公共危机管理概念范文

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篇1

中图分类号： G203 文献标识码： A 文章编号： 1003-6938（2011）05－0075-03

Relation Analysis of Public Crisis Monitoring， Forecast and Early Warning

Xu Feng Xie Chenghua （Lanzhou University of Finance and Fconomics， Lanzhou， Gansu，730020）

Abstract： Monitoring and early warning are the significant functions of Public Crisis Information Management System. The method of public crisis forecast is the tight junction of monitoring and early warning functions. But the relation of these three concepts is still not correct defined. Article defines these three concepts through analyzed these three functions’ in the process of public crisis management.

Key words： public crisis； monitoring； forecast； early warning

CLC number： G203 Document code： A Article ID： 1003-6938（2011）05-0075-03

近年来，我国先后发生了一系列破坏性极大的公共危机事件，给国家和人民的生活带来了诸多影响。国务院意识到公共危机管理的迫切性和重要性后，要求全国建立统一的公共危机管理信息系统，监测、预警是该系统的两个重要功能，而将这两项功能紧密连接的则是公共危机预测分析。理论上公共危机在发生之前都存在一定的迹象或征兆，而这些迹象或征兆就是帮助人类提前感知危机的线索。面对公共危机事件唯有加强对危机发生迹象或征兆的识别和获取，建立完善可以涵盖监测、预测与预警的信息系统，才可以减轻公共危机带来的重大损害，甚至将其消灭于萌芽状态。

1 公共危机监测、预测与预警的界定

目前，政府和社会在公共危机管理的过程中越来越深刻地意识到公共危机事件的监测、预测与预警的重要性。危机管理中关口前移是国家和政府公共危机管理的发展趋势，而预期那些以外的危机事件将防止人们在危机来临时不知所措。监测、预测与预警作为危机管理信息系统的主要功能是及时做好应急准备、有效处理突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。因此，公共危机的监测、预测与预警就是实现关口前移的必然路径。所谓公共危机监测、预测与预警就是对公共危机事件发生前的迹象或征兆进行监控、预测分析，并由此做出警示的活动，其主要工作包括采集、储存、分析、传输有关公共危机事件的信息，并通过监测与预警加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

1.1 国内外关于公共危机监测、预测与预警的研究

国外在公共危机管理中有关危机爆发前的研究，更多的侧重于公共危机监测与预警的研究，且一般将危机监测与预警联系在一起，称为监测预警系统（EWS）。公共危机监测预警系统中的主要功能包括收集、分析和传播危机信息，且监测预警系统功能的实现以预测与监测为基础。总结国外各类公共危机管理的监测预警系统的结构和内容，可以将其概括为四个主要部分，即公共危机信息的识别，公共危机信息的获取与分析，公共危机信息的综合处理以及公共危机信息的传播。其中，公共危机信息的获取与分析是公共危机监测的主要内容，公共危机信息的综合处理是公共危机预警的主要内容。对于公共危机预测的研究，国外学者普遍将其视为实现监测预警系统功能的手段和方法。

国内有关公共危机的研究中，学者们不仅将危机监测、预测与预警统一为一个系统进行研究，而且还根据危机监测、预测与预警的不同功能，给出其各自独立的概念和内容。所谓公共危机监测就是通过一定的科学方法，对可能诱发灾害的各种因素和灾害本身的变化进程进行适时观察、测定，及时了解其活动、变化规律和趋势的灾害管理活动。［1 ］公共危机的预测是指根据过去和现在的已知因素，运用人们的知识、经验和科学方法对未来危机是否发生、发生何种事件、在哪里发生以及如何发生等进行预见，并推测事件未来的发展趋势。［2 ］ 公共危机预警是指根据公共危机预测分析和风险评估结果，依据可能发生公共危机的危害程度、紧急程度和发展态势，确定相应预警级别，标示预警颜色，并向社会相关信息。［3 ］

1.2 公共危机监测、预测与预警概念辨析

目前，在公共危机管理中，有关危机爆发前期的研究主要集中在公共危机监测预警系统的设计和建设上。有些研究称之为监测预测系统，也有称之为监测预警系统，更有将其统称为公共危机预警系统。在各类公共危机管理信息系统中，其主要内容始终围绕着公共危机监测、预测与预警三个方面。但对这三种的概念始终没有正确的界定，这势必影响公共危机管理信息系统的设计和建设。

（1）公共危机监测。公共危机监测也是公共危机管理中预警子系统的基础。在公共危机管理信息系统中，公共危机监测是贯穿于“平时”和“战时”两种状态当中。“平时”状态下的信息监测，一般是突发事件还没有被感知和发现，或者刚刚被感知和发现时进行。此时信息监测主要是对监测范围内进行24小时全天候监测，以及进行日常数据的管理工作，力求尽早发现风险孕藏和生成的公共危机事件。当某个信息指标，即公共危机事件的征兆超过警戒值时，公共危机监测进入“战时”状态。此时信息监测力争掌握灾害产生的各个侧面的变化情况，并实时掌握可以体现突发事件发展变化的信息，为公共危机预测、预警工作提供条件。

（2）公共危机预测。公共危机预测的作用在于准确把握公共危机事件的脉络，为防范事件的发生提供依据。在不同的公共危机类型中，用到的预测方法也不相同，例如可以通过卫星云图的跟踪分析，结合洪水发生的历史规律，对洪水的水位做出判断来预测未来时间里水旱灾害的级别和影响范围等要素；对于、恐怖活动等社会安全事件可以通过对敏感地区的社会现象调查，研究经济发展过程中的冲突和矛盾来把握可能发生的公共危机的相关信息。高精度的预测分析有时甚至可以避免社会安全事件的发生。及时预测危机的发展速度和影响程度，以规划危机应对的总体原则和可行步骤。危机的“度”决定了危机管理的“度”，依据前者的变化趋势确定后者“行”与“止”的边界，是危机预测预警应解决的一个基本问题。［4 ］公共危机预测的作用是对通过监测系统中获取的信息进行整理和评估，并对突发事件发展趋向进行跟踪，预先对突发事件的危害程度及爆发的可能性做出估计。由此可见，预测的一切工作都是在危机监测的基础上进行的，对突发事件预警的成效起着关键性的作用，是整个突发事件预警体系中的重要环节。

（3）公共危机预警。公共危机预警是在公共危机监测中信息采集、信息研判和信息编报三个环节后，根据公共危机预测的结果来确定预警级别，相关信息，并采取相应措施的活动。公共危机预警从广义上讲是从公共危机监测到公共危机预测，并根据预测结果制定公共危机预警决策，并发出预警警告，其目的是为了化解危机或缓解危机带来的损害。公共危机预警是一个广义上的概念，在此概念下包含了公共危机监测与预测的内容。首先是对危险要素持续的监测并对警兆进行客观分析，做出科学的风险评估，如果风险评估的结果显示突发事件不会发生，则返回继续监测；如果风险评估的结果显示突发事件可能发生，则向社会公众发出警示信号；当社会公众采取有效的响应行动后，预警结束（见图1）。公共危机预警的最终目的就是及时向公共危机管理机构和社会公众发出警报，使他们采取正确的措施避免或缓解公共危机事件的发生。当发出预警信号以后，公共危机管理相关部门及公众开始突发事件的应对及处置，此时也就意味着突发事件预警的结束。

2 公共危机监测、预测与预警关系辨析

综观国内外关于公共危机监测、预测与预警的研究，不难看出公共危机监测作为公共危机管理信息系统的基础，是公共危机预警系统正常施行的可靠保障。而公共危机预测则作为一种手段贯穿于整个公共危机管理信息系统中，自始至终为公共危机监测的结果提供分析方法，为公共危机预警提供科学依据。因此，有必要对突发事件预测与监测、预警的关系进行辨析。如图2所示，公共危机监测为公共危机预测提供信息资源，公共危机预测结果是公共危机信息编报的依据。危机管理部门根据由监测系统编报的公共危机类型、级别和发展趋势等判断是否进入公共危机预警环节。在预警环节中，首要步骤就是对报送的公共危机的相关信息进行深一步的预测，主要是预测公共危机事件的未来发展动向以及规避公共危机事件发生或者减少其发生带来的损失；为了准确的预测公共危机事件的发生，就需要具有针对性的对公共危机的相关信息进行监测，也就是所谓的“战时”信息监测。公共危机预警决策时根据监测系统提供的信息以及预测的结果来决定是否发出警报和发出警报的级别。

2.1 公共危机监测与预测的关系

公共危机相关信息采集和监控均为公共危机监测的环节。公共危机监测中信息采集分为“平时”和“战时”状态，而公共危机预警中的信息采集已经进入“战时”状态。此时，信息采集着重于信息的长期采集（直至预警结束为止）以及对相关信息的跟踪。“战时”状态与“平时”状态下信息采集的区别在于：首先，“平时”状态下信息采集范围广；“战时”状态下信息采集针对性强。其次，“平时”状态下的信息采集凌乱无章；而进入“战时”状态，经过公共危机相关信息研判，已明确了公共危机的类型和级别，此时公共危机相关信息采集注重公共危机预警的目标选择和重点选择。

公共危机监测获得的信息和数据的真实可靠性是公共危机预测和预警的基础，准确的公共危机相关信息有利于公共危机管理后期工作的正确展开；预测就是通过对公共危机监测环节中的信息采集所提供的信息数据进行分析，选取合适的预测方法对可能发生的公共危机事件以及公共危机事件的危害程度等进行估计，并预测危机的演变、发展和趋势等，为预警决策提供科学的依据。由此可见，公共危机预测是以信息监测为基础的，且公共危机预测是信息监测的延续；信息监测是对公共危机事件状态的监控和描述，公共危机预测是对其发展态势的估计和判断。

2.2 公共危机预测与预警的关系

公共危机预测是人们运用已有的知识、经验和科学方法对未来危机是否发生、发生何种事件、在哪里发生以及如何发生等进行预见，并推测事件未来的发展趋势，贯穿于整个公共危机管理的监测与预警活动中，对公共危机预测是对监测得来的信息进行鉴别、分类、定级和分析。

公共危机预警就是根据一些公共危机事件的特征，对可能出现的公共危机的相关信息进行收集、整理和分析，并根据分析结果进行设施规划，给出警示。根据管理学理论，决策分析分为三类，即确定性决策、不确定性决策和风险性决策，公共危机预警本身就是一种决策分析，且属于决策分析的第三类――风险性决策。公共危机预警的决策分析就是根据信息研判、预测的结果，确定公共危机预警级别的临界点，决定是否发出公共危机预警信号和预警指令的过程。

从内涵上看预警的内涵比预测广， 预警既包括对预警对象现状的评价， 也包括对预警对象未来状况的预测。从结果上看预测的结果可以是定量的， 也可以是定性的， 仅仅表现为突发事件趋势和动向的估计，而预警的最终结果是向特定的受众体发出警示， 并针对公共危机事件给出相应的对策性建议。

3 结语

无论是公共危机的监测、预测还是预警功能，其实现都需要公共危机管理中各环节的紧密配合和相互协调。为了避免公共危机管理中各环节产生混乱，政府有必要建立公共危机管理信息系统，采用现代计算机技术和各种先进的信息化系统将公共危机管理中的监测、预测与预警功能紧密联系在一起，为避免或缓解公共危机事件的发生提供坚实的保障。

参考文献：

［1］王绍玉，冯百侠.城市灾害应急与管理［M］.重庆：重庆出版社，2005：101.

［2］卢涛.危机管理［M］.北京：人民大学出版社，2008：41-56.

篇2

一 社会资本

1.社会资本概念

社会资本最初是在经济学领域中使用，直到法国学者皮埃尔?布尔迪厄用英语发表《社会资本随笔》的论文正式提出“社会资本”的概念后，此概念引起了学术界的普遍关注。布尔迪厄认为，个人或团体通过占有资本能够获得更多的社会资本；作为资本的三种形式(物质资本 人力资本 社会资本)之一，社会资本是一种通过“体质化关系网络”占有而获得的实际或潜在的资源的集合体；个人占有社会资本的多少取决于两个因素，一是行动者可以有效地加以运用，联系的网络规模，而是网络中每个成员所占有的各种形式的资本数量。不同的学者从社会组织、行为规范、互惠信任以及合作行动等各个不同的侧面对社会资本概念进行了界定。而关于社会资本概念最为核心的内容，学者们认为主要包括三个方面：网络资源、相互信任与合作行为。社会资本就是基于网络过程所形成的行为规范和人们之间的信任，它们能促成产生好的社会和经济结果。

2.社会资本的构成

第一，紧密联系型社会资本 将家庭成员、邻居、密友联系在一起的很强纽带。

第二，连接型社会资本 将不同民族、职业背景的人联系在一起的较强纽带。

第三，联系型社会资本 正式组织中的穷人和处于有影响位置的垂直关系。

3.社会资本的属性

与物质资本、人力资本相比共性在于：第一，通过积累而成；第二，具有规模效应；第三，需要不断更新；第四，具有生产性。特殊的属性在于：第一，社会资本存在或是内嵌于社会网络关系中；第二，社会资本的维持需要消耗一定的时间和资源；第三，与公共物品一样，社会资本具有非竞争性；第四，与物质资本不同，社会资本会随人们对它的使用而增加，不适用而枯萎，从而具有网络外部性的特征。

二 公共危机管理

1.公共危机的概念

公关危机，是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。公共性危机不同于误解性危机、事故性危机、假冒性危机和灾害性危机，根本区别在于公共性，即其指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。公共性危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。

公共性危机的祸因主要有六种，分别是自然灾害（包括火灾、风暴、地震、洪水）、公共安全突发事故、恶性刑事案件、恐怖事件、疾病传播（即公共卫生问题）、自然环境恶化。 公共性危机的实质是危及公共安全，破坏社会秩序和生存空间，侵犯人身安全和财产安全。社会在一定历史时期内无法根除这六种祸因，难免就会遭遇公共性危机。处理好公共性危机，对于构建和谐社会、提高社会幸福指数具有极其重要的意义。

2.公共危机的管理

第一，缩减：就是减少危机情景的攻击力和影响力，在这个环节强调进行风险评估，注意破坏性因素的整合，力图排除危机发生。

第二，预备：就是做好处理危机情况的准备，具体工作包括建立预警机制和培训计划，开展救生圈操作演习、潜水与急救训练。

第三，反应：就是尽力应对已发生的危机，涉及的工作主要有进行影响分析（包括潜在影响的分析和机会性影响的分析）、制定处理计划、开展技能培训（即通过必要培训提高相关工作人员的沟通技能、媒体协调技能、与具有进攻性的人打交道的技能）和审计，其中制定处理计划包括撤离计划、反应管理计划、处理心理创伤与压力计划三个方面。

第四，恢复：就是重建家园，具体工作包括影响分析、制定恢复计划、培训形象管理技能和审计。

三 社会资本在公共危机管理中的作用

1.社会资本能降低修复资本，提高资源配置效率

由于社会资本的基本特征是信任和合作，因此合适的社会资本能够有效的减少因修复过程中信息不对称而带来的巨大交易成本，从而提高资源配置的效率。而特殊的人际关系使用交易更容易产生在具有相同背景、经历以及目标的组织内部，并且容易产生全面而强烈的信任关系，这将减少群体内成员之间的讨价还价和修复的成本。

2.社会资本能够培养公民的参与和宽容的精神

作为社会资本表现形式之一的社会网络关系，与公共危机管理存在着紧密的关系。社会资本网络关系从横向和纵向将整个社会镶嵌其中，人与人之间存在密切联系，社会是一个有机的整体。所以当公共危机事件发生时，社会网络关系促进公民参与，因为它关系到每一位成员的切实利益。而整个网络关系的存在又培养了公民的宽容精神，因为每一位成员允许与自己不同的信仰和意见的存在.这对于公共危机处理中有着至关重要的作用。群体的力量大于一切，而这点滴之力来自我们共同的包容和努力。

3.社会资本有助于信息沟通管道的顺畅

信任、规范、社会网络及公民参与等社会资本综合作用于公共危机管理的各个阶段，具有“纽带”和“桥梁”的作用，最终实现危机管理的协同作用。一般而言，社会资本在公共危机管理中促进了公民参与，履行义务，同时它又提高了社会信任与规范制度的建立，有利于加强和完善危机事件管理。

四 结语

总体来看，社会资本具有多方面的积极意义，它通过提供社会网络中的信任和互惠，创造了合作关系的基础，这对于危机事件的救援和修复都有着积极重要的作用，它不仅充足了物质资源和人力资源，更是强化了政府对公民的影响与合作，有助于提高公民参与的积极性与合作的主动性。从而，进一步提高公共危机处理的效率。

参考文献：

[1][美]罗伯特?帕特南.独自打保龄[M]．北京：北京大学出版社,2011.

[2]薛澜.危机管理[M].北京：清华大学出版社，2003.

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何谓公共危机管理呢？查阅相关文献资料可见，国内关于公共危机管理的概念界定有很多。例如，张小明在其发表的《公共危机预警机制设计与指标体系构建》一文中提到：“所谓公共危机管理，是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。”孟庆璐在其硕士毕业论文《政府公共危机管理研究——以大连“7•16”输油管道爆炸事件的政府应对为例》中提出：“公共危机管理是政府及其他社会公共组织通过检测、预警、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理己经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身和财产安全，维护社会和国家的安全的政府管理活动。”由上述概念界定我们不难看出：政府提高自身的公共危机管理能力是非常重要的，它可以为我们的和谐社会建设提供重要的条件以及保证。

2提高政府公共危机管理能力的具体措施

要提高政府的公共危机管理能力，应具体抓好以下工作。

1）完善公共危机应急预案系统。公共危机应急预案的制定是政府实施公共危机管理的重要基础。据了解，截止到目前，我国所制定的公共危机应急预案仅有四十一项。这些预案看起来非常完备，但是在当前公共危机多元化发展的背景之下，我国的公共危机应急预案在细化方面却仍显不足。例如，我国在制定的公共危机应急预案中就缺乏对南方雪灾这一公共危机的相关应急预案。事实上，我国所制定的很多公共危机应急预案更多的只是表现在形式上，虽然预案的内容很多，但是大多是一些空话、套话，缺乏实际可操作性，一旦真正的公共危机来临往往并不能充分发挥其重要作用。笔者认为，政府必须要不断完善公共危机应急预案。首先，要细化应对各种公共危机的专门预案，在内容上要尽可能的做到没有漏洞；其次，要把公共危机应急预案做到层层落实。我国目前绝大多数的公共危机应急预案仅仅局限于自然灾害、事故灾难以及公共卫生事件等方面。事实上，由于天灾所造成的公共危机还是相对较少的，而许多公共危机往往是人为引发的。例如，2003年非典的爆发，其危害性是相对较小的。但为什么非典又会引发一场影响全国人民正常生产和生活的公共危机呢？对于此类问题，我们必须深刻地剖析其内在的社会原因，从而有针对性的制定出相关的应急预案。特别是对公共危机形成的诱因方面需要投以更多的关注，从而增强公共危机应急预案制定的针对性以及可操作性。

2）建立专门的公共危机管理机构。笔者认为，我国政府应该切实建立一个长期存在的、具有独立行政地位的、全国统一的公共危机管理机构，这个机构的主要任务就是专门负责预防以及应对出现的各种公共危机。它的建立是非常必要的，可以有效改变现有的公共危机应对机构临时建立的紧张状况，并可以有效提升政府的公共危机管理能力。这个专门的公共危机管理机构的建立必须要充分保障其核心的领导地位，一旦发生公共危机各个部门必须要密切配合该机构积极应对相关的公共危机事件。为了让这个专门的公共危机管理机构可以充分的发挥其管理效能，从中央到地方各级政府都应该建立相应的职能部门。比如，在中央可以建立一个专门的公共危机管理局，而在下级各地方政府也应该设立类似的公共危机管理机构，配合公共危机管理局进行相应的公共危机管理工作。除此之外，对于专门的公共危机管理机构的工作人员的选拔，政府也应该投以足够的重视，一定要从政府机构中选拔一些专门的公共危机管理人才，这些工作人员必须要有足够的公共危机应对经验。对于那些公共危机管理经验尚浅的工作人员一定要加强对其进行继续教育和培训，不断提高其公共危机管理能力，最终不断提高政府应对公共危机的管理能力。此外，这个专门的公共危机管理机构建立之后，还应该建立相应的制度以及公共危机管理程序，要做到有章可循，如此方能有效应对各种公共危机事件。

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关键词：地方政府；协作管理；公共危机

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

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1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

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一、公共危机管理的概念及特征

公共危机管理是指公共组织以政府为核心，通过现代风险和危机精神以及危机管理理念的指挥,依据法律原则采取公共危机管理法规、应对紧急事件处理方案，在社会各方组织和群众的相互协调合作下，来对危机事件进行预测、预防、控制与处理，以达到避免、减轻、弥补公共危机的目的，从而保护公民的人身、财产安全以及国家安全。公共危机管理有三层含义。一是自然环境有着不可抗力、不可预知、不确定信息、极具挑战性等因素下会出现各种公共危机不同程度的可能性。这是客观存在的事实，应该正视这一方面的事务。二是以科学的态度和方法来研究公共危机，这是了解公共危机的前提条件。三是公共危机的处理不仅要靠政府与相关部门的主导，同时需要社会各阶层人士有序参与、共同合作。公共危机管理呈现出七大特征。一是紧迫性。由于危机的发生往往是突发性的，而且时间很紧迫，急需处理，突然性使得社会面对极大的负面因素，难以有效采取应对措施。二是长期性。这类事件一旦发生，其通常并非偶然和孤立的，涉及自然和社会的因素很多，危机管理的时间较长。其三是不确定性，事前事后对危机事件的预测和判断也往往是不确定的。其四是链条效应。通常危机会引起连锁反应，“牵一发而动全身”，触及到方方面面。其五是权变性。危机发生的诱因很多，对于发生过程中所表现的侧重点也不尽相同。其六是心理约束性。一旦发生危机，人经常表现出忧虑、恐慌、害怕等心理。这些心理状态会约束人们对危机事件的认知和判断能力。其七是博弈性。在危机面前，双方都在一个相互博弈的动态过程中。

二、公共危机管理的必要性

1.维护社会稳定与和谐。从社会的稳定发展来看，重视危机管理，有利于社会稳定和和谐发展。因此，必须从更高的审慎标准来看待危机事件，否则对社会稳定和发展都是极其不利的。

2.防止出现系统性风险。当今公共关系是一个越来越紧密的整体，经济全球化使得各个国家相互影响、相互作用，关联性愈加强烈，因此，更需要加强公共危机管理，提升危机意识，借鉴其他国家危机管理的案例，取其精华，以求达到减小危机的影响范围与影响时间，更有效地预防社会发生系统性的风险。

三、公共危机的诱因

1.主观原因。如果管理部门对社会公共环境缺乏一定的认知度、适应能力不够，往往无法对危机的出现做出一个比较及时合理的解决方案。这是由于相关管理人员危机管理意识不够，对社会所发生的重大事件的关注度不高，在管理上效率不高，导致出现了不必要的疏忽和脱节现象。

2.客观原因。自然灾害因素往往难以预料，有相对的复杂性和困难性。在物资匮乏的情况下会引起盲目和一定程度的恐慌，导致公共危机的暂时发生。例如，经济泡沫和间接性的通货膨胀使居民购买力下降，出现暂时的市场低迷，公共危机管理底气不足等现象。

四、公共危机管理模式创新

加强“全局化”观念，对传统公共危机管理的弊端进行有针对性地避免，架起“全局和局部、中央和地方接洽、整体和部分”的公共危机管理新模式。公共危机管理需要在统筹全局、宏观决策的背景下，充分考虑危机可能发展的各种因素，注重借鉴公共危机事件所具有的波动性、范围性、全球性。创新构造知识型、有需求的公共危机管理模式。由于相关部门公共管理系统至今存在部分漏洞，要有效改进其处理危机事件的效率和能力，就必须从不断发展变化的环境中获取知识，建立一个有知识和有需求的公共危机管理模式。当前情况下，公共危机管理依然是以有关部门为主导，多方面公众共同有序参与、反馈配合的，但为了经济与公共管理事业的稳定发展、迎接美好未来，有关部门亟需顺应时代的发展潮流，适时将网络信息技术等新兴事物更好地融入危机管理模式中，并且尝试倾听大众的反馈与心声，促进集民智、顺民意的发展局面。

五、结语

通过以上的探讨和分析，可以发现，虽然我国对公共危机管理进行了一定的研究与实践，但是仍然没有完全摆脱理论的上的局限，实证和反馈力度仍需进一步加强。由于公共危机所带有的复杂性和多样性，其研究势必涉及管理学、法律学、经济学等多领域，有关部门和相关人员应该以“包容和发展的眼光，谨慎又开放的心态”来处理好公共管理中危机管理这一部分的实务。

作者:陈丽彬 陈国良 单位:贺州学院 广西平桂飞碟股份有限公司

参考文献:

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公共关系，主要是指社会组织为了实现自身良好形象的树立，而利用科学化、系统化的途径，与公共之间所树立的交互性关系，在此积极关系下所形成的公共活动，则被称为公共关系。而公共关系危机，则是在建立此类关系的过程中，由于组织发生了一系列的不良事件，或由于受到部分因素影响，导致社会公众对与组织之间的积极关系产生了质疑，而引发的关系危机，则被称为公共关系危机。公共关系危机不仅将阻碍企业组织的日后发展，甚至将对全社会的和谐发展产生不良的影响。因此，对企业公共关系危机管理的研究，也日益成为了我国相关学者所重点关注的内容之一。

一、移动互联网与企业公共关系危机管理概述

1.移动互联网概念。随着社会的不断发展，互联网技术日益成为人们日常生活中的重要组成部分，并为世界各国之间的交流与发展提供了良好的平台，是促进世界一体化趋势到来的主要力量。移动通信作为二十一世纪以来被广泛应用的技术手段之一，为人们生活水平的提高产生了至关重要的影响，尤其是移动互联网概念的提出，其是在二者的有效结合下，所形成的新型技术模式。目前，互联网的不断发展使PC互联网的发展趋势已经日益饱和，而移动互联网在结合当前发展较为迅速的移动通信技术基础上，实现了对人们日常生活的丰富化。据相关统计数据显示，我国当前的手机网民已超过85%以上，这充分体现出了当前移动通信技术拥有较为广阔的发展市场，并将拥有更为广阔的发展前景，从而进一步带动互联网技术的广泛应用。

2.企业公共关系危机及其管理概念。公共关系管理，作为企业树立社会公众形象的主要途径，是促进当前企业发展的核心手段之一，而公共关系危机，作为公共关系学内的一种表现形式，是阻碍企业正常经营发展，并对其日后的生存等产生严重威胁的不良事件，其甚至将对企业的整体形象产生影响，最终导致企业面临巨大的经济损失及危机。导致企业公共关系危机的情况具有复杂性，不仅包括企业内部的管理、经营以及防范等问题，同时也包括外部自然条件、经济环境、重大不良事件等因素而引发的公共关系危机，是决定企业发展水平的主要因素。因此，企业公共关系危机的管理，作为当前实现且公共关系水平有效提高的主要途径，将为企业的发展产生十分积极的影响。

二、移动互联网背景下企业公共关系危机管理存在的问题

在移动互联网背景下，我国的许多企业都面临着对公共关系危机管理模式的有效改革，而在实际工作的开展中，却由于部分企业内部的管理意识相对薄弱等问题，为企业的公共关系管理工作的顺利开展产生了阻碍。

1.缺少公共关系危机管理意识。在对公共关系危机进行管理的过程中，必须先拥有对其的管理意识以及防范意识，才能确保对公共关系危机的突破，并将其内部的潜在因素进行有效预防，从而确保企业的稳定发展。而在当前我国的大部分企业内部，却存在缺少公共关系危机的管理意识，从而导致对其的重视程度较低，并未能实现对公共关系危机的有效预防。一方面，企业内缺乏危机意识。在移动互联网背景下，任何人都将成为新闻的传播者，而这就为企业的发展提出了更严格的要求，同时也使其面临着更大的危机与挑战，企业在发展过程中必须加强对危机的有效防范与管理，才能避免公共关系危机事件的发生。另一方面，企业内缺乏公共关系意识。部分企业在发展的过程中，只注重眼前的经济利益，而忽视了对于与社会大众之间良好关系的有效建立，从而导致其当前所处的社会环境日益复杂，最终对企业的发展产生了阻碍。

2.缺少对移动互联网的积极利用。移动互联网技术的发展，不仅为企业的发展带来了更多丰富的知识信息资源，同时也使其处于在公开、透明化的社会当中，而在移动互联网背景下，企业对于新媒体产业的应用，也决定了其公共关系危机管理水平的高低。目前，我国大部分企业都缺少对移动互联网的积极利用，并低估了网络公共关系危机对企业发展的影响。移动互联网背景下，信息的传播速度更为广泛和迅速，这将导致企业内的公共关系危机波及范围更广泛，影响力度更大，从而导致与其相关的企业也将受到牵连。在此过程中，网络虽然促进了企业知名度以及认可度的提升，但也使其接受着更多社会大众的检验，同时也将导致在移动互联网背景下的企业公共关系危机，呈现出不断蔓延的扩大化趋势。而在此过程中，一旦企业缺少对移动互联网的积极利用，则会出现不利于企业发展的不良效应，从而加重企业内的公共关系危机，不利于对其管理工作的开展。

三、移动互联网背景下加强企业公共关系危机管理的对策

通过上文的分析可以发现，目前我国企业内部的公共关系危机管理中依然存在一系列的问题，其不仅将影响我国企业良好形象的树立，同时也不利于我国整体经济环境的稳定发展。因此，本文将对移动互联网背景下加强企业公共关系危机管理的对策进行分析，从而为我国企业的发展提供现代化的理论支持。

1.提升企业管理者公共关系危机管理意识。企业管理者，作为企业发展方向的制定者，是决定企业整体发展水平的主要参与者，因此，只有提升企业管理者公共关系危机管理的意识，才能确保其管理工作的有效开展，最终促进企业的健康发展。一方面，企业管理者应当加强对公共关系危机管理理念的学习，通过对国内外成功企业的经验学习，树立危机防范意识，并建立相应的危机防范管理模式，通过对公共关系危机的积极预防，为企业日后的发展提供基础的环境保障。另一方面，企业管理者应当提升对公共关系的重视程度，利用当前的移动互联网技术，通过网络途径实现对相关信息资源的获取，并以此来加强管理者对公共关系的了解，进一步建立健全的公共关系管理体系，从而减少企业内的公共关系危机，为企业的发展树立良好的形象。

2.加强对移动互联网技术的积极利用。由于企业公共关系危机的出现具有不可预测性，这就使企业只能通过对其的防范，或建立健全的管理制度，通过对危机出现的积极解决，才能确保公共关系危机的出现为企业带来的损失降到最低。因此，企业可以加强对移动互联网技术的积极利用，以此来确保对公共关系危机的科学化管理。企业可以通过对传统公共关系管理模式的完善，与现有的现有的新型媒体相结合，从而实现对管理工作的辅助。由于移动互联网是当前企业公共关系危机蔓延的主要平台，所以其也应当作为管理工作开展中的重点，利用媒体平台的积极应对与澄清，实现对危机的有效化解。除此之外，企业也可以借助第三方的力量，实现对不良危机实现的化解，减少其对企业所带来的不良影响，并通过与消费者的有效沟通，实现对公共关系危机的正面应对。3.强化对企业公共关系危机的沟通管理。沟通作为企业内部公共关系危机管理内的重要组成环节，将为公共关系危机的有效解决产生十分积极的影响。基于此，强化对企业公共关系危机的沟通管理，已经日益成为企业在开展公共关系管理工作中的核心环节，并掌握着企业良好形象树立的命脉。一方面，企业应当注重速度的保证，即在公共关系危机出现的第一时间，确保对当前真实信息的有效掌握，才能通过对信息的分析和研究，制定出相应的解决对策，从而有利于企业对社会大众的积极澄清。另一方面，企业应当对所调查信息的公开，并积极主动的联系媒体、网络等新媒体平台，表明自身的立场，并对自身的声誉进行担保，才能真正做到对社会大众负责，并实现与社会大众的良好沟通，有利于对公共关系危机的积极化解，促进企业内部公共关系危机管理水平的提升。

四、结语

二十一世纪的到来，使人们逐渐步入了互联网时代，并以此为社会背景，为我国的企业发展提出了更严格的要求。移动互联网，作为互联网时代内的核心产物，主要是利用移动通信与互联网技术的有效结合，进一步为人们生活水平的提高产生了积极的影响，同时也日益成为当今社会发展中的重要组成部分。公共关系作为企业发展中的核心内容，已经逐渐成为衡量企业发展地位的主要标准，并在企业长期的发展中扮演着十分重要的角色。因此，本文将以移动互联网为背景，首先对移动互联网与企业公共关系危机管理进行分析，其次对移动互联网背景下企业公共关系危机管理中存在的问题进行研究，并于最后提出加强企业公共关系危机管理的对策，以此来促进我国企业的健康发展。

作者:司杨 单位:曲靖师范学院

参考文献：

[1]朱伟华.金融危机冲击下中小企业供应链管理问题及对策研究[J].改革与开放，2011，12（08）:92-93.

[2]宋君，范炳良.公共危机管理中政府与公民关系存在的问题及对策[J].行政与法，2011，02（12）:1-3.

[3]熊露.政府公共危机应急管理的问题及对策——基于天津危化品爆炸事件的分析[J].法制与社会，2016，04（11）:150-151.

[4]孙兰婷.目前我国政府危机管理存在的问题及解决对策——以政府处理社会公共道德问题为例[J].人力资源管理，2015，10（08）:19.

[5]张斌，刘宇霞.大学生志愿者参与公共危机管理的现状、问题及对策研究[J].鸡西大学学报，2015，07（08）:14-17.

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我国公共危机管理研究是随着改革开放、经济社会发展变迁以及公共管理学科引进才逐渐兴起的。2003年初春，在我国发生的“非典”事件客观上推动了我国对政府危机管理理论的研究，使我们对提高政府危机管理能力的必要性和路径选择有了更深刻的认识。

1 概念界定

关于“公共危机”，目前国内有不少称谓，如“突发性危机”、“突发事件”、“紧急事件”等；为了区别企业等私部门的危机，又有了“公共危机”、“公共部门危机”、“突发性公共事件”及“政府危机”等概念。对于什么是公共危机，我国学界讨论的并不多，大多是借用国外学者对“公共危机”的定义，其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔的观点：即公共危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”[1]。

所谓的“危机管理”是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机[2]。随着全球范围内公共部门危机事件的频繁发生，相对于私部门危机管理而言，学者们将更多的笔墨转向了公共危机管理研究。与此相关的还有“公共部门危机管理”、“政府危机管理”等两个经常出现的概念。“公共部门危机管理”与“政府危机管理”本质与内涵是一致的，只是外延上有所差异。

近年来我国学者有关危机管理的研究，除了少数以“企业公共管理”或“企业危机公关”等为关键词外，其它冠以各种名称的有关危机管理的研究，一般都是指以政府为主体的公共危机管理。

2 政府决策与公共危机管理的关系

由于公共危机所特有的破坏性、公共性、紧迫性等特点，公共危机管理已经成为对政府全面治理能力特别是在紧急状态下的决策与处理能力的重大考验。政府的责任使政府成为公共危机管理最主要的承担者，而公共政策作为政府管理的重要途径，其制定与执行决定着公共危机化解的成败。反之，通过公共危机的有效管理，亦能对政府决策有所促进。

2.1 公共危机管理实质上是一种非常规化的决策过程 现代民主社会中，政府是民众选举的产物，政府的权利是民众赋予的公共权力，现代民主政治程序使政策的制定和推行既能体现民众意愿又能受到民众监督。因此，现代国家的政策普遍被称为公共政策，公共政策的制定和实施过程，就是一种社会的公共选择的过程。而公共危机决策则是典型的非常规化决策，具有明显的不可逆转性，需要在相当有限的时间和有限资源的约束下做出重大决定和快速反应。

2.2 公共危机管理对政府决策的促进 公共危机管理往往要求政府采取非常态的政策手段，来应对和解决危机。面对以处理公共危机为内容的决策，政府在其政策制定的程序设置上必需做出调整，如：在传统的政策议程基础上辅以公众议程、媒体议程等，形成多元良性互动，以增强公众对政府决策及其执行的认同和支持，扩大决策者的注意力资源，提升政策的执行力度。同时，政府需要实时监控政策实施的效力和效果，并根据公共危机的发展态势，及时做出政策回应以增强其针对性。

2.3 政府决策关乎“危”、“机”转化 面对突如其来的公共危机，既要果断应对难以预料的“危”害，又要敏锐发现非常状态下蕴藏的“机”遇，理性认识危机事件中“危”、“机”并存的双重效果性、相互依赖和转化的辩证关系。公共危机的危害性和破坏性有有形的和无形的、现时的和长远的之分，如果决策者能正视危机并措施得力，危机便可能促进制度的革新和环境的变革。因此，政府决策需考虑如何转“危”为“机”，促进公共危机之后各项事业的有序发展。

3 公共危机管理中的政府决策优化

3.1 政府决策的目标确定 确定决策目标是有效化解公共危机事件的关键。对于公共危机情境下的决策，其目标应当是尽量使决策者能够摆脱被动，掌握主动，取得公共危机管理力，以控制和化解公共危机，维护正常的社会秩序，保障人民生命和财产的安全，使得公共危机造成的损失降到最低。因此，政府在决策之前应该先掌握危机性质、时间、原因、规模、发生地等有关信息并加以准确分析和认定；要充分发挥信息时代组织开放化、网络化的特征，改革传统的封闭的政策制定体制，建立公开、公正、透明的信息公布机制，拓展公民的多种参与渠道。

3.2 政府决策的原则 政府作为公共政策制定和执行的主要部门，必须树立“以人为本”的原则。以人的生命安全为重、以人的生存环境为要，用最有效的措施保护人，尽最大的努力拯救人的生命，是公共政策制定的根本出发点。公共危机管理的整个过程和一切活动，必须以此为基础和旨归。决策时只有时刻把人民的利益放在首位，才能得到人民群众的忠心拥护，才能获得广泛的公众支持，在提升政府决策合法性与效率的同时，增强社会的协调性与稳定性。

3.3 政府决策的公开透明 在公共危机发生的特殊时期，部分政策或制度出台仓促，很容易出于公共安全的目的而损害部分群体的利益。多元主体（即政府、利益集团、公众、媒体舆论等）的政治互动就可以对政策的制定和实施加以影响，促进政府权力运行的公开性和透明化，有效遏制公共危机管理中政府的违规和侵权行为。为此，政府要及时公开、披露有关公共政策制定的相关信息，运用新闻发言人制度，及时将政府组织制定和修正政策的过程与公众沟通，保障其能够充分参与决策过程，并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境。

3.4 政府决策的“外脑”运用 公共危机情境下，决策环境瞬息万变，政府部门要顶着巨大的压力和风险，在有限的时间内迅速做出决策，如何充分发挥专家辅助决策的功能成为关键。通过跨学科、跨部门的学科互补和综合优势以及在信息分析、科学预测、制定方案等方面的强强合作，进一步提升公共危机管理决策的理性程度，增强决策的科学性、合理性。

3.5 政府决策的复杂化问题处置 急剧的社会转型，深刻的社会变迁，各类公共危机事件的不断发生及其连锁反应，考验着政府处理复杂化问题的能力。首先，加强公共危机管理制度的配套建设，弥补公共危机决策的制度缺陷。其次，需不断提高决策者的素质，提高决策者的群体能力，优化决策群体的人员构成，强调群体内知识结构、年龄结构、能力结构等方面的配合与协调，增强决策群体对危机的感应、认知和应对能力，从而提高决策质量。

3.6 政府决策的公民社会作用发挥 政府需要具有整合动员公民社会的能力。公民社会是现代社会重要的构成部分，其行动主体是各种非营利组织和非政府组织，在公共危机管理中，能够弥补公共危机管理中“政府失灵”的缺陷，增强全社会承受风险的能力。

让公民及公民社会组织应成为公共危机管理的直接参与者、监督者和反馈者。“任何旨在预防和解决公共争议的措施的执行，其基础必然是拥有一个充分知情的群体”[4]。首先，公共危机发生之后，公众作为直接的接触者，成为最可靠的危机信息提供者与反馈者，有助于政府能够及时做出应对危机的决策。其次，公共政策的实施过程由于牵涉相关利益者众多，为避免争议和保证政府行为的公平、正义，公众及公民社会组织的介入和监督就十分必要，在一定程度上可以避免道德风险和政府寻租行为。最后，公民及公民社会组织能够向政府提供最为客观和准确的公共政策实施效果信息，利于政府有关部门客观总结公共危机管理的经验教训，防止出现互相推诿、隐瞒事实和淡化影响的倾向。

参考文献：

[1]杨安华.近年来我国公共危机管理研究综述[J].江海学刊，2005（1）：75.

[2]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003（7）：7-9.

[3]张小明.从SARS事件看公共部门危机管理机制设计[J].北京科技大学学报，2003（5）：20-22.

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中图分类号：D693.6 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01

一、 事件回顾

2010年9月8日，有关媒体报道河南商城县多人被蜱虫叮咬后致死，但当地政府以“维稳”为由拒绝公布相关病例详情和死亡名单。一时间，众人谈蜱虫色变，各路媒体蜂拥而至，矛头直指当地政府没做好信息工作，有瞒报之嫌。此时，当地政府陷入公众的信任危机，政府形象大打折扣。当天，河南信阳市卫生局紧急召开新闻通气会，当地疾控专家在会上告诉媒体，蜱虫传播的疑似无体形病，目前无法根治。同日，河南省卫生厅通报称自2007年5月至今年9月8日，河南省共监测发现此类病例557例，死亡18例，并调派省级专家前往商城县现场调查指导。9月10日，卫生部派出专家组奔赴商城县进行调查和医疗救治。2010年10月11日，卫生部指南，公布“蜱虫咬死人”病毒元凶确定，可防可治。这场蜱虫恐慌至此终于平息。

二、 危机公关的内涵

1. 公共危机的基本概念

公共危机是一种导致社会偏离正常轨道的状态，一般由突发事件引起，对社会的公共安全和秩序造成重大影响，使人民群众的利益遭到威胁和损失。[1]公共危机的诱因主要包括以下几种：自然灾害、公共安全突发事故、恶性刑事案件、恐怖事件、公共卫生问题、自然环境恶化等。

2. 政府危机公关的基本概念

政府危机公关是政府及其隶属部门和组织针对潜在的或者当前已经发生的公共危机事件，为了维护公众、社会和国家利益，减少危机事件可能或已经带来的损失及不良影响，在危机发生的不同阶段运用一系列公共关系手段，以期及时有效地预防、处理和消灭公共危机事件及其不良影响，并起到传播沟通、协调关系和树立政府形象的作用。[2]

三、“蜱虫咬人”事件中反映出地方政府危机公关的缺失

1. 危机防范意识淡薄

政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。[3]如果只重视危机发生后的灭火，而忽视危机发生前的预防，那就造成危机成本增大。尽管卫生部早就在2008年2月下发了《人粒细胞无形体病预防控制技术指南(试行)》，指南中对无形体病的预防、症状做了详细描述，并要求各级卫生机构组织培训，提高医务人员对该病的警惕性和识别能力。而蜱虫咬人致死的事件也不是第一年在当地发生，但多数村民仍然不了解此病。既然蜱虫咬人可防可治，倘若政府及早告知民众，普及宣传防治措施，就会减少伤亡，更不会造成不知情的传染。然而商城县政府在危机潜伏期不但没有引起重视，反而采取捂盖子的方式。这种行为只会让恐慌继续蔓延，而此次危机也就不可避免了。

2. 信息管理和被动

政府信息公开有利于危机事件的预防，保障公民的知情权。反之，漠视公众的知情权，一方面会导致公众对危机信息产生误解，造成谣言四起的局面；另一方面，会导致公众对管理者的严重不信任，使政府公信力受损。在9月8日媒体正式报导前的采访中,无论是信阳市、还是商城县当地卫生部门均表示,无法提供具体疑似病例的数目及疫情状况。虽然当地政府不愿意公布疫情,但是媒体“替”你公布出来了，这就意味着权威信息缺位。

3. 相关法律法规及机制不健全

虽然我国已经颁布了一系列有关的法律法规，但这些立法相对分散，难免出现相互冲突的情况缺乏必要的沟通与协作。同时，在依次落实到各个地方的过程中，难免出现下级政府照葫芦画瓢和流于形式的现象。在应急预案的编制和落实上，沿海地区和大城市的做的比较好，而农村地区比较欠缺。商城，此次“蜱虫中毒”的重灾区，是国家级贫困县，也是著名的革命老区。农村卫生条件差、农民缺乏防范保护意识，更容易爆发传染疾病，这与大城市的完善的应急预案相比，显得十分不平衡。

四、 对地方政府危机公关的有益启示地方政府处在危机管理的第一线，它的危机公关能力直接决定着公共危机能否得到快速、有效、妥善的解决。本文主要从地方政府危机的实际及需要出发，提出了一些具体措施，以期对地方政府的危机公关起到一定的促进作用。

1. 构建以预防为主的常态化公共危机体系

由于我国处于社会转型期，公共危机已经转变为常态化。加强危机公关能力，首要的就是要加强危机预防，预见可能发生的危机，避免公共危机发生。因此危机意识应当贯穿于地方政府管理始终，在思想上高度重视公共危机的预防和监测，定期组织危机公关培训，提高地方公务员的危机防范意识和危机处理能力。对于全体公民，也应当进行危机管理的普及性教育，增强公民应对危机的自我保护能力。总而言之，地方政府应当转变传统思想，变被动应对危机为主动反危机。[4]

2. 建立常设性的危机公关部门

成立专门的危机公关部门，可保持危机公关的连续性和科学性，降低公共危机管理成本。危机公关部门在危机处理中具有核心领导地位，其日常工作的主要内容应当是密切监测信息和预警危机，综合相关部门专业信息（如气象部门、卫生部门），发现危机苗头后及时采取措施；在危机爆发后，负责危机处理的指挥安排，第一时间协调各部门工作，调动各方面资源，将危机的损失减至最低；危机结束后，进行善后工作，特别是公众的心理工作。同时也要及时总结经验教训，对公共危机体系进行完善和创新，以预防公共危机再次发生。

3. 重视媒体的作用，建立完善的信息公开制度

适时公开相关信息，是现代危机公关中非常重要的一环。公开透明的信息可以缓解公众的不安和紧张情绪，同时也可以抑制谣言的传播。长期以来，地方政府等部门习惯性“求稳”，往往采取封锁消息的做法。然而随着社会信息化不断发展，必须转变传统观念，树立信息公开的意识，及时公布信息，保障公民的知情权。而广大媒体是政府进行信息公开的重要途径，是联系公众的桥梁。地方政府及部门应当重视媒体的作用，变被动为主动。与媒体良性互动，通过舆论引导公众理性地对待危机。通过这种有效的沟通，能够得到公众的理解和支持，有利于危机的处理。 [5]

4. 进一步完善公共危机管理法制建设

依法行政是政府公共管理的基本原则和要求，也是危机公关实施的重要保证。以法律手段来处理突发性公共事件，是世界各国普遍采取的措施和对策。但目前我国不少地方政府的应急预案存在应付上级、流于形式的现象。因此地方各级政府应根据实际状况的变化和实践的发展对应急预案进行及时、必要的修订和完善，形成包括总体预案、分类预案、专项预案和必要的实际操作预案在内的系统、完整的应急预案体系。同时，应当加快推进政府绩效考核和问责制建设，建立健全相关绩效考核机制。

参考文献：

[1]李明水．集团经济研究[J]．集团经济研究，2007(1)：14―15

[2]朱光喜．政府危机公关初探[j]．沙洋师范高等专科学校学报，2OO4(3)：30―33，37．

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改革开放后，我国经济得到了突飞猛进的发展，农村建设也进入到新的阶段，提高的一个新的水平。但是随着新农村的建设进程的深入以及时间的慢慢积累，一些潜伏在新农村建设光环下的公共安全问题也凸现出来，尤其是在2008年之后，农村经济发展出接连出现了多起重大突发事件。农村公用危机影响着农村的政治稳定、社会安全以及经济发展等诸多方面，如何采取适当有效的预防和处理措施来提高处理公共危机的能力，推进新农村建设又好又快的发展是当前农村建设所需要关注和解决的一类重点问题。

一、公共危机的概念分析

所谓公共危机是指会对社会造成严重危害的出发事件，这种事件可能来自自然也可能来自社会。一旦出现这类公共危机，则需要进行及时妥善处理，以减少或者消除其对社会发展、人民生命财产安全、自然环境等造成的破坏，避免造成更大的损失。

二、农村公共危机的特征分析

在新农村的建设过程中出现的公共危机具有如下几点特征：

1.突发性。公共危机的发生时间、发生地点、发生形式通常不具有规律性，且较难进行预测，危机事件一旦爆发则很容易在短时间内达到峰值。如自然灾害、安全事故等。

2.紧急性。公共危机发生后会产生一系列的连锁反应，如果不能够及时制定对策控制或减少危机事态的进一步扩大，则很容易因危机产生重大危害或者经济损失。如自然灾害发生、假冒伪劣产品进入人民生活的必需领域时，如果不能够及时处理则非常容易为农民带来严重的经济损失，影响社会的安定。

3.范围危害性。公共危机通常是区域性事件，一旦发生则会对公众造成危害。具体到农村建设中，一些危机的发生虽然不会影响到很多人，但是会造成民众的恐慌，对多个地区造成影响。如2003年的SARS病毒事件，该事件在农村中所涉及的人数并不是很多，但是却严重影响了新农村的发展进程，威胁了广大民众的人身安全。

4.扩散性。发生在农村的公共危机事件通常具有很强的扩散性，这是由农村所具有的特性所决定的。同时，由于新农村的建设具有一定的相似性，故一旦在某一部分出现危机，则该危机很容易扩散到其他领域或者人群，形成连锁反应。如2004年的禽流感事件的发生和扩散为农民的经济收入带来了巨大的损失。

5.隐蔽性和复杂性。随着新农村建设的深入，农村建设中的公共危机还有具有了一些新的特征，其中之一就是隐蔽性。科学技术和经济的发展可以帮助我们获得一定的危机预测，但是，一些新形式的公共危机则具有了更强的隐蔽性，很难被察觉，一旦发生则会造成巨大的经济损失，且不易被处理。

三、提升农村公共危机处理能力的途径分析

公共危机发生以及出现的新特性归根结底都是新农村建设片面追求速度和规模所引起的。农村经济建设不符合社会发展规律，对自然资源进行掠夺性破坏，经济发展与人文关怀不适应等因素都导致了这些公共危机的出现。为应对这些已出现和潜在的危机，必须建立一套完善的危机管理体系，加强和发展应对公共危机的能力。

1.为减少公共危机对新农村发展的影响，必须将农村危机管理纳入到农村经济建设可持续发展战略中，形成实时性、动态性的管理机制。具体来说就是将农村危机管理同农村经济发展、自然资源、环境保护、民众文化水平、民众个人发展前景、法制法规等结合起来，形成一套完善有效的管理机制，使之与农村发展的各个方面进行有机结合，动态规划，预防和减少危机对农村发展的影响。

2.要保证充足的物资储备和财政资源支持。公共危机的发生和扩散除了与危机本身有关外还与该危机是否得到了有效地处理有关。政府应该加大应对农村危机的物质储备和财政支持，以保证危机发生后维护市场和社会的稳定，减少农民的焦躁情绪。

3.要设立危机信息来源渠道，建立有效的信息沟通机制。良好的沟通对危机的发生和危机发生后的处理都具有积极的意义。多数非自然类公共危机的发生都与沟通不畅有关。一旦民众的诉求得到相应，则多数危机是可以避免的。对于那些已经发生的危机，有效的沟通机制可以帮助民众在最快时间内获知事情的进展程度，消除谣言的传播，稳定民众情绪，阻止事态扩散，保证危机的处理过程有序进行。

4.如果仅仅依靠政府对农村公共危机进行处理，则很有可能收到事半功倍的效果。特别是当一些潜在性、突发性、不可抗拒性危机发生时，政府部门的工作能力有限，无法完全消除危机所带来的影响，因此，为妥善处理公共危机，应该促进实现农村公共危机管理的广泛合作。这种合作以政府工作为主，其他主体为辅，在处理危机的方向没有错误的前提下充分发挥非政府组织的作用，妥善处理危机造成的灾害。

5.提高农民素质，增强农民的新农村建设参与度，消除因认识局限性所带来的危机发生的可能性。农民是农村所有活动的主体力量，也是各种事件发生后的最直接受害对象，因此农民是公共危机事件的处理主体之一。提高农民的文化素质，促进农民参与到新农村的建设中来可以有效消除和化解因思想认识不同步，经济水平不同步所发生的公共危机事件，推动新农村建设的和谐发展。

参考文献

[1]黄海林.社会主义新农村视阈下的农村公共危机治理[J].大连大学学报.2007.28（5）

[2]范吕臣.努力提升领导干部应对公共危机的能力[J].新农村（黑龙江）.2010（10）

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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.156

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）20-0-02

1 相关概念

1.1 公共危机界定

公共危机主要是指一个突发型的事件对大范围的民众的工作生活、生命财产以及社会秩序造成威胁的状态。公关危机的内涵主要是3个要点：一是公共性，这是说危机要影响到公共的领域;二是突发性以及紧迫性，这是指如果危机得不到及时处理就会扩散和升级;三是公共危机具有严重的破坏性和危害性，处置不得当将会对社会造成巨大的恐慌和损失。

1.2 公共危机管理的内涵

公共危机管理，它是一种全程的危机管理体系，要求每一个相应的阶段都有对应的公共危机管理机制，准确的预测危机的形势，尽量把公共危机的事态可以控制在某一个特定的区间，避免情况进一步恶化;全方位的公共危机管理不但需要在危机管理周期的每个阶段建立对应的管理机制，更主要的是怎样实现机制相互之间的有效运行。公共危机管理需要宏观层面和微观层面的有机结合，在制度、组织、资源等框架内建立一种全过程、整体化的危机管理有机体系。本文主要是阐述危机预警机制对我国现行的城市公共危机管理的重要性。

2 我国城市公共危机管理预警机制面临的困境与问题

2.1 我们国家的城市公共危机管理预警决策机制面临一定程度的困境

由于我们国家目前对城市公共危机的处理是单灾种的、孤立的，没有形成一个多部门相互联系的有机系统，这将很难应对目前多发性的城市公共危机。在应对城市公共危机时应尽最大可能高效调动各种资源进行全方位、多层次、多部门的协调，把危机的危害降到最低。目前我们国家的地市级政府部门虽然都在其政府办公厅下设成立了相应的危机应急管理办公室，但从职能分工以及职责的角度看，主要还是本级政府的总值班工作室替本级政府进行危机信息的传达、督促、会务、协调等工作但是由于缺乏全政府、全社会、综合的协调和管理这必将导致公共危机预警机制中资源配置的不协调，政府很难形成危机管理的综合协调机制，难以实现危机资源整合和协同决策的保障。

2.2 我国城市公共危机管理社会力量参与不足，预警责任制度不健全

目前国际盛行的公共危机管理理念是强调“全政府、全社会”的公共危机管理。在城市公共危机管理中实现公民有序的参与是充分发挥公民主体作用，最终战胜危机的保证。但是当前我们国家的公民大都不具有在危机状态下积极参与的意识，也不懂怎样参与到危机处理中。所以，当面对危机的时候，处于危机中的公民就很难做出应对措施，很容易陷于被动和惊慌之中，这将导致危机事态进一恶化。在整个危机的处理过程中，城市居民和各种社会组织、工商企业，是公共危机管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体，他们理所当然的参与到公共危机处理的全过程中，与政府一同化解危机。如果危机的处理中能够有广泛的社会力量参与其中，这不但可以塑造这些个人和组织的应急管理文化，而且在危机的预警、应对、以及恢复的整个过程中能够提高政府公共危机管理的能力。

当前，我国针对各级干部在公共危机预警中的责任规定还存在不足，一方面预警的责任一般在一些政府文件当中并且数量较少;另一方面是责任规定相对模糊，只规定了相关领导干部因过错或渎职而出现重大事故的必须引咎辞职，并没有明确相关责任主体在不同类型的公共危机事件中或预警过程中应该承担什么责任;三是忽视了建立保证责任内容实现的制度。首先，问责主题上随意性较大，相关媒体、社会大众以及其他组织的积极性没有充分调动起来;其次，责任承担的方式上相对单一，引咎辞职是普遍采取的方式，不同级别危机的责任处理方式没有明确规定;最后，在追责的对象上，大多数都是追究各级党政领导的责任，忽视了追究当事人、相关媒体以及专家组等人的责任。

2.3 我国城市公共危机管理预警信息机制中的困境

城市危机管理是一个涉及多行业、多地区、跨时段的综合性系统管理工程，要求各方面的积极配合和团结合作。但是我国目前的行政组织结构是科层制这就决定了危机信息得层层上报，然后再层层传达决策的信息，所以必将导致信息机制不畅。当前，在我国的各级政府运作体制之间，因为各种因素下级政府会采取虚假治理的行为，经常发生隐报、瞒报。而由于地方政府的分权会造成局部利益与国家整体利益之间的矛盾冲突，地方政府会从局部利益考虑问题，为了自身利益，实行地方保护主义，人为地把危机信息的传输渠道扭曲，抵制相关应对措施，导致上级政府不能准确把握危机信息，不能对危机做出有效的决策，从而不能把握控制危机的最佳时机。

3 完善我国城市公共危机预警机制的途径

3.1 完善危机预警机制的法律体系

因为政府在建立公共事务预警机制过程中掌控着具有强制约束力的公共权力，而社会组织则没有强制性权力做后盾。因此，社会组织要想在公共事务治理领域谋求与政府组织的平等合作，必须借助法律体系和制度设计明晰双方在公共事务治理领域的权力、责任与义务，即明确各自的治理权限。应该在国家层面上颁布相应的法律、法规，将危机管理预警法制化、制度化和常态化。改变过去立法层次低、侧重登记管理等倾向，逐步向注重依法监督和管理的长效机制过渡，在法律上对社会组织公共危机治理的行为加以规范和保障。

3.2 建立危机预警多元主体协同治理的网络结构

危机预警管理在发达国家大多建立了比较全面的应对网络，联合各种力量应对危机除了政府之外，营利组织、非政府组织、公民和媒体都是公共危机预警和治理的参与者。所以我们国家的危机预警和治理应该借鉴发达国家的模式把危机治理体系看作一个整合的系统，包括政府、营利组织、非政府组织、公众和媒体等子系统，各子系统之间相互关联，相互协作，共同处于社会大环境中，而且受周围环境的影响。危机网络治理结构利用现代网络与信息技术，以多元主体相互间的信任与合作为基础，通过建立一系列正式和非正式制度，进行沟通合作和资源共享，实现危机的协同治理和公共利益的最大化。

3.3 加强危机预警和应急教育，提高公民的应急能力

危机培养教育是公共危机管理的基础和前提。国民危机意识的强弱是危机治理效率高低的关键因素。首先，政府部门要通过对危机信息收集、分析、传达，提高公民应对危机的警觉性和灵敏度。其次，要尽快改变目前只局限于纪念日或活动日的“点缀式”应急知识宣传，做到应急教育的常态化，通过专题讲座、媒体宣传、课程培训等途径，对公民进行应急知识教育，使公众了解应对常见突发事件的自救和协防知识。同时要建立危机应对情景仿真教育与演练体系，提高公民应对突发公共事件的综合素质、应对技能和应急处置能力。创建应急知识“常态教育”模式，形成全方位、多层次、全过程的应急教育体系，从而普及预防、避险、自救、互救、减灾等防护知识，增强公民的公共安全意识和社会责任意识，提高公民危机治理的能力，最大限度地消减突发公共事件造成的危害。

主要参考文献

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    城市公共危机是属于一种紧急事件或者紧急状态,如果政府不能采取及时有效的应急措施,就可能会导致严重后果,从而影响到社会的正常运转,对国家对人民都会造成重大的损失。所以就需要对公共存在的危机进行一系列的管理,城市公共危机管理通俗点说就是指在城市范围内政府运用行政权力组织相关社会力量对城市所面对的危机事件进行一系列有效的处理,所以说城市公共危机管理中最重要的就是要处理好政府公理共危机管理能力。

    (二)发达国家的危机管理机制

    国外相当一部分国家在经历了种种危机事件之时,为了使国家和人民的生活能够得到稳定,从而构建了一系列的公共危机管理机制,并形成了各自独特的城市公共危机管理体系。

    1.建立危机管理机制并设立危机管理机构

    一些发达国家之所以能够在面临公共危机时能够自然有条不紊地管理各种自然灾害和人,根本上是因为这些国家建立了健全的危机管理机制,并且在这基础上设立相应的危机管理机构。美国在应对危机时的管理模式是以总统直接领导、由专门政府部门参与的组织体系,并且美国形成了联邦紧急事务的最高管理机构,它建设了中央到地方的救灾体系,并实行单位一体化指挥,一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源,最大限度降低灾害损失。

    2.发达顺畅的信息沟通系统

    在对城市公共危机管理之时,需要最迅速的获得事故发生的确切信息,从而对突发性公共事件的发生采取应急措施,争取救济的宝贵时间,为此建立一套发达顺畅的信息沟通系统至关重要。日本在建立信息沟通系统之时还建立了信息管理一体化和危机认识、处理体制,并随时通过各种媒介向群众传播最新事故状况,从而使中央到危机发生地能够及时准确传递相关信息。

    3.完备的城市公共危机管理法律

    将危机管理纳入法制化的轨道,是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项基本原则,也是现代行政法的一项重要法律原则。

    很多国家制定了许多相关的法律来应对公共危机的发生,在德国宪法中,就直接对紧急状态法律制度直接做出了规定,奠定了紧急状态法律制度的基础;此外还有专门的法律规定了如何应对城市公共危机。例如美国就制定了新的《国家应急反应计划》,并依据此计划设立一个永久性的国土安全行动中心。

    4.重视社会参与和国际合作

    在危机管理教育和培训方面,美国和日本等具有代表性的国家都特别重视防灾工作,并开展了对预防公共危机发生的各种培训和演练项目,并且施行相关政策和举行各种活动来调动社会对防灾工作方面的积极性。除了在国内重视社会参与,很多国家还积极与国际合作,比如在涉及国家安全保障方面的活动之时之所以没有造成更大的恐慌和破坏,绝大部分原因是世界各国政府伸出援助之手,使得危机发生国在面对公共危机发生时能够解决燃眉之急。

    二、我国城市公共危机管理的现状以及对不足部分的建议

    (一)我国应对城市公共危机的管理模式

    我国自建国以来逐步形成了分门别类的城市公共危机管理模式,这种模式有利于使各政府部门井然有序地利用自身职能应对危机的发生,但是这种模式只能在一般的危机事故管理中能够体现出较高的效率。但是,在面临大的危机事故时,这种管理模式的弊端就显露出来了,由于部门间联系比较机械,不能灵活地处理相互之间的职能分配,所以我国可以对每种危机管理分门别类的同时,可设立专门的管理部门,政府再将社会团体、媒体、民众的力量介入其中,使得在总体上不缺乏秩序但是在事故发生之时又能很好地形成活动机制,增强灵活性。

    (二)对我国城市危机管理的指导思想之解剖

    我国各个城市在应对危机时的指导思想还依然遵循着传统的只着重于直接救灾的指导思想,在城市发现公共危机时,还是较多以采用行政应急手段为主,依法行政的危机管理理念并不能真正落实,国际上一些前沿的科学管理方法以及高新技术还没有具体应用到城市的危机管理之中。对此,我国应当在注重应急救灾的同时,积极创新,创造出适合本国国情以及公众所能接受的城市公共危机管理理念。

    (三)对公民的危机意识的教育问题

    我国政府在对公民的公共危机管理意识管理过程中,虽然也对公民危机意识的教育有所涉及,或者说也给予了重视,但是在执行力方面,并没有付诸多少力道,因此政府在加强本身防范城市公共危机管理同时,也应该多多开展宣传教育活动,让公众在日常生活中理解到政府行使公共权力的艰难以及个人对整个社会行政执法的重要性,这是最基础的也是必须的。

    (四)城市公共危机处理过程政府责任

    首先,政府在公共灾难、危机发生后,现今处理模式是升级发放救灾物资,下级去执行,这其中的监管问题有待加强。很明显,经过一层层的剥削消耗,到了人民手中救助物资可想而知,所以政府在这其中应该进行全方位的监督,宏观方面,制定相关监督处理办法,实际执行方面,可以与工商部门、公安机关等强强联合,以便灾民能得到最好的救助。

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1 城管执法部门公共关系危机含义

城管执法部门公共关系指的是城管执法部门与其相关的社会公众之间的相互关系，城管执法部门通过传播、沟通方式协调与公众的关系，塑造城管执法部门良好的社会形象，争取公众对城管执法部门的理解和支持，优化城管执法环境，促进城管执法部门更好地履行其职能。

城管执法部门公共关系危机指有损城管执法部门公共关系，危及城管执法形象和执法权威，恶化城管执法环境，影响城管执法部门依法行政的事件或状态。

2 城管执法部门公共关系危机的具体表现

2.1 城管执法中双方当事人冲突

行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为，或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。城管执法部门的行政执法必然影响到相对人的利益，加之执法相对人法律意识的淡薄、执法人员粗暴执法等原因，在执法过程中执法相对人对城管执法人员常抱有不满的情绪，也经常引发冲突。

这种矛盾冲突一方面表现为城管的暴力执法，另一方面也表现为商贩的暴力抗法。

2.2 城管执法引发的

是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，通过没有合法依据的规模性聚集，发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突，对社会造成负面影响的群体活动。有的是为了表达诉求，有的是为了争取和维护自身利益，有的则是为了发泄不满，但都对社会秩序和稳定造成极大的负面影响。

2.3 城管执法部门社会形象不佳

组织形象是公众对社会组织的总体评价，是社会组织的表现与特征在公众心目中的反映。评价组织形象的最基本的指标有两个：知名度和美誉度，也就是分别从量和质两个方面来评价组织形象。

3 城管执法部门公共关系危机的原因分析

3.1 城管执法部门公共关系危机的客观原因

目前我国正处于经济转轨和社会转型的过程中，各种矛盾和利益关系错综复杂，由于涉及到不同利益群体的利益调整，各种社会矛盾随之凸显。这些矛盾是导致城管执法部门公共关系危机的客观原因。

一是民生问题与城市发展矛盾是导致城管执法部门公共关系危机的客观原因。二是城管执法体制不健全也是导致城管执法部门公共关系危机的客观原因。在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作十多年来，城管执法体制上的一些问题一直没有得到根本性的解决，影响到了城管执法公共关系建设，在一定程度上也阻碍了城管执法工作的顺利开展。

3.2 城管执法部门公共关系危机的主观原因

除了我国经济社会发展的客观原因之外，城管执法部门自身的不足也是导致城管执法部门公共关系危机的重要原因。

一是城管执法人员素质较低是导致城管执法部门公共关系危机重要主观原因。城管执法人员素质不高，主要表现为：法制意识薄弱；程序观念不强。二是城管执法部门公关关系建设不力是导致城管执法部门公共关系危机重要主观原因。主要表现为：缺乏与新闻媒体的良性互动；与公众的双向交流不够。三是公共关系危机处置不当。表现为：缺乏应对危机的准备；缺少危机处理的方法；不善于与媒体沟通。

4 城管执法部门公共关系危机的对策建议

4.1 加强城管执法部门的外部环境建设

如前所述，导致我国城管执法部门公共关系危机的客观原因是民生问题与城市发展矛盾以及城管执法体制等，为此需要我国针对性地采取如下措施：一是要加强社会管理，保障和改善民生；二是要完善城管执法体制。

4.2 加强城管执法部门的公共关系建设

如前所述，导致城管执法部门公共关系危机的主观原因包括城管执法主体过错、公共关系建设不力、公共危机处置不当等。为此，需要有针对性地采取如下措施：一是要提高城管执法人员的素质；二是要加强公共关系建设力度；三是要提高公共关系危机处理能力。

5 结论

近年来，城管执法过程中屡屡发生暴力执法、暴力抗法等现象，不仅影响到城管执法部门自身的发展，而且危及到政府的形象和公信力。城管执法部门面临着严重的公共关系危机。在此背景下，城管执法部门必须注重公共关系危机的化解和防范。本文主要对城管执法部门公共关系危机进行研究，旨在揭示城管执法目前诸多问题的实质，分析它多方面的多层次的原因，为城管执法部门公共关系危机问题提供参考对策，以求改善目前城管执法部门公共关系。

参考文献

[1] 黄德林，李迎新.公共部门公共关系学[M].武汉大学出版社，2009.

[2] 周兴福.城管执法公共关系构建的理论与实践[J].上海城市管理职业技术学院学报，2006（6）.