保护黄河生态环境的建议范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的5篇保护黄河生态环境的建议范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

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1. 国务院批复八七分水方案

1.1八七分水方案

1987年9月11日国务院办公厅转发了国家计委和水电部“关于黄河可供水量分配方案报告的通知”。这是我国首次由中央政府批准的黄河可供水量分配方案。该水量分配方案由国务院办公厅以（1987）61号文通知各省（市、区）作为西线南水北调工程生效前黄河可供水量的分配方案。分配方案是基于黄河地表水资源量580亿m3，可供分配水量为370亿m3，输沙水量210亿m3。

1.2分配方案的局限性

现在看来，在那个时期已经考虑到了黄河水资源承载能力，统筹考虑生活、生产用水，但并没有生态环境用水，仅协调河道内与河道外用水。方案经历了较长时段的枯水期和严重断流的考验。

但是25前各省区对于水资源需求不像现在一样严峻，同时受其局限性不可能分配的十分科学和完美，比如山西省能源发展估计需求相当大，文件称“以山西为中心的能源基地大部分位于黄河流域，工农业需水量较大，水资源的供需矛盾更加突出”。当时分配43.1亿 m3，时至今日该省使用耗水15亿 m3，只占其分配指标的三分之一，当然有其山高水低，利用困难因素，导致山西省大量开采地下水，造成地下水位下降和水污染严重而引发生态环境问题，可以预见其未来即使扭转目前用水状况，其用水量也很难达到分配指标。

2.南水北调的确定性与不确定性

2.1西线南水北调工程不确定性

八七分水作为西线南水北调工程生效前黄河可供水量的分配方案，由于西线的不确定因素，很难说何时能够上马。西线经过了几十年的前期工作，近年国务院一度暂停了前期工作。西线主要问题在于生态环境的要求，以及长江及西南地区水资源遭遇枯水期和水利水电工程的大力发展，特别是我国政府承诺的节能减排目标，促使我国大力发展绿色水电能源，随着规划和开工建设大型水电站，生态补偿机制还没有建立，这都给西线的建设增加了不确定性因素。

2.2南水北调工程中东线的确定性

随着2014年南水北调中东线的通水，我国海河和淮河流域各省区水资源短缺得到局部缓解，受水区局部地区地下水严重超采得到遏制，生态恢复有了可能。原来黄河受水区缺水状况将有所变化。

因为黄河流域自身的水资源供需矛盾问题一直很突出，特别是西北干旱荒漠地区的治理更是需要安排一定水量来保证，黄河的水资源应该首先满足本流域生产生活和西北荒漠治理的需要为前提。基于上述南水北调西线引水工程不确定性和中东线引水工程的通水，要必要对黄河“八七分水方案”进行适当调整，使其逐步趋于合理和完善。

3.各省区政府相继批复了取水许可总量控制指标细化方案

黄河水量分配方案是我国大江大河中首次制定的分水方案，作用明显，在很大程度上促进了黄河流域各省区的计划用水和节约用水。

国务院八七分水方案是省区总量，没有划分干流、主要支流，需要细化到干支流以及地市。黄河取水总量控制指标细化体系是精细调度的基础。因此，各省区政府在流域机构的协调下相继批复了取水许可总量控制指标细化方案。

取水许可总量控制指标细化方案的颁布实施，将有利于加强分级总量控制，在有效遏制引黄用水需求的快速增长之时，有利于避免区域水资源配置格局的失衡和协调省（区）内部用水矛盾；有利于水权转让；有利于流域与区域的统一管理；有利于黄河水资源的统一配置和调度管理。各省区取水许可总量控制指标细化方案的实施，将更易显现干支流、各省区内部各市、各省区间实际用水与方案的不协调性及不合理性，将有助于“八七分水方案”的调整与完善。

   

4. 国务院批复第二次水资源综合规划

2010年国务院批复全国水资源综合规划，到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿m3以内，到2030年，全国用水总量力争控制在7000亿m3以内；在该规划里涉及到黄河总水量由国务院八七批复的580亿m3减少到现在的535亿 m3，也就是说现状黄河来水量比国务院批复“八七分水方案”时减少了45亿m3，即处于逐步减少趋势，而流域各省区用水量却趋于增加，这其中尚未考虑流域生态环境用水量及其趋势。

各省区政府在流域机构的协调下相继批复了取水许可总量控制指标细化方案仍然是按八七分水指标进行的，以后如何协调或调整需要进一步的探讨和研究，使其适合流域和各支流水量的变化。

5.对八七分水中优化、完善与调整

结合国务院分水的背景与现状的黄河水量变化、流域各省区用水量增加以及荒漠治理和生态环境需水，在南水北调西线生效前和东中线2015年前通水后，有必要对八七分水中370亿m3做必要的完善与调整，进一步优化。

5.1青海省增加生态保护补偿水量

“三江源”地区号称“中华水塔”，是长江、黄河、澜沧江三大江河发源地,是我国最重要的水源涵养区和生态功能区，不但对维护西北地区的生态安全十分重要，也是遏制西部荒漠化向东侵袭的天然屏障，三江源生态保护区应当建立起一个长效生态补偿机制。青海省提供了黄河水量的一半以上，当年仅分配14.1 亿m3，建议给予生态环境用水2~3亿m3或更多。

5.2宁夏、内蒙古适当增加水量

八七分水方案已经考虑了黄河最大可能的供水量，特别指出：山西省因能源基地发展的需要，增加用水量50%以上；宁夏、当前农业用水较多（但有效利用率不高，今后主要应在节水中求发展）增加用水量10%左右；河北省、天津市今后一个时期需从黄河引水接济，分配用水量20亿m3。其它沿黄各省（区）一般增加用水量约30~40%。

宁夏、内蒙古属于少数民族地区也是国家发展侧重地区，其用水量早已超指标，并大幅度地实施了水权转换措施解决工农业、城市与农村用水矛盾，而当时并没有考虑生态环境治理用水量，为了持续发展和荒漠治理和生态环境保护，建议给予两自治区区各5亿m3，重点解决荒漠治理用水。

5.3河北、天津随着南水北调中东线的通水减少依赖黄河水量

八七分水方案中河北省、天津市今后一个时期需从黄河引水接济，分配用水量20亿m3。随着南水北调中东线的通水减少依赖黄河水量，建议核减河北天津的水量，以解决黄河自身生态环境治理和保护所需要增加水量。当然，随着“引黄入邯（邯郸）”2010年11月开始引黄河水，规划中河北省将来达到15亿m3。同时，北京有可能利用黄河水。

5.4山东省的用水指标水权置换方式

山东省也已超过了国务院分水指标，虽然有东线南水北调的补给，但由于山东省经济和工农业发展迅猛，用水仍依赖黄河水。建议山东省的用水需要增加指标可通过水权置换方式获取，以解决超指标用水问题，比如给予用水指标富余的陕西省、山西省初始水权不同方式的补偿机制。采用什么方式可以探索，如通过援建对口支援等方式，主要还是针对解决两省水资源利用存在问题，是否可以探索把省区内部采用水权转换解决工农业、城乡和区域用水矛盾问题，引用到流域各省区件，以解决流域内各省区存在用水指标余缺问题，或者采用递进收取水资源费，至少要对超指标用水部分加倍收取水资源费，从经济上给予制约。

5.5甘肃省用水

甘肃省也面临荒漠化治理需要更多水资源，特别是石羊河流域用水除了“引硫济金”，以及通过甘肃“景电”向民勤供水，将来黄河黑山峡河段开发如大柳树水利工程的建设“引黄济民”工程，将极大改善石羊河流域的生态。

5.6充分利用水资源使其发挥最大效益

在我国水资源短缺的情况下，需要进一步高效利用水资源，但是节约用水毕竟是有限度的，要认识到水资源年年更新的大背景，如何减少入海出境水量，是最根本的出路。

其实，水资源是天然可再生资源，每年都在不断更新。从年内角度看，我国大部分地区降水主要集中在汛期，其降水量占全年降水量的60％以上，经对汛期和冬季降水统计，扣除雪山冰川融水外，中国水资源每年更新来源于海洋季风大气降水超过90%以上。根据中国水资源公报，我国每年超过2.2万亿m3河川径流水资源没有被利用入海或出境了，而这些水量主要集中在南方，特别是西南。

我国水资源开发利用程度20%，但流域之间差异很大。特别是南方河流水能资源丰富而开发利用程度低，华北地区接近100%，海河和淮河每年大约引黄河水100亿m3，而长江流域只有18%，潜力巨大。

作者通过对黄河流域预测2013年将结束自1986年以来较长时段的枯水少水年，有可能出现一个平水年较丰的时期，随着污水资源化的全面使用，结合跨流域调水以及“洪水资源化”，，2015年将是北方环境修复成为一个“拐点”。

5.7建议调整的水量首先用于生态环境建设

在我国大江大河中，我们母亲河黄河是生态环境最为脆弱、大面积环境恶化，急需治理的河流，黄河流域还是水资源时空分布差别极大、人均占有量和耕地占有量较少的河流，同时还是水资源利用千差万别的流域，怎样合理把有限的黄河水用好，在解决好流域自身发展需要同时，把流域生态环境治理好。

黄河流域西北宁夏、内蒙一带生态环境恶化，不但影响下游，而且对我国华北地区也带来不利影响，所以两自治区生态环境治理事关重大。

建议调整的水量首先用于生态环境建设，改造荒漠化地区如河套地区相邻的毛乌素沙漠、库布其、乌兰布和沙漠和腾格里沙漠南缘。

把少量黄河水留到生态脆弱区改善生态环境，充分利用有限水量进行生态工程建设，再造“河套”和沙漠变绿洲将成为可能。 参考文献

[1]李东.浅析水资源开发利用率与水电开发率(j).中国水能及电气化，2010(5)：31~35

[2] 中国水资源公报[r].水利部，2008

[3] 李东.高坝大库是我国大江大河长治久安的工程性保障措施. 2010-11-20

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一、加大政策支持力度。要加大科研经费投入，拓宽资金供给渠道。将团队重点项目放在资源分配的关键环节，优先支持科研创新团队对重大科研项目的申报工作。要加大对现有国家级创新团队的支持力度，使其逐步达到国际领先水平。

二、积极搭建研究平台。高校应改善研究平台建设的条件，搭建跨学科的交叉合作平台，着力提升基础研究和前沿技术研究的原始创新能力，以研究中心、重点实验室等作为依托，组建既具有较高学术水平，又具有较强科技开发和创新能力的科研队伍。

三、聘请与培养团队带头人。要加大领军人才引进力度，以优厚的待遇聘请学术成就卓越的带头人，以建设具有凝聚力和战斗力的高质量团队。要制定相应的激励机制，建立培养基地，设立培养基金，为领军人才成长创造条件、营造氛围。

四、打通产学研一体化通道。从科研创新团队产生科研成果到企业运用科研成果，要打通产学研一体化通道。要从团队中遴选科技人员，将科技成果带入企业，协助企业攻克关键性技术难题。

推动黄河流域宁夏段生态发展

宁夏“因黄河而存、由黄河而兴”。397公里的黄河流域宁夏段穿越卫宁平原和银川平原的10个市县（区），流域面积占全区总面积的43.2%，聚集了全区57%的人口和80%以上的产业，创造了全区90%的财政收入，是全区工农业和经济社会发展的核心区域。目前，黄河流域宁夏段生态环境存在以下几点问题：一是水生态健康欠佳，生态系统脆弱。二是环境与发展矛盾突出，发展动力不足。三是生态保护欠账多，监管能力不足。为此，建议：

一、构建科学的黄河流域生态发展机制。自治区发改委牵头，系统研究、评估气候变化和工农业生产对流域水循环、生态系统等的影响，推动顶层设计的科学化、整体化、规范化。要建立并完善生态补偿制度，构建科学的黄河流域生态发展机制，创新有宁夏特色的黄河生态发展模式。

二、积极争取国家支持，加强与沿黄省区间的协同合作。要积极对接国家黄河流域生态发展规划，争取项目和资金支持，协调治理、统筹推进流域生态保护和生态发展；促进沿黄省区生态保护联动协调机制建立，加强与沿黄省区间合作；推动银川市融入重点城市经济圈，成为西部中心城市，带动全区经济社会高质量发展。

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1水资源该地区多年平均降水量仅为537mm，地下水位低但因矿化度高含盐量大而不能被利用，因此黄河、引黄干渠、数量多面积大的人工水库蓄水是其工农业生产和人民生活无可替代的水源，也是形成和维持本区生态环境的主导因素。根据利津水文站的实测资料，20世纪80年代以来，黄河进入河口地区的年径流量为286亿m3，上世纪90年代后年平均径流量仅为140亿m3左右。除黄河外，该区还有溢洪河、挑河、神仙沟等排污、排涝河道单独入海，且均为季节性河流。

2湿地资源黄河三角洲共有天然和人工湿地402071公顷。其中以浅海湿地面积最大，有167940公顷，占湿地面积的41%；其次是滩涂湿地，有101913公顷，占25%；再次是沟渠湿地，有35150公顷，占9%；沼泽和草甸湿地，有23459.7公顷，占6%；其它类湿地所占面积均不超过5%。黄河三角洲湿地分布是沿海区（县）湿地面积广阔，分布集中，随着向内陆的深入，主要湿地面积逐渐减少，分布也较零散。从行政区划来看，湿地在该市各区（县）的分布也不均匀，以河口区的湿地面积最大，占全市湿地的41%；其次是垦利县，其湿地占全市湿地的35%；东营区占全市湿地的10%；利津县和广饶县分别占8%和6%。进入21世纪后，特别是黄河经过了10次调水调沙后，黄河三角洲湿地面积显著增加，生态环境明显改善。

3动植物资源黄河三角洲动植物资源非常丰富，三角洲保护区是1992年10月经国务院批准的国家自然保护区。据初步调查，该保护区内有海洋浮游植物116种，有各种植物393种，海洋浮游动物有79种，陆栖动物331种。尤其需要注意的是该地区有鸟类265种，属国家一级重点保护鸟类的有7种，属国家二级重点保护鸟类的有31种；世界上鹤类共有15种，中国有9种，该地区已观察到灰鹤、丹顶鹤等5种。

4后备土地资源黄河三角洲国土总面积805300公顷，人均占有土地0.48公顷，高于山东省人均水平。自20世纪90年代以来，黄河平均每年携带1亿吨泥沙进入河口地区，使该地区每年新增淤地1230公顷，为该地区的开发建设提供了可靠的后备土地资源。

5矿产等其他资源黄河三角洲地区蕴藏着丰富的石油、天然气、盐矿和地热资源，是我国第二大石油生产基地；其独特的黄河入海景观和极富特色的动植物景观，是开展生态旅游的主要内容；大量天然和人工湿地的存在，不仅成为东北亚内陆和环西太平洋鸟类迁徒的重要越冬地，而且改善了当地的自然环境和局部气候；湿地的部分水域更是水产养殖的良好场所。

黄河三角洲存在的主要环境问题

1黄河入海流路不稳定对地区环境生态系统造成影响黄河三角洲是我国大河三角洲中海陆变迁最活跃的地区，黄河口造陆速度之快，尾闾河道迁徒之频繁更是世界罕见。黄河高含沙水流和河口弱潮作用，使黄河在给河口地区带来丰富的水沙资源的同时，也造成了大环境的不稳定。黄河自1855年在黄河三角洲实际行水156年，较大改道变迁有11次，决口50多次，入海口门摆动弧线距离近150km。黄河尾闾每次改道、决口和口门摆动，就使原天然湿地遭到破坏，水文生态系统演替，又发育成新的湿地生态系统。黄河泥沙淤积造成的河口频繁变动以及洪水、冰凌，给油田和三角洲的开发建设带来了困难和威胁。随着油田建设的不断发展和三角洲地位及作用的日益重要，保持黄河入海流路长期稳定、确保防洪安全的要求更加迫切。

2黄河水资源供需矛盾突出黄河三角洲特殊的地理条件使得该地区水资源严重匮乏，已成为制约该地区社会经济发展的瓶颈。黄河三角洲地区人均水资源仅有288m3/a，低于山东省334m3的平均水平，仅为全国人均水平的1/7。黄河是该地区生产和生活的主要供水源，但自20世纪70年代以来，随着黄河流域的经济发展和用水量增加，加上降水偏少等原因引起的水资源量减少，黄河天然径流量呈现出一定的减少趋势。以黄河三角洲开发建设的主战场东营为例，该市多年平均引黄量为9.55亿m3，但是按照国家的分水方案，东营的分水指标为7.3亿m3，超指标引水30.82%。黄河水量持续减少，不能满足黄河三角洲地区居民的生产、生活和生态用水需求，加之水资源浪费和水质恶化进一步加剧了水资源供需矛盾，从而危及到该地区脆弱的生态环境，严重制约了区域社会经济的高效、快速和可持续发展。

3风暴潮灾害严重三角洲沿岸是我国风暴潮的多发区，平均约10年一次。建国后到20世纪90年代前期，渤海沿岸发生风暴潮12次，平均3-4年一次，其大风暴潮4次，也平均10年左右一次。每次风暴潮，特别是特大风暴潮，都发生较大的风暴潮灾害，不仅给三角洲工农业生产和人民生命财产造成巨大损失和威胁，还对三角洲生态环境系统造成严重破坏。为抵御风暴潮灾害，三角洲地区20世纪50年代就修建了部分防潮堤；上世纪80年代以来，随着工农业生产发展的要求，防潮工程建设发展迅速，为减轻风暴潮灾害损失起到了很大的作用。但已建防潮堤大部分标准偏低且不连续，有的经海潮多年侵袭，损坏严重，已失去防潮作用，与防护对象经济发展状况不相适应。

4生态环境脆弱，土壤盐渍化严重20世纪90年代以来，黄河每年以13km2左右的速度造陆，给当地带来了丰富的土地资源，但多数地区土壤以粉细沙为主，成土时间短，质地均匀，草甸发育程度不够，海拔低，潜水位高，盐分易升地表，导致土地盐渍化，加之旱涝灾害影响以及海潮的侵袭，使得生态环境十分脆弱。

5工农业生产、油田开发建设与保护生态环境存在矛盾黄河三角洲原为农业区，但近年来工业发展、城市建设突飞猛进，中小城镇规模不断扩大。工业化和城市化发展是三角洲社会经济发展的必然趋势，但其负面影响之一就是生态环境系统和生物多样性受到破坏。大片的林木、草地、池塘等被工厂、企业、城镇、油田开发建设所代替，不但在利用面积上把天然植被全部破坏，而且在周围相当大面积范围内的天然植被和动物资源也受到严重破坏，湿地和生物多样性保护与经济开发存在矛盾。

三角洲地区生态环境保护的建议与措施

1加大河口尾闾部分的治理力度，使入海流路尽量保持长期稳定黄河尾闾的每次改道和决口，都使原自然生态环境遭到破坏，水文生态系统演替，又发育成新的水文生态系统。为此，必须加大河口尾闾部分的治理力度，使入海流路尽量保持长期稳定，以求原自然生态环境系统保持相对稳定。

2强化水资源统一调度，缩小水资源供需矛盾要解决黄河水资源供需矛盾问题，首先要统筹规划，统一调度和强化水资源管理。水资源是流动的多功能、多用途的实体资源，一条河流不可分割开发、治理，也不可单目标开发、治理。开发利用黄河水资源不能只图一时一地的经济利益，而应该从全流域乃至全国的社会经济持续发展总体规划出发，统筹考虑各行各业、城镇生活、生态环境和景观旅游等方方面面对水资源、水环境的需求，力争使有限资源在上、中、下游都发挥作用。为此，统筹规划和统一调度水资源，在黄河流域具有特殊的重要意义和显著的社会经济和生态环境效益。其次要继续实施调水调沙工作，使黄河下游保持良好的生态环境。再次，结合南水北调工程，实现水资源的优化配置与调度，南水北调后水量到黄河后，通过河道可以将清洁的水资源直接送到河口地区，通过现有的引黄渠道可以把调来的水量配置到广大的黄河三角洲平原，这样做不仅将大大减少调水、配水工程投资、节省工程占地，同时也改善了三角洲地区的生态环境。

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中图分类号 Q148; X321 文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2012)02-0015-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.02.003

2009年11月23日，国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，目标是在黄河三角洲地区探索绿色、低碳、可持续的发展模式。在发展高效生态经济过程中，生态补偿制度将起着减震器的作用，既能调节人和自然之间的关系，又能协调不同功能区之间发展和保护的矛盾。因此，制定合理的可操作的黄河三角洲生态补偿制度，是保障黄河三角洲高效生态区可持续发展的基础。

黄河三角洲高效生态区生态补偿原则和利益相关方的责任和义务

长期以来，我国环境利益及其经济利益在受益者、保护者、破坏者和受害者之间的分配很不公平，除了法规、制度的缺失外，一个重要原因是生态补偿利益相关方各自的责任、义务模糊。黄河三角洲要有效实施生态补偿，就必须确立生态补偿的原则和责任主体。

1.1 生态补偿原则

根据我国生态环境问题的特征和黄河三角洲高效生态区建设高效生态经济的需要，建立生态补偿的机制应遵循以生态系统功能整体优化、政府主导、全社会参与、保护者受益、受益者补偿等原则。

1.1.1 生态系统整体功能优化原则

生态系统功能是指人类直接或间接从生态系统得到的各种利益。如：水源涵养、土壤保持、生物多样性保护等。生态补偿最直接的目的是保护生态系统功能优化的生态系统，实现生态系统功能可持续提供的目标。黄河三角洲高效生态区，只有着眼于规划区内生态系统的整体协调，才能达到生态功能的优化，实现生态高效的目的。

1.1.2 政府主导、全社会参与的原则

生态系统是公共物品，受益者应包括区域内的所有居民、企业、社会团体和个人等。黄河三角洲高效生态区政府及相应管理机构有责任建立和实施生态补偿制度，同时，作为生态系统保护成果的受益人，企业、团体和个人也应积极参与。

1.1.3 生态保护者受益的原则

“谁保护、谁受益”这已是近些年来我国生态补偿探索中形成的共识，也应成为黄河三角洲高效生态区实施生态补偿的原则之一。由于保护者不能直接从生态保护中得到经济收益，必须给予相应的直接经济补偿，使生态保护不再是政府的强制和社会的公益事业，而成为投资和收益相对称的经济行为，把生态保护成果转化为经济效益，鼓励人们更好地保护生态环境。

1.1.4 受益者补偿的原则

即“谁受益，谁付费”。生态保护具有向社会提供生态服务的功能，生态服务功能是一类特殊的公共产品，按照市场经济的原则，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费。黄河三角洲高效生态区生态补偿机制应建立起以政府引导、市场调控的机制。

1.2 生态补偿利益相关方的权利与责任

目前我国在实施生态补偿实践中，各级政府扮演着生态补偿的主体，生态补偿的客体――即利益相关方一般归纳为四类：生态保护贡献者、生态破坏的受损者、生态治理过程中的受害者和减少生态破坏者。目前有关生态补偿的核算方法主要有按生态系统服务的价值、按生态保护者的直接投入和机会成本、按生态破坏恢复或修复成本、按支付意愿和受偿意愿，以及基于生态足迹确定生态补偿标准等。

黄河三角洲高效生态区实施生态补偿，必须明确利益相关方各自的生态保护责任、范围、面积，将权利与责任统一起来，摸索出一套便于计算、便于评估、便于监督的公正透明的运行机制。在实践中，应在充分考虑生态系统的特征和地区特点的基础上,选取适宜、综合的方法,以便构建兼顾各利益相关方的补偿机制。如对流域水资源保护，除界定清楚是否属于跨界污染的前提下，应制定出区内流域生态补偿实施办法，对于黄河三角洲高效生态区19条河流，应一一区分上游、下游各自的权责，上游保护则下游受益，上游破坏下游受害。只有充分明确上游生态保护的职责和保护付出获得补偿的权益，才能达到生态保护的目的。对于划定的自然保护区、水源地保护区和海岸线自然保护带等核心保护区，属于严格限制各类开发建设活动的区域，该区域内居民和企业的主要任务是稳定生态系统结构，维持生物多样性等生态服务功能，构筑生态安全屏障。因此需要根据保护活动的付出和禁止开发的损失给予补偿。对于石油、化工等重点开发的企业、单位，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，对造成的坏境污染和生态破坏，收取排污费和生态修复费。

黄河三角洲高效生态区生态补偿平台建设

黄河三角洲处在省界交汇处，生态补偿内容多样化，既有黄河流域的流域间生态补偿，也有老石油基地的矿产资源开发管理补偿，同时又是重要的生态湿地和生物多样性保护中心地带。随着山东蓝色经济的发展和生态补偿重要性的显现，该区域将发生越来越多的生态补偿交易，这必将涉及到跨界资金流动，需要建立统一的市场平台来规范和进行交易。

2.1 明确黄河三角洲高效生态区的功能细分

根据黄河三角洲的总体功能定位和资源环境容量，生态补偿平台建设需要统筹考虑生态保护、经济布局和人口分布情况，优化空间结构，规划出重点开发区、限制开发区和禁止开发区合理分布的总体框架。

2.1.1 重点开发区

就黄河三角洲而言，是指以陆域沿海防海大堤内的盐碱荒滩地为主的未利用地和国家及省级开发区、城镇建设用地等区域，这一区域是产业集聚、人口稠密的重要区域和进行工业化和城镇化的重点区域。

在产业布局中，要充分发挥区域内未利用的土地资源，集中力量发展生态产业和循环经济。依托东营、滨州、潍坊和莱州，重点发展临港产业区。东营临港产业区：位于东营市东北部和东部临海地区，主要为国有荒滩盐碱地。发挥高效生态经济区建设的龙头带动作用，重点发展精细化工、能源工业，大力发展高技术产业、生态旅游业和高效生态农业，打造全国重要的石油装备制造基地，建设区域物流中心和产品集散中心。 滨州临港产业区：位于滨州市无棣、沾化北部沿海地区。建成国家级循环经济示范区、环渤海地区物流中心和油盐化工、船舶制造、清洁能源、生物制药等产业聚集区。 潍坊北部临港产业区：位于潍坊市寒亭、寿光、昌邑的北部沿海地区。重点打造船舶发动机和汽车制造、科技兴贸创新和全国最大的海洋化工基地，建成国家级循环经济示范区。 莱州临港产业区：位于莱州北部沿海。积极发展现代物流，建成电力、冶金、精细化工、机械制造、滨海旅游、生物育种等产业聚集区。以四大临港产业为核心，以东营港为龙头，以经济技术开发区、特色工业园和高效生态农业示范区为节点，形成贯彻黄河三角洲发展的高效生态经济带，从而连接起环渤海南岸经济聚集区。

在城镇布局上，要积极落实国家关于小城镇发展的规划，在推动大城市建设的同时，要围绕大城市进行县市镇和重点镇的建设，构建黄河三角洲的功能齐全、城乡一体的城镇体系。对于东营和滨州这样有一定工业基础的城市，要提升综合实力、完善服务功能，发挥辐射带动的能力，打造适宜人居住的城市，同时要围绕大城市打造各具功能的小城镇，依托港口和大型企业、商品集散地的不同特色，大力发展具有高科技水平的第三产业，优化农村居民点，加快社会主义新农村的建设。

2.1.2 限制开发区

黄河三角洲的限制开发区包括沿海岸线的浅海滩涂、高效生态农业区以及黄河现行的备用入海流路。对限制开发区，要以综合开发利用滩涂资源为中心，以农副产品加工和休闲农业为支点，发展低能耗、可循环和少排放的生态农业。对于浅海滩涂，要根据其生态环境相对脆弱的特点，有针对性的发展养殖业，合理开发海水、滩海油田，大力发展风能等新型清洁能源，同时结合限制开发区的旅游资源和特色，发展旅游业，严禁发展重化工业。在高效生态农业区内，要打造潮土和盐化潮土相结合的粮棉区、沿海的生态渔业区、中部的生态畜牧区和绿色果蔬区。开发高效生态农业区要始终贯彻优质、高效的原则，考虑到农林渔牧业的空间布局，促进农产品的优势集中，提高农业的综合生产能力。严格保护耕地，加强农田水利工程设施建设，推进黄河三角洲荒碱地综合治理。对于黄河入海区域，要严格限制生产建设活动，在黄河备用流路区控制城镇建设和人口迁入居住，实行依法有序利用。

2.1.3 禁止开发区

禁止开发区就是黄河三角洲的生态环境的敏感区和脆弱区，主要包括自然保护区、水源地保护区和海岸线自然保护带，在这个区域要严格限制各类开发建设活动，稳定生态系统结构，维持生物多样性的生态服务和生态屏障的作用。对于黄河三角洲湿地自然保护区这样的自然保护区，要结合主体功能区进行统一的规划，对保护区的地域范围要严格控制，实行环境保护制度，加大资金的投入制度，通过完善保护区的管理机制，引导人口能够有序的迁移，促使自然保护区的生态环境良性发展，努力达到污染物的零排放，重点发展生态旅游业，适度开发绿色食品产业。在水源地，对河流源头和水源涵养区要实行强制性的保护，加强水流域植被的修复和保护，禁止污染企业的设立，合理安排城镇建设和人口规模。黄河三角洲处于渤海湾内，区域海岸线范围广，要合理划分海岸线功能，保护海域资源，实施海洋集约型开发，保护好浅海护养，加强人工造林工作，发展生态旅游和健康养殖。

2.2 实施黄河三角洲生态补偿平台建设

黄河三角洲生态补偿平台应当由4部分组成，分别是生态补偿市场平台、生态补偿风险保障平台、生态补偿交易中介服务平台和生态补偿交易监管平台(见图1)。

2.2.1 建立集中生态补偿交易市场机制

生态补偿交易市场平台由政府主导建立，并出台相关的政策来激励生态补偿市场，比如对主动参加生态补偿的企业，从税收和财政上给予相关的倾斜，对于生态破坏比较严重又不能关停或者迁出的企业，实施强制分配生态补偿指标政策，促进其参与生态补偿交易平台。政府主要负责制定交易规则和监督管理，搭建交易平台，而相关生态补偿项目价格的制定、买卖等具体交易，则应当依靠市场本身去完成。生态补偿交易系统分为3个组成部分，首先是交易系统，该系统通过网上执行交易，其最大特征是价

格公开透明。其次是清算和结算系统。该系统处理所有交易活动，并把每天和每月的交易传递给会员。最后是注册系统。用于记录和确定会员减排量和交易的生态补偿金融工具。

2.2.2 建立生态补偿风险保障平台

建立黄河三角洲生态补偿平台，需建立以下四方面的生态补偿风险保障机制，一是建立生态补偿保险市场，开设自然灾害政策以及远期风险保险等保险品种。二是设立生态补偿期货商品，尤其是森林碳汇的期货交易，为生态补偿交易双方提供套期保值交易业务，减少碳汇价格风险损失。三是建立生态补偿提供者互助基金，以互助形式分散个别生态补偿提供者的土地价格风险和政策风险。四是建立证券化交易的生态补偿市场，让市场制度和规则清晰化、标准化、减少不确定性，提高生态补偿交易商品的流动性，最大限度节约交易成本，降低风险损失。

2.2.3 建立生态补偿交易中介服务平台

主要包括相关独立认证和监测(检测)机构、独立资产评估机构、独立审计机构、相关机构等。这些机构属于营利性的独立中介机构，依法独立从事业务活动，除依法接受行业协会或行业监管部门的业务监管外，其执业活动不受其他政府部门的干预。

2.2.4 建立生态补偿监管平台

包括三个方面：一是要从立法上确定并通过制定相应的法律法规规范黄河三角洲生态补偿交易。二是政府设立监管部门对相关交易所、中介机构以及交易主体进行业务监管。三是设立行业协会，以加强对行业的执业指导，并协助政府监管部门工作。

黄河三角洲生态补偿平台的四个系统不是各自独立，需要相互联系、相互支撑，参与交易的商业实体大部分应当是大公司或其他机构。当参与企业或机构达不到生态保护的目标，就必须从其生态建设或者生态修复项目中，购买生态补偿信用额度，“抵消”超额的生态破坏指标。而生态补偿受偿方由认证机构认证后进入生态补偿交易市场，通过中介组织评估后将生态补偿资金拨给这些实体或个人。可以通过吸纳政府、企业、中介组织、社会大众的力量增强生态补偿平台运行的实践性和高效性。

3 黄河三角洲高效生态区生态补偿运行机制设计

3.1 建立生态补偿的法制措施

所谓生态补偿法，有学者概括为：“生态补偿法是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以在对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用等活动中形成的人们之间的社会关系为调整对象，保障生态补偿机制顺利实施和运行的法律规范。”黄河三角洲作为山东蓝色经济的引领者，也是未来中国经济发展新的增长点。我们应当对黄河三角洲高效生态区的发展进行全面的规划，深刻落实科学发展观，以黄河三角洲的生态发展带动环渤海地区的全面、协调发展，更是要求我们加强法制环境建设，重视区域立法。

3.1.1 在国家层面上，应当加快制定《生态补偿法》

制定《生态补偿法》既是当前经济社会转型的要求，也是未来社会生产方式低碳化，生态补偿普遍化的要求。通过制定《生态补偿法》，对经济、社会、生态的发展进行统筹规划，用法律制度来维护和促进人民的生存权和发展权。因此，对《环境保护法》等一系列生态法规的修订，限制开发区和禁止开发区生态开发区生态环境保护和建设，建立专门的《生态补偿法》，管理自然资源的开发利用，生态环境的保护建设，生态环境投入与补偿的方针、政策，能够使生态补偿真正地落实到经济生活中。

3.1.2 加快区域法规制定进程

要制定《黄河三角洲高效生态区补偿协定》，首先要把一些基本的原则和制度用法律形式落实下来，明确黄河三角洲高效生态区区域发展的各个主体的权利和义务，做到有法可依。具体做法是首先明确有关区域地方政府作为补偿主体，主要包括黄河三角洲区域以及更大的环渤海经济区的省级政府以及黄河三角洲区域内的省级以下政府。其次界定补偿资金的来源，包括生态补偿基金的财政预拨款方式、支付周期、核算方式、区域生态补偿基金的保值，增值方式和捐赠资金的管理机制。第三是规定补偿金的支付方式和用途，包括生态效益的保值补偿和生态效益的机会成本补偿，真正使补偿资金能够依照法律程序落到实处，发挥真正的作用。第四是建立补偿资金的管理机制。这个管理机制涵盖生态补偿基金的征收、发放、使用和监督等。可以设立一个专门的机构来进行转移支付额度和方式的确定并划拨相应的资金。这个机构要有一定的行政职能，能够对转移支付的最终效果进行进一步的调查、追踪、反馈、监督和考评，能够使社会效益和经济效益达到统一，提高转移支付资金的使用效率。

3.2 完善生态补偿的财政政策

3.2.1 完善中央财政转移支付制度

中央财政应当增加用于黄河三角洲高效生态区限制开发区和禁止开发区生态保护的预算规模和转移支付力度及生态补偿科目。目前在《政府预算收支科目》中，对生态环境保护支出的30多项项目中，具有显著生态补偿的项目如退耕还林沙漠化防治等只占支出项目的1/3，没有专设生态补偿的科目。黄河三角洲高效生态区作为国家设立的生态功能区和新的经济增长点，需要政府在财政转移支付上投入更多的资金，把保护生态环境而造成的财政减收作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。国家应当对有可能破坏黄河三角洲高效生态区生态环境的行为进行政策上的限制，增加对黄河三角洲生态保护地区环境治理和保护的专项财政拨款、财政贴息和税收优惠等政策支持。

3.2.2 提高横向财政转移制度的纵向化

黄河三角洲高效生态区区域包含着几个县市，建立地方政府间的横向财政转移支付制度尤为关键，实行开发地区对保护地区，受益地区对生态保护区的财政转移支付。通过建立财政转移的横向机制，使生态收益的优化开发区和重点开发区的政府直接向提供生态保护的限制开发区和禁止开发区政府进行财政转移支付，以横向财政转移改变黄河三角洲地区间的既得利益格局，提高限制开发区和禁止开发区人民的生活水平，缩小各个地区之间的经济差距，防止过分追求经济利益而忽视生态利益的急功近利型的发展，实现各个区县的均衡发展、和谐发展。

3.2.3 建立“环境财政”制度

将环境财政纳入目前正在建立的公共财政体系框架中，强化政府的环境财政职能，加大财政转移支付中生态补偿的力度。应当在中央和山东省政府设立环境转移支付的专项资金，并且把资金列入到财政预算之中，形成多元化的融资体制。黄河三角洲高效生态区内的地方财政也要加大对生态补偿和生态环保的支持力度。为了扩大资金来源，可尝试建立生态环境补偿基金。资金的安排使用，应当向欠发达地区，尤其是为了生态环境保护丧失了发展机会的地区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域，加大对污染防治的新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度。

3.2.4 拓宽社会环保资金筹措渠道

从全国来看，近年来环境保护投资占国内生产总值比重提高的主要原因是部分增发国债资金用于环境保护，今后可以继续利用国债这一有利的筹资手段，解决环境资金的缺口问题。针对黄河三角洲的发展前景，应当考虑增设新型的环保债券和彩票，从资本市场上筹集一定的环保资金，金融监管机构要出台优惠政策，鼓励环保型企业上市，争取在股票市场上形成黄河三角洲为主体的绿色环保板块。对私人企业从事绿色产业的投资，国家应当在政策方面提供优惠政策，金融机构应当开发出面向绿色产业的金融衍生品和新的贷款政策，要充分利用黄河三角洲沿海的有利条件，面向国外，加大金融开发政策，积极吸引国外资金直接投资到生态项目中。

3.3 黄河三角洲高效生态区的税收政策

3.3.1 推进资源税的改革

现行税种中，资源税对于生态环境保护和调节具有重要作用。黄河三角洲高效生态区作为一个以石油产业和相关化工产业为主的地区，其自然资源的开采利用，无论企业是否获利，都会对资源造成一定的破坏。应以开采量作为企业缴纳税款的依据，对不同等级的油田的开采实行不同的征收标准，普遍征收资源税，实现税收的调节作用。同时，要进一步扩大征收的范围，将水资源、森林资源、湿地资源等纳入到征收范围之中，突出资源税在调节不可再生资源中的作用。改变减免税的单一优惠政策，采取多种方式，发展循环经济和绿色经济。

3.3.2 征收生态税，建立生态环境补偿基金

选择黄河三角洲高效生态区作为征收生态税的试点地区，把“生态税”作为保证补偿金长期稳定的来源。尝试建立面向生态保护的专门税种――生态税，在内容上设置具有典型区域差异的税收体制，体现“分区指导”的思想。尤其对严重破坏生态环境的生产生活方式通过税收调节加以限制和控制，对木材制品、野生动植物制品适当提高税率。对环境友好、资源节约和有利于生态恢复的产品，可以考虑减少税收。在没有出台生态税之前，可以先设立生态附加税，通过将生态附加税附加在增值税、营业税和企业所得税上，逐步地实现从附加税过渡到生态税。

3.3.3 改革现行消费税制度

在众多税种中，消费税对于调节消费结构有着重要的作用。发挥消费税在环境保护方面的作用，利用税收的杠杆原理，将一些对环境危害较大的消费品纳入到征税范围中，约束过度消耗资源和损害环境的产业和企业的发展，倡导理性消费模式和生产模式，形成绿色节约的社会氛围。

3.4 推进生态补偿机制的保障措施建设

3.4.1构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系

生态补偿工作需要明晰职责，科学评估。建立生态环境评估体系，科学测度限制和禁止开发区生态环境价值，确定生态补偿标准。通过生态补偿资金的有效使用，把生态环境保护、当地经济社会发展和人民生活水平提高结合起来。

3.4.2 健全生态补偿指标考核体系

建立以补偿依据、补偿要素、补偿范围、补偿标准、补偿支付模式为内容的生态考核体系。要会同相关部门制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法，研究制定资源减耗、环境损失的评估方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、“三废”排放总量等统计指标，充分显现生态补偿机制的经济性。

3.4.3 完善环境执法监督管理体

在黄河三角洲高效生态区要充分发挥监管部门的作用，采取有效措施，夯实环境监管基础，对各类排放污染物的违法行为，要加强执法监督，尤其是环保部门要依法对环境保护实施监督管理。对涉及黄河三角洲高效生态区的湿地和黄河水污染的重点地区、重点范围、重点查处的企业要重点监督，可派驻专员进驻到这些区域和企业中，进行重点督办。行政部门要审核执行排污申报登记与排污许可证制度，对排放超过排放总量控制指标的，限期治理。同时，要调动群众的积极性，建立公众参与机制，制定公众举报制度和公众听证制度。

3.4.4 加大科技支撑力度

黄河三角洲高效生态区是山东半岛蓝色经济的增长点，目前也正处在从单一的二元经济结构向多元化的高新产业过渡的阶段。要充分利用先进的科学技术，提高生态恢复和建设的创新能力，加强环保科技的基础研究，通过产学研相结合的方式，增强环保科技成果推广与转化机制，注重人才的作用，吸引人才、尊重人才，建立环境科技人才库，吸引海内外优秀的生态科技人才来为黄河三角洲高效生态区的生态发展做出贡献。

3.4.5 提高公众参与度

黄河三角洲高效生态区的生态补偿制度必须得到全社会的关心和支持。需要进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿中去，扩大生态补偿的社会影响。在人、财两缺的贫困地区，应当加强政府部门和社区组织的能力建设，包括决策者、规划者、管理者等等，通过典型示范和逐步推进来使生态补偿制度深入人心。

生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，涉及生态保护体系、机制和建设资金筹措和使用等各个方面。我国总体上经济发展水平还比较低，黄河三角洲高效生态区的生态经济发展才刚刚起步，所以经济发展和生态保护之间的矛盾十分尖锐。黄河三角洲高效生态区生态补偿机制建立尚处于探索阶段，许多问题还不清楚，有待于深入研究。建议将黄河三角洲高效生态区生态补偿问题列入国家重点科研计划，进一步加强生态补偿关键问题的科学研究。对黄河三角洲高效生态区的补偿标准体系等关键技术，如生态系统服务功能的物质量和价值的核算、资源开发和重大工程活动的生态影响评价，都需要跨学科综合研究，需要组织进一步的科技攻关。还需要加强生态监测体系研究，为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术支撑。

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Research of Policy of Environment Compensation of Yellow River Delta

ZHAO Jianjun HAO Dong DONG Jin

篇5

《规划》提出，加快发展黄河三角洲高效生态经济，不仅关系到环渤海地区整体实力的提升和区域协调发展的全局，也关系到环渤海和黄河下游生态环境的保护。近年来，生态系统健康评价受到人们的持续关注[1]。所谓生态系统健康，是指一个生态系统所具有的稳定性和可持续性，即在时间上具有维持其组织结构、自我调节和对胁迫的恢复能力，是生态系统的综合特性。湿地作为生态系统的一种，是人类最重要的生存环境，是自然界最富生物多样性的生态景观之一，不仅为人类的生产和生活提供多种资源，而且具有巨大的环境功能和效益，其在调节气候、涵养水源、净化环境、保护生物多样性等方面起着重要的作用[2]。因此，对湿地生态系统的健康进行评价尤为重要。

（二）对策建议

根据以上评价结果所反映的问题，今后，黄河三角洲高效生态经济区的湿地管理应在以下若干方面有针对性地加以改进，强化治理措施。

（1）加大治沙治碱力度，逐步改善相对脆弱的生态环境。针对土地沙化，要从源头开始进行治理。就目前来看，遏制沙化土地扩张的措施主要有以下几种：其一，在入海口地区上挖沙、降河、造地，把黄河下游降为地下河，把黄河河区沙质化土壤变成良田，在有水源之后，经过开发种植生态系统自然会得到保护。其二，引水冲沙，可以通过引莱州湾海水注入到黄河利津以下河段，造成水面和河床跌差，进而能够减少泥沙淤积，冲深河槽。另外，由于咸水、淡水的混合可能产生异重流，导致泥沙远离河口区。其三，当来水量足够时，要进行配套的生态工程建设，在沿海、沿河、沿路等地段设立防护林带，在滨海地区营造海浪防护林带，在沿河设风景防护林带，加强植被建设，搞好环境绿化，重点做好水土保持工作。

（2）加强清淤工程和黄河流路的治理，防范风暴潮的侵蚀和生态环境的恶化。首先要最大限度地减少进入河口地区的来沙量，切实搞好清淤工程。要设法推动黄河中上游水土流失的治理，从根本上减少进入下游河道的泥沙量，同时在下游引洪放淤，疏通河道。通过有效的“疏”、“导”措施，加大输往三角洲滨海范围以外的沙量。其次，要尽可能扩大河口三角洲堆沙范围或空间，有计划地实施改道工程。要尽量扩大尾闾流路在三角洲入海的范围，并利用海洋蚀退的动力向外输沙，以减缓岸线的延伸。第三，加高加固三角洲沿岸堤防，并充分考虑风暴潮对黄河口延伸造成的影响，逐步建立包括保护黄河三角洲生态环境系统在内的较为完善的风暴潮防护体系，还可考虑将防潮大堤与沿海公路相结合，不仅可以少占土地，还可以节省投资，而且也能提高防潮大堤的防护抗灾强度。

（3）合理引进淡水资源，强化水资源统一调度，缩小水资源供需矛盾。一要统筹规划，统一调度和强化水资源管理。水资源是流动的多功能、多用途的实体资源，一条河流既不可能分割开发、治理，也不可能为单一目标开发、治理。黄河水资源的开发利用不能只考虑当地局部利益和一时的利益，而应该从全局出发包括全流域乃至全国的社会经济发展总体规划出发，统筹考虑黄河流域各行业、居民生活、生态环境和景观旅游等多方面对水资源、水环境的需求，使有限水资源发挥最大作用。为此，统筹规划和统一调度水资源，在黄河流域具有特殊的重要意义和显著的社会经济和生态环境效益。二要加快兴建、加固骨干水库，切实搞好蓄水工程。针对黄河水干流水量60%集中在汛期的特点，在沿黄地带要因地制宜，多建水库，把汛期的水尽量蓄积起来，在黄河下游有计划地修建平原水库，相机引黄河汛期或冬季来水，做到以丰补缺，丰蓄枯用。通过积蓄黄河水，达到蓄淡压碱、有效遏制海水侵蚀之目的，维持湿地生态的良性发展。三要合理使用水源，限量开采地下水。针对沿黄地区地下水位高的特点，要采取科学合理的用水方法，尽量把现有的各引黄渠道尽量衬砌起来，减少渗漏。四要针对水土保持进行综合治理，防止水土流失。必须认真搞好水土保持工作，不断增加蓄水能力，提高降水资源的利用效率。目前，通过水土保持综合治理可更有效地拦蓄降水，有利于缓解人畜饮水困难，提高土壤水分存贮，增强抗御旱灾能力。同时，水土保持综合治理还能大大增加植被和作物的面积和生物产量，改水分无效蒸发为有效蒸腾，提高降水资源的利用率。

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