加强公众参与，广泛听取意见

制订乡村土地利用总体规划，要转变传统的土地利用规划思维，建立和完善土地利用规划的公众参与制度。土地利用规划的起草和编制均应建立在广泛的群众参与基础上，经村委会充分论证以后确定，土地利用规划编制后应上交县、乡级主管部门，并及时公布，以接受村民的监督。公众参与对于乡村土地利用总体规划的科学性、合理性、可行性和可操作性的提高有着十分重要的意义。

（五）加强乡村土地利用规划的技术支持和法律支持

加强乡村土地利用规划的技术支持，实行规划的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，并及时、适当地进行宏观调控和管理，使规划达到实时与高效。乡村土地利用规划的执行要做到执法必严、违法必究。在乡村土地利用总体规划中，必须强化执法概念，这在目前土地规划体系的法制还不是很健全的条件下尤其显得必要。

三、规划实施的保障措施

在对新农村土地进行合理有效的规划之后，应该对土地的规划进行的实施，而实施的有效性，主要依靠相关的保障措施来保证。土地利用规划实施保障措施是确保土地利用规划全面有效实施而制订的可操作性强的法律、行政、经济、社会、科技等综合手段和配套措施。

（一）法律保障

村土地利用除严格遵循村级规划外， 还应符合国家其它法律、行政法规及有关强制性标准的规定;严格按《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法规实施规划。

（二）行政保障

加强领导， 建立和完善规划管理制度;以规划为依据， 对农用地和非农建设用地实行严格的土地用途管制;耕地、基本农田、建设用地等硬性指标管理目标责任化， 建立规划公示、听证制度。

（三）经济保障

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土地作为乡村旅游业发展的载体，随着乡村旅游的快速发展，乡村旅游用地的开发也在不断扩张，乡村旅游用地的开发主体包括了地方政府、企业、村委会和农户，由于经济利益的驱动和土地、资金等要素方面的限制，在各地或多或少的出现了因为乡村旅游用地的开发而违法用地的现象，如：河南安阳市采用“以租代征”的方式，违反土地利用总体规划确定的土地用途，非法租赁农民集体耕地，建设300多亩的“四季花香生态园”乡村旅游景点。

一、研究背景

乡村旅游以“生态游”、“文化特色村”、“休闲观光农业园”、“农家乐”等形式的乡村旅游在我国蓬勃兴起，被称为21世纪中国乡村传统产业的重要替代产业和乡村发展的战略产业。我国乡村旅游发展至今，经历了初创、产业成形、全面发展3个阶段。

违法开发乡村旅游的行为带来了负外部性，目前研究乡村旅游用地的文章多集中于乡村旅游违法用地的原因和如何解决这两个方面，得出土地法律和制度本身的不完善和不合理是土地违法行为的主要原因，提出通过编制乡村旅游业发展规划并把乡村旅游业纳入到土地利用总体规划中来解决其违法行为[4]。前述研究多是从宏观制度层面进行分析，忽视了经营乡村旅游业农户这一主要微观主体的动机及诉求。

笔者选取江苏省南京市锁石村和金牛村、河北省石家庄市五岳寨、贵州省贵阳市黄金大道风景区和渔洞峡风景区以及情人谷风景区等经营农家乐的农户进行随机抽样调查，共发放问卷35份，有效问卷33份。其中直接参与违法用地农户共14户，占42.4%；间接参与违法用地农户共11户，占33.3%；未参与农户10户，占24.3%。通过调查分析将农户进行分类，建立probit模型分析农户违法开发农家乐意愿的影响因素，从而提出管制和改善农家乐违法开发经营行为的政策建议。

二、实证研究

1.农户的分类。根据农户是否做出乡村旅游开发违法用地这一行为，将农户分为三种类型：直接参与乡村旅游开发违法用地的农户、间接参与乡村旅游开发违法用地的农户和未参与乡村旅游开发违法用地的农户。由于间接参与乡村旅游开发违法用地的农户是被动接受者，其行为产生并不是结合自身条件与外部环境而产生的，因而本文只讨论直接参与农户与未参与农户的行为决策。

直接参与乡村旅游开发违法用地的农户在乡村旅游开发中，违法用地行为并非被动，这主要是与乡村旅游用地具有较高收益性相关，农户个人因素的激励，如：筹资能力强，敢于冒被查处的风险，未经审批，擅自改变土地用途、非法建设和改建，有的农户借乡村旅游用地开发之名，非法倒卖土地使用权及买卖宅基地等。

间接参与乡村旅游开发违法用地的农户属于被动接受者，主要是由地方政府、村委会和企业开发商三者为了各自的利益，地方政府同时为了政绩突出，采取“以租代征”及其他方式违法占用农用地开发乡村旅游，由于占用的农用地使用权归村集体成员拥有，因而这些农户成为违法用地的间接者。

未参与乡村旅游开发违法用地的农户并非是不愿意成为乡村旅游开发的主体，由于其资金及技术等要素的缺乏，没有能力从事乡村旅游开发，还有可能是地方政府、开发商和村委会违法占用的土地不涉及这些农户所承包的使用权及宅基地使用权。

2.影响农户违法用地行为的因素分析

（1）理论假设

①个人因素。农户的个人因素影响其行为决策的理论假设见表1。

②环境因素。农户所处的环境要素，也可称为外部因素或外部变量。包括了交通条件、区位条件、政府监督力度、村集体是否具有乡村旅游特性、法律和道德约束、风俗习惯及，还有地方政府、开发商、村委会会不会成为乡村旅游用地违法开发主。当交通便利、具有区位优势、政府由于执法成本大而疏于监察等适宜的环境因素有利于农户参与到乡村旅游用地违法开发中。

乡村旅游主要依托田园风光、独特的自然景点，农户做出乡村旅游开发决策的前提是本地区周围有景区景点，即在外部环境适宜的条件下进行的，本文主要探讨在外部环境既定的情况下，农户的内部因素是怎样影响做出违法开发乡村旅游的决策。

（2）模型构建与变量设计。采用Probit二元选择模型分析农户个人因素对农户是否违法参与农家乐的影响程度，包括以下变量：因变量，虚拟变量participate（1=直接违法参与开发农家乐）；自变量包括户主个人因素和农户家庭特征因素，户主个人因素：age(年龄)，虚拟变量sex(1=男)，education(受教育年限)，虚拟变量cap(1=筹资能力强)；农户家庭特征：higheducation(家庭中受教育年限最高)，laborman(家庭中男劳动力人数)，laborwomen（家庭中女劳动力人数），unhealth(农户家庭身体不健康人数)，income(总收入)。变量描述性统计见表2。

（3）模型估计结果

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1 乡村景观存在的问题

1.1 没有正确把握乡村建设的要求

由于地方政府没有正确理解中央制定的新农村建设理念，将建设农村乡风文明、生活富裕、管理民主制度、村容整洁片面地理解为乡村整改建设，所以在整改乡村规划中，没有根据乡村特有现状进行整改。此外，各具特色的乡村风貌日益消退，千村一面的景象普遍存在。

1.2 乡村生态环境严重受到污染

由于乡村政府一味地追求乡村经济的发展，对生态景观不合理开发利用，严重破坏了乡村生态环境的平衡。例如：大量农用田地开始退化，林地面积减少，自然景观跟人为景观不协调。

1.3 用地类型不规整

大量的人工景观元素出现在城乡结合中，随着近年来城市的盲目扩展，导致农业产业布局不合理，农业用地跟工业用地分散式经营。导致乡村自然景观与半自然景观失去统一性，严重破坏了乡村原有景观。

1.4 乡村特色逐渐匮乏

在乡村景观形象的规划设计问题上，设计之间缺乏个性鲜明、吸引人的特色作品，没有充分利用地域特征及景观形象。导致地域景观特征没有特色，甚至脱离地方特色转换成其它景观类型。由于城市的开发与扩张，导致原始自然景观及文化遗址受到了严重的破坏。

2 乡村景观的规划设计

2.1 乡村景观规划内容

2.1.1 景观生态要素分析：景观生态系统要素包括气候、地质、植被、水文及人类建（构）筑物等，其特征及作用研究都表现了诸多自然和人为因素的互相作用和互相影响。

2.1.2 景观布局规划与生态设计。布局规划与生态设计主要有以下几种：规划各种土地利用方式、生态过程的设计规划、生态环境的设计以及特色乡村景观类型的规划设计等。

2.1.3 景观空间结构与布局。景观的空间组合形态及群体空间组合形式是作为研究乡村景观空间结构与功能是否合理的主要要素。

2.1.4 景观生态分类。景观生态分类旨在结合乡村景观特点，在景观的功能特征及其空间形态的异质性进行景观单元分类的基础上对景观结构及其空间布局进行合理研究。

2.2 乡村景观规划设计重点

2.2.1 乡村景观意象设计。在该意象设计中着重加强对乡村景观的可发展性、效益性、可居性的研究，能够为更好地发展乡村景观、经济与生态的发展提供可靠的依据，推进乡村经济的发展。

2.2.2 乡村聚落为核心的生态景观规划。建设乡村景观生态规划的首要核心是乡村聚落，该核心包括乡村景观意象设计、产业适宜地带规划、土地利用景观生态规划与生态平衡，乡村聚落形态与空间景观生态扩展规划、乡村聚落规模与产业功能区规划、乡村聚落体系与乡村聚落特色塑造、乡村交通系统规划、乡村聚落基础设施规划、林地系统与自然景观环境建设规划、景观功能区划与地域景观特征控制规划等规划内容。

2.2.3 乡村产业适宜地带的规划。合理有效地规划乡村产业适宜地带进行，并综合分析乡村景观局部及整体要素，建立适合乡村景观的相容性规划。根据景观行为相容性程度分级，建立景观相容性判断矩阵，在此基础上规划产业适宜地带，以确定合理的景观行为体系。

2.2.4 乡村田园公园规划设计。随着乡村生态旅游产业的发展，田园公园作为一种主题公园越来越受到游人的喜爱，其构成部分主要是以乡村生态景观为核心形成的游玩与休闲的生态景观综合体。因乡村生态旅游是一种文化性、休闲性、整体性很强的产业，所以设计有特色的田园公园，发展以生态旅游为主的旅游产业来发展乡村经济。

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二、首要目的

（一）落实最严厉的耕地维护准则，力保粮食平安。执行耕地数目、质量、生态具体管护，据守426084公顷耕地和375200公顷根本农田红线，确保总量不削减、质量不降低、结构更合理。

（二）坚持有限目标珍重点的准则，力保国度和、市重点项目实时落地，统筹确定城镇建立用地添加和乡村建立用地削减的规划和局限。除争夺运用国度新增建立用地方案目标不低于1.2万亩外，确保年内用于挂钩（置换）、折抵目标不少于8000亩。

（三）树立乡村“工业向园区集中、农人向城镇集中、地盘向规划运营集中”规划指导机制。明白“三集中”地盘整顿分阶段目的义务，启动全市30个村地盘整治试点，整治地盘面积不少于1.5万亩，推进地盘应用“三集中”措施，进一步优化农用地和建立用地的构造和结构。

（四）争夺工业项目用地投资强度均匀进步28%以上、容积率均匀进步20%以上。新上工业项目用地的固定资产投资强度，国度级开拓区（园区）不得低于250万元/亩，其他各类开拓区（园区、财产堆积区）不得低于200万元/亩。

（五）力保依法、依规治理和运用地盘。进一步健全结合法律协调机制，做好地盘卫片法律反省和相关问责任务，一直坚持袭击违法违规占用耕地的高压态势，确保全市违法违规用地比例低于15%问责线。

三、政策办法

（一）立异地盘整顿任务机制，鼎力推进地盘整顿任务。

1．各县（市、区）要从实践动身，科学编制地盘整顿专项规划，科学制订“十二五”时期地盘整顿目的、义务，科学布置地盘整顿项目。要依照“规划先行、政策指导、农人自愿、多元投入”的准则，按规划、有方案、按部就班、积极稳妥地推进地盘整顿。

2．贯彻“谁投资，谁受益”的准则，经过施行地盘整顿置换、折抵的建立用地目标，可在全市局限内经过市场化装备有偿运用，充沛调动各级各部分展开地盘整顿的积极性。

3．树立完美的地盘整顿工程设备后期管护准则。依照“谁受益、谁治理”的准则，明白管护主体、落实治理职责、处理管护资金渠道，保证地盘整顿工程设备的平安和有用维护。

（二）立异节省集约用地机制，推进地盘的节省集约应用。

1.树立健全节省集约用地的约束机制

（1）在具体把握地盘应用近况的根底上，依照维护耕地为前提、节制新增为重点、节省集约为中心的方针，遵照结构集中、财产集聚、用地集约的准则，指导工业向工业区（开拓区、园区）集中、生齿向城镇集中、房屋向社区集中，进一步优化地盘应用构造和结构。

（2）充沛发扬地盘应用总体规划的节制效果。与地盘应用有关的各类规划要在用地规划、结构和时序方面与地盘应用总体规划相联接，不契合地盘应用总体规划布置的，必需实时调整和修正。城乡规划要依照城乡统筹、合理结构、节省地盘、集约开展的准则和城乡规划节制规范编制，各类交通、动力、水利等根底设备建立规划要依照合理结构、经济可行、节制时序的准则编制，财产开展规划要依照统筹与重点相连系、承继与立异相连系、情况与人原形连系、链式开展与集群开展相连系的准则编制。严厉依照规划进行建立，避免盲目投资和低程度反复建立。

（3）严厉落实地盘供给政策。严厉执行国度《限制用地项目目次》和《制止用地项目目次》。鼓舞建立多层规范厂房，严禁向高耗能、高排放、裁减类工业项目供地，严禁建立离开实践需求的宽马路、大广场和绿化带，严厉节制行政机关办公楼用地规范，中止别墅类房地产开拓、高尔夫球场项目以及行政机关、国有企业、事业单元新建培训中间项目标地盘供给。推行节能节地的中小户型房屋建立，添加效劳业开展用地。

（4）严厉执行工业项目用地规范。制订工业用地出让方案或许签署工业用地出让合同，必需确定或许商定投资强度、容积率、修建系数、行政办公及生涯效劳设备用地所占比重、绿地率等地盘应用节制性目标要求。方案确定或许合同商定的各项节制性目标，必需契合疆土资本部《工业项目建立用地节制目标》的规则。

（5）树立地盘应用完工验收准则。为了标准国有地盘治理，在处理国有地盘供地手续时，必需明白用地项目修建容积率、修建密度、绿化率、投资强度和完工工夫等首要目标。项目工程建立完工后，由用地单元向疆土资本部分请求地盘应用完工验收，验收及格后发放《地盘应用建立完工验收告诉书》，依照规则处理地盘注销手续。对反省验收中发现存在未经同意私自改动容积率、修建系数和地盘用处等地盘应用目标前提，暂缓地盘注销，并责令用地单元限日从新签署国有地盘运用权出让合同或改变和谈，补缴地盘出让金后再处理地盘注销手续。在未对建立项目进行地盘应用建立完工验收前私自进行注销的，将追查有关单元首要担任人和经办人的责任，形成资产流掉的，移交有关部分依法处置。

2.树立健全节省集约用地的鼓励机制

（1）起劲拓展城市开展空间。依照节省集约用地的要求，科学规划城市空间结构。在契合城市规划的前提下，鼓舞城市向空中开展，进步修建高度和容积率，建立高层贸易、办公及房屋楼。对食物、饮料、纺织、服装、家具、体裁用品、医药、电子设备、工艺品等各类合适多层出产厂房的工业项目，必需采用多层出产厂房。新建、改建大型商场和房屋小区，必需建立地下泊车场，在知足车辆集散要求的前提下，最大限制地开拓应用地下空间。

（2）加大闲置地盘措置力度。新增建立用地或许地盘征收经依法同意后，市、县满两年未供地或未施行征地赔偿安顿方案的，同意文件主动掉效。超越《地盘出让合同》商定或许《地盘划拨决议书》规则的开工开拓刻日尚未开工形成地盘闲置满一年的，按出让或许划拨地盘价款的20%征收地盘闲置费，并按国度规则征收增值地价。地盘闲置满两年依法该当回收的，市、县当局该当在半年内报经原同意机关同意回收闲置的地盘，从新布置运用；依法不克不及回收的，要接纳改动用处、等价置换、暂时运用、归入储藏等多种方法，实时盘活应用。

（3）依法复垦应用地盘。因建立项目施工、地质勘查、采矿、取土等缘由挖损、塌陷地盘的，依照“谁损毁，谁复垦”的准则落实复垦责任。在同意建立用地或许发放采矿答应证时，责任单元该当依法向市、县疆土资本部分交纳地盘复垦费或许交纳矿山情况恢复管理包管金。灾毁和前史遗留损毁地盘，依照“谁投资、谁受益”的准则，鼓舞社会资金进行复垦。

（4）积极指导运用未应用地。展开未应用地适合性评价，做好未应用地开拓规划，要坚持科学开拓、维护情况，将适合开拓建立的未应用地，优先开拓为建立用地。

（5）鼓舞展开乡村建立用地整顿。依照从乡村实践动身、尊敬农人志愿、表现当地和乡村特征的要求，尽快编制乡规划、村庄规划，规定村镇开展和撤并复垦局限，优化村庄空间结构和用地结构。乡村建立用地整顿要依照地盘应用总体规划和乡规划、村庄规划进行，加速中间村庄建立，迁建一批生齿较少、不合适生活和开展的村庄。在前提答应的状况下，积极指导农人建立多层房屋。连系新乡村建立，推进乡村建立用地整顿，管理“空心村”，进步乡村现有建立用有利地势用率，削减对新增建立用地的需求。将村庄地盘开拓整顿归入全市新增建立用地地盘有偿运用费地盘开拓整顿专项资金预算。

（6）树立地盘节省集约应用评价准则。要组织研讨树立地盘节省集约应用评价目标系统，展开地盘节省集约应用评价任务。把单元GDP和固定资产投资规划增进的新增建立用地耗费量，作为上一级当局对下一级当局审核的内容。对契合财产集聚、结构集中、用地集约要求的开拓区（园区），优先布置建立用地目标。树立节省集约用地专项奖励基金。市、县级财务从地盘出让金中提取1%—1.5%，与地盘闲置费一并归入节省集约用地专项奖励基金，用于奖励节省集约用地进步前辈企业和单元。

（三）立异地盘应用的市场机制，标准市场行为。

1.标准地盘价钱构成机制。工业用地和贸易、旅行、文娱、商品房屋等运营性用地以及统一宗地盘有两个以上意向用地者的其他用地，都必需以投标拍卖挂牌方法公开出让地盘。在不改动用处的状况下原划拨地盘运用权人请求处理出让手续的、因公共好处或许施行城市规划需求当局要求企业搬家的，因城中村革新需求安顿村民用房的，经市、县当局同意，可以和谈方法出让地盘运用权。工业用地出让价钱和和谈出让地盘价钱不得低于国度规则的最低价。对非运营性用地，在签署《地盘出让合同》或许颁布《地盘划拨决议书》时，该当商定或许规则改动为运营性用地时，当局可以回收地盘运用权，从新依法出让。

2.健全建立用地储藏准则。地盘储藏任务由市、县疆土资本部分所属的地盘储藏机构担任。已处理转用征收手续的地盘、收买的地盘、依法回收的地盘、行使优先购置权获得的地盘、工矿仓储等非运营性用处改动为贸易旅行文娱商品房屋等运营性用处的地盘，归入储藏局限。地盘储藏机构该当对储藏的地盘进行需要的前期开拓，使之具有供给前提。前期开拓触及路途、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、地盘平坦等根底设备建立的，要经过公开投标方法选择施工单元。储藏地盘完成前期开拓后，由市、县疆土资本部分一致组织供地。

3.标准乡村集体建立用地流转。乡村集体建立用地流转，必需是契合规划、依法获得的建立用地，且不得用于商品房屋开拓。进行农人集体一切建立用地流转，由当事人提出请求，经集体经济组织赞同，市、县疆土资本部分搜检，报市、县当局同意，严禁集体建立用地不合法流转。经依法同意，集体建立用地运用权可以经过出让、出租、入股、让渡、转租、典当等方法进入市场。集体建立用地运用权的价钱，可以参照本地征地赔偿规范确定。集体建立用地运用权流转，该当依法处理地盘改变注销手续。经依法注销的集体建立用地运用权，受司法维护。

4.增强地盘市场监管。疆土资本部分要增强对地盘竞买人的资历搜检，凡存在有拖欠地盘出让金、闲置地盘及其他地盘违法、违规、违约行为的竞买人，不得参与地盘竞买运动。增强对地盘估价行业的日常监管，实时公示地盘估价机构诚信档案，严厉地盘估价申报抽查准则，进步地盘估价申报质量。

（四）立异地盘开拓应用的监管机制。

1.完美地盘整顿准则。将地盘整顿作为一个主要方面归入到地盘治理任务中，要制订或许明白地盘一切权、地盘运用权、地盘承包运营权可调整的局限、调整顺序、奖惩办法、司法责任等内容，使地盘整顿项目在建立进程中，地盘一切权、地盘运用权、地盘承包运营权调整、奖惩办法等有法可依、有章可循。

2.完美地盘市场动态监测准则。要对地盘出让合同、划拨决议书的执行施行全程监管，实时向社会公开昔时供地方案、后果及实践开拓应用状况等动态信息，承受社会监视。

3.增强对节省集约用地任务的监管。树立节省集约用地协调联念头制。供地总量、供地政策、供地规范、供当地式、供地价钱由疆土资本部分担任，财产政策、项目准入由开展变革部分担任，地盘应用的规划参数由城乡规划部分担任，开拓区（园区）投资强度由商务部分担任。疆土资本部分要会同监察部分增强对用地状况的法律监察，重点查处严峻毁坏、糜费、闲置地盘资本的违法违规案件，依法依纪追查有关人员的责任。

4.树立节省集约用地审核准则。要连系实践，制定单元GDP和固定资产投资增进的新增建立用地耗费审核方法，探究节省集约用地的各项有用办法。节省集约用地的审核，执行上一级当局对下一级当局的分级审核，审核后果由同级当局的疆土资本部分按期，对地盘节省集约应用水平较高的地域，赐与奖励。

5.强化言论监视。充沛运用报刊、信息、疆土资本网站等，鼎力宣传立异地盘开拓应用治理机制专项任务运动的决议计划精力，宣传展开立异地盘开拓应用治理机制专项任务的主要意义，不时进步社会大众特殊是指导干部的地盘资本忧患认识、依法依规用地认识和节省集约用地认识。对节省集约用地进步前辈典型赐与表扬奖励，对毁坏、糜费、闲置地盘资本的典型案件要进行公开查询处置并予以曝光。充沛发扬言论监视效果，为立异地盘开拓应用治理机制专项任务营建优越的社会气氛。

四、增强指导，落实责任

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在新农村社会主义建设、规划城乡发展、往创新城镇化的发展道路上小城镇属于比较重要的部分，承载着近距离迁移农村户口的重要区域。随着统筹城乡发展战略的不断创新，使得控规在小城镇的规划编制上更加完善，并且采取控制性规划的引导与控制来到达实施与管理小城镇总体规划目的的打算更加重要。小城镇控制性规划编制不仅有效的改变了城镇建设环节的管理，还确保了小城镇规划系统的全面性。同时，小城镇的控制规划体系还能深入的洗澡分析规划管理进行的内容，确保规划管理、城镇开发建设土地、规划编制等各个方面的衔接性，将规划编制的目标彻底实现，使小城镇良好空间的形成进一步的发展。

1.小城镇的基本特点

小城镇属于农村钴锭区域内生活服务、文化、政治以及经济等方面活动的中心，主要有几个特点：

1.1邻里关系比较融洽

小城镇生活的社区在拥有乡村社区主要特性的同时还具有城市社区的特性。在乡村社区的居民与邻居间主要是通过血缘维持融洽的关系，城市社区的居民则是通过因行业或职业的活动需求而结合的人际关系为主来维持邻里关系，但是在人群中的关系却不太融洽。小城镇属于农村就近转移人口的主要区域，并且因为农民比较接近乡村，农民与城镇居民之前有比较紧密的联系[1]。所以，与城市社区对比得知，城镇社区不仅仅通过行业需要而结合的人际关系来维持邻里关系，地缘与血缘的关系相对来说也是比较重要的原因。在城市社区对比的情况下，城镇社区相对来说关系的构成比较复杂，但是存在较强的认同感，有着更加融洽的邻里关系。

1.2城镇是连接乡村与城市的纽带

随着社会的迅猛发展，城镇化脚步也不断的发展，城镇是连接乡村与城市的纽带和桥梁，城镇的工业产品、生产技术、市场信息、科技人才以及富裕资本逐渐往农村发展，形成规模比较大的生产法师与市场改革的小资经济。城镇化根据自身的特质来讲是使乡村与城市两个不同的生产系统互相转化、互相作用以及互相联系，在合理的经济范围内进行生产率配置、优化配置、合理流动的效果，帮助城市与乡村互通互融，共同进步，建设符合现代化社会发展需求的城市与乡村互相协调的关系。

1.3市场机遇具有不确定性

在不同的环境下自身的经济发展有着不确定性的因素，尤其体现在小城镇的发展中。城市经济的总量相对来说比较小是一个比较重要的原因。倘若盲目的引进较大规模的项目，就可能会出现产业结构基本性以及经济突发性增长等方面的变化。因为小城镇在发展的过程中存在着很多不确定的原因并且有着较大的影响，在城镇范围内真正可以确定的指标很少，很多具有发展可能的指标都只能通过判断来决定。要想改变这种方法，就必须了解阶段性的具体问题，尽量仔细考虑具有不确定性的指标，观察是否还有发展的空间，进行柔性较大的编制规划。

2.小城镇控制性详细规划编制

我省为了提高全省城镇控规工作制定了相关的文件指导此工作顺利的进行，相关文件中的主要内容包括控制内容、技术深度、地块划分以及用地分类等方面。由于小城镇控规标准不完善，造成了在进行编制时出现无据可依的情况，如果按照城市控规的标准对城镇控规标准进行编制，就会造成城镇连接城市与乡村的主要作用无法实施，根据我省小城镇的实际发展状况与现行的控规技术标准进行城镇控规编制，主要特点如下：

2.1用地布局及分类的特点

根据相关文件对用地分类及布局的方法进行细致的分析，其中农业生产的用地是差别最大的，在城镇的范围内主要以兽医站、农科站、农机站以及种子站等方式存在。农业服务站有着服务与管理的只能，是将农民群众联系起来的纽带和桥梁，兽医站是对动物进行卫生防疫及医疗等相关工作，能够加快畜牧业的快速发展[2]。根据这两个服务站的基本职能，不适合将这两个服务站规划到医疗卫生及商业方面的用地，而是应该建立专门的乡村服务生产用地，两个服务站要有一定的距离，将小城镇三农的特点体现出来。在这样的基础上，根据小城镇独有的特点，在用地布局规划方面，可以从为居民日常活动提供方面、用地的经济性以及保持和谐的邻里关系等方面来进行城镇建设。在用地经济性的规划方面，可以从实施用地的规划、经济性出发，在进行规划适当的调整小城镇道路两旁的防护绿化带，并且以商住混合的用地规划为主。邻里关系方面，城市居民居住的环境阻碍城镇居民进行感情交流，城镇用地规划事可以使用街坊式的邻里布局，为城镇居民提供更广的交流空间，确保城镇居民邻里关系的和谐发展。

2.2合理的进行地块划分

小城镇由于自身的资金及经济具有不确定性的因素，在用地建设的选择上具有较大的限制及随机性，给小城镇控规制度的实施与制定带来了困难，这就规定了小城镇控规制度的制定要具有合理性。对于工业用地、居住用地、仓储用地以及综合用地，应该使这些区域能够灵活的运用，合理的开发、划分土地。将工业用地作为一个列子，工业企业的工业用地可能是需要一个大过20公顷的土地，而有些则是需要5公顷的土地就够了，为了能够符合工业企业的要求，小城镇的控规制度的编制就要从不同的方面来进行，进行规划编制的工作人员要加深研究调查，根据土地开发与转让的具体情况，制定出具有灵活性的手段和控制指标，帮助不同层次的企业找到符合企业自身发展的建设用地。对综合用地和居民用地的全新规划，控规越详细制度则具有很小的实施可能，较差的适应性及无法进行灵活的管理[3]。控制性详细规划编制启到更好的引导效果，由于较小规模的建设和形成需要比较完全性和布局及内部同时具有灵活性，零散的用地规划在这一方面更加侧重于用地的合理性。

2.3合理的确定平均容积率

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中图分类号：F592 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）20-0170-01

引 言：社会经济的几大发展使我国社会建设的重点从城市转移到乡村。为了极力缩小城乡差距，保证城市和农村协同发展，并且保护乡村的资源优势和环境优势，进行科学合理的乡村规划，已经成为目前我国城镇建设中的主要议题。

1. 低碳经济概述

1.1 低碳经济的含义

环境保护这一话题在20世纪末受到社会的广泛关注，直到现在，“环保”从一个公益性话题发展成为一种生活模式。在探索环境保护方法的过程当中，低碳概念应运而生。低碳即是在消耗资源和能源相对较少的情况下完成人们日常生活的各种行为。延长物品使用时间、减少不必要的购买、选择公交或步行代替私家车、节约各种资源和能源，在减少物质使用量的情况下寻求经济的协调发展，就是低碳经济的核心内容。

1.2 在乡村规划中走低碳经济路线的重要性

在低碳理念基础之上，试图以不损害自然环境的方式实现人类价值的乡村规划，即是乡村规划走低碳经济路线的表现。在乡村规划的过程中坚持以人与自然、人与社会的和谐共生为价值取向，实现乡村地区的资源环境与经济社会的可持续发展。通过实现乡村地区的经济发展！资源环境的可持续发展与社会和谐。从而达到乡村地区的经济效益、社会效益和环境效益的统一协调。这即是现代化乡村的发展方向，又能够体现出乡村规划的科学性，对实现乡村规划目的来讲是至关重要的。

2. 低碳经济背景下乡村规划的途径

2.1 乡村土地利用规划

用地布局是对规划区范围内的土地利用作出整体安排与部署，它决定了今后乡村发展方向，间接影响到今后乡村地区碳排放量。紧凑式的用地布局是低碳乡村规划的一种方式，低碳的用地布局一般以紧凑、多功能的形式组织乡村的各种用地。紧凑的用地布局具有土地利

用率高、功能多样性的特点，并且有利于减少居民出行距离和次数，从而大幅减少由于通勤造成的碳排放量。所以，在编制过程中，应根据乡村的地形地貌、历史形成格局，在低碳理念的指导下，采取紧凑的用地布局来科学合理地安排各种用地。例如，美国在波特兰大城市圈规划中，将土地规划设定为以遏制汽车导向为主，划定大部分土地用作公共交通廊道，以公共交通廊道的设计来限制私家车的使用范围，用这中方法解决了城市生活向乡村无序扩大的问题，并且避免了乡村规划过程中为了满足车辆行驶需要而滥用土地的可能。这种乡村土地规划途径不仅有效控制了乡村过度城市化，而且节约了乡村的土地资源，同时减少了汽车尾气排量，也减少了乡村在控制空气污染过程中花费的治理费用，可谓是即节能又低碳的规划方式，是值得我们借鉴的。

2.2 乡村发展模式规划

乡村发展模式指的是乡村在规划发展的过程中选择哪种或者哪几种产业作为主要的经济增长来源，即乡村依靠什么样的经济形势保持自身的发展。在乡村发展模式规划过程中，首先需要考虑的一个问题是乡村经济发展的可持续性。我国大部分乡村经济发展依靠的是农业，而乡村规划建设的根本目的是使农村人民拜托单一的经济来源形式，改粗放农业经营为密集农业经营，并在此基础上发展其他产业。以往的乡村规划倾向于使企业和工厂迁进乡村，但这种方式已经显露出许多弊端：首先，企业和工厂的迁入占用了大量的乡村土地，使农村人民的基本生活来源受到了威胁；其次，企业和工厂的排污量太大，而乡村环保设施建设不足，整体规划进程与低碳经济发展理念背道而驰。即便企业和工厂的迁入为农村人民带来了额外的经济收入，但是，从整体上看，这种乡村发展模式是不科学的。在低碳经济背景下，乡村发展模式应该以乡村自身资源的高效利用为主题，分析乡村能够用作产业发展的自然资源、人文资源，思考如何应用这些资源建设环保性强、持续性足的产业。例如，珠海市打造的滨海景观带“情侣路”，通过控制城市建筑无序蔓延、拓展滨海地区的景观建设和绿地建设、增建自行车车道、营造立体化的商业空间等方式，将珠海市滨海地区从落后的乡村改造成了宜居珠海的一道亮丽风景线。这就是在充分分析乡村资源优势的基础上，选择以城市旅游休闲为乡村发展模式进行的乡村规划，这样的乡村规划不仅保证了低碳环保，而且使珠海市乡村经济飞速发展起来。

2.3 乡村基础设施建设规划

乡村基础设施建设规划在很大程度上影响了农村人民生活水平提高的可能性，也决定了乡村的宜居指数。我国大多数乡村都存在基础设施建设不完善的问题，无论是公共环境建设还是居民生活资源供应设施都比较落后，因此，乡村基础设施建设规划成为乡村规划中最重要的一个环节，而这也恰好是最能够体现出乡村规划低碳经济思想的一个环节。在乡村基础设施建设的规划过程中，我们应该以乡村能源和资源的应用为突破点，例如，与乡村生活能源供给有关的基础设施建设，应该以开发利用乡村自有资源如沼气、太阳能、水能为主，引导农村居民使用现代化能源供给设备，而不是大兴土木去修建天然气或煤气管道；在乡村公共设施建设方面，应该有效利用原有资源，如改建废弃房屋为乡村居民图书馆和阅览室，将农业物资集中放置，空出广场型空地供农村居民进行文化娱乐活动；采用农村原有的绿植进行乡村绿化等。这些基础设施建设耗费的资源少，基本上是对乡村资源的再次利用，因此既能满足乡村建设的要求，又符合低碳经济的发展需要。

3. 低碳经济背景下进行乡村规划需要注意的问题

3.1 资金应用合理

低碳经济的宗旨是即解决能源和资源，又能够产生经济价值，或者说是少消耗资金。在乡村规划的过程中，要符合低碳经济的宗旨，就必须考虑到规划能够实现怎样的经济效益，或者能够节约多少资源，但这并不意味着是乡村规划应该“少用钱”，而是要合理地应用乡村发展和规划的资金。

3.2 资源配置重点突出

乡村规划要体现出低碳经济的优势，在某些资源发展上一定要达到较高的水平，例如，乡村要依靠绿色农业或城市旅游实现经济发展，就一定要保证相应的农业生产设施或交通获得极大发展。因此，要实现低碳经济背景下的乡村规划，就要使资源配置突出重点，只有这样，才能在低碳的情况下实现农村经济的增长。

3.3 居民接受度高

乡村规划获得成功的关键是农村居民对规划的支持，即便乡村规划中提出了许多节能环保的措施，但是农村居民不理解、不接受，这些措施的执行效率不高，也很难达到低碳经济的要求。因此，在低碳经济背景下的乡村规划应该包括如何对农村居民进行宣传这一环节。

4. 结语

综上所述，低碳经济的提出和发展给乡村规划提供了新的发展思路和发展模式。在低碳经济背景下，乡村规划能够朝向更环保、更科学、经济效益和宜居指数共同提高的方向发展，最终达到城乡协调发展的态势。

参考文献

[1] 刘鹏发.低碳乡村规划建设初探――基于多个村庄规划的思考[J].广西城镇建设，2012（04）：125-127.

篇13

第二条本办法所称的农村个人建房是指本县县城规划区范围外的村（居）民新建、改建、扩建居住用房。

第三条县住建部门负责指导农村个人建房的规划、建设及管理工作，核发需占用农用地建房的《乡村建设规划许可证》。

县国土部门负责农村个人建房用地的监督管理工作。对村（居）民建房申请建设用地材料等进行审查，并办理建房用地审批手续。

镇（乡）人民政府负责本辖区内个人建房审核、审批及其监督管理工作。负责申报建房材料真实性的审查，负责选址、规划、用地的审核、放线、定界、填表、制图等工作，核发使用原有宅基地和其他非农用地的农宅建设的《乡村建设规划许可证》。按照属地管理的原则，负责对建房过程实施监管，对违法建设进行查处等工作。

村（居）委会负责本辖区建房户的审查、公示、申报工作，并负责建房施工现场的监督协调及本辖区违法用地违法建房行为的巡查、报告工作。

第四条农村个人建房应当符合土地利用总体规划和镇（乡）、村规划，并符合集中居住、节约用地的要求；不符合规划或者未编制土地利用总体规划及镇（乡）、村规划的，不得受理和审批村（居）民个人建房申请。

坚持“建新拆旧”的原则。村（居）民实施个人建房后，按规定应当退出原宅基地的，应当书面承诺于新房建成后按期拆除原宅基地上的建筑物、构筑物和其他设施，并退出原宅基地。

镇（乡）人民政府应当对退还宅基地及附属设施用地及时组织整理，重新规划后统一安排使用。

第五条个人建房审批实行办事公开制度。镇（乡）人民政府应当将申请条件、审批程序、流程等相关规定等进行公示。

镇（乡）人民政府和村（居）民委员会应当将个人建房的申请情况和审批结果张榜公布，接受群众监督。

第二章申请和审批

第六条符合下列情形之一的农村住户，可以申请住宅建设：

（一）依照规划，向中心村、集镇或者村（居）民集中点集聚的；

（二）因国家或者集体建设实施村庄和集镇规划以及进行镇（乡）、村公共设施与公益事业建设等，需要拆迁安置的；

（三）符合分户条件，需要新建或扩建住宅的；

（四）因现住房为危旧房需要改造的；

（五）因发生或防御自然灾害，需要拆迁安置的；

（六）经批准回原村庄、集镇定居的港、澳、台胞和华侨需要建设住宅的；

（七）县级人民政府规定的其他情形。

第七条有下列情形之一的，其个人建房申请不予批准：

（一）不符合镇（乡）土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划的；

（二）未达分户条件的；

（三）将原住房出卖、出租、赠予他人或者改作生产经营用途又要求建设的；

（四）不符合“一户一宅”有关规定的；

（五）违法占地或违法建房未处理结案的；

（六）法律、法规规定不予批准的其他情形。

第八条农村个人建房的宅基地面积及总建筑面积按照下列标准执行：

（一）村（居）民建房严格执行“一户一宅”制度，每户的宅基地面积不得超过160平方米；

（二）村（居）民建房建筑面积控制在50平方米/人以内，层数控制在三层以下，因特殊情况需超过上述标准的必须经镇（乡）人民政府审核，由县住建部门批准，但每户总建筑面积不得超过250平

方米；

（三）在原址拆旧建新，原房屋建筑面积超过250平方米新建房屋的，房屋建筑面积按不超过原有房屋面积控制。

第九条农村个人建房户可申请建房面积的人数按常住户口计算，其中领取独生子女光荣证的独生子女建房面积按两人计算。下列非常住人口，可计入计算人数：

（一）家庭成员中的现役军人、在校学生；

（二）经批准返回农村原籍定居的港、澳、台同胞和华侨；

（三）县政府规定可予计算的其他人员。

第十条农村个人建房不得擅自扩大经批准的宅基地面积，不得妨碍道路交通、消防安全，不得侵占公共绿地、公共设施用地、邻里通道，并妥善处理好给水、排水、通风、采光等方面的相邻关系

。

农村个人建房应当按照有关配套设施标准，自行配建污水排放、化粪池、生活垃圾收集等设施，保持村容村貌的整洁。

第十一条农村个人申请建房，应当向所在的村（居）委会提交如下材料：

（一）《乡村建设规划许可证申报审批表》一式四份；

（二）土地使用权属材料；

（三）户口簿及家庭成员的身份证影印件；

（四）申请人同意退出原使用的住宅用地及其它附属设施用地并交由村（居）委会重新安排使用的协议书（没有旧住宅的除外）。

村（居）委会接到个人建房申请后，应当依法适时召开村（居）委会议或村（居）民代表会议进行审议，并将申请建房户的家庭情况、拟建住房位置、用地面积及房屋的层数、高度等情况在本村（

社区）和所在的村（居）民小组张榜公布。公布期满无异议或异议不成立的，村（居）民委员会应当出具书面证明材料，将个人建房的申请材料报送镇（乡）人民政府。

第十二条镇（乡）人民政府收到个人建房申请材料后，应组织村镇建设服务站、国土资源所（分局）一同到实地勘测，对用地性质、面积、建房位置、建房占地面积以及房屋的层数、高度等进行

审核，并按下列规定办理审批手续：

（一）个人申请占用非农用地和使用原宅基地并且不需要申请新增用地的新建、改建、扩建房屋等，由镇（乡）人民政府在10个工作日内审批并核发《乡村建设规划许可证》。

（二）个人申请新建住房需占用农用地，必须先办理农用地转用批准手续，镇（乡）人民政府应在《乡村建设规划许可证》申报审批表上签署审核意见后报县住建部门审批。

县住建部门在接到报送的相关材料之日起15个工作日内进行现场勘测、审核、批准，核发《乡村建设规划许可证》。不予批准的书面通知申请人，并说明理由。

建房申请人在取得《乡村建设规划许可证》之日起一年内，应当开工建设。确需延迟开工日期的，应当在期限届满30日前向发证机关申请延期，延期期限不得超过6个月，逾期未申请延期或者申请未

获批准的，《乡村建设规划许可证》自行失效。

经批准建房的村（居）民应当在施工前至少10个工作日书面报告镇（乡）人民政府，镇人民政府应当在接到报告后10个工作日内派员到现场，根据用地批准文件和本办法的相关规定，确定宅基地四

至范围和宅基地内建筑物的平面位置及高度。

个人建房应当严格按照确定宅基地四至范围和批准的房屋的占地面积、建筑面积以及层数、高度等进行施工。

第十三条异地新建住房户，应在新建房屋竣工后一个月内拆除原宅基地上的建筑物、构筑物和其他设施，退还宅基地给所属集体经济组织。

第三章设计、施工管理

第十四条农村个人申请建房应当提供户型设计的平面图和立面图纸，户型设计应符合《宿松县城乡统筹发展战略规划》所界定的建筑风格，户型图可选用镇（乡）建设管理部门提供的通用设计图

纸，或委托具备相应设计资质证书的单位进行设计。

未附户型图的一律不得发放《乡村建设规划许可证》。

第十五条经批准的农村个人建房，其建筑工程必须与具有相应施工资质等级证书的单位或经过培训合格的个体工匠签订施工协议，方可进行施工，施工协议报镇（乡）建设管理部门备案。

未经培训合格的个体工匠，不得从事该类建筑施工活动。

第十六条个体工匠由（镇）乡建设管理部门组织，县住建部门指导培训，经培训合格颁发证书。

第十七条施工单位或个体工匠应当按照设计图纸有关技术规定进行施工，不得擅自修改图纸，不得使用不符合工程质量要求的建筑材料和建筑构件，必须确保施工质量和安全。

第四章法律责任

第十八条村（居）民个人未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地建房的，由镇（乡）人民政府依法责令其限期改正，逾期不改正的，责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用土

地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状。

第十九条个人建房违反《乡村建设规划许可证》的规定，擅自扩大建筑占地面积、移位建房、超过层数等严重影响镇（乡）或村庄规划及相邻关系的，由镇（乡）人民政府依法责令停止建设，限

期改正，逾期不改正的，组织拆除。

第二十条新建房屋竣工后，不按规定拆除原有房屋、退还宅基地的，按非法占地处理。

第二十一条有下列行为之一的，由镇（乡）建设管理部门责令停止施工、限期改正，并可处以罚款。

（一）未取得施工资质等级证书或者未取得培训合格证书承担施工任务的；

（二）不按有关技术规定或者使用不符合工程质量要求的建筑材料和建筑构件的；

（三）未按设计（通用）图纸施工或擅自修改设计图纸的；

从事个人建房的施工单位或工匠不按安全、质量标准进行施工又拒不整改的，由原发证机关吊销施工资质证书或个体培训合格证书。

第二十二条农民个人建房申请人及相关人员妨害、阻碍有关管理部门和镇（乡）人民政府工作人员依法执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。

第二十三条在农村个人建房审批、监督、管理工作中，县有关管理部门和镇（乡）人民政府人员、、循私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究法律责任。

第二十四条在农村个人建房过程中发生违法用地和违法建设行为的，严格执行《宿松县查处违法用地违法建设责任追究暂行办法》，追究相关责任人责任。

第五章附则