土地规划地类范文

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1、引言

土地资源的数量和质量，对各国国民经济有着明显的制约作用，因此，各国都非常重视对土地利用进行规划。而我国现实中，土地规划控制指标屡被突破，规划严重脱离实际，已无权威性和约束力可言。人地关系进一步紧张，生态环境恶化加剧。上述问题，究其原因是多方面的。就规划而言，需要从编制、评价、审批、实施和监督检查的整个管理工作中去分析。在上述各个环节中，规划的评价是极其重要的一环，科学的规划评价为方案优化和评审决策提供基础和依据。因此，探讨统一的、客观的评价方法，十分必要。下面本文对土地利用总体规划的综合评价方法和指标体系进行初步探讨。

2、土地规划评价述评

2.1、规划评价的类型与内容

土地利用总体规划评价，是指运用一定的方法，根据一定的指标，对土地利用总体规划的内容所作的评价。其可分为：

2.1.1、土地利用总体规划的综合评价，是指根据土地利用总体规划目的任务和成果要求，对其内容进行量化处理而进行的综合评价。

2.1.2、土地利用总体规划的单项评价

是指对土地利用总体规划的某一方面所进行的评价。主要包括：

（1）土地利用总体规划可行性评价，是指在目前的经济社会条件下，按照一定的技术标准，土地利用总体规划可操作的程度；

（2）土地利用总体规划费用效益评价，是指对实施土地利用总体规划的效益和投入之间的量化关系进行的评价；

（3）土地利用总体规划环境影响评价，是指土地利用总体规划实施后对环境所产生的影响的评价；

（4）土地利用总体规划可持续性评价，是指以社会经济发展为出发点，对规划的必要性、合理性和经济性进行的评价。

2.2、评价体系与方法

土地规划评价体系包括以下3个部分：

（1）评价主体

评价主体是对规划评价的执行者。当前一般是由上级政府官员和该领域的学者专家组成。

（2）评价客体

评价客体就是被评价的对象，是土地利用总体规划及其相关成果。

（3）评价内容

评价内容包括评价方法和评价的指标体系。评价方法有定性评价方法和定量评价方法。土地利用总体规划的评价十分复杂，有些内容不易量化，只能做定性描述。对于能够进行量化或大体量化评价的内容，要建立评价指标体系。

3、土地规划评价的新理念

3.1、规划评价问题分析

当前土地利用总体规划评价中，主要存在以下几个方面的不足和题：

3.1.1、评价标准的粗泛化

目前，在土地利用总体规划编制完成后，进行专家评审时多是作一些文字评述，难以进行量化评价，带有较大的主观性和人为因素。

3.1.2、缺乏较完善的评价体系

因而，对评价主体、客体、内容的界定往往不够明确，重点不突出，使得评价缺乏规范性。

3.1.3、评价主体相对单一

公众，是规划实施的对象，公众参与不仅仅是公示制度，更应成为规划评价的内容指标。

3.1.4、评价机制不健全

规划的评价机制应包括评价体系制定机制、评价的监督机制和公众参与机制。目前，这三个机制都很不健全，特别是公众参与机制更是未被充分重视。

3.1.5、评价目标相对滞后

随着社会主义市场经济的深入，国内外环境发生了重大变化，土地规划评价目标需要根据社会发展总战略目标进行调整。

3.2、评价目标确立

评价目标，是评估客体实现其目的与功能。具体说来，土地规划目的与功能，就是科学合理地利用有限的土地资源，正确处理好经济建设和保护耕地的关系，严格保护耕地特别是基本农田，重点控制建设用地，大力推进节约和集约用地，充分挖掘用地潜力，统筹规划各类用地，实现保护土地与保障发展的战略目标，促进社会经济持续、稳定、协调地发展。

对于土地利用规划的综合评价，要从土地资源可持续利用的角度进行评价。一个成功的可持续土地利用规划模式，有赖于一套科学的反映区域环境质量和社会经济发展的指标体系，要建立这样的一套指标体系极为复杂，涉及到人类活动的各个方面，迄今为止，尚未形成一个公认的指标体系。但可从规划方案的生态可适性、经济可行性和社会可接受性等几个方面建立初步评价指标体系，实现区域土地的社会一经济一环境的协调发展，为可持续土地利用规划服务。土地利用总体规划方案的评价是指对总体规划科学性、可行性的评价。

3.3、原则与制约

根据上述的土地规划评价目标，评价指标体系构建应该遵循以下的原则：

3.3.1、发展与市场经济

对中国来讲，可持续发展的首要问题是发展，资源与环境问题是可持续发展的重要保障，但它的实质仍然是经济问题，发展经济是解决资源与环境问题的基础和支撑。市场经济条件下，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整。规划应跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势，从市场的角度，考虑经济发展与土地资源调配的协调问题。

3.3.2、以人为本与公平

规划应确实反映广大民众建设美好家园的要求。规划地区的公民不仅熟悉规划地区的情况，而且对自己生活的地区未来的发展设想最具有发言权。要把公众的愿望和理想变成切实可行的方案，通过公众参与开放式规划，让政府、学者、公众、开发商、各部门、其他利益枚关者参与博弈，达致均衡实现公平，从而修正规划。公平，既要体现空间特点，即考虑区域之间的公平，也要体现时间特点，即代际公平，还应不同阶层人群之间的公平。

3.3.3、粮食与生态安全

人多地少，耕地后备资源不足，是我国的现实国情。加强耕地和基本农田保护，是我国当前土地规划的重要任务。耕地保护应在更宏观的社会经济环境下进行分析。在市场经济条件下，各种资源是可以流动的，土地利用的需求往往带有很大的不确定生，用地规模也会发生较大的变化。因此，粮食用地的需求应考虑市场因素对其的影响，耕地保护应更多考虑人口发展规模、消费水平变化、耕地的单产水平等因素。同时，若对土地资源进行掠夺式开发和利用，将使土地环境的污染日益严重，生态恶化，对人类自身的生存发展造成危害。

3.3.4、节约和集约利用

按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时序等方面，合理确定城市规模和城市生质，严格控制新增建设用地，盘活存量用地。

3.3.5、政策实践可行

土地规划从更高层次上参与社会经济发展过程，在注重理论研究的同时，必须针对国家需求，为了更好地完成国家目标，规划与土地政策、法规相一致；新增建设用地、农保区面积等指标符合地区的现实发展要求；规划管理措施及配套明确、易操作、有实效；应变机制的动态晌应与弹性。

4、土地规划的综合评价体系

4.1、指标体系的构建框架

通过规划目标科学性和现实可行性综合评价土地规划。其中目标科学性的研究建立在由土地资源基础一、社会系统一、经济系统一、生态环境系统构成的立体复合框架（见图1）。该框架以土地资源为基础，强调三个系统之间以及系统内部的公平、协调和发展。通过该框架确定评价目标科学生的综合发展指数，进而根据现实可行生调整，得出有效发展指数。该指数作为综合评价土地规划的指标。

4.2、指标体系结构

该指标体系是一个由目标层、领域层、准则层和要素层组成的，包括近30个指标的层次体系。其中目标层由领域层加以反映，领域层由准则层和具体的要素层加以反映，即从目标科学性和现实可行性衍生的资源、经济、社会、生态、可行等五个领域反映发展指数，而各领域由发展水平、后续能力、协调度等准下的各要素给予评估。为了避免以往许多指标体系过于庞大，可操作性差的情况，在选择指标时主要以能够影响和主导四个子系统发展方向和态势的因子为对象。而为反映土地资源集约利用，各项指标一般优先采用人均指标。

4.3、计算与评价方法

对土地规划进行评价时，考虑到系统高阶性、非线性的特点，采用层次分析法，把客观判断与主观推理，定性描述与定量分析结合起来。应用层次分析法的基本步骤是：首先建立土地规划评价各因子间的判别矩阵，然后进行层次单排序、层次总排序和一致性检验，最终得出土地规划评价各项指标的权重。

采用模糊综合评价法对土地规划综合指标进行评价和分级，主要步骤为：

（1）建立因子集、权重集和评价集；

（2）确定评价因子权重；

（3）分五级（很差、差、中等、好、很好）确定隶属函数；

（4）建立模糊关系矩阵；

（5）模糊线性加权进行综合评价。单项指标可以归纳为两类，第一类是机会指标，第二类是风险指标，在实际评价中，根据这两类指标属性的差异，分别采用不同的计分方法。综合发展指数是在指标计分和指标权重确定完成的基础上进行的，其加权求和公式，为：

结合现实可行性系数，得到综合评价结果有效评价指数。

5、应用与展望

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[中图分类号] F301.23 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-3-342-2

土地规划就是合理利用土地资源，在确保最佳的社会效益以及经济效益的同时，根据本地区的具体情况，对土地资源的开发、利用以及整治保护的安排。我国现阶段的土地规划可以分为五个层次，即国家、省、市、县、乡。不同层次的规划所要求的内容与方法也是不同的。土地规划的意图是合理有效的利用土地资源，达到最佳的经济效益状态。在经济快速发展的同时，土地规划是项目逐渐增多，也渐渐显现出一系列的问题。因此有必要针对这些问题进行分析研究并且做出相应的解决方法。

1土地规划中存在的问题

1.1土地规划的滞后性

目前所用的规划方法都是延续上个时期的计划经济时期所采用的方法，整个过程明显滞后于现在快速发展的经济社会。主要就是以主观的经验来判断，然后稍加客观事物观察，进而进行综合研究讨论，然后订立规划指标。基于客观事物的复杂性，再加上土地规划涉及到经济和社会问题，单纯的依照传统的规划方法，容易在长期的时间下形成极大的误差，严重滞后。再加上一些规划缺乏新颖，无法体现出先见性和预见性。特别是现在经济发展如此迅速，这种规划所形成的滞后性很大，很难适应现在的经济发展需要[1]。

1.2土地规划实施问题

这是目前我国经济条件下形成的一个土地规划的特性，在制定了规划之后，实施确跟不上规划。做一个土地规划是需要花费很多人力、物力和财力的，然后实施却跟规划相互脱节，造成一个极不稳定的局面。造成这一现象的因素有很多，主要是因为缺乏科学的公众参与机制，民主意识不强，整个过程缺乏透明度，整体给到民众是毫无头绪的概念，专业的知识水平匮乏，咨询意见较少。

1.3经济发展与土地规划之间存在的矛盾

一般来说土地规划是一项长期的项目预见性规划，年限至少达到5年，或者10年，甚至更长的有20年。在这么长的一段时间内，所以的事物都在发生变化，特别是经济发展可能几年内有翻天覆地的变化，然后土地规划是一个已经停止在那不动的一项指令，这造成经济发展很容易与土地规划形成矛盾或者冲突，无法做到一致性。如果想要保持经济和规划的一致性，那么土地规划就要在社会经济不断变化的过程中也不断修改规划案，这样规划就成为了经济发展的一个附属结果，这又显得土地规划没有严肃性；然后要是不修改土地规划，这又会显得土地规划与现实经济发展脱节，从而使得规划毫无用处，没有预想达到的使用价值。这个问题说明我国目前的土地规划缺乏科学性预见[2]。

1.4规划方案不够严肃，随意修改

在很多地方存在一种现象，地方领导干部为了吸引好的投资商到他们所在的地区投资，往往违背土地规划上的要求，给与他们超出范围的优惠政策，根据投资者的意向更改规划制定的选址，面积，造成规划混乱，无法进行合理管理。虽然在很多当地的群众看来，这是为他们当地谋发展，使民众也得利，完全都是一个好的出发点。但是这显现出来当地土地规划的不够权威，也说明了土地规划的预见性不强。

1.5对于农村的土地规划重视度不够

目前对于城市规划是比较火热，然后农村规划却在缓慢进行。其实现阶段的农村也发展比较迅速，城乡一体的目标也在不远处。但是农村在发展的同时，对于农耕地没有一个保护的概念，道路的修建也不合理，若是土地规划把这些制定到规划中，这样就会实现一箭双雕的效果，保护耕地，节约用地，又推进了城乡一体化的发展。

1.6土地规划缺乏专业人员，管理水平不够高

目前我国土地规划缺乏现代化专业的技术知识人才，工作效率不高，专业性不强，不能够有较强的科学预见性，以确保规划的合情合理，适应社会经济的发展，以及民众的要求。整个管理系统与经济的发展和国民对土地规划的要求有着很大的差距，短时间内无法了解土地变化。管理层之间缺乏沟通，对下级管理缺乏科学性。多方面出现不协调的现象[3]。

1.7土地规划与其他部分规划衔接不够

由于土地规划与城市规划分点不同，所以规划范围不同，考虑问题的出发点不同，导致两种规划之间衔接性不够好，没有一定的交流沟通。两者有时会存在一些矛盾关系，各方都考虑自己所定的目标去实施发展，各层次关系理不清楚，这都是规划之之间的衔接度不够。

2针对土地规划中存在问题的解决方案

2.1变更规划方式

首先将定性分析改为定性定量综合分析，其次将原始的静态分析改为冬天哎分析。定性分析就是多数人在长期的实践中积累的经验，然后对某一事物做出一些预见性判断。可以用语言或者数据来表述，都是定性分析。要是把分析的结果用数字关系，模型等展示出来并且进行推算分析，这就是定量分析。由此可知定量分析是根据定性分析来演算出来的，算是两种分析的结合体。静态分析是对一个事物在特定的时间、空间、地点做出的预见性判断。然后任何事物都是在不断变化和发展的，土地规划也是变化的，所以土地规划应该是一个动态事物的分析。然后土地规划只能有一个最终的数据，这让动态分析可操作性比较小。因此可以把规划分成几个阶段，各个阶段有不同的要求指标，这样实施动态分析法来就比较容易了。更改规划方式主要是为了避免土地规划严重的滞后性，导致跟不上社会经济的发展和变化[4]。

2.2土地规划要保证人与自然的和谐

自然是我们赖以生存的地方，不能因为经济利益而损坏大自然与人类的和谐相处。在土地规划的过程首先要考虑是否影响自然环境，不可以随意决策，要经过多方面的检测和验证，不在损坏大自然的前提下无进行合理的土地规划，人鱼自然要和谐相处。

2.3增加土地信息系统管理

土地信息系统管理是针对各个地区，各种不同特性的规划的一个系统数据管理，建立一个系统管理数据库，可以随时查阅规划地区的土地信息，人文特性，以及一些土地数据统筹，方便，快捷，便于管理和查阅，还可以做数据系统分析，了解土地规划的趋势，适时做出一些调节和变更，以适应这个发展迅速和多变的经济社会。目前有建立土地信息系统管理的地区已经有明显的成效，工作效益大大提高，并且专业有科学性。

2.4土地利用规划要坚持不断创新

当下经济发展迅速，我国坚持的可持续发展道理，只有不断创新才能持续发展。这也要求土地规划也需要新的方法，新的制度。利用创新的意识，进一步提高土地的利用性，科学性、可行性。保护农村耕地的同时，也要考虑如何更好的发展，考虑多层面，多方位的利益，把农村耕地问题加以创新规划，深入研讨。利用科学，学习科学，不断创新，是持续发展的重要前提。

2.5做好土地规划和其他规划的衔接

做好土地规划和其他规划的衔接是很有必要的，首先建立一致的规划空间，相互协调共同需要，一起努力，再次充分了解各自角色，发挥应有的作用，最后找寻共同目标，建立长期合作关系。最好培养一批既了解土地规划，又了解其他规划的多种专业的人才，以更好的促进土地规划和其他各个规划之间的衔接。

2.6提高全民规划用地管地的意识

土地规划局在制定修编土地规划和实施土地规划的时候进行大范围、大力度的宣传推广，让全民了解更深入，并且自觉去遵守和执行。在土地内部规划的要重视小的细节，认真严谨，针对现实出现的问题做出科学合理的应对，也要推行公众参与的制度，避免少数人决定规划方案，使得土地规划有大多数民众和社会的支持，同时也是对社会经济发展的一个坚实的铺垫。

参考文献

[1]赵小敏，郭熙.土地利用总体规划实施评价.中国土地科学，2003，（05）.

[2]唐强权.浅论土地总体规划理念创新的必要性及实施.科技资讯，2009，（21）.

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Abstract: this paper stated the MapGIS at county level planning data based on the necessity of building library research; Analysis the contents of database and the county planning principle; Explains in detail the construction of the database at the county level of overall planning data structure; Analyzed data at the county level of the construction of the database specific planning process; Finally, this paper summarizes the planning data database building process in all kinds of problems, and puts forward some solving measures.

Keywords: MapGIS, the county planning, construction of the database data

中图分类号：C37文献标识码：A 文章编号：

为全面推进国土资源信息化工作， 国土资源部于2007年与2010年先后制定并印发了《县(市)级土地利用规划数据库标准(试行)》、《县(市)级土地利用规划数据库标准(金土工程版)》与《国土资源信息化“十五”规划和2010年远景目标(纲要)》。根据以上要求与可持续发展原则，结合县域社会经济发展对土地利用的需求和本地土地资源条件,综合研究和确定规划期间土地利用的战略目标，统筹安排各类用地规模，协调确定土地利用结构和布局调整方案,进行生态保护用地、城镇建设用地、重点项目用地、基础设施用地布局，划分土地用途区并制订相应的管制规则，将规划的主要指标分解到乡镇，为地方社会经济的协调发展提供全面的用地保障[1-2]。

1 规划内容与编制原则

1.1 规划内容

县级土地规划的内容一般包括：

研究规划期间社会经济发展对土地利用的需求，确定规划的主要任务；

提出未来土地利用的战略目标，明确土地利用的重点和方针；

调整土地利用结构和布局，制订全县各类用地控制的具体指标；

规划生态保护和重点城镇建设用地；

安排交通、水利及能源等重点项目用地；

划定土地用途区，并制定各区土地利用管制规则；

将全县土地利用的主要指标分解落实到各乡、镇；

制定近期规划；

拟定实施规划的措施。

1.2 编制原则

编制县级规划应贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，体现用途管制的要求，并遵循下列原则[3-4]：

（1）依法编制。县级土地规划的编制应遵循《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规的规定。

（2）统筹兼顾。县级规划要统筹兼顾耕地保护、社会经济发展和生态环境建设用地需求，为社会经济的可持续发展提供全面的土地利用保障。

（3）相互协调。县级土地规划编制应与相关规划搞好在发展目标、用地规模、用地布局和管制规则等方面的相互协调。城市总体规划、村庄和集镇规划，江河、湖泊综合治理和开发利用等规划应与县级土地规划相衔接。

（4）因地制宜。县级土地规划编制应正确判断地方社会经济发展所处的发展阶段，从本地实际出发，量力而行，制订切合实际的土地利用规划目标、规划方案、实施措施，突出解决规划期内本县土地利用的主要问题。

（5）注重实施。县级土地规划编制应切实可行，明确规划实施所必须的条件，充分考虑规划实施的可能性和效果，使规划具有较强的可操作性。

2 建库结构图

基于MapGIS的县级规划数据建库的总体结构设计图如下：

图1 县级规划数据建库的总体结构设计图

3 建库流程

3.1 规划基期数据制作

现状数据准备

一般来说，规划建库需要准备的数据有：基础地理数据和土地利用现状数据。按照规划数据库标准，以下图层需准备好：接合图表（JHTB）、行政区（XZQ）、坡度图（PDT）、数据字典（CODE）、现状地类图斑（XZTB）、现状线状地物（XZXW）、现状零星地物（XZLW）、现状基本农田图斑（JBNTTB）等。这些数据的来源可以是第二次全国土地调查数据，也可以是更新调查数据；数据格式可能为MapGIS数据、ArcGIS数据、VCT数据或者其他格式。

原始资料中的现状数据最好是通过国家质量软件检查，没有拓扑错误。之后再利用修编工具进行布局的过程中，系统可以有效的保证数据处理过程中的拓扑正确性。

补齐线状地物扣除方式

导入的现状线状地物一般没有扣除方式字段或者扣除方式字段值全部为0.0（如果原数据没有扣除方式字段，仅通过数据结构升级工具增加了这个字段，那么它默认全部是0.0）。

一般情况下，即使没有扣除方式字段，我们也可以根据二调线状地物的一些属性字段值来判断它是扣在左边图斑还是右边图斑内，如结合扣除图斑编号1、2属性值与线状地物两边的图斑编号的对应关系，就能辨别出该线所属的扣除方式。

获得基期数据

利用MapGIS规划数据建库软件中【工具箱】－【规划基期转换】功能可以实现土地利用现状地类分类与土地利用规划地类分类的转换。在转换前，可根据实际数据情况编辑地类映射关系。

获取规划期信息

数据转换

若现有的规划图件是其它格式的，比如SHAPE格式，可使用规划辅助编制系统带的平台将其逐一转换为MAPGIS格式。菜单功能为【图形处理】－【文件转换】－【输入】－【装入巨型SHAPE】－【保存区】，将转换完的文件在平台中进行拓扑错误检查，有必要时进行拓扑重建。若现有的规划图件是MapGIS格式，不需要进行转换。

数据处理

现有规划期信息数据若存在以下三个问题需处理：

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负荷预测是在掌握大量地区发展数据的基础上，运用各种负荷预测方法对地区各水平年的电力负荷进行预测。负荷预测是城市电网规划的重要依据，是电网规划的基础。在电网规划中，合理的负荷预测结果非常重要，负荷预测滞后于电力需求，将限制地区的经济发展；负荷预测过于超前，将导致设备的利用率不高，造成浪费。因此，运用合理的方法进行负荷预测有重要的实际意义。

1.负荷预测的方法

由于负荷预测在电力规划设计中的中的重要作用，国内外专家对负荷预测的技术也进行了广泛和深入的研究。有许多预测方法应用于实际工作中，《城市电力规划规范》也介绍了电力弹性系数法、回归分析法、增长率法、人均用电指标法、横向比较法、负荷密度法、单耗法等负荷预测方法[1]。下文对在电网规划中常用的几种方法进行简单介绍。

1.1电力弹性系数法

电力弹性系数是指用电量的年均增长率与国内生产总值的年均增长率的比值。在一定的发展阶段，反映电力需求与国民经济的发展关系。电力弹性系数法需要的基础数据量较少，数据也较容易获得，是电力规划中较为常用的简单方法。这种方法的优点是计算简单，缺点是预测结果精度较低。

1.2回归分析法

回归分析法是在掌握大量历史数据的基础上，利用数理统计方法，建立因变量与自变量之间函数[2]。该方法能较好拟合历史数据，但随着时间推移预测会随着时间增加而精度降低。

1.3人均用电指标法

通过对与本地区发展相似的其他地区的横向比较，对照本地区在规划期内的人口和国内生产总值情况，预测出人均用电水平。

1.4单耗法

单耗法是根据产品用电单耗和产品数量来推测电量。该方法主要应用于中短期规划，对基础数据要求比较高。

1.5负荷密度法

负荷密度是指在单位面积上的平均负荷值。负荷密度法以前一般应用于工业园区电力专题规划中，但近年多个城市也在尝试使用负荷密度法来做区域负荷预测。负荷密度法能充分利用城市建设规划成果，结合城市发展计划等，对城市的各地块的负荷需求进行详细分析和预测。不仅能汇总得出城市的负荷总量，还能得到负荷的空间分布情况[3]。

由于城市的发展，土地的价值水涨船高，变电站的选址和线路走廊的选定日益困难。电网规划纳入城市总体规划，进行超前布局和电力用地预控非常有必要。负荷密度法能较为明确地得出负荷的空间分布，也能结合各地块发展情况得出水平年的负荷，为电力选址选线提供有力支撑。

2.基于负荷密度的空间负荷预测原理

在土地利用规划的基础上，根据地块的用地性质，对地块各水平年的负荷进行预测，通过各类负荷的特性曲线，对不同用地性质地块的负荷进行叠加，得出全局的负荷总量。

从数学角度来讲，空间负荷预测存在以下3中映射关系：

式中，m为地块编号，λ为地块负荷发展程度，P为该地块的负荷密度，S（x，y）为第i地块面积和Q（x，y）为k片区的负荷。

3.负荷密度法的优点

基本上每个市级城市都有城市总体规划，负荷密度法的基础数据可以直接引用城市总体规划中的土地规划成果。新建片区没有历史数据，可以参考新建园区或片区的专项规划。相比其他的负荷预测方法，负荷密度法有自身独特的优势。

（1）新规划建设区域，没有历史数据支撑，不能使用其他时间序列方法预测，负荷密度法可以根据区域专项规划对地块的规划，参考其他相似园区的负荷密度，能够较为合理地预测负荷。

（2）负荷密度法能够紧密结合城市的土地规划。负荷密度法依据城市的用地规划来预测负荷，负荷预测结果与土地规划密切相关，能够充分反映土地对城市和负荷需求的影响。

（3）负荷密度法得出的空间负荷分布有利于把电网规划纳入城市总体规划。负荷密度是从每个小地块着手，进行地块的负荷预测，能详尽地反应各地块对负荷的需求，体现出负荷的空间分布，对于电网规划的变电站站址和线路走廊提供有力支撑。

4.对清城区中长期负荷预测

清城区现辖源潭、龙塘、石角、飞来峡四个镇，凤城、东城、洲心、横荷四个街道，全区总面积1296平方公里。2011年国内生产总值为364亿元，2007年至2011年年均增长16.58%。最大负荷739MW，全社会用电53亿千瓦时。随着社会经济的发展，城市用地日益紧张，迫切需要对城市进行饱和负荷预测，提前规划电网的饱和网架。

4.1地块面积统计

清城区变电站主要是根据行政片区进行供电范围的划分，本次饱和负荷预测也以行政片区域为片区，片区内的规划地块为最小的负荷预测单位。在城市规划中，均对每个地块的用地性质、负荷密度和容积率等作出规划。本次规划的主要依据也是来之清城区的城市规划。根据清城区城市土地规划成果，统计各种类型用地的面积见表1。

4.2 负荷密度选择

根据地区现状负荷密度，对典型地区进行负荷密度调查，初步得出符合本地区的负荷密度取值范围。横向类比佛山市的发展规划和产业结构，发现清城区的发展路径与佛山相似。综合现状负荷密度和横向比较先发展地区的负荷密度，清城区负荷密度的取值见表2。

4.3片区负荷预测

从地区用地规划中获得地块的面积，根据地块的用地特性选取相应的负荷密度，代入公式（2），得出各地块的负荷。分析地块的发展程度和政府的产业规划，赋予负荷发展程度系数λ在0.1～1之间的值。算出片区各类地块的负荷结果见表3。

4.4 利用地区负荷特性曲线叠加

在电网中存在着多负荷，负荷曲线不一致，也就是说存在同时率的问题。各类地块的负荷不能直接相加。本规划通过调查以上9类用地的日负荷曲线[4]，把负荷曲线进行归一化处理，然后通过叠加各类负荷曲线得出地区负荷最高点，最后通过负荷最高点反推出对应的各类负荷叠加系数。叠加汇总的地区负荷预测结果见表4。

5.结论

在清城区的饱和负荷预测中使用了负荷密度法进行远景负荷预测，其结果得到评审专家的认可。负荷密度法在城市饱和负荷预测中，能充分体现负荷的空间特性，为饱和网架规划等提供依据，使得变电站布点和出线走廊的规划更科学和合理。

【参考文献】

[1]程浩忠.电力系统规划[M].北京：中国电力出版社，2008.

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土地开发管理直接影响这人民的生活与国家的稳定，因此相关部门要把工作重点方放在做好土地开发管理工作上面。简单的来说，土地测绘能为土地开发管理提供基础数据资料和技术支持， 同时也是土地开发管理的基础，土地测绘在土地开发管理过程中具有关键性的主导地位。

1 土地测绘和土地开发管理的重要性

1.1 土地测绘的重要性

随着信息技术的不断发展，土地测绘技术也在不断的更新与发展，并且近年来被广泛地应用于土地详查、耕地动态跟踪调查、城镇地籍调查等领域。甚至可以说土地测绘是一切土地管理工作得以顺利开展的基础。由此可见土地测绘技术在土地开发管理工作中的重要性。

1.2 土地开发管理的重要性

近几年来，土地资源的稀缺性使土地的供求矛盾日益突出。因此实现土地再利用对土地资源进行开发管理，节省土地资源，增加有效耕地面积、提高耕地的质量，进一步改善农业生产条件和生态环境具有非常关键的作用；通过土地的开发管理，不仅对优化土地的利用结构、增强土地的集约利用方面有积极作用，对于提高土地的利用率，为社会经济发展提供必要的建设用地；对土地的开发管理，这样就能够从根本上控制城市的外延扩张，最终达到减少对耕地的占用的目的，实现土地资源的可持续利用。加强土地开发管理意义重大， 主要表现在以下几个方面：

（1）合理的土地开发管理规划能够节省土地资源， 增加耕地面积， 提高土地生产能力， 改善生态环境；

（2）从根本上控制城市外延扩张， 减少耕地占用率， 进而实现土地资源可持续利用， 促进可持续发展；

（3）提高土地利用率， 为社会经济发展提供必要的建设用地。

2 土地测绘和土地开发管理的关系

在国家对土地资源进行规划开发的过程中，加强土地开发管理工作是关键。在这个工作上土地测绘在土地开发的基础以及技术的支持作用就变得十分明显了。测绘技术可以对土地的现状以及开发潜力的角度上，对整体的土地开发管理工作实现可靠、准确科学的数据支持以及技术支持。土地的测绘技术与土地开发管理的关系概括来说具有以下几点。

2.1土地测绘以及测绘的土地资源状况是土地开发管理的基础

在进行土地开发管理的工作上，选址是首要的任务。选址需要根据土地利用的具体情况在对总规划上的城市、村庄以及城镇进行研究分析最后实现发展目标。而在选址的工序上对地籍以及地形等数据的收集以及分析需要依靠土地测绘技术，依靠测绘的数据资料进行各类规划。因此土地的开发管理离不开土地测绘，土地测绘是其基础。

2.2土地测绘为土地的开发管理提供技术支持

在土地开发管理的整个工作过程中，土地测绘技术可以说是其最大的支持，贯穿了整个工作过程。从土地开发的项目批报至项目编制需要的勘测以及耕地占用补平衡的划地勘测，以至最后的批后监管竣工的复测、违法占用地的测量等都需要到土地的测绘技术，土地测绘技术为土地的开发管理提供了技术支持。

3 土地测绘在土地开发管理中的应用

3.1 土地测绘在农村集体土地开发管理中的应用

农村集体土地的开发管理涉及土地测绘范畴较大， 因而操作起来具有一定的难度。应用土地测绘正射影像技术可以轻松地实现对土地的位置、权属界线进行科学、精确地勘测、划定， 因而被广泛应用于农村集体土地开发管理中。

3.2 土地测绘在土地开发使用监管部门中的应用

在土地规划的审批上，土地测绘技术也起到了很重要的作用。土地规划审批需要进行土地测绘的工作开展，从测绘中得出的各种资料是完成土地规划审批的需要。在土地规划的审批上，利用现时的土地测绘与不同时期的测绘成果分别与国家、地方的规划图进行对比分析，能够有效地分析土地规划的合理性，有利于帮助对土地开发设计方案的判断，对不合理的地方进行整改，从一定程度上提高土地开发管理科学性。土地测绘中的卫星影像技术和数字正射影像技术能够实现对违法占地用地等行为的监测， 为土地开发使用监管部门及时了解并掌握违法占地用地行为发生的时间、地点、占用面积等信息， 为监管部门依法处理非法使用土地的行为提供有力的证据。

3.3 土地测绘技术在土地资源检测与调查中的应用

我国国土面积辽阔，国土资源丰富，国土资源的调查和检测面临着很大的困难。土地测绘技术中的遥感技术，经过快速的发展，高分辨率的遥感数据不断涌现，在资源调查中起到了重要的作用，在土地概查、土地利用现状调查、土地利用动态监测、土地利用更新调查等工作中得到了广泛的应用。

3.4 土地测绘在土地规划审批中的应用

土地测绘成果能够为土地规划审批工作提供所需资料和数据， 并通过与地方、国家的土地利用规划图进行比照， 对土地开发规划方案的合理性以及土地利用是否按照规划进行等状况进行科学、客观的判断， 从而促进规划的合理性和修编的科学进行。通过不同时期的土地测绘资料， 能够掌握城镇的扩建速度和规模， 并依据扩建状况对土地资源、人口和环境能够发展的关系进行分析， 从而制定科学、合理、可行性高的土地开发规划方案， 实现土地利用与环境可持续发展。

3.5 土地测绘在土地开发管理及信息系统建立中的应用

土地测绘技术中地理信息系统主要包括土地管理系统、地籍管理信息系统、土地数据库系统。土地管理系统主要侧重对土地进行调查、登记和统计， 为地籍管理提供数据支撑；地籍管理信息系统被广泛应用于城乡土地管理领域， 如城镇地籍管理信息系统、农村地籍管理信息系统、时域地籍信息系统等等， 在推动城乡一体化建设进程， 加强城乡土地管理等方面发挥着积极作用。

3.6 GPS 技术为土地开发管理提供数据支撑

全球定位系统（GPS）技术为土地开发管理数据采集的准确性和监督管理提供了有力的技术保证。全球定位系统可以高精度、快速的对各级控制点的坐标、GPS 静态、快速静态相对定位进行测量，无需点间通视就能够高精度的对各要素进行高质量的控制测量。全球定位系统（GPS）技术还可以对地形测图中的控制测量，地籍测量中的控制测量等方面，全球定位系统（GPS）技术采集的数据具有高精确性，为土地的开发管理提供了快速、有效、准确的数据支持。

4 结语

总而言之，经济的快速发展和土地供求矛盾的日益增加，必然对土地开发管理工作提出新的技术要求，土地测绘为土地的开发管理提供基础资料和技术支持，为土地开发管理起到了明显的推动作用。土地开发管理必须秉持科学发展观的理念， 这样才能真正的在开发利用土地资源的过程中关注生态环境变化，实现协调发展。

参考文献：

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土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。但在过去很长一段时间里，我国的土地利用规划特别是乡镇一级土地利用规划由于缺乏应有的作用和约束力，被人们视为纸上谈兵的摆设。有人说，规划是猴皮筋，可以任意伸缩；主要原因是规划无力改变计划经济条件下按需定供、粗放利用的用地模式。完善乡镇土地利用规划并付之实施，使规划成为红线、高压线是十分必要的。

一、乡镇土地利用规划的弊端

（一）规划的权威性不够

有人说：规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话。其实不然，乡镇土地利用总体规划是列入法律范畴的，一旦形成就应具有法律效力。但是，在实际实施的时候，土地利用计划不与规划配套，二者的指标往往不相吻合，没有遵守预测-规划-计划这样一个合理的过程，造成规划架空，难以落实。审批用地不按照规划进行，审批用地的过程中，未坚持在规划指导下有计划地审批用地，出现了规划跟着项目走，频繁进行规划局部调整的被动局面。

（二）规划基础数据和图件不实

基础数据和图件不实，影响了规划的合理性及其实施。如某城市统计的规划基期的城市建设用地面积与卫星遥感监测数据相比有较大差距，但该市当时只认可统计面积，结果造成规划用地规模偏小，给目前的规划实施造成了很大困难。还有一个城市，4次调查4个结果，每次相差几万亩。可以说，一些地区规划基础数据不准对规划编制和实施造成了不良影响。

（三）规划内容刚性强，实施难度大

规划制定一些刚性指标是必要的，但实施过程中需要足够的弹性内容作为补充，这就要求乡镇土地利用规划在内容深度和具体程度上把握适当。上轮规划编制将所有的用地区都落实到具置，在规划图上每块地的用途都完全定死，但实际发展过程难以按照规划设想实施。

（四）现有规划与其他规划的衔接不当

由于我国的规划体系不够完善，规划编制时间、调整范围不统一，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游规划等在土地利用上与土地规划在乡镇一级不衔接的问题比较突出。重城镇规划轻土地规划的倾向比较严重。虽然在理论上各项规划应与土地利用规划相互衔接，但由于各项规划的侧重点不同，修编期限不同步，缺少统一的建设用地标准，操作起来协调性差，实施难度大。

二、乡镇土地利用规划的编制与完善

（一）建立新的规划理念与理论

充分借鉴国际上的理性发展理念，妥善处理好经济、社会发展与资源保护、人与自然和谐发展等方面的关系。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济协调发展这一中心议题，保证土地资源永续利用；在编制过程中应由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变；并通过较大比例尺的地图确定城市合理发展边界，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题；大胆借鉴和吸收国外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论，特别是空间规划和可持续发展理论。

（二）协调土地利用与生产环境建设

全国现有村庄320多万个，自然条件、经济发展、生活习俗等千差万别，农民长期养成的生活垃圾随意丢弃、在住宅周围乱搭乱建的陋习一时难以改变。受传统文化和习惯的影响，绝大多数农民喜欢单门独院、前庭后作的居住方式，农民对于集中居住也不能完全接受。因而，乡镇土地利用规划应尊重农民习惯与科学合理规划之间的关系，做好必要的新农村建设用地预留。过去，有些地方把建设用地指标高度集中在城市，以城市为重点层层预留指标，分到最后，农村这一块就没有多少指标了。这样，阻碍或限制了农村的发展，导致农村违法用地的大量产生。在乡镇土地利用规划修编中要做好必要的新农村建设用地预留。

（三）加强相关规划的衔接

当前国家和地方有关部门都在编制新农村建设的各类规划，比如经济社会发展规划、村镇建设规划、基础设施规农村经济、生态环境保护规划等。这些规划都涉及用地。各类用地矛盾需要通过土地利用规划管理来统筹协调，修编中应主动介入各类相关规划。

（四）加强公众参与，开放编制规划

土地利用总体规划的制定和实施涉及技术、行政、经济、社会等多个学科领域，同时又需要多部门、多主体的认可和协作，公众参与能够集思广益，使规划更为科学。可以采取包括问卷调查、公开征询意见、社会听证、专家论证、公告公示等多种方式，广泛听取各方面意见特别是不同意见；在规划修编阶段应设置专门的接待时间，进行规划实施的现场接待或建立规划热线电话、公众信箱等，给公众满意的答复，这样既保障人民群众参与规划编制的权利，开门、开放编制规划，又保证规划决策的民主化和科学化。

（五）提高规划技术含量

应用地理信息（3S）技术，在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平。使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。要特别重视将决策支持系统（DSS）技术引入土地规划，通过人-机交互系统，提高决策的透明度与决策的科学性。

（六）加强规划队伍建设

在规划修编时，由于一些地方对规划编制工作重视不够，基础工作比较薄弱，严重影响了规划的权威性和可操作性。规划人员总体水平不高，成果质量参差不齐。规划模式，千人一面，甚至照搬照抄。只有加强对规划专业队伍的管理，加快基础调查和信息系统建设，才能为编制规划提供准确翔实的基础信息支持。

三、乡镇规划的调整与实施

（一）乡镇土地利用规划的调整

过去都说规划是蓝图，现在有专家提出规划是绿图，意思是规划不是一成不变的，是允许进行修改和调整的。规划的本质是刚性的，土地利用规划经过审批，就有了法定效力。从这个意义上说，执行规划就是执法，违反规划就是违法。由于客观和主观的原因，已经批准的土地利用总体规划实施过程中的确存在一些问题，应当根据实际情况，按照有利于实施法律和规划的原则，对其加以调整和修改。

（二）土地利用规划的全部意义在于实施

人们常说：三分规划，七分实施。规划编制的过程是短暂的、一次性的，规划实施的过程是长期的。规划能否从纸上落到地上，取决于规划的实施效果。确保规划实施的关键是什么？关键在于管理。规划实施管理包括用地计划管理、用地预审管理、用地审批规划管理、土地出让规划管理、土地保护规划管理、土地开发复垦规划管理、监督管理等多方面内容。采用法律、行政、经济、社会和科学的管理方法，多管齐下，全面加强规划实施管理，保证规划实施。

1.结合土地整理。土地整理通过对沟、渠、坎、田块等进行工程治理，对挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和各类废弃地、闲散地进行复垦，一般能够增加15%左右的有效土地利用面积。在修编中先期介入，摸清农村用地现状的基础上，明确农村居民点的数量、布局和规模，将新农村建设用地做好土地开发整理规划，并及时纳入土地利用总体规划修编。

2.服务新农村新农村建设的内涵非常丰富，建设新农村，规划要先行。乡镇规划是新农村建设的基础和前提。农村建设缺乏统筹安排，布局散乱，脏、乱、差现象比较普遍。没有规划的建设就是盲目建设。也就是说，新农村建设中提出的一些要求，实际上都需要通过土地利用规划来落实。乡风文明也包括用地文明，规划用地就是一种文明用地；村容整洁更离不开土地利用规划。乡镇土地利用规划在其中发挥的作用都是基础的，也是关键性的。支持新农村建设，并不意味着放松对农村建设用地的控制。其最根本的是保护耕地，保护基本农田，通过规划，把新农村建设必要的建设用地给予合理安排。

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中图分类号：O29 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）06-0260-01

对土地进行规划和管理是城市对区域土地进行总体上规划、引导和管理的有效手段，实践证明，在土地管理过程中对土地利用总体规划是土地用途管理中，最有效的方法之一。为了能够合理利用土地资源，在对土地进行管理过程中，采用有效的规划方案就显得十分重要了。在现有的对土地利用总体规划的基础上，线性规划方法十分符合那些人地复合系统中用地类型结构的优化和决策。这种规划方法的基本思路是从区域内土地利用的综合效益中提炼出一个土地资源特点和社会发展要求单一的效益，而将其作为其他效益的约束条件进行分析和考虑。本次研究主要分析了线性规划地对土地管理和利用的适用性，并建立了相应的土地利用和管理模型结构。

一、土地管理中总体规划系统的定位分析

对土地进行总体的利用和管理是在人类活动的持续或者周期性干预之下进行的土地资源的再生产等一系列复杂的社会经济活动的过程。从系统理论角度出发，对土地进行管理和利用的本质就是在人地关系系统中由资源、经济、生态以及社会环境因素相互作用、相互影响而形成的一种具有生态性的经济生态系统，以及土地在生态系统中如何持续运动的过程。对土地进行管理和利用是一个多层次和多复杂结构的生态系统，土地在管理过程中其及结构与相应的系统功能有着十分密切的联系。这两者之间存在着明显的结构互联性，结构决定了功能能否得以实现，而功能的体现是合理利用土地资源的有效方式，能够有效的产生结构效应，从而有效的保证土地系统管理结构的提升和相应功能的增强，提高土地利用的效率。

二、土地总体规划的原则分析

1.目的性原则

在对土地进行管理过程中，土地利用的优化目标最终通过对土地管理的经济效益、社会效益以及环境效益三个方面全面体现出来。但是这个目标并不是目标间均衡或者活动目标中的最大化，是一种主导向目标辅助其他目标得以实现的基础环节。

2.持续协调的原则

在全新修订的《土地法》中，强调了土地和自然、社会以及经济发展的可持续性，并对全新的土地管理和规划提出了全新的要求，要求将工作的重点全面突出区域土地持续利用的思想方面。采用科学思想、对土地、产业以及部门之间的资源分配进行协调发展，从而达到资源合理分配的目的，继而使区域土地供求关系持续平衡，确保土地生产力的持续和稳定发展。

3.适宜的原则

土地管理的结构必须符合本地区土地资源的适宜性和限制性原则，将土地的自然属性连同土地管理的要求进行不断的匹配，最终做到人尽其才，各尽其用的目的，只有这样才能算得上对土地资源进行合理的优化配置。

4.动态渐进的原则

土地的管理和规划是一个动态和渐进的社会发展过程。在进行土地管理过程中，任何一个土地总体管理和规划方案的提出首先应该针对当期土地管理过程中存在的问题，土地在管理过程中，其总体的规划和利用方案只能是愿望满足程度的接近，并不能达到这个目标。在对土地进行管理过程中，动态渐进的原则就是要求我们在实施土地利用总体规划过程中，根据当前土地管理过程中存在的问题进行分析，并对今后管理发展过程中的趋势不断地对总体的规划进行修订，从而保证管理不断向着目标前进。

三、线性规划在土地管理中的应用分析

1.线性规划方法简介

线性规划是从区域土地利用的综合效益中提炼出来的一种全新的能够全面体现本地土地资源特色的和社会发展需求的单一效益方式，并将其他的效益作为一种约束条件其考，在对土地进行线性规划过程中其思路为：首先，在规划过程中，根据区域土地资源的特点和社会经济发展的需求，从整个区域中的经济、社会以及环境等三个效益中选取一个没内容作为规划的主导性目标；其次，确定好目标之后，制定若干个不同类型的土地利用类型，并对各种土地利用类型的效益权重进行确定，然后将这些权重构成最终的权重集；再次，构建相应的目标函数S（x）=KW1xi。其中在函数中S（x）就是目标函数，而K表示的各地效益的总体系数，其是一个常数。而W1主要表示的各类土地相对权重的数值，xi表示分类土地的面积大小。第四，根据耕地的效益对每公顷耕地的产出效益进行有效的预测，最终确定常数K的数值大小；第五，在规划过程中，选取区域内土地的面积、规划目标年耕地保有面积、规划期内建设需要用地的面积、园林施工建设需要的土地面积，退耕还林增加林地的面积，以及区域内适合农业发展，林业发展以及畜牧发展所需要的土地面积等几种，作为约束条件；最后，通过上述的函数列出等式和不等式组，运算求解。最终就能够得到土地线性规划最佳的面积。

2.线性规划在土地管理中的要求

2.1主导性目标的实现

线性规划最大的特点就是在规划过程中能够选取唯一的目标作为规划的主导目标，而这一个目标还能够全面体现出本地区土地资源的特点和社会经济发展的本质需求。当这个目标实现之后就能够保证土地资源效益利用的最大化，这种规划方式就能够有效的避免在规划过程中对多种效益的进行复杂的操作，整个规划方式也将更加简单易行。同时，在规划过程中将其他的条件作为限制条件，又不会导致对其他客观条件忽略的现象，能够实现对土地总体规划的实现。

2.2可持续利用的实现

采用线性规划的方法通过选取区域内土地的面积、规划目标年耕地抱有面积、规划期内建设需要用地的面积等具有严格意义上的数据作为约束条件，其结果就是限制了对某些土地利用类型的利用程度，避免规划的不协调和不整体，实现了土地资源在各个领域的优化配置。在规划过程中因为各个阶段规划的目标和效益系数不同，因此，实现了各类资源在时间和空间上的合理分配。这对确保资源有效利用和经济社会的可持续发展有着十分重要的作用和实践意义。

2.3修编简便易行

对于一个土地规划的总体方案，其能否更好的适应经济社会发展的变化，动态化的对归还目标进行改善，其关键点就在修编是否方便，在规划过程中，线性规划能够很好的解决修编不便的特点，当规划中各种用地类型的产出效益发生了改变之后，只需要对常数系数K以及用地的效益权重系数进行修正即可。在规划过程中即使总体的形式都发生了改变之后，也可以通过重新对规划目标进行划分和调整制定全新的规划方案。

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中图分类号F301 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2012）65-0161-02

0 引言

土地的开发管理和人民的生活和国家的长治久安有着密切的关系，而土地测绘作为土地开发的基础，因此，土地测绘在土地的开发管理中具有重要的作用。在经济快速发展的时代背景下，做好土地测绘工作，关系到经济建设和社会的发展的科学性。

1 土地开发管理和土地测绘

1.1 土地开发管理

近年来，土地资源的稀缺性使土地的供求矛盾日益尖锐。对土地资源进行开发管理，能够实现土地的再利用，节省土地资源，从而增加有效耕地面积、提高耕地的质量，进一步改善农业生产条件和生态环境；通过土地的开发管理，还能够优化土地的利用结构、增强土地的集约利用，从而提高土地的利用率，为社会经济发展提供必要的建设用地；对土地的开发管理，可以从根本上控制城市的外延扩张，减少对耕地的占用，进而实现土地资源的可持续利用。因此，土地开发管理可以说是实现土地可持续利用的新途径，对土地进行科学的开发、管理是一种必然的趋势。

1.2 土地测绘

土地测绘作为一种快速发展的科学技术，在土地详查、城镇地籍调查、耕地的动态调查中得到了广泛的应用，几乎所有的土地管理基础业务的开展都离不开测绘技术的支持，由此可以看出，测绘技术为土地管理工作的发展起到了巨大的作用。

1.3 土地开发管理和土地测绘的关系

国家对土地资源使用管理工作的加强，会使土地测绘在土地开发管理中的基础和技术支持作用更加明显。因此，认清土地测绘和土地开发管理的关系，充分利用土地测绘技术对土地的利用现状和开发潜力进行调查，是保证土地开发管理目标可靠、准确完成的重要资料保障和技术支持。

1）土地测绘和测绘的土地资源状况是土地开发管理的基础。土地的开发管理，首先要进行选址，选址的根据是土地利用的总体规划和城市、村庄、城镇的发展目标，而地籍、地形等资料则依靠土地测绘得到资料，才能制定各类规划。因此，土地测绘是土地资源调查和土地开发管理的基础；

2）土地测绘为土地的开发管理提供技术支持。土地测绘技术贯穿于从土地开发项目批报到项目编制所需的征地勘测、耕地占补平衡划地勘测，到批后监管竣工复测，甚至是违法占用地的测量等过程的始终。因此，土地测绘服务于土地的开发管理，是土地开发管理的技术支持。

2 土地测绘在土地开发管理中的应用

1）土地测绘在农村集体土地管理中的应用。农村集体土地的登记、征集、开发主要以管理区为权属单位，涉及的土地测绘范围比较大。所以，在对农村土地的开发管理中，可以用土地测绘中的正射影像技术对土地的权属界线和位置进行划定。土地测绘的面积、精确度都可以达到现阶段农村集体土地开发管理的需要；

2）土地测绘在土地规划审批中的应用。土地测绘工作的展开，可以为土地规划审批工作提供各种所需要的资料，把不同时期的土地测绘成果与国家、地方的土地利用规划图进行对比，能够对土地利用是否按照规划进行、土地开发和规划方案是否合理进行判断，从而促进规划的合理性和修编的科学进行。

还可以利用不同时期的土地测绘资料，掌握城镇的扩建国模和扩建速度，根据扩建情况分析人口、土地资源和环境发展的关系，从而制定出更加合理的土地开发规划方案，促进土地利用和环境的协调发展；

3）土地测绘在土地开发使用监管部门中的应用。土地测绘的数字正射影像、卫星影像技术等可以实现对违法占地用地的监测，有利于监管部门及时掌握违法占地用地的地点、时间与占用面积等信息，为监管部门及时、依法处理非法使用土地行为提供可靠证据。例如，为更好的实施国家保护耕地的政策，可以建立农田保护区信息系统，对保护区的农田位置、面积、范围、责任人与保护区比例能达标情况进行定期的测量，能够有效的对农田的质量和数量进行保护。将不同使其农田保护区的影响进行叠合处理，还可以得到农田保护区变迁的情况；

4）土地测绘技术在土地资源调查与检测中的应用。我国国土面积辽阔，国土资源丰富，国土资源的调查和检测面临着很大的困难。土地测绘技术中的遥感技术，经过快速的发展，高分辨率的遥感数据不断涌现，在资源调查中起到了重要的作用，在土地概查、土地利用现状调查、土地利用动态监测、土地利用更新调查等工作中得到了广泛的应用；

5）全球定位系统（GPS）技术为土地开发管理数据采集的准确性和监督管理提供了有力的支撑。全球定位系统可以高精度、快速的对各级控制点的坐标、GPS静态、快速静态相对定位进行测量，无需点间通视就能够高精度的对各要素进行高质量的控制测量。还可以用关于对地形测图中的控制测量，地籍测量中的控制测量等方面，所采集的数据具有高准确性，为土地的开发管理提供了快速、有效、准确的数据支持；

6）土地测绘在土地开发管理中信息系统建立中的应用。土地测绘技术中的地理信息系统（GIS）最初就是建立和土地管理、地籍管理、土地数据库等有关系统的管理和规划等相关的土地信息系统领域的应用。土地信息管理系统主要对土地进行调查、登记、统计和评价，为地籍管理提供依据。在城乡土地管理领域，还建立了地籍管理系统、城镇地籍管理信息系统、农村地籍管理信息系统、时域地籍信息系统、日常地籍管理信息系统等各大系统，为城乡土地管理作出了极大的贡献。

3 结论

综上所述，土地测绘为土地的开发管理提供基础资料和技术支持，为土地开发管理起到了明显的推动作用。土地测绘新技术的发展，有力的提高了土地开发管理中资料的准确度和土地开发管理的科学性。

参考文献

[1]詹志明，徐文斌.探讨土地开发管理中信息化测绘技术的应用[J].城市建设理论研究（电子版），2011(23).

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励精图治，成绩卓著

为全面落实国家国土资源信息化建设的工作要求，湖南省国土资源规划院高度重视数据库建设在信息化建设中的重要地位，积极采取切实措施，层层落实责任，加快推进规划数据库建设工作，取得了不错的成绩。

近几年来，该院作为主力军参加了湖南省土地调查与变更监测、土地规划、地质、矿产等相关业务数据的采集、处理、数据库建设、全省国土资源核心数据库整合建设、数据质量控制等工作。

据不完全统计，自2000年以来，该院累计承担湖南省48个县土地利用专题数据库建设、湖南省33个县级基本农田建库工作、湖南省14个县级第二次农村土地调查数据库建设、湖南省24个县土地利用总体规划数据库建设、湖南省20个单矿种储量核查数据库汇总、湖南省近700个地质勘查项目的数字化建设，张家界市、怀化市“一张图”数据库的整合建设及更新维护、湖南省国土资源“一张图”核心数据库整合建设工作、第二次土地调查数据深度开发利用研究等数十个项目。这些项目均顺利通过成果验收，获得了行业内外的一致认可，为实现对国土资源的动态监管和科学规划提供了基础数据和有效依据。

在国家级数据项目方面，该院也取得了不错表现，顺利完成多个项目工作。2004年承担完成了国土资源部下达的“新田县城镇地籍资料公开查询及规范化建设”项目；2005年在全国13个试点中工作脱颖而出，完成了国土资源部下达的“GPS/PDA技术在湖南省土地调查中的示范应用”新技术试点项目，该项目荣获了湖南省国土资源厅“优秀科技成果二等奖”荣誉；2011年完成了 “第二次全国土地调查成果（广东、广西、海南）数据缩编”项目。近期，该院还申请了国土资源部公益性项目不动产统一登记调查技术研究，并成功获批。

精于数据，重视质量

质量是企业生存的奠基石，是企业发展的“金钥匙”。

对于国土资源信息化工作来说，数据的质量尤为重要，“数据是GIS的血液”，国土资源数据质量的好坏直接决定着数据系统的分析质量及相关部门对它利用的成败。

“国土资源数据质量问题有着敏感性和隐秘性的特点，图形的空间位置不精准，直接影响到相关面积的量算，一个小小的拓扑错误，可能导致所有与其相关联的空间要素的空间位置问题。以土地规划数据库为例，多边形的拓扑错误，将影响相应规划地类面积的量算，可能导致数据库面积与图上面积不一致，这样将影响对国土资源的精细化管理。”湖南省国土资源规划院工作人员介绍道。

鉴于数据质量在国土资源信息化工作中的重要地位，该院高度重视数据成果质量，对于每一个项目，从管理和技术两方面对其质量进行严格控制，严格执行规程、规定和程序，确保ISO9001质量体系贯穿于项目的全过程，从数据采集、数据处理到数据入库等一系列环节，严把质量关。

此外，为保障数据库建设项目的高质量、高标准完成，信息工程所的工作人员也作出了极大的贡献，付出了艰辛的努力。“有时候一个项目的工作量较大，且时间比较紧，为按时保质完成项目，我们院的一些同事经常每天工作十几个小时，加班加点更是家常便饭，甚至很多时候，一些工作人员不能回家，直接睡在办公室。”该院某工作人员说道。

深入研究，注重创新

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中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

1.引言：土地是人类生存至今的最重要的条件之一，是城市发展的基本生产资料。中小城市在我国行政区体系中作为非常重要的节点，是我国未来城市化建设的焦点，在改革发展中有着十分重要的战略地位和关键作用。国家将有计划地建设大城市的周边卫星城市，中小城市成为国家城市化的主战场。

2.中小城市加强城市土地规划的作用

2.1加强了土地的集约利用度

通过发展中小城市，吸引农村人口向中小城市转移，可以节约大量农村宅基用地。随着中小城市经济的快速发展以及人民生活水平的提高，再加上经济发达地区对建设用地的强烈需求以及政府的大力倡导，农民进城的愿望也相当强烈，中小城市发展的力度加大，土地的集约利用度得到了加强。

2.2优化了城乡用地布局结构

中小城市的发展使工业企业从原先的零星分布到现在的趋于集中，众多配套的基础建设实现共用，城市基建成本大幅度降低，高效率的节省了大量的建设用地。据调查，乡镇企业相对集中，连片开发后，可以节约5％～10％的用地和10％的基础设施资金。

3.中小城市建设用地存在的突出问题及成因

3.1土地利用供需矛盾突出

土地利用计划是指根据经济发展和社会发展的需要，将每年度的新增建设用地定期发放使用，是新增建设用地报批的前提条件。在中小城市企业改制未完成前，基本上是利用原有的存量土地，每年的年度计划指标还很宽裕，甚至还有富余。但随着企业改制工作的结束，存量土地基本处置完成，而工业发展仍然继续，特别是开发区落户项目不断增加，用地指标渐渐不能满足用地需求，以湖南省常德市为例，2007年分配了12公顷建设用地指标，但2007年一年实际用地需求竟然多达20多公顷，追加了将近10公顷指标才最终满足当年用地需求。用地指标渐渐不能满足用地需求，由于土地利用计划年年从紧，建设用地压力必然成为一个长期存在的难题。

3.2土地资产流失、耕地严重破坏

目前中小城市别墅越来越多，据调查，这些用地来源主要有三个，一是几年前的用地指标，现在陆续开发；二是部分以公寓立项的土地盖成别墅，事后在用各种手段把它合法化；最后一个就是借低密度住宅之名拿到低成本土地，而建设的却是高档别墅。有的开发商征得土地后建造豪华别墅区，严重破坏耕地保护，造成严重的资源浪费。

公路建设用地也是中小城市用地规划的难点之一。公路建设会消耗大量的城市建设用地，而且不能有效、高效的通过高标准补偿安置的手段及时获取土地，还经常破坏大量耕地。公路建设之处，周边耕地必然遭到不同程度的不良影响。更有甚者，假借公路建设之名，利用所获土地另作他用，包括某些小城市交通部门有意多征地，将剩余土地用于经营其他可以获取经济利益的项目，如停车场、加油站、收费站及员工宿舍等。还有个别地方把公路用地置换为其他建设用地。由于擅自改变用途的状况普遍存在，造成中小城市公路用地权属极端混乱，土地资产流失严重，更加剧了中小城市的土地规划长期发展困境。

3.3用地审批时间长，征地开发工作滞后

2004年土地调控政策实施以后，用地审批的程序越来越复杂，审批周期越来越长。比如一般的用地项目，需要先由用地单位向当地国土部门申报并递交用地资料，经审核后报市局审查，然后省厅、省政府，最后由省政府批准此项征地手续，然后还需招拍挂出让，一项用地申请到最后获取土地，至少需要一年的时间。这种审批周期的延长，明显拖延了用地周期，很多项目甚至因为赶不上当年的报批而到下一年度再报批，用地周期更长。

国家用地审批时间已经比较长，我国中小城市对征地和土地开发审批的拖延，更加长了企业用地周期。按照我国现行的供地、征地分离的审批制度，我们完全可以先由政府有计划的征地，并进行前期开发，有了项目再分割供地。

3.4规划束缚用地需要，项目选址违背规划要求

现阶段我国中小城市规划与建设脱节的现象比较普遍。很多小城市的土地利用总体规划是上世纪90年代制定实施的，当时确定的发展目标、建设方向、产业布局和用地规模已远不能适应今天发展的需要。在相当大的程度上制约和束缚了当前和今后的经济社会发展。

4.中小城市建设用地问题的对策

4.1增加建设用地有效供给

从我国中小城市经济社会发展趋势来看，一是要全力推进中小城市城乡建设用地增减挂钩，结合实际情况，认真筛选增减挂钩项目，开展建设用地整理，尽可能多地争取周转指标，最大限度用足用活“挂钩”政策，缓解建设用地指标不足的矛盾。二是要想方设法盘活存量建设用地，原有的零星地块都可以为项目供地。三是要对每一块土地的监管，通过天上看、地上查、网上管等手段加强土地的监管，保证土地有效供给。目前，通过卫星遥感技术、卫星定位系统可以实现对建设用地的整体监测。而建设用地占用耕地的变化应作为土地监测的重点。

4.2加快建设用地供给速度

规划制约和征地滞后严重影响着建设用地的供给速度，因此对这两个问题的处理成为当务之急。尽快完成总规规修编，确保其实用性，以期统筹安排建设用地；大力推进征地工作，重视征地和土地开发工作，缩短企业用地周期。

4.3提高建设用地利用率

发展城市建设用地要高瞻远瞩。清楚城市的历史文化特征和风土人情，结合文化特征和风土人情，在城市建设中体现有城市特点和为人民接受的文化特色。其次，中小城市土地毕竟相对有限，然而在有限的土地面积上却具有着不可估量的发展前景，基于此，应以生态环境特点为土地开发的基础，以保护城市历史和更新建设用地的合理需求为土地开发、利用的基本原则。城市规模扩大，建设用地迅速增加并非现代化城市模型，应转变建设用地利用方式，走节约、集约的发展道路。

5.结语

中小城市建设用地利用是以城市居民人员的知识结构、生活需求、生存空间、运动空间以及市场经济发展需求为基本定位。合理规划利用好城市建设用地，既满足城市发展的需要，又是提高城市人民的生活质量的重要途径。现在我国中小城市的建设用地规划利用水平尚处于低度利用阶段，土地效益还有很大的提升空间，这就要求我们在今后的建设土地规划利用过程中，避免违规操作，遵守国家法律法规，充分利用现有土地，采取科学有效措施对新增用地合理规划，严格管理，保证社会、经济、生态综合效益，实现我国中小城市的经济社会可持续发展。

参考文献：

[1]2009年度江苏省城乡建设系统优秀城市规划项目评选解析报告[J]。江苏城市规划，2010，(1)。

[2]翁林敏。无锡城乡建设用地集约利用规划的实践和探索[J]。江苏城市规划，2010，(1)。

[3]《伊通满族自治县土地利用总体规划（2006—2020年）》，吉林省政府（吉政函【2011】20号）批复。

[4]韩桐魁，王万茂．土地利用规划学[M]．中国农业出版社，2011

[5]王万茂.规划的本质与土地利用规划多维思考[J].中国土地科学.2012

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一、抓紧做好地方各级土地利用总体规划审查报批工作

各级土地管理部门要把规划审查报批作为当前土地管理的重点工作，进一步加强领导，加快工作进度。需报国务院审批的省级和城市土地利用总体规划至今尚未正式上报的，务请于8月25日前完成规划上报工作；已经上报的，收到部门审查意见后，要按照部的要求及时落实审查意见。对未按时上报规划或未按要求及时落实审查意见的，将不予办理所在地区报批的建设用地、土地开发整理等各种土地项目。省级规划已经国务院批准的省（自治区、直辖市），要按照自上而下审批的要求，加紧做好地（市）、县（市）、乡级规划的审查报批工作；省级规划尚未批准的省（自治区、直辖市），要做好地（市）、县（市）、乡级规划的预审和审批准备工作。

规划审查必须严格按照现行政策和法律、法规的要求进行，保证规划质量。要重点审查以下内容：一是耕地保有皇、基本农田保护面积、建设甩地规模等主要控制指标是否符合上级规划的要求；二是规划地类基数是否技新《土地管理法》规定采用全国统一时点的土地利用现状变更调查面积；三是各类用地规划指标与规划图上范围是否一致，县（市）、乡级规划是否把各类用地指标具体落实到地块；四是规划方案是否符合当地实际，井与相关规划充分协调；五是实施规划措施是否体现了用途管制的要求，切实可行；六是规划文本、图件是否规范，便于实施管理。各地对规划审查中发现的问题要立即纠正。部将于8月下旬或9月初对地方审批的规划组织一次抽查。

二、依法建立和严格执行实施土地利用总体规划的各项管理制度

根据新《土地管理法》规定，土地利用计划制定，建设项目用地预审，农用地转用和建设用地审批，城市和村镇规划建设用地规模审核，土地开发整理，土地执法检查等，都必须依据和符合土地利用总体规划。各级土地管理部门要根据法律、法规规定，尽快建立和严格执行实施规划的各项管理制度，确保依法批准的土地利用总体规划切实得到实施。

建立实施规划的领导责任制。我部将把土地利用总体规划的编制和执行情况作为考核各省。自治区、直辖市土地管理部门主要领导的一项主要指标。地方各级土地管理部门也要确定相应的考核指标，层层建立实施规划的领导责任制度。

实行规划公告制度。地方各级土地利用总体规划批准后，要有组织地做好规划的宣传、工作，特别要重视做好乡镇土地利用总体规划的公告工作。规划公告可采用在报纸上公布、张贴布告和设立公告牌等方式。有条件的地方可采用设立公告牌的方式，以便起到长期宣传和誓示的作用。

建立建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须报土地管理部门预审。凡不符合土地利用总体规划末通过用地预审的建设项目，其用地申请不予受理。

建立经常性的规划监督检查制度。要采用全面监测与典型地区跟踪调查相结合，对规划实施情况进行经常性的监督检查。跟踪调查单位可以与规划实施示范区相结合，推动规划实施示范区建设，发挥示范区的典型示范作用。各省、自治区、直辖市可确定1～2个市或县作为部的规划实施跟踪调查单位，于9月底前报部规划司。

三、加快规划管理的基础业务建设

及时做好规划的建档备案工作。各级土地利用总体规划批准后，要及时将经批准的规划文本和规划图件、说明以及附件（包括专题研究报告及基础资料、图件、工作报告等）归档管理。经国务院批准的省级和城市土地利用总体规划，按修改意见修改后，将规划文本15套、规划图件1套报部备案；其他地（市）、县（市）级规划，将经批准的规划文本2套、规划图件1套报部备案。乡级规划备案办法由各省、自治区、直辖市自定。

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中图分类号：TP301 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）010-106-02

1 前言

在土地用途管制当中，土地利用规划是其重要依据，是城市规划以及土地利用总体规划的有效、合理、科学的手段，是城乡建设发展当中最重要的保障，能够起到积极的推动作用。合理的土地利用规划，对于土地的供应总量实施严格控制，对土地市场进行规范。对土地的供应总量实施规划并严格控制，将土地的资产价值得到充分的发挥，切实提升土地资源的利用效率。在当前，我国国内在土地资源的问题日益突出，对于土地的合理利用和规划显得尤为重要。在这种前提下，GIS技术的合理运用能够对土地利用规划起到很好的推动作用。

2 GIS系统简介

GIS称为地理信息系统，即指在计算机的支持下，对系统工作以及信息科学理论进行合理的运用，综合分析并科学管理有着空间内涵的地理数据，从而为管理、规划、决策以及研究提供必需的信息，作为一种全新技术系统，主要具备三个方面的特征：

（1）具备采集、分析、管理、输出多种地理空间信息的能力。

（2）以地理研究及预测为主要目标，采用地理模型方法为主要的手段，具备区域空间分析、多要素综合分析以及动态预测能力。

（3）计算机系统支持进行空间地理数据管理并由计算机程序模拟常规的或专门的地理分析方法作用于空间数据、精确、快速、综合的对复杂的地理系统进行空间定位和过程动态分析。

3 GIS同土地利用总体规划的关系

自改革开放以来，我国进入了经济快速增长的时期，城市化进程不断加快，土地利用总体规划受到各种各样因素的影响，日趋动态化、多元化、复杂化，过去传统的方式、方法以及技术手段已经略显陈旧，很难及时准确的反映出规划影响因子的时空变换规律。由此可以看出，在过去陈旧的方式、方法以及手段上，在土地利用总体规划上引入全新的技术和方法，加以改进并完善，对于GIS、RS、GPS等各种先进技术手段加以合理利用，增强土地利用总体规划上的动态性、科学性和弹性，真正实现了土地利用规划中的动态修正。

土地利用系统始终处于动态变化过程中，非常复杂，当中有很多未知的因素，在规划编制的具体过程当中，需要征求多方专家的意见，通过多次的谈论，并建立起小组通过审议最终确定规划的方案，得出相应的技术报告等多项规划成果。此外，土地利用总体规划对于将来社会经济发展所进行的预测总是存在着一些的偏差，在规划的实施过程当中，需要持续的把规划状态同实际情况之间展开比较，一旦存在较大的差距时，需要及时依照具体情况对规划实施修改，因此对于土地利用总体规划的实施和制定始终处于一个动态变化的过程。

在土地利用总体规划中引入GIS技术不但可以实现土地利用变化的实时更新、动态监测，同时可以大大极大的减少规划当中反反复复调整中持续增大的工作量，有效提升工作效率，帮助规划人员制定出科学的规划，让规划更加易于实施及管理。

4 GIS在土地利用总体规划中的应用

4.1 建立空间数据库

土地利用总体规划即是对某一地区的土地在将来的一段时期内，对土地的利用类型实施规划，而土地利用总体规划以及管理的根据就是规划地区内的经济、社会信息、土地运用现状信息以及地区内的地貌、地形等一系列地理信息。所以，在土地利用总体规划管理信息系统当中，地理空间信息有着十分重要的意义，占据重要地位。基于GIS技术，土地利用总体规划管理信息系统结合起土地利用中的各类数据类型能够建立起各种地理空间数据库以及属性数据库。

基于GIS技术，在空间数据库的基础之上，能把各类图形数据直观并有效的展示出来，同时能够对图形实施人机交互式的编辑并输出。基于GIS的多种功能，土地利用规划技术人员能够在计算机的帮助下更好的开展规划工作，多种图形的展示大大提升了土地利用规划获得成果直观性；土地利用规划审批工作人员能够从图形上直观的观察各类项目用地的具体情况，工作效率得到了极大的提升。

4.3 空间分析功能

GIS有别于其他计算机系统的一个最重要的标志就是它独有的空间分析功能，在土地利用总体规划管理信息系统当中，涉及到GIS的空间分析功能，这些功能同各类专业模型有效结合在一起发挥出重要的作用。在收集充分的土地利用规划地区基础数据作为支撑时，把GIS中繁多的空间分析工具同土地利用规划专业模型联合起来加以使用，能够为实现快速、科学的土地利用规划编制制造出非常有利的条件。

4.4 土地利用规划

基于GIS能够建立起土地利用的空间信息系统，为土地的利用规划切实提供出详细的资料。此外，GIS拥有非常强的空间分析能力，依靠这种能力，能够实施规划设计中的择优分析，在土地利用的规划设计中加以辅助。同规划设计当中的多种应用模型，运用GIS中可视化的功能，对规划设计所得出的结果实施模拟显示并分析，为更好的完善规划设计提供出详尽的信息。

4.5 土地利用规划编制

在土地利用规划编制当中，需明确规定出各类土地利用的用地面积、用地现状、权属等多个方面的信息，进而确保用地分类的准确性、数据来源的可靠性、图斑一致性，从而从根本上保证土地利用规划获得成果的科学有效性。基于GIS能够在很大程度上确保土地利用规划中对于定位、定时、定量的需求。基于GIS科学建立起规划数据库，能够对不同的土地类型信息实施查询并分析。

基于GIS技术平台，科学合理的建立出土地利用总体规划的信息库，紧密结合土地利用总体规划中各个阶段的业务，实现土地利用在总体规划上的修改、编制、实施方面的自动化管理。在规划编制决策这一过程当中，基于GIS超强的空间数据展示、管理以及分析功能，实施直接的信息传递、转换、处理以及图数表达，为规划提供起科学详尽的依据。

5 总结

随着GIS技术的持续发展，在今后会为土地利用规划带来更好更多的服务。总的来说，GIS技术择为土地规划以及利用提供了数据采集、管理、存储、处理、应用、分析、显示等多项服务，同时能够对原始数据文件进行自动更新；基于GIS技术，不但能够实现对土地利用的现状实施分析评价，自动生成对土地利用现状分析的成果库。也能够实施土地利用远景规划以及利用类型预测，对土地利用结构实施优化以及布局制图并对土地进行适宜性的评价等等。

基于GIS的多种功能，能够为土地利用总体规划提供有力的帮助，在将来有广阔的实施空间。

参考文献：

[1] 沈意浪. GIS 技术在土地利用规划中的应用研究[J].数字技术与应用，2012（07）.

[2] 张苏红. GIS技术在土地利用总体规划修编中的应用[J].信息技术，2011（02）.

[3] 曹玉香.GIS技术支持的土地利用规划信息动态管理模式的研究与应用[D].长安大学，2005.

[4] 叶莉莉. GIS在土地利用总体规划中的应用研究[D].福建师范大学，2009.

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存量建设用地入市的制度保障

记者：《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，它与征地制度改革是何关系？下一步改革的重点是什么？

刘守英：我建议，下一步改革应该把重点放在存量集体经营性建设用地上。这个问题解决了，土地制度的连环套就解开了。

原来中央搞征地改革，总是搞不下去；地方用一句话就顶回来了：还要不要发展。作为中央决策者，你不能反驳他。今后，要解这个“套”，就要从存量建设用地开始，先把存量的建设用地盘活，包括乡镇企业用地、已经营性使用的宅基地、承包地、村庄公共用地等。如果这方面政策得力，积极稳妥试点，那么，保障农民土地权益、保障城市发展、提高土地利用效率以及城市建设的资金需求等问题，就会更好解决了。

现在看，中国继续走“征地城市化”路线的成本已经很高了。此次三中全会也提出，要完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。据我们调查，2012年征地拆迁相关费用占土地出让收入的比例继续攀升。中国经济发展正在告别“征地低成本”时代。我的建议是，今后，从城镇规划圈内开始，不要搞征地了，应该让这些现状是经营性的集体建设用地直接进入市场，满足城市建设和更新的需求。

过去的城镇化进程中，各地政府不断征用农民的耕地扩展城市。但是，由于成本更高，很多农民的宅基地和集体建设用地，在城市扩张过程中却基本保留下来，形成大量的“城中村”。北京、深圳等特大城市，包括省会城市和中等城市，都有大量城中村。近年来，北京市实施了50个城中村改造。这些村加起来，集体建设用地高达89平方公里，相当于北京老城区的总和。

如果这些地有序进入建设用地市场、充分利用，再盘活现有国有工业用地，提高其使用效率，城市发展的用地问题完全可以解决。这样一来，城镇化用地就可以从增量转到存量上来了，不用再征地了。此次中央城镇化工作会议提出：建设用地，要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”。只有这样，才能落实。同时，存量集体建设用地合法进入市场的问题解决了，地方政府也可以解套。因为征地而生的很多，加上征地成本不断升高，原来“征地城市化”的道路已经走不下去了。

记者：这些集体建设用地要合法进入市场，还需要做些什么？

刘守英：第一是确权。现在，各方面对此有一些不同意见，中央要下决心做。第二是这些土地必须进入城市规划，拥有合法空间；不然，还是在法外乱搞，不会有效使用。第三是建立一套地价体系。第四是建立统一、公开的交易市场。这些集体土地入市千万不能再被少数人控制，因为增值收益太大了，只能通过在公开平台交易的方式入市。第五就是税收体系。现在有一些人说，土地增值收益分配不公平，被少数城乡接合部的农民拿走了。其实，征地主要就发生在城乡接合部地区，占全部征地的60%-70%，而土地被征得最多最狠的就是城市化地区的农民。有了合理的土地税收制度，对土地增值收益归公的部分，可以税收形式来实现，同时这也保证了地方政府的收入。

对存量集体建设用地，应通过改革的办法解决。核心就是通过一套制度安排，让现实中已用于经营的集体建设用地进入市场。当然，要盘活城镇规划圈内的集体建设用地，中央也要下决断，对《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”的条款作出修改，扫除法律障碍。

这些存量的建设用地，可借鉴中国台湾区段征收的办法开发。台湾一般是把“公共利益”分为“兴办公益事业”及“实施经济政策”两类。前者为“一般性征收”，后者为“政策性征收”，主要实现手段就是区段征收。

为实现区片的整体开发和环境改善，台湾地区政府对一定区域内的土地全部征收后，加以重新规划整理，政府取得开发所需土地、公共设施用地、住宅用地及其他可供建设用地，原土地所有权人则领回一定比例抵价地，剩余土地公开标售、标租等，收入用于偿还开发总费用。通过这种方式，土地所有权人享受了土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等好处；地方政府不仅无偿得到城市发展所需用地，还通过剩余土地出让的溢价节省了庞大建设经费支出。

新一轮土地管理制度改革从何做起？

记者：目前，推进土地管理制度改革的阻力是什么？

刘守英：尽管各方都认识到现在这套征地卖地模式矛盾越来越严重，但是，如果说今天就不搞了，转向新的模式，各级政府心里没底，也很难接受，这是最大的制约。

同时，赋予农民更多财产权利，大家都知道迟早要给，但一旦真做，就意味着有些人的收益要减少。现在的问题是，利益会减少的群体声音比较大，而农民等权利需要保障的群体，则很难发声，或者很少有机会发声。

现实可行的办法是，先从存量集体建设用地开始，把集体建设用地入市这件事做起来。这件事做好了，无论对地方政府，还是对农民，都是双赢。从“长三角”、“珠三角”等地的情况来看，改革也很急迫。

迄今为止，沿海地区工业化、城镇化进程中，大量进城务工农民是住在当地农民的宅基地上的。比如，“珠三角”是自发有规划地在宅基地上盖房子，有的盖十几层的房子，外地人就是租这些房子居住。2013年中央农村工作会议提出来，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。这么多人往哪里安顿是一个大问题，肯定相当部分只能在城乡接合部居住。如果这些用地的合法化问题不解决，就会出现几亿人住在违法房子里的可怕现象。

正是从这个意义上说，改革的突破口在于存量集体建设用地。从存量集体建设用地入手，提高建设用地利用效率，解决城乡土地市场的结构问题，在此基础上，让农民以土地参与工业化、城镇化，分享工业化、城镇化的收益，这对保障农民土地财产权利，是重要的，也是可能的。

记者：从上世纪90年代，中国就已试点集体建设用地入市改革。你认为，对于下一阶段改革，目前还有哪些问题亟待解决？比如，中央强调，集体建设用地入市必须符合规划。但是，规划怎么定，才能保障城乡同地同权？

刘守英：现在面临的紧迫问题有三件事。第一件就是对现实的问题好好理清，到底是什么问题要弄清楚。

第二件就是对我们现有的试点进行好好总结。20多年来，中国做了种类繁多的试点，要总结哪些是真改革，哪些是假改革，是打着改革的名义搞自己的名堂，甚至是侵犯农民利益的。对已做过的事情，要全面调查和研究，做一个切割；把真正改革的做法，赶紧上升到国家政策，完善制度；对假改革则必须要杜绝。这是一件很重要的事。

第三件就是法律的修改。法律必须跟进。政策改革需要法律做出修改才能真正落到实处。有关方面应抓紧协调，加快《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》、《房地产法》等与现实和改革矛盾比较大的法律的修订。尤其是对于土地制度的改革，如果没有法律保障，是很难实施的，很难使权能得到真实保障，整个制度的运行风险也会很大。

值得注意的是，现在讲到土地制度改革要符合规划和用途管制，存在一个误区。就是认为规划和用途管制是和市场对立的。但是，用途管制也是市场经济条件下的用途管制。西方的用途管制实际上是一个空间的功能分区的概念。在这个用途管制下，配置的方式还是要按市场。