公共危机管理概念范文

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篇1

中图分类号： G203 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2011）05－0075-03

Relation Analysis of Public Crisis Monitoring， Forecast and Early Warning

Xu Feng Xie Chenghua （Lanzhou University of Finance and Fconomics， Lanzhou， Gansu，730020）

Abstract： Monitoring and early warning are the significant functions of Public Crisis Information Management System. The method of public crisis forecast is the tight junction of monitoring and early warning functions. But the relation of these three concepts is still not correct defined. Article defines these three concepts through analyzed these three functions’ in the process of public crisis management.

Key words： public crisis； monitoring； forecast； early warning

CLC number： G203 Document code： A Article ID： 1003-6938（2011）05-0075-03

近年来，我国先后发生了一系列破坏性极大的公共危机事件，给国家和人民的生活带来了诸多影响。国务院意识到公共危机管理的迫切性和重要性后，要求全国建立统一的公共危机管理信息系统，监测、预警是该系统的两个重要功能，而将这两项功能紧密连接的则是公共危机预测分析。理论上公共危机在发生之前都存在一定的迹象或征兆，而这些迹象或征兆就是帮助人类提前感知危机的线索。面对公共危机事件唯有加强对危机发生迹象或征兆的识别和获取，建立完善可以涵盖监测、预测与预警的信息系统，才可以减轻公共危机带来的重大损害，甚至将其消灭于萌芽状态。

1 公共危机监测、预测与预警的界定

目前，政府和社会在公共危机管理的过程中越来越深刻地意识到公共危机事件的监测、预测与预警的重要性。危机管理中关口前移是国家和政府公共危机管理的发展趋势，而预期那些以外的危机事件将防止人们在危机来临时不知所措。监测、预测与预警作为危机管理信息系统的主要功能是及时做好应急准备、有效处理突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。因此，公共危机的监测、预测与预警就是实现关口前移的必然路径。所谓公共危机监测、预测与预警就是对公共危机事件发生前的迹象或征兆进行监控、预测分析，并由此做出警示的活动，其主要工作包括采集、储存、分析、传输有关公共危机事件的信息，并通过监测与预警加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

1.1 国内外关于公共危机监测、预测与预警的研究

国外在公共危机管理中有关危机爆发前的研究，更多的侧重于公共危机监测与预警的研究，且一般将危机监测与预警联系在一起，称为监测预警系统（EWS）。公共危机监测预警系统中的主要功能包括收集、分析和传播危机信息，且监测预警系统功能的实现以预测与监测为基础。总结国外各类公共危机管理的监测预警系统的结构和内容，可以将其概括为四个主要部分，即公共危机信息的识别，公共危机信息的获取与分析，公共危机信息的综合处理以及公共危机信息的传播。其中，公共危机信息的获取与分析是公共危机监测的主要内容，公共危机信息的综合处理是公共危机预警的主要内容。对于公共危机预测的研究，国外学者普遍将其视为实现监测预警系统功能的手段和方法。

国内有关公共危机的研究中，学者们不仅将危机监测、预测与预警统一为一个系统进行研究，而且还根据危机监测、预测与预警的不同功能，给出其各自独立的概念和内容。所谓公共危机监测就是通过一定的科学方法，对可能诱发灾害的各种因素和灾害本身的变化进程进行适时观察、测定，及时了解其活动、变化规律和趋势的灾害管理活动。［1 ］公共危机的预测是指根据过去和现在的已知因素，运用人们的知识、经验和科学方法对未来危机是否发生、发生何种事件、在哪里发生以及如何发生等进行预见，并推测事件未来的发展趋势。［2 ］ 公共危机预警是指根据公共危机预测分析和风险评估结果，依据可能发生公共危机的危害程度、紧急程度和发展态势，确定相应预警级别，标示预警颜色，并向社会相关信息。［3 ］

1.2 公共危机监测、预测与预警概念辨析

目前，在公共危机管理中，有关危机爆发前期的研究主要集中在公共危机监测预警系统的设计和建设上。有些研究称之为监测预测系统，也有称之为监测预警系统，更有将其统称为公共危机预警系统。在各类公共危机管理信息系统中，其主要内容始终围绕着公共危机监测、预测与预警三个方面。但对这三种的概念始终没有正确的界定，这势必影响公共危机管理信息系统的设计和建设。

（1）公共危机监测。公共危机监测也是公共危机管理中预警子系统的基础。在公共危机管理信息系统中，公共危机监测是贯穿于“平时”和“战时”两种状态当中。“平时”状态下的信息监测，一般是突发事件还没有被感知和发现，或者刚刚被感知和发现时进行。此时信息监测主要是对监测范围内进行24小时全天候监测，以及进行日常数据的管理工作，力求尽早发现风险孕藏和生成的公共危机事件。当某个信息指标，即公共危机事件的征兆超过警戒值时，公共危机监测进入“战时”状态。此时信息监测力争掌握灾害产生的各个侧面的变化情况，并实时掌握可以体现突发事件发展变化的信息，为公共危机预测、预警工作提供条件。

（2）公共危机预测。公共危机预测的作用在于准确把握公共危机事件的脉络，为防范事件的发生提供依据。在不同的公共危机类型中，用到的预测方法也不相同，例如可以通过卫星云图的跟踪分析，结合洪水发生的历史规律，对洪水的水位做出判断来预测未来时间里水旱灾害的级别和影响范围等要素；对于、恐怖活动等社会安全事件可以通过对敏感地区的社会现象调查，研究经济发展过程中的冲突和矛盾来把握可能发生的公共危机的相关信息。高精度的预测分析有时甚至可以避免社会安全事件的发生。及时预测危机的发展速度和影响程度，以规划危机应对的总体原则和可行步骤。危机的“度”决定了危机管理的“度”，依据前者的变化趋势确定后者“行”与“止”的边界，是危机预测预警应解决的一个基本问题。［4 ］公共危机预测的作用是对通过监测系统中获取的信息进行整理和评估，并对突发事件发展趋向进行跟踪，预先对突发事件的危害程度及爆发的可能性做出估计。由此可见，预测的一切工作都是在危机监测的基础上进行的，对突发事件预警的成效起着关键性的作用，是整个突发事件预警体系中的重要环节。

（3）公共危机预警。公共危机预警是在公共危机监测中信息采集、信息研判和信息编报三个环节后，根据公共危机预测的结果来确定预警级别，相关信息，并采取相应措施的活动。公共危机预警从广义上讲是从公共危机监测到公共危机预测，并根据预测结果制定公共危机预警决策，并发出预警警告，其目的是为了化解危机或缓解危机带来的损害。公共危机预警是一个广义上的概念，在此概念下包含了公共危机监测与预测的内容。首先是对危险要素持续的监测并对警兆进行客观分析，做出科学的风险评估，如果风险评估的结果显示突发事件不会发生，则返回继续监测；如果风险评估的结果显示突发事件可能发生，则向社会公众发出警示信号；当社会公众采取有效的响应行动后，预警结束（见图1）。公共危机预警的最终目的就是及时向公共危机管理机构和社会公众发出警报，使他们采取正确的措施避免或缓解公共危机事件的发生。当发出预警信号以后，公共危机管理相关部门及公众开始突发事件的应对及处置，此时也就意味着突发事件预警的结束。

2 公共危机监测、预测与预警关系辨析

综观国内外关于公共危机监测、预测与预警的研究，不难看出公共危机监测作为公共危机管理信息系统的基础，是公共危机预警系统正常施行的可靠保障。而公共危机预测则作为一种手段贯穿于整个公共危机管理信息系统中，自始至终为公共危机监测的结果提供分析方法，为公共危机预警提供科学依据。因此，有必要对突发事件预测与监测、预警的关系进行辨析。如图2所示，公共危机监测为公共危机预测提供信息资源，公共危机预测结果是公共危机信息编报的依据。危机管理部门根据由监测系统编报的公共危机类型、级别和发展趋势等判断是否进入公共危机预警环节。在预警环节中，首要步骤就是对报送的公共危机的相关信息进行深一步的预测，主要是预测公共危机事件的未来发展动向以及规避公共危机事件发生或者减少其发生带来的损失；为了准确的预测公共危机事件的发生，就需要具有针对性的对公共危机的相关信息进行监测，也就是所谓的“战时”信息监测。公共危机预警决策时根据监测系统提供的信息以及预测的结果来决定是否发出警报和发出警报的级别。

2.1 公共危机监测与预测的关系

公共危机相关信息采集和监控均为公共危机监测的环节。公共危机监测中信息采集分为“平时”和“战时”状态，而公共危机预警中的信息采集已经进入“战时”状态。此时，信息采集着重于信息的长期采集（直至预警结束为止）以及对相关信息的跟踪。“战时”状态与“平时”状态下信息采集的区别在于：首先，“平时”状态下信息采集范围广；“战时”状态下信息采集针对性强。其次，“平时”状态下的信息采集凌乱无章；而进入“战时”状态，经过公共危机相关信息研判，已明确了公共危机的类型和级别，此时公共危机相关信息采集注重公共危机预警的目标选择和重点选择。

公共危机监测获得的信息和数据的真实可靠性是公共危机预测和预警的基础，准确的公共危机相关信息有利于公共危机管理后期工作的正确展开；预测就是通过对公共危机监测环节中的信息采集所提供的信息数据进行分析，选取合适的预测方法对可能发生的公共危机事件以及公共危机事件的危害程度等进行估计，并预测危机的演变、发展和趋势等，为预警决策提供科学的依据。由此可见，公共危机预测是以信息监测为基础的，且公共危机预测是信息监测的延续；信息监测是对公共危机事件状态的监控和描述，公共危机预测是对其发展态势的估计和判断。

2.2 公共危机预测与预警的关系

公共危机预测是人们运用已有的知识、经验和科学方法对未来危机是否发生、发生何种事件、在哪里发生以及如何发生等进行预见，并推测事件未来的发展趋势，贯穿于整个公共危机管理的监测与预警活动中，对公共危机预测是对监测得来的信息进行鉴别、分类、定级和分析。

公共危机预警就是根据一些公共危机事件的特征，对可能出现的公共危机的相关信息进行收集、整理和分析，并根据分析结果进行设施规划，给出警示。根据管理学理论，决策分析分为三类，即确定性决策、不确定性决策和风险性决策，公共危机预警本身就是一种决策分析，且属于决策分析的第三类――风险性决策。公共危机预警的决策分析就是根据信息研判、预测的结果，确定公共危机预警级别的临界点，决定是否发出公共危机预警信号和预警指令的过程。

从内涵上看预警的内涵比预测广， 预警既包括对预警对象现状的评价， 也包括对预警对象未来状况的预测。从结果上看预测的结果可以是定量的， 也可以是定性的， 仅仅表现为突发事件趋势和动向的估计，而预警的最终结果是向特定的受众体发出警示， 并针对公共危机事件给出相应的对策性建议。

3 结语

无论是公共危机的监测、预测还是预警功能，其实现都需要公共危机管理中各环节的紧密配合和相互协调。为了避免公共危机管理中各环节产生混乱，政府有必要建立公共危机管理信息系统，采用现代计算机技术和各种先进的信息化系统将公共危机管理中的监测、预测与预警功能紧密联系在一起，为避免或缓解公共危机事件的发生提供坚实的保障。

参考文献：

［1］王绍玉，冯百侠.城市灾害应急与管理［M］.重庆：重庆出版社，2005：101.

［2］卢涛.危机管理［M］.北京：人民大学出版社，2008：41-56.

篇2

一 社会资本

1.社会资本概念

社会资本最初是在经济学领域中使用，直到法国学者皮埃尔?布尔迪厄用英语发表《社会资本随笔》的论文正式提出“社会资本”的概念后，此概念引起了学术界的普遍关注。布尔迪厄认为，个人或团体通过占有资本能够获得更多的社会资本；作为资本的三种形式(物质资本 人力资本 社会资本)之一，社会资本是一种通过“体质化关系网络”占有而获得的实际或潜在的资源的集合体；个人占有社会资本的多少取决于两个因素，一是行动者可以有效地加以运用，联系的网络规模，而是网络中每个成员所占有的各种形式的资本数量。不同的学者从社会组织、行为规范、互惠信任以及合作行动等各个不同的侧面对社会资本概念进行了界定。而关于社会资本概念最为核心的内容，学者们认为主要包括三个方面：网络资源、相互信任与合作行为。社会资本就是基于网络过程所形成的行为规范和人们之间的信任，它们能促成产生好的社会和经济结果。

2.社会资本的构成

第一，紧密联系型社会资本 将家庭成员、邻居、密友联系在一起的很强纽带。

第二，连接型社会资本 将不同民族、职业背景的人联系在一起的较强纽带。

第三，联系型社会资本 正式组织中的穷人和处于有影响位置的垂直关系。

3.社会资本的属性

与物质资本、人力资本相比共性在于：第一，通过积累而成；第二，具有规模效应；第三，需要不断更新；第四，具有生产性。特殊的属性在于：第一，社会资本存在或是内嵌于社会网络关系中；第二，社会资本的维持需要消耗一定的时间和资源；第三，与公共物品一样，社会资本具有非竞争性；第四，与物质资本不同，社会资本会随人们对它的使用而增加，不适用而枯萎，从而具有网络外部性的特征。

二 公共危机管理

1.公共危机的概念

公关危机，是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。公共性危机不同于误解性危机、事故性危机、假冒性危机和灾害性危机，根本区别在于公共性，即其指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。公共性危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。

公共性危机的祸因主要有六种，分别是自然灾害（包括火灾、风暴、地震、洪水）、公共安全突发事故、恶性刑事案件、恐怖事件、疾病传播（即公共卫生问题）、自然环境恶化。 公共性危机的实质是危及公共安全，破坏社会秩序和生存空间，侵犯人身安全和财产安全。社会在一定历史时期内无法根除这六种祸因，难免就会遭遇公共性危机。处理好公共性危机，对于构建和谐社会、提高社会幸福指数具有极其重要的意义。

2.公共危机的管理

第一，缩减：就是减少危机情景的攻击力和影响力，在这个环节强调进行风险评估，注意破坏性因素的整合，力图排除危机发生。

第二，预备：就是做好处理危机情况的准备，具体工作包括建立预警机制和培训计划，开展救生圈操作演习、潜水与急救训练。

第三，反应：就是尽力应对已发生的危机，涉及的工作主要有进行影响分析（包括潜在影响的分析和机会性影响的分析）、制定处理计划、开展技能培训（即通过必要培训提高相关工作人员的沟通技能、媒体协调技能、与具有进攻性的人打交道的技能）和审计，其中制定处理计划包括撤离计划、反应管理计划、处理心理创伤与压力计划三个方面。

第四，恢复：就是重建家园，具体工作包括影响分析、制定恢复计划、培训形象管理技能和审计。

三 社会资本在公共危机管理中的作用

1.社会资本能降低修复资本，提高资源配置效率

由于社会资本的基本特征是信任和合作，因此合适的社会资本能够有效的减少因修复过程中信息不对称而带来的巨大交易成本，从而提高资源配置的效率。而特殊的人际关系使用交易更容易产生在具有相同背景、经历以及目标的组织内部，并且容易产生全面而强烈的信任关系，这将减少群体内成员之间的讨价还价和修复的成本。

2.社会资本能够培养公民的参与和宽容的精神

作为社会资本表现形式之一的社会网络关系，与公共危机管理存在着紧密的关系。社会资本网络关系从横向和纵向将整个社会镶嵌其中，人与人之间存在密切联系，社会是一个有机的整体。所以当公共危机事件发生时，社会网络关系促进公民参与，因为它关系到每一位成员的切实利益。而整个网络关系的存在又培养了公民的宽容精神，因为每一位成员允许与自己不同的信仰和意见的存在.这对于公共危机处理中有着至关重要的作用。群体的力量大于一切，而这点滴之力来自我们共同的包容和努力。

3.社会资本有助于信息沟通管道的顺畅

信任、规范、社会网络及公民参与等社会资本综合作用于公共危机管理的各个阶段，具有“纽带”和“桥梁”的作用，最终实现危机管理的协同作用。一般而言，社会资本在公共危机管理中促进了公民参与，履行义务，同时它又提高了社会信任与规范制度的建立，有利于加强和完善危机事件管理。

四 结语

总体来看，社会资本具有多方面的积极意义，它通过提供社会网络中的信任和互惠，创造了合作关系的基础，这对于危机事件的救援和修复都有着积极重要的作用，它不仅充足了物质资源和人力资源，更是强化了政府对公民的影响与合作，有助于提高公民参与的积极性与合作的主动性。从而，进一步提高公共危机处理的效率。

参考文献：

[1][美]罗伯特?帕特南.独自打保龄[M]．北京：北京大学出版社,2011.

[2]薛澜.危机管理[M].北京：清华大学出版社，2003.

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何谓公共危机管理呢？查阅相关文献资料可见，国内关于公共危机管理的概念界定有很多。例如，张小明在其发表的《公共危机预警机制设计与指标体系构建》一文中提到：“所谓公共危机管理，是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。”孟庆璐在其硕士毕业论文《政府公共危机管理研究——以大连“7•16”输油管道爆炸事件的政府应对为例》中提出：“公共危机管理是政府及其他社会公共组织通过检测、预警、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理己经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身和财产安全，维护社会和国家的安全的政府管理活动。”由上述概念界定我们不难看出：政府提高自身的公共危机管理能力是非常重要的，它可以为我们的和谐社会建设提供重要的条件以及保证。

2提高政府公共危机管理能力的具体措施

要提高政府的公共危机管理能力，应具体抓好以下工作。

1）完善公共危机应急预案系统。公共危机应急预案的制定是政府实施公共危机管理的重要基础。据了解，截止到目前，我国所制定的公共危机应急预案仅有四十一项。这些预案看起来非常完备，但是在当前公共危机多元化发展的背景之下，我国的公共危机应急预案在细化方面却仍显不足。例如，我国在制定的公共危机应急预案中就缺乏对南方雪灾这一公共危机的相关应急预案。事实上，我国所制定的很多公共危机应急预案更多的只是表现在形式上，虽然预案的内容很多，但是大多是一些空话、套话，缺乏实际可操作性，一旦真正的公共危机来临往往并不能充分发挥其重要作用。笔者认为，政府必须要不断完善公共危机应急预案。首先，要细化应对各种公共危机的专门预案，在内容上要尽可能的做到没有漏洞；其次，要把公共危机应急预案做到层层落实。我国目前绝大多数的公共危机应急预案仅仅局限于自然灾害、事故灾难以及公共卫生事件等方面。事实上，由于天灾所造成的公共危机还是相对较少的，而许多公共危机往往是人为引发的。例如，2003年非典的爆发，其危害性是相对较小的。但为什么非典又会引发一场影响全国人民正常生产和生活的公共危机呢？对于此类问题，我们必须深刻地剖析其内在的社会原因，从而有针对性的制定出相关的应急预案。特别是对公共危机形成的诱因方面需要投以更多的关注，从而增强公共危机应急预案制定的针对性以及可操作性。

2）建立专门的公共危机管理机构。笔者认为，我国政府应该切实建立一个长期存在的、具有独立行政地位的、全国统一的公共危机管理机构，这个机构的主要任务就是专门负责预防以及应对出现的各种公共危机。它的建立是非常必要的，可以有效改变现有的公共危机应对机构临时建立的紧张状况，并可以有效提升政府的公共危机管理能力。这个专门的公共危机管理机构的建立必须要充分保障其核心的领导地位，一旦发生公共危机各个部门必须要密切配合该机构积极应对相关的公共危机事件。为了让这个专门的公共危机管理机构可以充分的发挥其管理效能，从中央到地方各级政府都应该建立相应的职能部门。比如，在中央可以建立一个专门的公共危机管理局，而在下级各地方政府也应该设立类似的公共危机管理机构，配合公共危机管理局进行相应的公共危机管理工作。除此之外，对于专门的公共危机管理机构的工作人员的选拔，政府也应该投以足够的重视，一定要从政府机构中选拔一些专门的公共危机管理人才，这些工作人员必须要有足够的公共危机应对经验。对于那些公共危机管理经验尚浅的工作人员一定要加强对其进行继续教育和培训，不断提高其公共危机管理能力，最终不断提高政府应对公共危机的管理能力。此外，这个专门的公共危机管理机构建立之后，还应该建立相应的制度以及公共危机管理程序，要做到有章可循，如此方能有效应对各种公共危机事件。

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关键词：地方政府；协作管理；公共危机

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

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1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。