土地利用规划问题范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的13篇土地利用规划问题范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

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中图分类号：F301文献标识码： A

随着我国经济社会的快速发展，土地资源越来越珍贵。土地资源的合理利用已经成为城市建设过程中的重要问题，而要想实现土地资源科学合理地利用就必须要高度重视土地利用规划。土地利用规划是一项非常重要的工作。

在环境问题日益突出的背景下，土地利用规划中的环境影响评价变得非常重要。做好这项工作是保护环境的必然要求。在土地利用开发过程中应该充分注意到对周边环境造成的影响，要从源头上来尽量减少因为土地利用而产生的环境问题。

1.土地利用规划环境影响评价概述

了解土地利用规划环境影响评价的概念是进行科学评价的重要前提。土地利用规划环境影响评价是指在对规划区域生态环境现状认真研究的基础上，对土地利用规划实施后可能造成的环境影响进行识别、分析、预测和评价，并在此基础上提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施。土地利用规划环境影响评价属于战略环境影响评价的一种。

当前的土地环境影响评价主要是单个项目的评价，这种评价虽然在一定程度上能够起到保护环境的作用，但是却具有一定的局限性。无论是从介入时间、评价范围还是从项目之间的影响等方面来考察都还存在着较多问题。这对于今后的工作是非常不利的。正因为如此才要采用土地利用规划环境影响评价。

与单个项目的环境影响不同，土地利用规划环境影响评价具有明显的优势。这项技术的应用：一是能够涵盖各业用地。它是从规划区环境保护和生态建设整体角度出来进行评价。它能够对诸多建设项目之间的累计效应和协同效应做出科学评价；二是能够更早地参与到规划方案的形成中。在土地规划方案制定之初就参与到其中，就能够帮助建设单位从生态环境保护和建设角度出发来方案实施过程中可能引起的积极和消极影响。这对于从源头上减少生产不利影响的可能性是有好处的。三是能够全面考虑替代方案。在实际工作过程中规划环境影响评价能够对潜在环境影响、影响范围及程度做出充分评估。之后还可以拟订替代方案来消除以及缓解不利影响。

2.土地利用规划环境影响评价指标体系和工作程序

土地利用规划环境影响评价是一项专业性地工作，在实际工作过程中要想实现科学评价就必须要建立起全面科学的指标体系。这是实现科学评价的关键。在建立评价指标体系过程中必须要坚持以下原则：一是可操作性。指标体系的最终目的是要用于评价的，因而该体系必须要具有很强的可操作性才能够实现公正客观有效地评价。指标可以从国土资源管理部门的现有资料中获取。二是科学性。指标体系的建立是评价的关键，在实际工作过程中要保证指标具有明确的科学内涵，要能够较好度量。同时还要方便不同地区之间的比较。这两项原则是我们必须要坚持的。

2.1指标体系的建立。

在土地规划利用环境影响评价中的指标体系可以分为三个层次：指标层、准则层以及环境要素层。指标层指的是在实际评价过程中反映生态环境质量的多项指标。环境要素层则指的是土地利用规划活动涉及的环境要素。准则层则往往指的是环境要素可持续发展标准以及环境目标。对于评价中的指标我们可以用状态指标和影响指标这两种形式来进行说明。状态指标能够反映某区域生态环境质量状况；而影响指标则能够用来衡量环境影响。这两项指标是缺一不可的，在实际工作过程应该充分利用这两种指标。

2.2工作程序。

土地利用规划环境影响的工作程序是我们必须要了解的，只有在了解了各种程序之后才能进行科学的评价设计。在实际工作过程中土地利用规划环境影响评价工作程序主要包含以下三个阶段：第一阶段是准备阶段。在这一阶段的主要工作就是要进行资料收集以及分析。通过分析来最终确定评价方法、指标体系。在准备阶段需要掌握的资料主要包含：水土流失区面积分布、自然区面积、分布以及规划、土地荒漠化面积及分布、湿地保护区面积、分布以及规划以及草地退化面积与分布等内容。第二阶段则是正式工作阶段。在这一阶段的主要任务就是要对环境现状进行分析和评价，生态环境质量分区、以及参与制定方案和替代方案。第三阶段的主要工作就是进行报告书的编写。环境影响篇章及说明。在实际工作过程中应该严格按照上述程序来进行工作。这是进行科学评价的必然要求。

2.3原则。

坚持科学原则是实现科学评价的必然要求。在实际工作过程中应该坚持以下原则：一是要有层次性。土地利用规划环境影响评价可以分为国家级、省级以及地市级。每一级的评价所依据的材料都是不同的。明确层次是进行评价的重要前提。二是要着重进行生态环境影响评价。在建设过程中传统建设项目带来的污染仍然是主要污染，在实际工作过程中应该着重针对这些污染进行评价，具体而言指的就是以下几点：土壤环境影响评价；地表水环境影响评价；大气环境影响评价以及环境噪声影响评价。在实际工作过程中对于这些评价应该保持高度重视。三是要借鉴国内外先进评价方法。当前我国土地利用规划环境影响评价正处于起步阶段，与国外发达国家相比还有很大差距。正是因为这样在实际工作过程中就需要借鉴国外成熟的环境影响评价理论及方法。着重是要借鉴战略环境影响评价和区域环境影响评价。

3.评价中的减缓措施

为了有效保护生态环境，在实际工作过程中还可以采取各种减缓措施。这些减缓措施的应用具有重要意义。在实际工作过程中可以从以下几个方面来做：

3.1生态环境影响减缓措施。

生态环境影响减缓措施包含多种形式，在实际工作中要结合实际情况来选择针对性的措施。经常用到的措施主要包含以下几个类别：

一是提高人均绿化面积。在实际工作过程中应该高度重视绿化工作的重要性。在城市绿化的过程中需要注重发展地带性植被，在引进植物品种的时候要尽量选择那些环境适应性较强的，实用性和观赏性相兼的外来植物。二是要加强生物通道建设，健全环境监测体系。生物通道的建设对于保护栖息地生态环境、保障生物活动范围具有重要意义。在实际工作过程中还需要建立起完善的环境监测体系，应该不定期的组织环保人员对环境进行监测。要实现全方位监测保护。三是要建立绿化隔离带。绿化隔离带的建设对于减轻噪音污染是有着明显效果的。

3.2水环境影响减缓措施。

此类措施主要包含以下几点：一是要合理安排污水集中设施用地，要逐步提升污水集中处理率。在实际工作过程中要实现集中污水处理。要逐步提升城镇生活污水以及工业废水的集中处理率。逐步增加湿地物种多样性，通过湿地能够改善水网水质。二是要合理开发水资源。在开发水资源的过程中要严禁开采地下水资源。水源应该主要靠雨水、再生水、江水以及海水。要积极开辟多水源，从而保证基本的农灌溉水量，居民生活用水量以及生态用水量。

总结

在土地资源日益紧张和环境问题日益突出的背景下，加强土地利用规划环境影响评价单元研究具有重要意义。在实际工作过程中应该高度重视这项工作。在实际评价过程中必须要严格按照工作程序、坚持科学原则采取专业性措施来提升评价水平。要采取各种措施来减缓污染对环境造成的影响。

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关键词： 土地；利用；规划；建议

Key words： land；use；plan；suggestion

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）08-0316-02

0 引言

土地是人类社会发展的根本，对土地资源合理规划和利用，是人类社会必须履行的职责。然而，随着经济的发展，人们对土地进行了掠夺式的开发和利用，土地受到破坏的面积越来越大，人口与资源之间的矛盾也越来越突出，所以，我们应该认识到现在土地使用过程中所存在的问题，找到有效的解决措施，从而对土地进行合理的开发利用。

1 土地规划的概念和意义

土地利用规划亦称土地规划。是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。

土地利用规划不仅是政府调节土地资源配置的重要手段，而且能够有效的解决土地利用中的问题，另外，土地利用规划是土地利用管理的重要依据。主要有综合性、战略性、长期性、控制性和权威性五个特点。

2 我国土地利用规划存在的问题

2.1 土地退化问题严重，治理措施薄弱

长期以来，人们只顾从自然生态系统中不断地掠夺索取资源发展经济，却忽视了经济与生态的协调发展，导致水土流失不断加剧，生态环境逐步退化，我国现在水土流失严重，得不到有效及时的治理，导致耕地肥力下降，甚至丧失耕种能力。一些河流因为水土流失导致水质污染，从而影响生态平衡。另外，由于水土流失也导致一些河道，湖泊淤积。以浙江省为例，虽然相对别的省市浙江水土流失现象不太严重，但是省内仍有八条水系的河床普遍增高了0.1至0.2米，内河的航行里程相对60年代也减少了1000公里。虽然，近些年，在水土流失方面政府做了很多工作，也取得了一定的成效，但是在治理的过程中，盲目重视工程质量而忽略了生物的维护措施，对过去已经成熟的林地和人工草地，乱垦乱伐的现象没有得到遏制，从而致使水土流失的现象未能从根本上得到治理。

2.2 土地利用总体规划和城市总体规划之间的冲突

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地的开发利用保护在时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础；城市总体规划是指城市人民政府依据社会发展规划和国民经济及当地的整体状况，为确定城市的发展方向和规模，协调城市空间布局，合理利用城市土地，在一定期限内作出的具体安排和综合部署。土地利用总体规划和城市总体规划之间是相互利用和相互制约的关系，城市总体规划是土地规划的一部分，土地利用总体规划是城市总体规划的核心，他们都使为了能够使土地资源能够得到合理利用，从而促进社会经济和环境的可持续发展。

两者的规划思路不同，土地规划属于有控制规划，城市规划则属于无控制规划，我国地方政府普遍都热衷于城市总体规划，希望把自己的城市规模做的越来越大，规划部门为了迎合上级政府的旨意，和自己的私利，也总是把城市做成大规划，大规模，从而导致和土地利用总体规划衔接困难。另外，两种规划参数的统计口径、土地分类体系，法律地位以及政府的行政态度均不一样。

2.3 土地使用管理制度存在弊端

我国的土地使用管理制度的土地预审制度不完善，批后建设监管制度不健全，缺乏有效的手段和措施，另外验收监管欠缺，执行不严，验收制度存在漏洞，对建设用地有些地方没有进行竣工验收，并且擅自改变土地的用途。禁止农村宅基地流转，为了扩大征地范围，低价征收农民的土地，现如今强拆事件不断出现，最根本的原因就是政府征收农民的土地价格过低，造成农民财产的流失，圈地，卖地现象严重，现在各地城市边界都在不断扩张，大造新城现象屡屡不断，最后导致的结果就是政府有钱了，开发商富了，贫富差距越来越严重了。政府垄断建设用地供给，导致很多违法用地的事情出现。我们可以看到很多政府大楼壮观豪华，禁而不绝，因为一些建设用地是无偿划拨的，所以导致用地的粗放利用，大大降低了土地的利用率。

2.4 土地利用总体规划法律制度不健全

土地规划法律法规不够完善，虽然我国的《土地管理法》清晰的明确了土地利用规划的法律地位，但是国家并没有针对土地利用规划管理制定出相关的法律政策，如何对土地利用进行宏观控制尚不明确，土地利用活动中的违反规划的现象也无法进行及时有效的管理。

3 对策分析

3.1 做好水土保持，实现生态系统的良性循环 首先要减少坡面径流量，减缓径流速度，提高土壤吸水能力和坡面抗冲能力，并尽可能抬高侵蚀基准面；其次要进行强化造林治理，针对造林不易成功的陡坡地，要辅以培地埂，挖水平沟，修水平台地等工程强化措施；加强预防监督职能的发挥，依法防治水土流失；处理好生态效益与社会经济效益的关系；加强水土保持的科技投入，提高科学治理水平。做好水土保持，可以涵养水土，保护植被、调节气候、净化环境、美化景观，保证生态系统各种生物链条的正常运转，实现生态系统的良性循环。

3.2 提高规划质量，注重规划间的协调与衔接 依据我国目前的国情，将各种规划整合为一个整体是不太可能的，所以我们能做的就是尽量做好各种规划之间的协调与衔接的工作，尤其是土地利用总体规划和城市规划之间的协调，这两者之间协调的基础是图件的比例尺，在条件允许的情况下，城市规划可以使用较大的比例尺进行实测，以便保持现状图的真实性，这样地界线和用地范围才能有一个较好的协调。另外要针对土地利用规划和城市规划的不同点进行修正，同时，还要注重总归内部的自我协调，做好总体规划与其他专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的协调。

3.3 深化土地使用管理制度 明晰土地产权，加强对土地产权的管理，在法律上对土地所有权进行明确界定，理清中央与地方政府在土地权利中的地位，使土地配置能够真正反映国家与地方利益的协调；细化土地权能，建立如空间使用权、地役权、土地发展权等权能，有效的促进城市土地使用管理；建立土地价格机制，规范土地市场行为，加强土地市场制度建设和监管力度，避免地方政府在土地一级市场乱用权利，对土地价格进行操纵；完善城市土地储备制度，建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，理顺土地收购储备机构的角色和定位；建立城乡统一土地市场，从根本上打断政府垄断征地特权的局面；对原划拨用地采取灵活的政策，将其纳入合法的运营轨道，以适应城市经济发展和城市土地市场有序发展的需要。

3.4 加快规划法规建设，完善相关法律法规 根据《土地管理法》进行修编，是保障土地利用规划落实的重要依据，只有建立完善的法律机制，才能使土地用途管制制度和耕地制度得到全面落实，才能对违反规划的现象进行严肃查处，从而维护法规的权威性，也有助于土地利用规划管理与城市规划之间的协调。另外，要对公民进行对规划法规的教育学习，提高依法用地的意识。完善相关制度和配套政策，推动依法行政。完善规划管理领导责任制、规划公示制度、土地利用年度计划管理制度、建设项目用地预审制度、农用地专用和土地征用审批会审制度、规划审查制度、规划实施监督检查制度。适应社会经济发展新形势，不断完善各项实施细则，提高各项制度的科学性、适应性和可操作性。

4 小结

土地是生态系统存在的基础，是经济活动最重要的生产要素。合理利用土地资源关系着生态系统的平衡与稳定，关系着人类基本需求的供给保障，也是实现可持续发展的基本途径。土地利用总体规划是国家从长远利益及全局出发，对我国土地的开发、利用、整治和保护等方面做出的长远规划和统筹安排。因为土地利用总体规划意义重大，因此，十分有必要加强对其进行深入研究。

参考文献：

[1]王万茂.土地利用规划学[M].中国大地出版社，1996.

[2]韩荡.适应城市规划的土地利用计划体系初探[J].城市规划，2002，26（11）：46-48.

[3]同济大学.城市规划原理[M].中国建设工业出版社，1991.

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在现代城市建筑中，建筑幕墙是集装饰、结构、功能与一体的建筑物外墙墙体材料，使用建筑幕墙可以取得良好的建筑效果，根据所用材料的不同，可以将幕墙分为石材幕墙、金属幕墙、玻璃幕墙等，作为建筑物的有机构成部分，建筑幕墙既是建筑的有效维护构件，又使建筑物具有了鲜明的艺术气息和时代感，因此，建筑幕墙在城市高层建筑的土地利用规划中得到了广泛的应用

一、国内建筑幕墙的具体情况

建筑幕墙是由多种板材以及金属构件所组成的，其主要悬挂于建筑主体结构上方，不作为建筑物的防护结构和主体结构的承载体，从1983年开始，我国的建筑幕墙工业初步发展，在经过了近30年地发展以后，已于本世纪初成为了世界上最重要的建筑幕墙生产国和使用国之一，并已经逐渐发展成为世界幕墙生产大国。例如，2004年，我国完成的建筑幕墙总面值约为1500万平方米，是世界建筑幕墙总用量的60%。

我国幕墙的主要包括三个发展阶段。萌芽阶段：1984年—1994年，在这一段时间内我国积极引进国外先进的技术，其中，框件式的明框玻璃建筑幕墙为主要幕墙材料，当时我国仍未能建立相关的标准和规范，且建筑幕墙的技术水平和整体质量水平较低。成长阶段：主要时间段为20世纪末至21世纪初，这期间我国幕墙产品的发展迅速，品种涵盖了隐框幕墙、明框幕墙、点支承幕墙、石材幕墙、铝板幕墙等，种类较为齐全。我国建筑幕墙从2003年起正式进入全面发展时期，随着铝合金门窗幕墙的出现以及建筑幕墙产品的不断丰富，五金配件、中空玻璃、隔热铝型材的相继开发和使用比较的不断攀升，在国际市场上中国特色的产品增多，智能幕墙、双层幕墙、光电幕墙得到了较大发展，部分企业的建筑幕墙技术已经与国际接轨，我国的建筑幕墙表现出了稳定持续增长态势。

二、建筑幕墙在城市土地利用规划中存在的问题

（一）存在问题

1.建筑幕墙规范和标准相对滞后

在进行城市土地利用规划的过程中，应注意坚持可持续发展的建筑观，加强建立既能够满足当代人的需求，又可以为后代带来一定需求性的、具有积极贡献的建筑，这就需要建立健全完善的建筑幕墙政策法规和行业技术标准，而且面对不断发展的建筑幕墙市场，也必须建立健全建筑幕墙的各项法律法规和规范标准。从当前的情况来看，我国建筑幕墙规范和标准从无发展到有，这是一个以建筑结构安全指标为中心的各向规范由单一发展之齐全的渐变过程，所以，当前我国的建筑幕墙标准和法规基本满足了国际建筑幕墙的基本需求，但是从安全性、标准型以及实效性来看，我国的建筑幕墙规范和标准仍然相对滞后，还需改进。

2.建筑幕墙施工企业挂靠现象现象较为突出，监管力度有待提高

城市的土地利用规划对城市的发展有重要影响，在进行城市建设的过程中需要专业的建设队伍和严格的监督检查力度。在当前的建筑幕墙行业中，部分生产条件不理想、检测手段不健全、技术力量较为欠缺的施工队伍积极寻找可以挂靠的单位，在二者取得联系后施工单位立即承揽建筑幕墙的设计制作和安装工序，被挂靠单位又对施工单位建设的相关项目缺乏有力的技术服务和规范化管理，导致了部分幕墙建设存在一定程度的安全隐患，无法满足幕墙在配合城市规划和发挥应有使用要求上的标准规范。

另外，在建筑幕墙施工的过程中也存在监管不力的情况，作为一门新兴行业，建筑幕墙的管理队伍和相关技术仍需要成长和进一步发展，在这一行业中，主要有三大监管主体，即建筑幕墙建设单位、幕墙设计审核机构以及施工监督机构，但是目前市场上普遍缺乏拥有建筑幕墙专业知识的专门人才，在城市土地规划中，相关部门对幕墙建设的监管力度有待提高。

3.存在乱加竞标现象，缺乏完整的质保体系

当前，建筑幕墙行业缺乏完善健全的质保体系，幕墙工程易出现工程质量隐患。在施工队伍中出现的低价抢标、乱价竞标现象会造成施工时的偷工减料、设计简化、使用不合格材料等不良现象，这样既对建筑幕墙行业的健康发挥展造成了一定影响，还伤害了消费者的利益，影响建筑行业而整体发展，进而对整个城市土地利用规划造成恶劣影响。

当低价竞标、乱价抢标现象产生以后，建筑幕墙的质量稳定就会受到影响。在进行幕墙工程时，高质量的五金配件是保证幕墙质量基础，目前，我国的五金建材市场还未完全规范，五金器材的种类和规格都不齐全，各类五金器材的质量还无法得到有效保证，国外市场上的五金配件规格种类繁多，对国内市场的供应有限，这也对我国的城市土地规划和幕墙发展造成了一定的制约性影响。

（二）改进方案

政府相关部门应明确职责，加强对城市土地利用规划的分析研究，坚持政府的监督指导职能，加强行业监管力度，对现有的幕墙管理制度进一步规范和完善，对城市幕墙工程定期进行鉴定、维护和调查。

加快制定建筑幕墙的安全性和合理性鉴定标准。现有的幕墙主要是作为建筑物的外墙维护组成部分，因此，幕墙在土地利用规划中的合理性、使用中的安全性是其最重要的性能，目前，国内缺乏一部用于幕墙检验的标准和规范来对幕墙的合理性和标准性进行检验。

加强对幕墙设计的审核，保证参与建筑幕墙设计单位的相关资历和经验，在设计过程中应加强对建筑幕墙专业人才的培训和教育力度，另外还应成立专门的幕墙设计监理服务机构，满足城市土地利用规划要求。

三、 结语

伴随着经济的不断发展，我国的建筑幕墙也得到了快速发展，在高层建筑或者大型公共建筑上都可以看见幕墙。当前建筑幕墙仍然存在多种问题，应结合具体情况进行分析，应本着节能环保和可持续发展的原则，促进建筑幕墙的发展，加强城市土地利用规划的合理性。

参考文献：

[1]杨嗣信,吴琏.关于外墙保温技术的现状及发展建议[J].建筑技术,2007.

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中图分类号： F301.0文献标识码：A 文章编号：

规划是人类社会最基本的活动形式之一，是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计，并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域，规划要解决的问题不一样，规划的着重点不一样，规划的内容体系也不一样。

一、国内外土地利用规划体系

（一）国外土地利用规划体系

1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划，由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划[2]。

2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次，注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。

3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级，全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950年）及其相应配套法规，相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建设要求，起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详细规划，在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划，且各市村町的情况差别较大[4]。

（二）国内土地利用规划体系

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级，国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实，其内容应达到控制性详细规划的要求，是实施土地用途管制最直接的依据。因此，乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。

二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足

（一）乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范

由于规划区域、规划对象不同，乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同，在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下，易导致规划水平不高，规划可操作性不强。

（二）乡镇土地利用规划制图问题

目前，乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000，这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果，但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度，而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高，突出的表现为数、图、表、文不一致，这就使规划的科学性和合理性得不到保证，对规划的具体实施造成影响。

（三）规划间的协调和衔接存在问题

乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够，主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。

三、乡镇土地利用规划优化完善建议

（一）加强乡镇土地利用规划编制指导

乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分，应该加强其理论和技术方法的研究，明确规划编制的技术思路和技术操作规程，注重规划人才的培养和技术设备的投入，推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。

（二）完善乡镇土地利用规划制图

乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划的详细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究，为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。

（三）注重规划间的协调和融合

当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作，首先应开展图件比例尺的协调工作，这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划，统一资料口径，实现资料共享，统一编制的指导思想，加强建设部门和土地管理部门的配合。

参考文献：

1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报（社会科学版），2003（3）.

2、唐红波.中英土地利用规划比较.[J].国土资源，2004，37（8）.

3、黄伟.现代美国土地利用规划的发展及其启示[J].中国土地科学，2002，16（6）.

4、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国土地科学，2001（3）.

5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学，2000，14（3）.

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一、引言

在现阶段经济发展水平条件下，土地资源节约集约利用要求在区域资源禀赋与现有技术水平下，充分利用土地资源的同时，尽量减少土地消耗，从而实现土地资源与资本、劳动力的最优配置。生产力是人们征服自然、改造自然以获得物质生活资料的能力。而决定生产力高低的因素有三个：劳动者、劳动对象和生产资料。土地是一切生产和一切存在的源泉，是农业生产最主要的不可替代的生产资料，生产力先进了，土地节约与集约利用水平提高了，土地资源就可以发挥最大效益。

丹寨县位于贵州省黔东南侗族苗族自治州西部。东面与雷山县接壤，西面与都匀市、麻江县相连，北面与凯里市毗邻，南面接三都县，地理位置介于东经107°44′～108°08′，北纬26°05′～26°26′之间。南北长39.8公里，东西宽40.5公里，全县土地总面积940平方公里。县人民政府驻地龙泉镇，距省会贵阳市210km，距黔东南州首府凯里市70km，距黔南州首府都匀市50km，321国道经过县城。到2009年全县人口15.13万人，其中少数民族人占85.1%；城镇人口3.24万人，城镇化率达21.24%。国民经济持续增长，综合实力不断增强，2009年丹寨县GDP达73161万元，人均GDP4837元，人民生活水平不断提高；同时，基础设施、教育、科技、文化、卫生事业等诸多方面取得显著成效。

二、丹寨县土地利用存在的问题

（一）人口密度大，土地资源数量较少，人地矛盾突出

2005年丹寨县人口密度达到167人/平方公里，人均土地面积小，平均每人拥有土地资源0.60公顷，仅占全国平均水平的71.39%。全县农民人均拥有耕地量0.084公顷，比全国平均水平0.106公顷少0.022公顷，不到世界人均拥有耕地面积的40％，土地与粮食的生产直接相关，节约用地就更为重要了。随着社会经济发展，重点建设、基础设施项目的比重在不断的加大，占用耕地的面积也不断加大，使得耕地面积不断减少，土地整体质量下降，人地矛盾会日趋尖锐。

（二）坡地面积大，难利用地多，后备土地资源短缺

2005年丹寨县耕地面积12707.47公顷，但坡耕地比重大。0―2°的平地265.93公顷，仅占耕地的2.09%，2―6°的坝地和微坡地1415.17公顷，仅占耕地面积的11.14%；而25°以上坡耕地则高达4482.72公顷，占耕地总面积的35.28%，即有35.28%的陡坡耕地不适宜于耕种，因此经常出现水土流失，土质下降问题，这对耕地的开发利用极为不利。并且在各个乡镇的都有分布，具体来看，排调镇比重较大，雅灰乡次之。

2005年全县未利用地3166.73公顷，占全县土地面积的3.37%，其中可利用部分主要是荒草地与河流滩涂：荒草地1396.51公顷，占未利用地的44.10%，且荒草地质量差，位置偏僻，开发利用难度大，利用的潜力不大。

（三）用地结构单一，中、低产田面积比重大

2005年丹寨县土地利用率为96.63%，未利用地率为3.37%。在已利用土地中农业用地的比重较大，占已利用地的97.48%，在农用地中用于林地面积大，占农业用地的61.72%；其次为耕地；耕地、园地、牧草地与其他农用地的比例是14.35：1.35：15.07：7.52，农用地中耕地、林地比重过大，牧草地比重低，这不利于当地畜牧业的发展。

在耕地中，高产稳产农田面积只有2146.18公顷，仅占耕地的16.89%，而中低产田面积近达10561.29公顷，占耕地的83.11%。从耕地分布来看，水田分布在海拔1100-1580米之间，旱地则分布在海拔1000-1650米之间，坝田占到30%，70%的耕地分布在沟谷和山坡上，地块破碎，土层浅薄，其间多有基岩。

（四）农、林与建设争地突出，生态环境日益恶化

由于过去片面强调粮食生产，不少地区森林资源遭到严重破坏。丹寨县森林覆盖率曾不断下降，近年呈逐渐恢复趋势。近年来丹寨县耕地不断减少，一方面是由于水土流失以及对不宜耕地的退耕还林、还草造成的面积减少，另一个重要原因则是建设用地对耕地尤其是旱地的占用不断增加。建设用地由于城镇化建设加快以及工农业发展的需要，城镇及农村居民点用地、工矿用地不断增加，交通建设及扩建占用土地不断增大。同时，由于建设用地需求量较大，而审批量远不能够满足建设用地的需求，从近几年的情况来看，建设用地与耕地呈现出一种此消彼长的关系。

三、改革土地利用与管理方式，提高集约利用水平

（一）改变土地资源管理方式，树立节约集约用地观念

当前，许多干部和群众的观念里，仍然认为我国地大物博，土地资源十分丰富，取之不尽用之不竭，土地利用与管理方式粗放，使得土地资源浪费严重。因此全县上下特别是各级党委、政府一定要清醒地认识到，丹寨县土地资源不是无限的，人口增长，经济发展需要大量占用土地，土地资源不断减少的是个长期趋势；国家加强宏观调控、加强土地管理的力度不会削弱，土地已构成经济社会发展重要制约因素的形势不会扭转，必须牢固树立节约资源、可持续发展的观念，十分珍惜和合理利用每一寸土地，努力推进保护资源与保障发展、眼前发展与长远发展、更好与更快发展的有机统一，促进全县经济社会持续健康发展。

（二）改革土地流转方式，促进土地合理流转

随着社会经济的发展，原有的土地承包经营模式已经不能适应现代农业的发展的需要。主要表现为土地资源的浪费严重；重复性投入多；机械化作业受制约；影响从事其他产业。所以农村土地经营权流转改革是当前乃至今后很长时间内的必然选择。鼓励土地经营走规模化之路，推进农业产业化集约化发展，对于促进全县经济持续发展有重要的战略意义。同时，土地流转有利于把所有权明确给土地所在的集体，作为机动田可以承包给种田大户，实行规模经营；同时可以将土地承包给有资金、有技术、善管理的单位或个人承包开发经营，既可以解放农村大量劳动力进城务工，又可以使土地得到科学、集中、高效管理，从而不但实现土地效益最大化，还增加了农民的收入。

（三）改变土地利用方式，促进节约集约利用土地

1.大力推进实行工业集聚，建设工业园区。建立3个工业集聚区结合全县城镇体系规划，引导生产要素向优势区域、优势产业、优势企业和园区集中，共享基础设施，节约集约利用土地资源，形成专业化经营、社会化协作、各具特色的产业集群和产业集聚区。本着相对集中、科学布局、合理规划的原则，以地域产业组合分工为基础。根据丹寨县工业发展格局，规划期形成“一心、一轴”为主体的工业用地布局。一心：规划期重点建设以“黔东南农产品集散区、金钟工业园区”为核心的工业体系，着力发展食品、药品、旅游产品等轻工产业；一轴：指以321国道线为主轴的工业用地空间布局，规划期间重点建设好“金钟工业园区”，着力发展建材、矿产品加工，农产品加工、仓储等产业。

2.加强农村空心村治理，稳步推进新农村建设。当前大部分农村居民点内部缺乏统一规划，布局混乱，内部结构松散，部分迁往城市居住的人，在农村还保留有宅基地，空心村现象普遍存在。加强农村空心村的治理主要从迁村并点，拆旧建新，退宅还耕几个方面综合治理。随着自然村落的搬迁与合并，对农村土地也要大力进行整治，加强生态环境建设和农村水利设施建设，实现退宅还田，消除农村工业的污染源，填平不必要的河湾沟壑，拉直田间道路，以增加农用地比重，扩大农田地块面积，适应农业机械作业要求，并逐步建成优美的田园环境，稳步推进新农村建设。

（四）优化土地补充方式，加强开发整治土地

1.适度开发后备土地资源，大力推进土地整治。随着经济不断发展，土地资源减少的是个长期趋势，占用土地必须采用有效办法补充。但是，后备土地资源是有限的，要积极通过其它方式补充耕地，适度开发后备资源，大力推进土地综合整治。据分析，丹寨县土地综合整治耕地规模303.26公顷。

2.积极改造中低产田。首先，不断提高现有耕地的质量，即改造中低产田，通过加大资金投入，改良土壤，增强土地肥力。其次，积极稳妥地开展田、水、路、林、村综合整治，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积，提高耕地质量。

（五）改革土地利用评价方式，创新土地节约集约利用制度

1.完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的机制。以“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”为原则，进一步完善有关政策机制，通过将城镇增量建设用地指标与农村存量建设用地盘活相挂钩，实现建设用地的总量控制。

2.鼓励和支持盘活存量建设用地。完善有关政策机制，加大对提高存量用地利用效率的政策鼓励和资金支持力度。在规划许可前提下，鼓励用地单位通过整合挖潜，通过翻建多层厂房等方式，适当提高容积率。鼓励新企业租用或购买闲置厂房，挖掘土地利用潜力。探索利用存量用地二次开发，加快淘汰劣势企业，调整产业结构，提升产业能级。

3.充分发挥市场机制的作用，建立地价与土地利用集约程度挂钩的调节机制。完善土地市场运行的基本制度、组织架构和运行模式，推进统一、透明、规范的土地有形市场建设。按照国家要求和当地经济社会发展的实际情况，加快研究更新基准地价。在不低于各类土地基准地价的前提下，对土地利用低效的适当提高供地价格，对土地利用效率高的适当给予优惠。

4.完善农用地转用价格评估体系，按照市场经济要求，设立征地补偿项目，参照农用地转用市场价格确定征地补偿标准，提高土地资源的市场化配置程度，增强市场主体成本意识，提高全县珍惜土地、节约高效利用土地的自觉性。严格控制划拨用地的范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。不得以低于国家和省里规定的最低价标准协议出让土地，不得随意减免新增建设用地的土地有偿使用费。

参考文献：

[1]郑新奇.城市土地优化配置与集约利用评价[M].北京:科学出版社,2004.

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Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.

Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate

中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：

随着土地利用总体规划的推进，在我国规划学术界出现了许多争议性的问题，而其中极具代表性的问题就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题(以下简称两规协调)。个人认为，在两规不协调的诸多问题中首先要解决就是规划功能定位不清的问题，他们之间没有的明确相互关系，这与其在规划体系中的作用与地位有关。究其本质原因就是我国规划体系缺位，没有明确规划之间的相互关系。本文就两规协调问题解决措施和方法提出个人的一些观点看法。

一、两规协调中存在的问题

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，协调城市规划和土地利用总体规划的相互关系。也就是从那时起，在我国学术界和实务界开始有两规协调问题的研究和讨论。许多学者提出了自己的意见和建议，在总体上认为，两规是具有相同之处的，主要表现在其法律依据组织领导和规划审批方面。但是两规的规划范围和两规的规划思路是不同的。土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，这种控制是刚性的。而在城市总体规划编制时，则不同于前者，它不是依照上级下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模，是依据城市的社会、经济、地理、资源、人文背景等多个人因素综合分析而建立的。在市场经济的条件下，根据城市发展的客观规律，设计出城市发展目标和发展规模的计划，满足需求，重在发展。换句话说，土地利用总体规划属有控制规划，而城市规划属无控制规划。此外，两规在城市建设用地范围和两规中人口统计口径不一致，导致两规中关于城市人口规模的内涵存在很大的差异，前者明显大于后者，直接影响根据人口规模计算的城市用地面积。

为了解决两规协调问题，我国其他政府部门也参与此项研究，针对构建中国规划体系的问题，提出了相关的解决方法和途径。国家建设部也提出城乡规划的建议，主要包括有全国城镇体系规划、城市规划、省域城镇体系规划、乡镇规划、风景名胜区规划、历史文化名城规划等。国务院城乡规划行政主管部门作为全国的城乡规划工作的主管。国土资源部强调土地利用总体规划作为土地利用领域中统筹社会、经济、环境过程的基本规划，一切其他各项规划均应当向土地利用总体规划看齐，用地规模与布局要做好与土地利用总体规划的衔接。

二、两规协调宏观层面：上端规划功能缺位

两规不协调宏观层面上的重要原因是上端规划功能缺位的问题。上端规划功能缺位具体指规划体系中区域规划功能缺位和上一级土地利用总体规划功能缺位。两规协调是土地规划工作需要的，由于两个规划出于不同的目的和任务，导致其目标、任务、内容和编制思路有很大的无法统一协调的差异。要从根本上解决这种差异，这就要求上一级规划充分发挥对下一级规划的综合协调功能和作用。建设用地指标是两规协调的焦点问题，上一级土地利用总体规划分配确定的这些指标，“建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”上一级土地利用总体规划对下一级土地利用总体规划的刚性约束，因此想要协调这之间的矛盾，就要在上一级土地利用总体规划的框架内进行协调解决。从这一方面来看，城市总体规划与土地利用总体规划之间是局部与整体的关系。但从经济发展方面来看，区域经济发展是以城市的发展为依托的，在经济发展过程中城市是区域经济中心，对土地利用总体规划具有重要的指导作用。而且土地利用总体规划的编制是以城镇体系规划和城市总体规划的成果作为重要依据的，二者本应是相互促进的关系的，在城镇用地规模与布局上紧密协调。两规协调宏观层面上就是上端规划功能补缺，具体来讲，就是要开展区域规划或国土规划，做好社会经济发展、生态环境保护与土地资源合理配置三者之间的协调工作，为下端规划编制和实施提供科学依据。

三、两规协调微观层面：建设用地规模

建设用地规模作为两规协调的重点。目前，在我国无论土地利用总体规划还是城市总体规划，本着 “以人定地”的方式，即依人口规模和人均建设用地测算建设用地规模。在两规协调过程中，要求在统计规范人口和建设用地时统一口径。在进行人口统计时，两规协调时应当采用相同的城镇人口、常住人口和流动人口统计数。

而建设用地作为两规协调中的焦点问题，则要求统一建设用地尤其城市建设用地的概念。还有工业用地、绿地和道路广场用地，其发展特性主要受产业结构、交通需求、经济增长和自然生态等的影响更大，这类用地规模应考虑产业类型和产业结构对用地需求特性，采用分组控制加以确定。

结论：

从宏观层面上讲，两规协调要依据我国的基本国情建立健全规划体系，开展区域规划工作，在区域层次上协调安排土地利用与工业化、城市化之间相互关系。从微观层面上讲，解决两规之间不同的地方，主要针对解决人口和建设用地的统计口径的问题。发展与保护是辨证统一的关系。只有通过走发展的道路才能增强国力和提高人民生活水平，而保护也是为了能够持续发展。城市规划是以发展为主要特征的，不过在进行规划工作时要注意优化发展方式，以低代价求发展，发展模式中要注意寻求低占地的发展，走集约利用土地的道路；土地利用规划是以保护为特征的，但也改变过去的消极保护模式，要进行主动保护，本着“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用方针，研究在发展中求保护，在保护中求发展的策略，。

参考文献:

[1]陈银蓉，等．城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J]．中国人口、资源与环境，2006(1)： 30一33．

篇7

1土地利用总体规划编制和实施中存在的主要问题

1.1基础数据难统一

编制土地利用总体规划时，涉及到的数据和资料很多，数据在审核时，也需要通过多个部门，再由低一级部门向上级部门递交数据，以此类推，由最高级部门来进行最终数据的统计和审核。在这个过程中，会存在一些虚假的数据编排。如在过去，农民需要交纳一定的农业税，使得账户上记载的耕地面积小于实际耕地面积。此外，土地在编制过程中，程序较为复杂，需要多个部门的审批，经历的周期也比较长，导致一些数据的统计错过了时点，数据的有效性缺失也是造成基础数据难以统一的一大问题。

1.2不确定因素难以把握

为了更好地实施制度，人们会事先确立一个相对完善的计划。但是，俗话说：“计划赶不上变化”。在计划实施的过程中，会有诸多的不确定性因素。如在土地规划过程中，气候条件是主要影响因素之一。对土地的年产值进行评估时，尤其是农业用地。它的主要经济产值是农作物的产量，而作物的产量在绝大多数条件下都受到气候的影响，因此，在对其进行评估前，气候因素是较难把握的。此外，任何一个计划的实施在预测范围内的情况少之又少。在土地利用总体规划以及编制方面也是同样的道理。

1.3产业建设用地指标被截留

随着社会的发展，统筹城乡规划，促进城乡共同发展被提上新的议程。然而，在实际操作过程中，政府总是较多地将目标放在中心城市的发展轨道上，一幢幢豪华办公楼的兴起就是代表性特征之一。所以说，在土地的利用上，优先满足城镇建设用地，对于产业用地的指标，则有所截留。产业是一个地方发展的特色甚至是一种经济上的支柱，离开了产业，区域性的经济发展就受到了限制。显然，产业建设用地指标的截留对于当地的发展是有不利影响的。

1.4规划缺乏应变性

土地在利用和建设过程中会有一些突况的发生，如政策的改变以及外来文化的影响等，而这些影响往往是无法预测的，这就要求土地字啊规划和应变过程中具备灵活应变的能力。但是，在现有的土地规划中，一般是按照《土地管理法》的要求进行的，对于建设用地以及宅基地利用等方面都进行了相对完善的分析。但是，不足之处在于这些指标是定性和定点地分析，以至于在实施过程中太过具体，缺乏灵活性和应变性。

2对土地利用规划的相关建议

2.1有效控制城市建设用地规模

随着城市人口的增多，人们对于城市房产的需求也越来越大。近年来，城市建设用地正在以城市中心为一个点，向着四周扩张。一幢幢高楼大厦拔地而起，这种无限制式的扩张对于土地的合理利用而言，失去了土地原有的价值，也损害了农民的利益。此外，城市发展速度过快，使得农村和城市建设之间完全脱节，不利于城乡的统筹化发展，情节严重时，还会产生泡沫。所以，相关部门应该严格控制城市建设用地规模，平衡农村和城市的协调化发展。

2.2合理评价城市建设用地规模

城市建设用地的规模应该做到集约高效，从土地利用的实质出发，使得土地得到有效利用。从科学的角度来说，一个城市的土地利用是否合理和该城市的规模并不直接挂钩，和城市的用地量也没有直接的关系，而是看该城市的土地利用是都集约高效。如果一味地扩大城市建设用地，造成土地在城市中处于闲置的状态，而农民也失去了土地的使用权。显然，这是极不协调的状态。所以说，城市发展建设用地的合理性是和城市的经济发展关系有关的。评价一个城市的建设用地，必须从整体性出发，统筹该城市的文化、经济以及政治发展状况。

2.3统筹主体功能区规划和土地利用总体规划以及城市发展规划之间的关系

主体功能区规划、土地利用总体规划以及城市发展规划应该是统一协调的关系，三者之间都由政府统一编制，其大体的方向和目标也是一样的，必须建立在科学发展观的基础上。在土地利用上，还需要充分考虑区域性的建设对于当地环境的影响，建立环境集约型社会。同时，在加强城市功能区建设，完善各项设备时，还应该考虑当地经济建设的发展状况。

2.4强化规划的科学意识

城市的建设是一个操作性的实践过程，实践过程的实施需要以科学的理论作为依托。此时，规划的科学意识就是一种理论的概念。在土地规划前，必须认清事物的本质，从基础入手，政府在编制过程中，尤其要注重实验数据的分析，并且在总结经验和教训的基础上做出强有力的判断，寻找出城市发展的自然规律和本来面貌。同时，还应该注重成本和利益之间的关系，在规划过程中，符合各项法律规章制度，降低产业成本。在保障建设质量的同时考虑成本效应。

小结：

土地的利用和总体功能区的规划是一个循序渐进的过程，不是一朝一夕能够完成的。作为政府相关部门，应该在编制过程中注重科学发展观，平衡城市和农村之间的差异性，进一步缩小城乡一体化建设的差距，使两者统一、协调发展。

参考文献：

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土地是人类赖以生存和发展的根本，也是安邦立国之基。中国人多地少，耕地资源匮乏。有限的土地资源供给与日益增长的土地需求之间的矛盾长期存在。近年来，土地利用总体规划的实施，对保障国家粮食安全，促进集约节约用地，优化配置土地资源，促进经济社会持续、稳定、健康发展做出了重大贡献。但是，作为协调各行业、各部门经济活动综合平台的土地规划还存在着诸多问题需要及时解决，以保障土地规划的作用充分发挥。

1 土地利用总体规划的概念

土地利用总体规划是在一定区域内，依据国民经济计划、社会发展计划和国家经济社会可持续发展的要求，以及因地制宜的原则，运用土地利用方面的专业知识对土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所做的总体安排和总体布局，是国家实行土地用途管制的重要基础。亦即以区域内全部的土地为对象，对土地利用、开发、整治和保护等方面所做的统筹安排[1]。

2 土地利用总体规划中存在问题

2.1 土地利用总体规划的法律地位不高

土地规划是政府进行土地宏观管理，合理配置土地资源的重要手段。土地利用总体规划的法律地位没有得到应有尊重。从规划的实施情况来看，各地规划指标被提前突破、先用地后规划、违反规划和随意修改规划的现象时有发生，认为规划就是“纸上画画，墙上挂挂”[2]。这与一些地方领导规划意识薄弱，依法行政观念不强，轻视土地利用总体规划的法律地位，忽视土地利用总体规划作为法律的严肃性有一定关系。

2.2 公众参与意识薄弱

在土地规划中，公众参与积极性不高[3]。究其原因，其一是政府没有像其他发达国家政府一样为公众提供充分的参与机会和条件，其二是公众对自身知识或者专业理念持有怀疑态度，从而导致参与意识淡薄、参与气氛不高涨。其三是公众误认为土地规划是国家或者政府层面上的事情，与自己毫不相干，因而持一种“事不关己，高高挂起”的态度和心理，从而降低参与的积极性。

2.3 土地利用总体规划与城市规划关系不清，协调不好

土地利用总体规划本身存在可操作性不强的问题。在实际的操作中，土地利用总体规划跟随城市规划走的现象较为普遍。比如，往往都是编制了城市规划之后，按照城市规划确定的用地规模和布局再来编制土地利用总体规划[4]，致使土地利用总体规划与城市规划关系理不顺、理不清。与此同时，各地都把经济发展放在首位，势必会导致农用地的转换，保护耕地这一“基本国策”将屈从于地方政府的局部利益。致使建设与粮食难以保持平衡。

3 对策建议

3.1 加强立法，严格执法

抓紧出台《土地规划法》，并将其作为一部与《民法》、《刑法》等具有相同威慑力的法律固定下来。及时研究相关配套的法律法规，从而使整个土地规划法律制度体系完整、层次分明，结构严谨、内部协调、体例科学[5]。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对违法现象毫不姑息，提高违法成本，进而形成完善的执法监督体系，完整的反馈机制。目的在于通过法律法规的形式约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理。

3.2 提高公众参与度

土地利用总体规划不只是国家和地方政府的重大决策，它的执行也与每个老百姓息息相关。根据我国的具体国情，完全效仿美国、英国等发达国家的公众参与制度也不大现实[6]。但从社会的发展、社会的公平角度出发，我们需要民主的科学的进行土地利用，在制定、修改、实施土地规划的整个过程中提高公众参与度，建立完善的公众参与、监督渠道和环境，保证土地规划接地气，有人气，顺利实现规划目标。

3.3 理顺两规关系，加强两规之间的衔接，建立部门协调联动机制

土地利用总体规划是对整个区域的规划，城市规划是土地规划的一部分。从规划范围的角度来看，两者是面与点、整体与局部的关系[7]。土地规划和城市规划均服务于城市建设发展，只有做好两个规划的有机结合，才能促进城市持续、健康、快速发展。要使两规协调一致，可在城市总体规划中进一步强化土地资源的重要性，以土地资源的可持续利用作为城市可持续发展的基础，建立立体的土地利用观。土地利用总体规划在强调“一要吃饭，二要建设”的前提下，也要强调发展是硬道理，加快实现现代化的战略目标。解决吃饭问题需要保护耕地，但更需要通过经济的整体发展，尤其是农业科技的发展来根本解决吃饭问题。因此，只有做好土地管理部门与城市规划管理部门之间的有效衔接，及时进行沟通交流，使两规在指导思想、规划图件、基础数据等进行相互衔接，建立土地规划与城市规划相互结合、相互支持的联动机制，才能保证土地利用总体规划的全面实施和城市发展的用地需求[8]，从而形成互利共赢、互补协调的格局。

4 总结

通过分析可知，只有提高土地利用总体规划的法律地位，真正将规划当成法律，规划的编制、审批、实施都按照法律进行。并在规划的编制过程中鼓励倡导公众积极参与规划编制，为公众提供合适的渠道和机会，进而提高公众的参与度和规划的透明度。还要理清土地利用总体规划和城市规划两者之间的关系，加强土地管理部门和城市规划部门之间的协调与联动，才能最终实现土地利用总体规划的目标。

【参考文献】

[1]林建平，邓爱珍，赵小敏，等.土地利用总体规划实施的社会影响度研究――以江西省广丰县为例[J].中国土地科学，2007，21（5）：42-48

[2]李龙浩，张春雨.加拿大土地规划制度研究[J].中国土地科学，2000，14（6）：38-42.

[3]张子桢.土地规划的公众参与研究[D].内蒙古大学，2014，5.

[4]黄薇.浅谈当前土地规划存在的问题以及解决方法[J].低碳世界，2013，12：123-124.

[5]严金明.土地规划立法的导向选择及法律框架构建[J].中国土地科学，2008，22（11）：4-9.

篇9

Abstract: the general land use planning from the current existing problems (index allocation is not reasonable, the plan layout not science, planning rigid control strong, etc), the thesis analyzes its existing reason and influence, and discusses the corresponding solution.

Key words: the land use planning; Existing problems; solution

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

第三轮土地利用总体规划已经实施一年多时间了，实践证明，通过新一轮规划修编，我们在对规划的认识和编制上取得了长足的进步。例如，土地利用总体规划的地位被提到了前所未有的高度，这就为规划的顺利实施打下了牢固的基础；在编制的时候应用了现代信息技术，为规划的科学性和准确性提供了强有力的保障；在编制理念上引入了弹性理念，加强分区管制等，使得规划更加灵活和切合实际。但是，我们应该看到，新一轮规划编制中依然存在着一些值得进一步探讨的问题，认清并解决这些问题才能使得土地利用总体规划更加科学和实用。

1 新一轮规划修编的背景

上轮规划（1997～2010 年规划）解决了有规划的问题，鉴于当时的理论和技术水平有限，规划的科学性和实用性不是很强。由于对社会经济发展预测不足，导致一些地区特别是经济发展较快的地区建设用地供给严重不足，很多地方在规划实施中期已经出现无地可用的局面。由于前两轮规划图件基本都是手工绘制，实际应用中存在诸多不便。近年来，随着地理信息系统技术的飞速发展，国家在国土资源信息化建设投入不断增加，这便为新一轮规划修编提供了契机。

2 新一轮规划修编存在的问题

2.1 规划指标分配不合理

土地利用总体规划最关键的一点是规划指标的分配。本轮土地利用规划指标分配主要存在两个问题：一是基础数据不准，导致建设用地指标严重不足。规划修编工作具有一定的时限性。例如广东省在2005年便着手新一轮土地利用总体规划的前期研究，2007年即全面开展了新一轮的土地利用总体规划编制。由于规划编制首要任务就是分配规划指标，而利用2006年的土地利用现状数据作为基数进行规划指标的分配，未能充分预见规划编制期间土地利用发展对规划指标造成的影响，而在落实规划指标时是用的2009年的二调底图，导致新一轮规划指标被提前“占用”，部分县市甚至出现了建设用地指标负增长现象。二是在土地利用规划指标分配时，忽视了区域发展的不平衡性。不同区域之间自然条件、 经济发展水平和所处的发展阶段都有所不同, 土地资源禀赋、 土地利用特点也有很大差异。[1] 在分配规划指标时，地方政府往往对区域经济条件、社会经济发展速度及潜力、 区域发展战略等研究不足, 更多的根据领导层决定的发展方向来进行指标分配，主观色彩比较严重，使得指标分配不合理，导致日后土地规划实施过程中频繁调整。

2. 2 空间布局有待优化

土地利用总体规划的一个重要目的就是合理引导土地利用发展，优化土地利用空间布局，缓解社会经济发展与保护土地资源之间的矛盾。虽然，目前土地利用总体规划中均设有相关章节论述土地利用的布局优化，但大多形同虚设。实际上许多市县的规划布局根本没有进行过专题研究，领导怎么说就怎么布局，企业喜欢哪里就将项目规划到哪里。这样不仅不能优化土地利用的空间布局，而且不利于土地资源，尤其是优质耕地的保护。

2.3 刚性有余，弹性不足

长期以来，土地利用总体规划给人的感觉就是刚性有余，弹性不足。虽然，第三轮土地利用总体规划引入了扩展区理念，从某种程度上缓解了土地利用总体规划的刚性过强问题，通过扩展边界的划定和严格管理，能有效约束住宅、工业和公共设施类项目的分散选址，以控制城镇无序扩张，保护自然生态资源。[2]但是，扩展区有它的局限性，扩展区更多的是保障城市扩张的灵活性，而建成区以外以及一些需要单独选址的项目则得不到保障。通过一年多的规划实施可以发现，许多单独选址的项目由于规划编制时未能准确定位，而需要进行规划调整。

3上述问题的解决办法探讨

3.1 查清现状，合理预测及分配指标

从规划指标下达至规划完成实施，期间有两至三年间隔，仅仅依靠土地利用现状数据进行指标分配会导致指标预测不足。故应在下达规划指标前，结合前期研究切实查清土地利用现状，在现状数据基础上根据经济发展趋势，合理预测规划基期年的土地利用数据，根据预测的数据来进行指标的分配才能到得较为合理的指标分配方案。由于土地利用规划指标实行总量控制，为了维护土地规划的权威性，可对上轮规划期末突破规划指标用地的市县，在分配指标时结合上轮规划，根据实际情况适当予以扣减建设用地指标，将奖惩制度跟规划编制结合起来。

3.2将建设用地指标分配跟增加城乡建设用地增减挂钩结合

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。[3]在下一轮规划编制中可尝试在规划中增加一项城乡建设用地增减挂钩指标，通过写入土地利用总体规划，使得城乡挂钩项目能够更好地实施和管理。综合考虑各地市的情况，对一些位于限制发展区的、土地利用水平不集约的或是上轮规划违法用地较多的市县，规定部分项目只能通过城乡建设用地增减挂钩获得规划指标，这样既可兼顾经济发展又可切实提高节约用地水平。

3.3 充分利用信息技术建立预测模型

第三轮规划修编相较于第二轮在信息技术的应用上已经充分很多了。但是目前的应用仍处于较低层次，仅仅用到一些信息软件的编辑和制图功能，几乎没有用到空间分析功能。下一轮规划编制时应更多地借助信息技术的空间分析及其他高级功能，建立合理的动态预测模型，计算各种关键因素的相互作用效果，寻找最优的土地利用的发展布局，真正做到科学合理地预测城市土地利用的发展。只有建立在科学预测之上的布局优化才能真正促进经济发展与资源保护相协调。

3.4 灵活落实规划指标

土地利用总体规划毕竟周期较长，在如今社会高速发展的时期，想要准确预测十年间的社会经济发展情况是不可能的。重点项目的用地安排也不可能在规划编制时就能完全准确确定下来，严格将指标落实到地块的结果将导致规划实施期间因项目位置偏移或规模增减而频繁调整规划。实施有扩展区的用途管制可以严格但又灵活地控制城市有序扩张，对于规划近期的重点项目也基本可以通过项目前期研究确定位置和规模，但是远期的规划重点项目大多只有初步意向，有些线状项目甚至连走向都不能完全确定。这种情况下，要将规划指标全部落实到地块，要么在未确定位置和规模的情况下随意切割图斑，要么忽视远期项目用地，先将指标安排到别处，不管是哪种情况都将导致规划实施时不可避免地进行规划调整。建议在规划编制时，合理保留部分规划指标，不落实到地块，将其分配给不能确定位置和规模的远期重点项目，以增加规划的灵活性。当然，针对这种项目需要在规划实施管理中配以相应的管理办法，既要在项目审查时严于一般符合规划的项目，又在办理用地手续时较不符合规划的项目简单。

总之，土地利用规划是对未来土地利用的一种宏观的预测安排，规划期间存在很多不确定的影响因素，未来的土地利用规划编制工作肯定会引入更多的先进技术和规划理念，使得土地利用总体规划更加科学和完善。

参考文献

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1土地利用调整的含义与特点

1.1土地利用调整的含义一个完整的土地利用调整含义必须包括：优化土地自然条件，调整土地利用关系和改善生态环境等方面。其基本内涵为：在一定区域内，通过基础设施建设和土地产权调整，达到改善生产条件，提高生活质量和生态环境维护的一项整体性、综合性的土地利用调整措施[1]。

土地利用调整的目的就是在不同部门、不同用途之间分配有限的土地资源，并在微观层次上与其它的经济资源有机结合，使得地尽其用，达到生产、生活、生态质量的改善。

1.2土地利用调整的特点

1.2.1社会性。土地利用调整不单单是一项涉及土地工程技术等方面的利用改良过程，更重要的是，在土地利用调整过程中所涉及的人与人之间关系的调整。只有存在于社会中的人，才是各项调整活动实施的能动主体。所以，协调发展土地关系的同时，也不可忽视人的作用。

1.2.2动态性。土地利用调整是一项系统工程，它的目的、任务和内容，随着社会的不断发展在不断变化，不同的社会经济阶段具有不同含义的土地利用调整。

2小城镇建设中土地利用的基本现状与存在问题

2.1规划严重滞后、缺乏科学合理规划

土地利用规划是国家引导和控制用地的重要手段，其显著特征是超前性、控制性和指导性。我国小城镇的大发展始于1978年改革开放以后，而我国的土地利用规划编制与实施工作却是在1986年原国家土地管理局成立之后才开始的[3]，其间相隔了8年之久，失去了前瞻指导作用。

不仅如此，许多地方的小城镇发展和建设缺乏科学、长远、严密的规划。在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划，忽视城镇体系规划；规划体系不完善、内容不完整、可操作性差，使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以真正发挥作用。土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。

2.2用地粗放

小城镇的发展不能简单地理解为聚落规模的扩大。但是目前在小城镇建设中缺乏科学合理的统一规划，盲目追求超规模，加之项目、资金和第二、三产业集聚规模不到位，必然导致粗放用地。

我国许多小城镇人均用地量均超出了国家规定的人均100m2的标准。据统计，1995年我国村镇人均建设用地155m2，建制镇149m2，分别为设市城市现状人均用地水平的1.53倍和1.47倍，城镇人均建设用地远远大于设市城市。此外，全国城市中，人均城市建设用地100 m2以下的城市占38%，其人口占全国设市城市人口的63%，人均建设用地高于120m2的城市占46%，其人口占全国设市城市人口的24%。这其中77%为小城市，占全部小城市数量的60%[3]。

2.3大量占用耕地

在小城镇的发展进程中，无论是城市人口比重日益增加，或集聚程度达到城市规模的居民点数目增加，还是城市自身规模的扩大，都必然伴随着城镇建成区的扩大和耕地面积的减少。在这一过程中，许多地方都把农村城镇化错误地理解为土地非农化，造成小城镇扩展一般以所在地为中心，逐渐向外蔓延。这种重外延、轻内涵的小城镇发展模式，使小城镇的用地规模无限制的向外扩张，耕地占用面积迅速增加。

另一方面，我国小城镇的发展绝大多数依靠农民自发形成，城镇建设资金的严重匮乏是制约小城镇发展的重要因素。在小城镇发展初期，只能采取低成本扩张政策，以地生财，以大量占用耕地为发展的代价。有的小城镇没有落实建设项目，就先圈地占地；有的盲目兴建各类市场，造成有摊无市；有的随意修建商业一条街，沿路线型扩张；占据的大多是耕地，造成了新的土地闲置和浪费。

2.4用地结构不合理，空间分布不均衡

用地结构的合理程度反映一定社会经济发展水平的一个侧面，也是衡量土地集约程度的重要标准[3]。小城镇由于其发展的诱致因子不同，其土地利用结构表现也不一致。目前，我国大多数小城镇在用地结构方面普遍存在居住用地比重过大，公共设施用地和绿化比重偏小，公共服务设施配套不完善等问题。

小城镇土地利用的空间分布，是小城镇职能和空间分布土地资源的结果。一般而言，小城镇土地利用的空间分布主要表现在两个层次：宏观和微观层次。宏观层次指的是小城镇体系的空间分布，受地方局部利益的驱动和行政区划的影响；微观层次指的是小城镇内部的土地利用[1]。

我国小城镇体系的建设还远不完善，小城镇的设立带有一定的盲目性，往往不是从区域经济整体出发，而是地方官员急功近利的体现；城镇人口规模普遍偏小，重复建设现象严重， 产业结构趋同，集聚效益降低，生态环境较差，城市的自然人文景观特色缺乏；乡镇企业、村庄和小城镇布局过于分散。还有许多小城镇的兴起是依托过境公路发展起来的，其空间分布多为轴向发展，纵深不够，空间形态不合理；城镇内部道路建设不规范，功能分区不明显，建筑密度和容积率低，建筑物布局零乱。此外，由于用地缺乏硬性的预算约束，地价对用地分布缺乏制约，导致各类用地混杂，特别是工业用地分散，缺乏明确的分区。

2.5土地利用效率低

目前，我国许多小城镇土地利用率和产出率较低，具体表现为：集镇住宅以低层为主，农民宅基地面积超过规定标准，城镇农民住房建新不拆旧；工业用地布局混乱，大部分按照有求必应的方式进行供地，没有很好地按照企业的行业类型、生产特点、投资情况、产出状况进行用地定额把关和合理布局，许多企业把占地作为企业资产投入增值的主要目的来考虑，大面积圈地。导致一方面城镇规模快速外延扩张，另一方面又存在大量新的闲置土地，使得小城镇现有建设用地中建筑容积率不高，土地利用率和产出率较低。

2.6土地市场管理制度不严

土地管理部门受体制因素的制约，基层土管人员土地执法监察力度不够，执法难。土地未批先用、征而未用、私自改变土地用途和非法转让、出租、抵押土地使用权的现象屡禁不止。有些企业和部门受眼前利益驱动，私下交易土地资产，导致城镇区不是按“退二进三”的良性发展.

3小城镇规划进行土地利用调整时应采取的对策

3.1完善科学的规划体系，充分发挥规划的龙头作用

规划是建设的龙头，小城镇土地利用调整，需要科学合理的规划作为指导。小城镇发展，也要严格按小城镇建设规划和土地利用总体规划等规划进行，并做好这些规划的相互衔接。最好把小城镇建设规划、土地利用总体规划和基本农田保护规划落实到一张图上，便于土地利用调整和小城镇建设规划的实施[4]。

首先，要从区域的角度来规划城镇体系。小城镇的发展不是小城镇本身的问题，而应把小城镇纳入一个地区的人口、资源、环境、经济总盘中通盘考虑，要从资源配置、环境保护、功能定位和农村城镇化等方面处理好小城镇的发展与农村、城市的关系。根据不同的区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，严格控制小城镇发展的数量，形成合理的小城镇区域布局。

其次，要编制科学合理的土地利用规划。小城镇的建设是一个动态的过程，要结合经济发展的预期对小城镇的规模、发展方向、发展时序做出统筹安排。因而规划不仅要有预期性、还要有弹性，为小城镇的发展留有余地。通过规划的实施，引导小城镇各项用地的优化配置， 形成良好的功能分区和与经济发展相适应的土地利用结构。

3.2积极推进产业聚集、实行集约用地

产业聚集是指主导小城镇发展的二、三产业的多个生产部门集中于某一区域，共同投资建设，形成较大的产品供需市场，从而带动就业人口的聚集和相关投资、服务与消费活动的集聚。产业聚集可以带来经济规模的增加和劳动生产率的提高，降低交易费用，其过程实质是用地集约的过程[1]。

由粗放型利用转为集约用地，一方面，可使城镇二、三产业向工业小区和商业区集中，从而发挥其规模和协同效益。另一方面，在主导产业的选择上，注重与当地的自然资源优势相结合，与国家大型项目的建设相结合，使得其产业保持持续的经济活力，充分发挥小城镇的极化效应，推进各种要素的聚集，从而实现土地利用的调整优化。

3.3严格控制农用地转用，保护耕地，提高小城镇土地利用效率

小城镇发展用地要贯彻“积极发展、量力而行、依托老镇、滚动前进、依法用地、保护耕地”的原则[4]。为彻底扭转城镇建设无止境的外延，保护十分有限的耕地资源，新《土地管理法》增加了农用地转用的重要内容，对农用地转为建设用地规定了严格的限制条件。

同时，根据新《土地管理法》确立的土地有偿使用方式，提高征用农民集体所有土地的补偿费标准，建立耕地占补平衡制度[4]。有计划地、科学合理地加强对工矿废弃地、农村河滩地和荒地等耕地后备资源的复垦利用，正确引导农业结构调整，在注重耕地数量增加的同时重视新增耕地的质量，以寻求真正意义上的耕地总量动态平衡。此外，还要实行土地用途管制制度等。

这些制度和措施的实施，都将从根本上促使企业自我抑制用地需求和限制地方政府土地的自我供应，决定了今后小城镇发展用地主要以内涵挖潜、盘活存量土地、提高土地利用率为主。

3.4合理布局小城镇

小城镇的布局，要根据社会经济发展的情况、交通条件、区域位置及城镇的功能作合理的安排，并制定优惠政策吸引企业向小城镇集中，实现小城镇和乡镇企业两大发展战略的有机结合[5]。在规划时必须考虑农村工业化、城镇化和环境保护的同步发展，严禁污染项目进入小城镇；还要规划好各种基础设施和配套项目的建设，增加小城镇对乡镇企业和农民的吸引力。

小城镇的合理布局、功能分区，首先要加强乡镇企业用地规划，要合理安排乡镇企业用地，划出乡镇工业园，使其集中连片、节约用地、提高土地利用率；其次是要合理布置居民点和商业区，居民区和商业区的配置要“有利于生活，方便生活”。居民区以环境为本，辅以便利交通；而商业区作为城镇土地利用中单位面积产出最高、利用强度最大、最活跃的一类用地，一般应布局在城镇中心、主要交通干道两侧，结合小城镇的旧城改造和产业结构调整，适当进行用地功能转换。

3.5规范土地管理，维护土地市场秩序

各级土地管理部门一方面要积极支持小城镇建设，加强对小城镇建设中土地问题的政策调研，及时制定相应的优惠政策，主动为当地政府和建设单位提供土地政策咨询，提前介入、热情服务，积极协助办理用地报批手续，简化办事程序，提高办事效率，增强管地的透明度；另一方面，又要严格土地管理、依法批地、管地、用地，加大对小城镇建设中违法用地的打击力度，严厉查处各类违法用地行为，打击土地隐形市场，防止国有土地资产流失，从而保证小城镇建设健康稳定的发展。

参考文献

[1]江爱成.土地整理与小城镇建设[EB/OL]. 省略/jac.htm.

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浙江省市、县、乡三级新一轮土地利用总体规划已于2011年全面启动实施，为保证规划成果现势性，2012年浙江省国土资源厅下发了《关于开展全省2011年土地利用总体规划数据库成果年度执行和更新工作的通知》， 率先在全国开展乡镇级土地利用总体规划2011年度执行和更新工作，本人通过参与该项工作，谈几点想法。

土地规划年度执行和更新工作的重要性和必要性

及时更新土地规划，保证规划的现势性

为加强乡镇级土地利用总体规划数据库成果管理，指导乡镇土地规划预留指标的落实和有条件建设用地规划修改数据库成果适时更新，维护乡镇土地利用总体规划数据库成果的完整性和现势性，及时、高效提供满足国土资源管理要求精度、实效的土地规划数据服务，适应国土资源信息化“一张图”工程和土地“批、供、用、补、查”业务监管新要求。

及时更新土地规划，保证规划的科学性

通过规划年度执行和更新工作，可及时发现现行规划目标的推进情况和土地利用变化情况，了解规划的实施成效和存在问题，并及时优化规划实施措施，以增强土地规划的科学性及合理性，提高土地规划的可操作性，充分发挥土地规划的控制和引导作用。

规划执行和更新工作存在的问题

法律依据问题

无论是《土地管理法》，还是《浙江省土地利用总体规划条例》中都没有提及土地规划的年度执行和更新工作，只有浙江省国土资源厅发发的一个通知，因此该项工作缺乏相应的法律或者法规依据，对于工作成果、工作方法以及工作的效果都存在一定的不确定性，为保证土地规划严肃性和权威性，必须配套相关的法律法规，实现有法有依。

时间设置问题

浙江省2011年度规划执行和更新工作集中在9月份上旬开展，由于10、11月份一般为土地农转用地报批高峰期，因此规划执行和更新工作必须在一个月内完成，，否则无法保证规划更新成果应用于当年的农转用报批，时间设置过于紧凑。又由于该项工作有统一的标准、较高的要求，因此要在短时间内完成，质量难以保证。

工作内容问题

为保证土地规划的严肃性，防止规划年度执行和更新演变为土地规划的修改，浙江省对土地规划的执行和更新工作内容上进行设置和规定，实行总量控制和依据更新原则，工作的内容包括一是清理2006-2011年期间规划执行和修改情况；二是将规划执行和修改情况、建设用地管制分区调整情况、与“二调”、“基本农田划区定界”和“农村土地综合整治”衔接情况更新到新一轮土地利用总体规划成果数据库中，形成最现势的规划数据库。工作涉及的内容较多，且对规划成果变动量较大，难免对规划的严肃性产生一定的影响。

规划执行和更新工作的建议

机制常态化

土地利用总体规划年度执行和更新要与土地利用现状年度变更一样，形成常态化更新机制，一年一更新。时间结点为前一年度的12月31日，即可保障前一年规划修改项目全部批准，又不影响下半年的用地报批。但更新时间可采用一个时间阶段，比如4-6月份期间开展，当前县市区国土资源局的技术力量基本无法独立完成该项工作，或采用全程委托专业队伍完成或者采用国土资源局技术力量与专业作业队相结合的方法完成，若该项工作集中在短期内完成，由于专业队数量有限，全省90多个县，造成专业队伍任务重，难以保证工作质量。建议在一个时间阶段内进行年度执行与更新工作，如2-3个月的时间，即能保证工作质量，又能相对集中的完成该项目工作。

成果规范化

土地利用总体规划执行和更新工作成果要规范完整，成果资料包括执行和更新的过程数据和更新后土地利用总体规划成果资料，具体包括过程中的农转用资料、土地开发整理资料、农村综合整治资料、违法用地资料、规划数据库修改的资料以及规划执行和更新后的土地利用总体规划成果。当然前提是规划执行和更新工作的技术标准要科学合理，且不能经常变动。成果要以档案形式进行管理，成果资料要求齐全完整规范。

方式信息化

土地规划成果的执行和更新工作是一项时间紧、任务重、数据多，指标繁的工作，若采用传统的人工作业方式，不仅影响工作的正确性，而且效率低下，因此规划执行和更新工作必须以土地利用规划管理信息系统为平台，充分运用规划系统中的规划修改调整、图形变更、指标管理、历史数据管理等功能，并以土地利用现状变更的模式，以增量包的形式进行规划数据成果的执行和更新工作， 以便快速、准确的生成更新后的规划成果。

内容创新化

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2实施管理成效分析

2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析

江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。

2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析

江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。

2.3新增建设用地管理政策目标成效分析

（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。

2.4耕地补充政策目标成效分析

造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。

3存在的问题及对策

3.1存在问题

（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。

3.2对策

（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。

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[中图分类号] TU984 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-7-13-1

土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间上所作的战略性布局和统筹规划。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。该规划对于保证耕地面积、促进阳谷县经济的快速发展起了重要作用，但同时也看到该规划在实施过程中存在的一些问题。

1土地规划过程中存在的问题

（1）原土地利用总体规划已不适应推进城市化进程的需求。其一，规划在初期较好地适应了社会和经济发展的需求，但城镇总体规划修订后，各项指标要求发生变化，而土地利用总体规划受到审批权限和时限的限制未能及时作出调整，在一定程度上影响了城镇发展步伐；其二，原规划预留指标是逐级控制，并不是根据国民经济发展需求去安排非农业建设用地，有些专项研究成果没真正用上，而是以控制指标指导专题为课题，造成了规划期间非农用地量不足；其三，根据各乡镇、村预测未来建设用地的需要来确定建设预留地，导致大多数乡镇和乡镇驻地的村庄都留有部分建设预留地。

（2）不适应市场经济发展的要求。随着投资环境的改善和招商引资力度的加大，来阳谷投资的企业逐年递增，原有的建设预留地明显不足，特别是农用地指标尤为不足，这是目前用地供需的主要矛盾。产生这一矛盾的原因主要是上一轮土地利用总体规划正是计划经济向市场经济转型时期，由于受计划经济影响，各项指标自上而下层层分解下达，一般采用平均分配的方法，未能考虑各乡镇非均衡发展的实际情况，加之2001年行政区域进行调整，阳谷县从原来的21个乡镇调整为18个，由于当时指标的平均分配，就出现了发展慢的指标多余，发展快的指标不够用的现象。

（3）规划突出耕地保护。在建设用地与保护耕地关系处理上，按照有限供应制约建设用地需求的思路，人为地压缩建设用地量以求满足控制指标的要求，规划的建设用地指标并不反映实际建设用地的需要。耕地保护尤其是基本农田保护面积偏大，阳谷县基本农田保护面积为70179.65hm2，保护率高达86.3%，为达到指标，不得不把部分低产田划为保护区。

（4）规划管理机制不健全。随着城镇建设步伐的加快，众多项目落户阳谷，随之带来的问题是有许多企业在选择位置时没有能严格落实土地规划，给项目审批带来很麻烦，个别企业由于受低地价及未来土地升值空间较大的诱惑，盲目大批圈地，出现了征而不用或征多用少的现象。土地流转并实施“招拍挂”后，城镇土地和房屋的价格逐渐攀升（主要是土地价格上升），导致部分城区和集镇农村村民乱搭乱建现象的产生，有的村民甚至未经批准擅自在自己的宅基地或空闲地上搭建房屋，用于出租以谋取高额利润。

2新一轮规划修编的建议

（1）确定规划目标，明确规划遵循的原则。新一轮规划修编，要结合阳谷县实际和有关国家政策，适应扩大开放和经济快速发展的新形势，努力促进土地利用方式的根本转变，进一步增强土地利用总体规划的科学性和可操作性，为社会经济持续、快速、健康发展提供土地保证。规划中要牢牢把握以下3个原则：一是严格保护基本农田与保障经济建设发展正常用地需求相统一；二是统筹安排、综合平衡各业用地；三是坚持节约集约利用土地，保护和改善生态环境。

（2）科学规划，以国民经济可持续发展的战略高度为出发点。阳谷县是一个农业大县，现有耕地9.09万hm2，人均0.144hm2，人口80万。仅靠农业难以致富，只有依靠招商引资、提高工业化程度促进经济的发展，提高经济总量。而发展势必要增加土地的使用量。在保证一要吃饭、二要建设的前提下，国土资源部门要例题调配好现有土地，因此，在修编规划时，即要严格保证必要的基本农田，又要保证必要的建设用地。在考虑建设预留地时应尽量使用非农田，不用或少用耕地。

（3）正确确定土地利用总体规划的功能定位。转变过去土地利用总体规划只是着眼于调控土地利用以及土地开发整理和保护的专业或者专项规划，改变只注重耕地的保护功能转为着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的综合性规划。规划的功能定位也应向有利于全面落实科学发展观，统筹协调城乡发展、经济社会发展和人与自然和谐发展的方向。

（4）提高土地利用总体规划的法律地位和透明度。土地利用总体规划一经批准，即具有法律效力的法定地位，具有广泛征求公众、专家和有关部门的意见、建议，使政府型规划逐步向政府、社会、公众、开放型规划转变，增加规划的透明度。强化各级政府对土地规划实施的责任，建立相对统一规范的土地用途管制规则，改革现行的规划管理体制，减少各方对规划的不当干涉。

（5）加强同相关规划的衔接。土地利用总体规划是一项综合的战略性规划，它对区域发展和土地利用具有宏观的指导作用，是最高层次的空间规划，是农业发展规划、水利建设规划、城市规划及生态环境保护规划筹规划的上位规划。在编制总体规划的时候，要充分借鉴和采用相关规划的成果，协调好不同待业之间的用地规模、分类标准、位置、用途等内容。