公共管理模式的基本特征范文

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关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示

新公共管理的理论基础

自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。

新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。

从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

新公共管理思想阐释

尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

我国公共管理模式概述

中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:

第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。

中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。

虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。

新公共管理对我国公共管理模式的启示

在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。

(一)引入竞争机制

新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。

(二)注重既定的法律规章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。

(三)合理借鉴科学的企业管理方法

现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。

(四)强化政府管理职责

转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。

(五)注重公共管理体制与政治体制的关联

新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。

总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

参考文献:

1.张成福.公共管理学[M].中国人民大学出版社,2001

2.[澳]欧文•E•休斯.彭和平等译.公共管理导论[M].中国人民大学出版社,2001

3.杨光斌.政治学导论[M].中国人民大学出版社,2000

4.谢庆奎,魏娜.当代中国政府与政治[M].高教出版社,2001

5.谢明编.公共政策导论[M].中国人民大学出版社,2004

6.陈振明.政府再造――西方“新公共管理运动”述评[M].中国人民大学出版社,2003

7.金太军.当代中国公共管理与社区治理丛书(第二辑)[M].广东人民出版社,2005

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自20世纪80年代以来，伴随着第三次工业全球化浪潮的到来，现代通信和信息技术的快速发展，使人类社会受到了前所未有的冲击，人与自然之间、人与人之间的摩擦加剧，矛盾凸显，许多经济和社会问题的暴露使得现代政府在作为政治组织的同时还必须作为经济组织承担起管理经济和社会问题的职能。传统的以政治学和行政学为理论基础的公共管理模式已经难于满足公众对公共服务的需求，迫切需要一种新的政府管理模式来提高公共管理水平和公共服务质量。

在这种历史背景下，西方本文由收集整理公共管理学界出现了一股称之为“新公共管理”的思潮，并掀起了一场声势浩大的政府改革运动。其最大特点就是在公共管理中引入竞争机制，主张运用私营部门的管理来提升政府绩效，以市场或顾客为导向调整政府、市场、社会三者的关系。作为一种政府改革实践，新公共管理模式在西方国家已取得了相当的成功。

当前，我国正处于计划向市场的转轨时期，社会主义市场经济的发展特别是加入wto的现实，要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。我国行政体制改革的目标也正在于此。而改革中最需要解决的问题则是如何进一步划分公共事务治理中政府、市场和社会等主体的角色，促进我国公共服务的市场化和公共管理的现代化。[1]从这个角度出发，我国的公共行政改革显然可以借鉴“新公共管理运动”的经验。

“新公共管理”理论为我国政府经济职能的重塑提供了新的思路，也对我国公共管理学科建设提出了新的要求。

二、经济理性与“新公共管理”

一般来说，“新公共管理”不仅指在20世纪80年代以来发生于西方国家公共管理领域的改革，一种新的政府管理模式，更为重要的是，在改革实践中，这种政府管理模式已经逐步形成一种弥补传统行政模式缺陷的新的理论范式。无论以哪一种形式存在，“新公共管理”都是经济理性在公共管理领域的渗透和传播，是公共管理部门依托经济理性对传统体制进行的一场具有深刻意义的改造。[2]

作为一场政府改革运动，“新公共管理”的基本特征是引入“企业化政府”的概念，即在公共领域引入竞争机制对公有企业进行私有化改造、政府的权力分散与下放、公共业务的合同外包、政府的绩效考核和评估等。[3]作为一种新的管理模式，它包括提高人力资源管理水平、员工参与决策与管理过程、放松管制并推进绩效目标管理、信息技术的利用、顾客服务、使用者付费、合同外包、取消垄断性管制规定等主要内容。[4]作为一种新的理论范式，“新公共管理”以现代经济学作为理论基础，不仅从现代经济学中获得诸多理论依据，还借鉴了私营部门的管理方式和手段，如绩效管理、目标管理、组织发展等。休斯认为，经济学，特别是公共选择理论、委托理论和交易成本理论融合到新公共管理中，取代了官僚组织中高层人员信奉的传统公共行政观念。[5]

总之，经济学在理论和实践上对“新公共管理”有着重要影响。它不仅对“新公共管理”运动起到了重要的指导和推动作用，还为“新公共管理”理论的形成和发展奠定了坚实的基础。

三、“新公共管理”视角下经济学教学的目标定位

在当今我国公共行政改革可以借鉴吸收新公共管理理论的背景下，经济学对于公共管理专业学习和研究的重要性凸显。然而，长期以来，作为公共管理本科专业的基础课，经济学并没有得到足够的重视。其原因在于：首先，经济学通常在低年级开设，因此学生习惯于把经济学当成类似高等数学、英语等的公共基础课，而没有认识到经济学和公共管理之间的关联及其对公共管理专业的指导性作用；其次，从教学内容上看，经济学具有理论抽象、图形多且复杂、数学知识运用频繁等特点，对于文科生占大多数的公共管理类专业的学生而言，对经济学的惧怕多于兴趣。在这种心理下，大部分学生在学完这门课程之后，对所学知识感到既混乱又茫然，根本搞不清楚经济学究竟要研究什么和解决什么，更不要谈经济理性的培养。最后，由于经济学教学内容多，教学中往往采用“满堂灌”的传统方式，容易造成课堂教学沉闷枯燥，教学效果并不好。

为此，必须重新审视公共管理专业的经济学教学目标，合理地定位对于“新公共管理视角下”经济学的教学工作尤为重要。[6]下面从两个方面来考查经济学课程的定位。

1.新公共管理运动对学科建设的影响

英国被认为是新公共管理运动的先驱，以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志，其改革主题曾被有关学者概括为：私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力量的限制。[7]这场改革给20世纪20年代已经诞生的公共行政学科带来了很大冲击，以政治学、法律、社会分析等社会学课程为主的传统组合已经不能满足培养具有企业家精神的公共管理者的需要，英国各大学的公共行政专业的课程设置开始转向以经济学为基础的课程组合，随着经济学、公共经济学、人力资源管理、财务管理等课程的进入，公共管理学科逐步取代公共行政学科，成为培养未来政府公务员的基础学科。

2.经济学理论对公共管理实践的影响

经济学理论对公共管理实践的影响主要表现在对官僚制弊端的分析和以市场为基础的制度设计两个方面。公共选择理论认为由于官僚制的存在使政府组织的供给具有垄断特性，造成政府面临组织机构规模的不断膨胀和效率愈发低下的困境，解决出路就是打破政府垄断，引入市场、准市场机制，通过服务签约外包的方式建立公共部门和私人部门之间的竞争，提高公共物品及服务供给的效率。委托理论被用于分析政治家和下级官僚之间的科层关系，作为委托人的政治家和作为人的官僚之间存在着利益的不一致性，人有可能为追求个人利益而牺牲委托人利益，而政治家为监督双方利益上的不一致则需付出更多的成本，为此，需建立适当的激励机制。交易成本理论认为，官僚组织垄断公共产品和服务供给的模式将会产生巨大的交易成本，从而无法实现资源的最佳配置。因此，应引入市场机制将公共产品和服务转由非官僚组织承担，以降低交易成本。同时，经济学还借鉴了私营部门的管理方法提出了基于市场的公共政策设计。

综上，经济学的理论和分析方法为“新公共管理”实践开创了思路，“新公共管理”运动的发展又催生了公共管理学科的形成。因此，作为公共管理专业的基础课程——经济学应该定位在经济理性思维的培养以及经济学分析方法的学习上，这样的课程定位既是学科发展的需要，也是人才培养的需要。

四、“新公共管理”视角下经济学教学模式的创新思路

基于以上认识，为实现公共管理专业经济学教学目标，需对传统的教学模式进行变革。在借鉴国内外大学应用能力培养经验的基础上，现尝试提出“新公共管理”视角下公共管理专业经济学教学模式的创新思路。

1.设计体现“公共管理”特色的教学内容体系

对公共管理类专业而言，经济学课程的内容设置应在保持其基本内容体系不变的基础上，进行必要的增加和删减处理，从而突出“公共管理”特色。适当增加公共政策分析、公共产品的供给、公有资源的管理、税制的设计等方面的内容，在讲述各经济理论的同时，加大对政府出台的各类经济政策的分析，从而阐明政府在经济发展中的作用机制。同时，对于较难的理论模型及数学推导部分则可以进行简单化处理。经济学教学内容体系调整的目标在于引导学生运用经济学的分析工具分析政府公共政策，提高实际应用能力。

2.采用引导—互动式教学法，实现讲授和自学相结合

“引导—互动式”教学模式是指通过教师的引导，采用互动方式让学生积极参与其中，实现教师讲授和学生自学相结合，“听、说、读、写”相结合的授课方法。教师的引导主要通过讲解要点、理清思路、启发思考、归纳问题、设计练习等来实现，学生的互动参与主要是通过自读自学、问题质疑、展开讨论、答题写作、迁移创造等形式完成。为此，在教学过程中有必要把经济学理论分成基本理论和由基本理论推演而来的扩展理论两类。以弹性理论为例，需求的价格弹性部分属于基本理论，教师需在课堂上进行重点讲解，而需求的收入弹性、交叉弹性、供给的价格弹性等，则属于扩展理论，教师完全可采用启发式教学或学生自学方式进行。

3.制定科学的教学计划——增加辅导课环节

在不增加公共管理专业经济学课程总学时的基础上，在每一章结束时，增加两学时辅导课，用于课程重点、难点、习题的讲解及案例讨论。利用辅导课，教师就可以通过案例引导学生深入讨论投资、政府税收、政府转移支付、进出口等因素对国民收入的影响。案例讨论是辅导课环节的重要内容，教师根据授课内容选择案例，学生采用小组讨论、自由辩论等多种形式就某个问题进行深入分析，从而提高学生的理论运用能力。

4.建立多手段的综合考核体系

针对公共管理专业的培养目标，学生考核采用期末考试和平时考核综合评定，平时考核包括日常作业完成情况、参与教学活动的程度、读书报告（经济学领域的名著）的撰写等项内容。在各种考核形式权重的设置方面，要增加平时考核的权重。建立多手段的综合考核体系，可以引导学生在学好基础知识的基础上，注重技能训练与能力培养。

5.建立突出“公共管理”的特色的实用性的案例库

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数字，几乎每个人从小就开始接触，它就是一个简单的数学符号。但是数据就没有那么好理解了。目前，对数据的定义还没有一个统一的说法，可以笼统地解释为大量的数据、海量的数据。如何理解数字政府公共管理模式呢？其实就是政府公共管理开始运用数据来进行管理，利用数据库软件工具对数据进行抓取，接着对其进行分析管理，最终得出结论。这种新型的管理模式有规模大、类型多样、时效高速等几个特点。采用数字管理模式，海量数据会不断增长，政府采集的数据来源渠道和种类也比较多样化，对数据的处理速度也是比较快的。这样以数据作为依托，可以更好地解决公共问题，为广大人民群众带来更多的利益。

（二）数字化办公模式对政府公共管理创新的意义

在政府公共管理中，政府是公共管理的主体，主要的任务是解决公共问题、实现公共利益，为广大人民群众谋求福利。数字化办公模式对政府公共管理创新有两个方面的意义。一方面，对政府自身而言，在数字政府公共管理模式中，政府完全可以用收集回来的数据分析政府公共管理的行为，以此作为参考，设立可行的预警机制，转变传统思维，面对挑战，改革创新，消除信息孤岛现象，让数据资源得到共享，令信息的传达更便捷更畅通，从而增强政府公共管理的效率，为科学的管理决策提供指导。另一方面，对政府外部而言，能够把政府的相关信息反映给公众，使信息更加透明，提高了公众的参与度，公众不仅可以参与政府公共管理的政策制定，还可以随时查看政府的执行情况，加大了监督政府的力度，能够不断推动政府公共管理水平的提高。

二、数字政府公共管理模式面临的挑战

虽说数字政府公共管理模式给政府公共管理带来了诸多的好处，但是在当前大趋势下，政府公共管理也面临着诸多的挑战。

（一）行政思维方式落后

随着时代的不断发展，信息的传播速度也越来越快，但是目前我国大部分政府公共管理人员的工作方式仍旧跟不上时代的步伐，他们的思维模式和思维方法还是停留在传统的模式中。传统的政府公共管理模式，一般流程如下：问题出现了—分析问题出现的原因—找出问题的根源—提出解决问题的方案—总结经验，避免下次再发生类似问题。但是现如今，社会的信息量相当的庞大，传统政府公共管理模式已渐渐不适应社会的发展和需求了，因为在人们还没及时找出问题的根源时，大批量的数据和接踵而来的相关问题会扑面而来，让人们措手不及。

（二）数据行政文化意识不强

政府公共管理人员缺乏数据行政文化意识。数据行政文化是指政府公共管理人员在处理行政事务的时候，要根据具体的真实的数据处理事情，实事求是，看重数据的准确性。但是在传统的行政文化意识里，还缺乏利用数据处理事务的意识。这会降低政府公共管理的质量，降低政府在百姓心中的信誉度和公信力。

（三）缺乏专业的数据统计技术人才

在我国，互联网用户数量达到了将近5个亿，基本上是美国的两倍；手机用户高达9个亿，几乎是美国的三倍。在这么庞大的基数里，意味着我国每天产生的数据也不会少。政府公共管理部门尽管拥有海量的数据可供采集和发掘，但是却缺乏专业的数据统计技术人才，所以无法深入地发掘运用数据所带来的信息量，不知道怎么处理这些复杂的数据，也不清楚这些错综复杂的数据所带来的价值。在我国数字政府公共管理中，常常会出现大量的数据被丢弃，甚至直接删除，造成资源浪费。

（四）大数据相关的法律和法规体系不健全

在我国，数字政府公共管理模式已经在逐步推行试用中，但是也存在一些隐患。例如一旦政府的公共网络受到攻击，民众的个人隐私也往往会受到侵犯。在这方面，我国虽然加强了对网络安全的管理，但是迄今为止，国家还没有立法出台相关的法律法规，也没有明文规定网络安全问题。没有法律法规的保障，出于安全考虑，政府上下级之间或者是各个部门之间就不能完全实现共享信息资源。而对于个人来说，其隐私得不到相关法律法规的保护，那么群众的真实想法就很难传递到公共管理人员那里，政府的公开性和透明性就很难实现。

（五）大数据的合作共享程度不够

在我国信息资源中，重中之重的部分就是政务信息资源。政务信息资源在整个信息资源中有着主导的作用，是不可替代的。然而在现阶段，政务信息资源在政府的各个部门中、政府与政府间、人民群众与政府之间的共享程度是远远不够的。部门间没有充分地利用数据，甚至导致政府的某些行政审批程序杂乱烦琐，办事效率低下，增加了行政的成本。

三、数字政府公共管理模式的创新措施

信息化时代已经到来，这也为我国政府公共管理创新开辟了新的道路。对于政府来说，如何创新模式、应对挑战，笔者有以下五个方面的建议。

（一）改变传统的政府公共管理模式，培养数据行政文化意识

当前，世界各国竞争的核心和关键就是是否拥有大数据思维。要改变传统的政府公共管理模式，就要培养数据行政文化意识。在进行政府公共管理的时候，要运用数字化的思维和理念，如根据收集采纳回来的真实可靠数据做出科学的决策。如何才能建立起数字政府公共管理模式呢？首先在政府公共管理工作中，运用数据平台大量地智能地搜集公众对政府需求的信息数据，其次对这些信息进行整理、分析，找出数据中有用的信息点，并对其进行推导和预测，最后根据推导和预测的数据制定优化政府决策的方案。上述数字政府公共管理模式是一种预测模式，也是一种事前方案。

（二）培养专业的数据统计技术创新人才

培养专业的数据统计技术创新人才是数字政府公共管理模式的重点。这里的创新人才不仅仅指个人，也包括政府公共管理的整个团队。首先，要培养专业的数据统计技术创新人才，例如数据分析员、数据架构师等这些新兴人才。其次，创立数字管理团队。个人的力量是微小的，所以要有团队的支撑，这样才能更加充分及时地发掘数据中有价值的信息。

（三）建立数字政府公共管理模式，让政府数据更加透明

在信息量庞大的当今社会里，要利用好庞大的数据库，建立数字政府公共管理模式，让政府数据更加透明。如何才能建立数字政府公共管理模式呢？一方面，政府可以开放一些和民众交流的公众平台，例如微信公众号、政府官方微博等，让民众一起参与到政府公共管理中，这样不仅能增加政府的公信力，还能增加公众和政府的亲密度。另一方面，政府内部要共享数据信息，把有用的数据一起分享、一起分析、一起运用，避免出现“信息孤岛”的现象。

（四）加强相关的法律法规建设

正因为大数据相关的法律和法规体系不健全，所以要加强相关的法律法规建设。从法律角度上来思考，要做到有据可行、有法可依，不仅要完善我国网络信息安全的法律法规，还要完善公民个人的隐私权利保护法。对于网络安全管理，欧美国家相对来说做得较好。所以在完善法律法规上，我国可以学习借鉴欧美国家先进的网络安全法律法规，然后制定出符合我国国情的法律法规。

（五）运用数据建立政府公共管理监督体系

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世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。

但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：

其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。

1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。

虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

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新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚机构，政府服务应以顾客为导向，以公民为顾客，强调顾客的价值，政府为服务组织，向顾客提供最佳服务，以顾客满意度作为衡量绩效的标准；第二，重视提供公共服务的效率和质量，改变过去只关心投入而不关心产出的做法，重视组织的战略目标和长期计划，强调政策、规划、项目的成本效益关系；第三，更多地注重管理的结果、激励和绩效评估，反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张实行严明的绩效目标控制；第四，强调采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，取消行政服务供给的垄断性。

二、新公共管理理论对我国税务行政管理的启示

近年来，我国积极借鉴公共管理理念，作为加快行政管理改革的有益参照，并取得初步成效，如建设“服务型政府”、“问责型政府”、“企业型政府”、“学习型机关”等都是发源于新公共管理相关理论。新公共管理理论的确立和传播对作为政府公共部门的税务机构完善行政管理职能，按照“调动人力，减少成本，优化服务”的基本方针，建立服务理念和制度、服务精神和形式高度统一的，税务机关与纳税人和谐互动的，税务人员激励约束机制趋于完善的，税务机关服务和中介机构有机结合的管理模式有着重要意义。

（一）增强纳税服务意识

思想是行动的先导，思想观念的更新和转变是优化纳税服务的关键，纳税服务观念要努力实现以下两个方面转变：

1.由被动服务向主动服务转变。淡化权利意识，充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段，把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿征管工作始终，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效、便捷经济的服务。

2.由“监督打击型”向“管理服务型”转变。从税收管理实践看，以往强调“刚性”管理，而忽视“柔性”服务，应站在管理者的立场，改变注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，相信大多数纳税人能够依法诚信的履行纳税义务，将服务基点从对纳税人的不信任转变到相信纳税人、尊重纳税人、服务纳税人，牢固树立“服务就是管理”的思想，以服务促管理，寓管理于服务之中，通过优化纳税服务来预防涉税犯罪，使管理执法和优质服务相互融合、互相促进，在一定程度上积极引导了纳税遵从，优化了税收秩序，提高了征管效率和质量。

（二）建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系

税收工作应把“经济、效率、效能”作为纳税服务追求的目标，具体包括以下四个方面：

1.应用网络和信息技术,加快建立规范的纳税信息服务体系,整合税务信息资源,提供涉税公共信息和个性化信息服务、税收征收管理服务和实时在线服务，实现全天候的“一站服务”或“无站服务”，减少纳税服务的中间环节,降低服务费用,提高服务效率，实现足不出户就能获得纳税服务。

2.运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，使程序运作现代化，解决办税程序繁琐、效率不高的现象。

3.加强过程控制，把优化服务渗透到税收征管的每项工作、每个岗位、每道环节，建立以纳税人满意度为衡量标准的纳税服务质量评价体系。

4.纳税服务更多的通过市场化方式进行，税务机关虽然是纳税服务的核心主体，但并不是唯一的主体，在纳税人需求日益多元化的市场经济条件下，构建以税务机关为主导，多种服务组织共同参与的纳税服务体系，将具体的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织通过市场化方式进行。

（三）综合运用定性和定量指标体系，完善绩效评估机制建设

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    目前，以部门预算、国库集中收付和政府采购等3项制度改革为标志的预算会计管理改革，有利于实现财政预算管理的科学化、法制化的规范化，也是从源头上治理腐败，提高财政资金使用效益的重大举措，它标志着我国公共预算建设进人了一个新的历史时期，但这些政策涉及面广、政策性强，改革中必然会遇到许多新问题、新情况。比如，实行国库集中收付制度，客观上需要对财政资金收付过程完整的核算、反映、监督，因此完善的预算会计制度是施行国库集中收付制度的内在要求。我国的预算会计制度基本是在20世纪50年代初沿袭前苏联预算会计体系基础上经由几次改革而成。现行的预算会计制度是1997年颁布，1998年执行的。其基本特征是以预算资金为核算对象，以收付实现制为会计基础，以预算资金收支运动为核算重点，会计主体与报告主体合二为一。如果说我国的政府资金管理仍然以分散管理模式为主，那么这套会计制度应该说基本满足了政府对预算收支管理的需要，但随着财政管理改革的深化，尤其是财政资金管理方式由分散向集中转变，即国库集中收付制度的实行，使得现行预算会计制度无论从体系还是内容，都已满足不了国库集中收付制度所引起的财政资金运动变化的核算要求。这就必然要求对现行的预算会计体系进行全面的改革，建立新的公共财政框架，适应新形式下发展的需要。笔者拟从以下几个方面，谈谈对我国现行预算会计制度改革的思考:

1适应新公共管理模式要求，建立政府会计体系

    现行预算会计制度是在吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计习惯做法的基础上，建立的与我国市场经济体制相适应的、有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制。但这与国际政府部门公共会计还有很大的差别，还不是规范的政府会计体系。按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它应包含5个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。这种新公共管理模式，也正指引着国际上政府会计的改革发展趋势。

    “新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。而我国现行制度下提供的财务数据，只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法报告其绩效情况及受托责任信息。因此，客观上要求把现行的“财政总预算会计”与“行政单位会计”合并拓展为“政府会计”，这种拓展决不是简单的称谓变化，而是从根本上转变会计观念，较为全面地采用国际通用的公共会计习惯做法。它将不仅有利于实现政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社会公众对政府的财务受托责任进行客观真实的评价，并极大地满足国家宏观管理的需要，更好地全面实现政府会计目标。

2引入权资发生制记账基础，充分反映受托资任和业绩僧息。

    目前我国预算会计采用的是单一的收付实现制记账基础。其不足之处很多，突出地表现在以下几个方面:(1)不能全面反映政府债务、资产和财务状况等情况。在收付实现制下，一些在当期已经发生、但尚未用现金支付的政府债务(如欠发的退休养老金、拖欠征地补偿款、农民工工资等)，或者具有年度连续性的经济事项(如应由本期负担、但却在以后年度偿还的贷款本金和利息)等，均被制度“善意”地变成了“隐性负债”，从而实质上隐蔽了财政风险，人为地夸大了政府可支配的财政资源，造成一种失真的财政预算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的资金运用情况和效果。收付实现制是以款项的实际支付作为成本、费用确认的依据，现行制度规定行政、事业单位的固定资产不计提折旧，这就意味着购置固定资产的财政资金一旦支出后，就以其原始成本始终挂在账面上，其结果是使提供公共服务的资源产生的业绩和其利用效率，不能从预算会计中得到完整反映;因而为将资产处置游离于财政监督之外的财务处理创造机会;同样，在实行财政国库集中支付和政府采购制度后，对己收到但未付款的物资、或均衡拨款支付采购的物资，在该记账基础上因未付款而不予纳人预算会计核算之中，削弱了对各项财产物资的全面控制管理;同时，收人、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。管理当局可根据其意愿和效用，将收付的时间人为地在当期和以后期间进行调节，从而形成满足其期望的预算收人的增加(减少)或支出的节约(超支)，导致年度预算结余金额与实际情况不符，最终客观上影响财务信息的可靠性、一致性和可比胜，使国家对宏观财政经济形势的分析和决策缺乏相关、有用的预算会计信息。为真实反映政府的财务状况和管理业绩，提供高质量的财务信息，使社会公众能客观全面地评价政府的受托责任，消除以上不良现象的产生，引人权责发生制记账基础，成了我国预算会计制度改革的必然趋势和要求。目前，财政部门实行的部门预算和国库制度改革以及政府间转移支付制度等，为预算会计引进权责发生制作了大量的基础性工作。可以预见，有中国特色的预算会计在结合了这两种记账基础后，将会充分发挥它们各自的优势，形成有利于加强政府职责行为的规范，明确政府的财务受托责任、增强预算会计信息全面、完整、真实、透明和决策相关的效果。

3国库集中收付制度条件下现行预算会计制度的缺陷

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    西方自上个世纪70年代全球性石油危机以后,人民开始对政府计划的有效性提出质疑，人们认为政府除了制订政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各级地方政府监督政策的实际执行情况。至此，公共行政的重心，由政策制订转移到“政策执行管理”上。

上个世纪80年代，随着全球外部环境的日益复杂、世界局势更加动荡和多元，各国政府面临的外部环境也越来越严峻，政府机构庞大臃肿、效率低下、政府又出现财政危机，社会福利政策难以为继，加之政府官员的自利彳®向及传统官僚制本身的弊端等，使公众对政府的能力再次产生怀疑，“政府失败论”开始占主导地位，政府出现了信任危机和合法性危机。在这样的历史背景下，一种新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美两国应运而生，尝试新公共管理的各国纷纷进行政府治理模式的变革，各种新理论、新流派、新措施也随之而出，并迅速扩展到西方各国。例如：美国在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)计划，以及世界银行1997年提出的可以利用3个基本的激励机制来提高政府能力：有效的法则与限制措施；更大的竞争压力；更多地倾听人民的呼声，鼓励更多的民众参与。

与以往传统的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架内进行变革，如降低公共管理成本，减少行政费用开支等局部问题着手，进行局部的调整，而是对现行公共管理的体制和方式进行变革，以现代经济学为理论基础，引入市场机制，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，它几乎是对传统的公共行政模式的一种全面改造。至此,新公共管理成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。

二、新公共管理的四个基本特征

新公共管理与传统的公共管理相比，是个相对宽松的概念。在英国叫“管理主义'在美国称为“新公共管理”或“企业家的政府”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等。虽然名称不同，但都具有以下几个基本特征。

(一)重构政府职能

新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有的公共服务都应该由政府来直接提供，而是可以通过多种形式和渠道向社会提供服务。政府根据宪法的规定和服务的内容不同,从而将一部分职能通过招标、合同出租等方式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只对其进行绩效目标评估,并提供相应的报酬，例如西方一些国家所采用的“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。正如<重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府的职能应该“掌舵而不是划桨”。

(二)“重绩效，轻过程”的特点

新公共管理主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，确定组织目标、个人目标，并根据绩效指标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三,即经济(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大变量。这种轻过程、重绩效的方式，成为西方提高政府服务质量和效率的有效途径。

(三)将企业管理方法弓I入政府管理中

当今，由于旧有官僚体制下的政府低效率，使得西方转而采用新的政府治理模式。政府通过借鉴私人部门管理中先进的原则、方法和技术(如结果取向、绩效管理、顾客导向、分权、预算制度、成本一效益分析等），来提高政府工作绩效，改善公共服务的质量，这也是新公共管理理论的核心观点。不过,当一系列被企业组织认为普遍适用的管理原理与方法，运用在公共部门组织时，由于公共部门和私人部门具有本质的区别，这些原理与方法，却令公共部门面临了更多在私立部门无法遇到和解决的新问题。

(四)在人的重用和任免上与以往不同

在传统的公众行政中，文官始终是保持政治中立的地位，但在新公共管理中则强调文官与政务官之间的密切互动，让部分高级文官参与政策的制定过程,并承担相应的责任，这样一来由于文官比政务官任期长（在美国，政务官平均任期仅22个月），又由于有专业知识优势和信息优势，使得文官具有较高的政治敏感性和公众响应力，因此，通过加强文官的参政行为，从而促进他们尽职尽责地执行政策，更好地运用裁量权,使政策能更加有效地解决社会问题。另外，新公共管理在人员的录用和管理，提高人事管理环节上的灵活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等一系列重大变革。

三、新公共管理对我国公共管理改革的借鉴意义

由于一些历史上的原因，公共管理的引进与研究工作在我国起步较晚，其产生与发展有着极其现实的政治原因。随着改革开放的不断深入，中国的政治、经济也产生了巨大的根本性变化，但同时也给政府管理也带来了一系列错综复杂的问题，例如决策体制和方法的落后，法制不健全，国家财政在市场运行中的困境，社会保障体系与社会就业机制尚未完全建立等一系列问题，使得我国的整个行政体制很难适应与满足中国社会的急剧变革和深化改革的需要。因此，我们要从实际出发，在立足国情的基础上，为我国的公共管理改革选择一条适合自己的道路。

(一）加强公共政策制订的法制性、科学性和民主性

公共政策一般是指政府为解决现实和潜在的社会问题而做出的决定和行为。在政府公共权力日益扩大,公共政策对社会政治、经济和其它领域影响日益加深的今天，公共政策制订的好坏将直接影响到社会生活的方方面面和政府在公众心目中的形象。因此制订科学、民主的公共决策是进行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 变“人治”为“法治”。由于公共政策所涉及的问题一般都是有关国计民生的重大问题，将直接影响人民群众的生活，影响面大，其结果又难以在短期内见到成效，因此，容易造成政策决策者在制订公共政策过程中的随意性，人们不难发现，在涉及公平与效率、集权与分权、竞争与垄断等一系列强烈对比的问题上时,人们或由于自身的局限性,或由于情感因素的影响，而在制订政策时产生很大的分歧，很多时候，良好的愿望并不能产生好的效果，一个有重大失误的公共决策将极大地阻碍社会生活的正常运行。因此,要将传统意义下对公共决策点头拍板的“人治”，转变成对政策制订和执行程序有法律规定和约束的“法治”，这不仅需要明确公共决策者的法律责任和义务，还要进一步明确公共决策层的合理结构和科学的政策制定程序。

2. 加快建设公共决策系统网络化的步伐。公共决策系统网络化是以主体决策层为核心，以信息处理、信息咨询和监督等为子系统的网络体系。在建设决策网络时，首先需要明确人大和政府为中心的决策权主体地位;其次，还要进一步理顺决策子系统中各自决策主、客体的关系；再次，要从法律上明确公共决策体制内的其他决策子系统,如政策研究组织、民间政策咨询组织等的地位，充分保障其独立性、主动权和灵活性，使其能够为公共决策提供充分的政策咨询。

3. 树立适合现代社会发展的新决策意识。事实表明，注重民众参与，营造一种民主、平等、协商的公共政策环境，将专家咨询与民主决策适当结合，注重调查研究和决策跟踪评价,形成人人能畅所欲言，充分表达自己的观点,积极提出政策建议的局面，不仅有助于制订科学合理的决策，更有助于在政策的执行过程中，人们积极配合的良好局面。

(二)夯实基础，完善制度，提高实效

1. 完善法律法规，合理设置层级体系。在西方，新公共管‘理之所以能以现代经济学的基础，采用相对宽松的管理方式，

是建立在整个社会民主、法治化水平较高的前提下，在“后工业社会”进行的，他们以“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）为假定前提，采用与市场规则相适应的公共选择和交易成本等理论。我国和西方存在一定的差距，首先,我们是一个有几千年集权历史传统的国家，缺乏西方以分权制衡的民主代议制度，我们的公共管理不能像西方那样放松管制，而是要把现有的制度进行完善、整合。其次,我国的市场经济尚未充分发育成熟、民主与法制还未健全，当务之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法规体系，并在此基础上完善我国公共管理的理论基础、制度设计和操作安排。

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    【 正 文】

    从本世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府财政危机,社会福利政策难以为继,政府机构日趋庞大臃肿,效率低下,公众对政府能力失去信心,“政府失败”论开始占主导地位。

    正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,或仅仅是为了降低行政管理的成本,减少行政费用开支,更重要的是,它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

    一、新公共管理的理论基础

    如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先,新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据,如从“理性人”(人的理性都是为自己的利益,都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率、质量和有效性的依据;从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次,新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为,私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境,而不是韦伯所说的僵化的科层制;对产出和结果的高度重视(对私营部门来说,产出就意味着利润,而在高度竞争的市场环境中,要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务,同时尽可能地降低成本),而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制,而不是一经录用,永久任职,等等。总之,新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,但它们都具有大体相同的特征。

    首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

    其次,与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的“总量”控制,给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

    第三,与上一点紧密相联,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

    第四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。如图所示:

    市场状况/宪法职责模式

    附图

    1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内,同时也没有其他竞争者,如国防,应由政府承担。

    2、虽属宪法规定的政府职责,但同时有其他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务,而大可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

    3、宪法没有规定是政府的职责,而又存在着市场竞争者,如影视业,这时政府就完全可以不从事此项活动,而完全由私营部门承担。

    4、宪法既没有规定是政府的职责,同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者,如高等院校,这时政府就应积极培育市场,鼓励人们参与此项活动,以提高此项服务的效率、质量和有效性。

    需要说明的是,上述只是典型的四种公共服务类型,在现实中,更多是介于这四种之间的混合型服务领域,因此,政府应根据具体情况,而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

    第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通,因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标,而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的,这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程,其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时,他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外,文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策,一是任期优势,事务有的任期长,而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势,这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工,而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上,而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势,政务官与事务官的比例严重失调,美国联邦政府现有文官250万,而政务官仅4000人左右,这使得“两官”力量失去平衡,政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下,若硬性规定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力,只有正视行政机构和文官的政治功能,才能提高他们的自觉意识,即除了尽职尽责地执行政策外,更以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。

    第六,与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是,许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

    三、对新公共管理的批评

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由于新公共管理在各国有不同的表现形式,故不同的学者对其内涵的表述也各有千秋,以下列举的是国内外较具代表性的论述。——胡德的观点英国学者胡德在担任伦敦经济学院院长的就职演说中将新公共管理的内涵归纳为:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散;5.竞争;6.私人管理部门的风格;7.纪律与节约。——奥斯本和盖伯勒的十大原则美国学者戴维•奥斯本与特德•盖伯勒在1992年发表的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中描述的新公共管理模式应具有以下十大基本原则:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;2.社区拥有的政府:授权而不是服务;3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;4.有使命感的政府:改变照章办事的组织;5.讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事业心的政府:有收益而不浪费;8.有预见的政府:预防而不是治疗;9.分权的政府:从等级制到参与和协作;10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。②——欧文•E•休斯的观点澳大利亚学者欧文•E•休斯在《公共行政与管理》一书中写道,新公共管理“并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化……新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现”。③并将新公共管理的共性归纳为六大要点:1.该模式意味着对传统行政模式的重大改变,注重结果的实现和管理者个人负责任;2.一种脱离官僚制的趋势,目的使组织、人事、任期等具有灵活性;3.明确规定组织和人事任期目标,建立绩效评估系统,其背后的推动力是“三E”(经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人员更具有政治色彩,而不是政治中立和无党派中立;5.将掌舵与划桨分开,民营化和合同外包等方式减少政府职能的趋势。——陈振明的观点我国学者陈振明在总结了西方学者的基础上将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式和管理者与政治家、公众关系的改变等八个方面。④

(二)新公共管理与政府再造

“再造”一词是美国管理大师汉默和钱皮提出来的,是对组织流程的基本问题进行反思,并对它进行彻底的重新设计,以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。而“政府再造”根据德国行政学者塞顿托夫的观点,其应包括现代行政国的概念,也就是通过“再造工程”去重塑社会,以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长,而更重要的是质的方面的改变。“政府再造”一词,在很大程度上标明了现如今人们在行政改革问题上的观念更新。我们知道新公共管理的核心思想即把政府看作企业,公民当作顾客,效仿企业以顾客为中心的服务方式,改变以往低效率的工作模式,使得政府部门能更有效的运作。在运用新公共管理进行改革的同时,也就是政府流程再造的过程。

二、我国政府公共管理的现状及政府再造的障碍

(一)我国政府公共管理的现状

首先,经验化管理还普遍存在。虽然,我国的行政体制已建立了类似科层制的结构,但制度化管理的要求却远未实现。个人偏好和经验仍然是许多决策者特别是中高层决策者做决定的第一依据,规则和制度依旧被他们抛之脑后。同时,规则和制度本身的不健全,也阻碍了其应有功能的发挥。其次,公共部门在权力行使中缺乏有效的监督,上下级之间并未形成以制度为依据的管理,而还是存在着下级唯上级是从的局面。这使得我国职能部门在行使权力时,仍然是“单行道”,而不是科层制中所要求的相互制约、相互监督的闭合回路。最后,行政机构设置不够合理,致使部分政府机构职能定位模糊,一方面形成管理上的盲区,另一方面又出现多头管理,最终导致政府部门的低效运作。

(二)我国政府再造的障碍

1.观念障碍

许多公务员并不能真正理解“流程”的含义,也就区分不了“流程”与“过程”,将政府的流程再造等同于过程的优化,忽视了“流程再造”的基本特征:根本性、彻底性、戏剧性,势必会保守不前,不能实现政府流程的突破。还有就是大多数的公务员还是缺乏服务意识,以顾客为导向的思想并未树立,“官本位”意识仍然很严重。这些都影响着政府再造的顺利进行。

2.体制障碍

目前我国还处于不断适应市场经济发展要求的转型期,行政体制仍然不完善,科学合理的政府管理体制还未确立,政府部门内部、部门与部门之间、上下级之间仍然存在许多矛盾和问题。同时,在人事行政上,公务员的制度仍不完善,公务人员的管理体制仍然遵循科层价值,等等。

3.技术障碍

在当今的信息社会,信息技术在任何领域都起着非常重要的作用,信息的处理能力直接决定着组织的运行效率和成本。而流程再造这一管理思想的提出,也正是基于信息技术的快速发展以及信息技术与经营过程的创造性结合。但是,目前中国的政府信息化刚刚起步,政府的信息及时处理能力比较薄弱,政府网络技术利用率不高,网络基础设施不够完备,政府网络统一性差,网络传输可靠性低,政务在线处理技术未广泛运用,政府网站建设仍处于起步阶段。

三、新公共管理理论对我国政府再造的启示

通过对新公共管理理论的介绍和分析,结合我国的实际情况,可以得出以下借鉴和启示:

(一)将科学的企业管理方法引入政府部门,提高政府工作效率,实现其向新公共管理模式转变

我们知道,企业一向将效率放在首要地位,其一系列的管理方法都是以提高效率为目的。因此,选择性的将企业的一些科学的管理方法,如目标管理、绩效评估、成本考核等引入政府机构将有效提高政府效率,这也是新公共管理所强调的。尽管政府部门的公共管理和企业的管理对象、方式、目的不同,但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面都值得政府部门借鉴。政府公务员应该和企业员工一样树立效率意识,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。

(二)加速政府组织机构变革,以适应市场经济的需要

精简政府组织机构,解决机构庞大、臃肿、人浮于事的现象;建立合理的组织机构使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部门的职能定位更加明确,避免职责不清、相互推诿的现象。改革政府组织机构,是政府在新公共管理理论的指导下,进一步转变职能、下放权力,以达到提高行政效率的目的。

(三)引入竞争机制,注重政府服务效率和质量

政府是公共服务的提供者,但是并不等于所有的公共服务都应该由政府提供,在市场经济竞争机制中,政府是作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动的,应该抛弃传统公共行政中政府的垄断管理行为,让私营部门参与公共服务的供给,引入竞争机制,通过竞争实现低成本和高效率,政府的角色应定位为“有事业心的政府有收益而不浪费”①。对于我国来说,一方面,将竞争机制引入公共服务领域,允许和鼓励一些私营部门进入,可以改变我国基础设施建设中长期存在的瓶颈现象。另一方面政府部门提高行政服务效率和质量,也有利于公共服务的有效供给,利于服务型政府的塑造。

(四)增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府

新公共管理力图打破传统公共模式下政府与社会的关系,重新对政府职能和社会的关系进行定位。公共管理部门应是为公众服务的机构,而公务员则是对公众负责的“企业经理和管理人员”,社会公众则是为政府提供税收的纳税人,同时享受政府服务的“顾客”。因此政府应增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府。建设规范化服务型政府,首先要明确政府的职能定位,限制政府的权力,从管制型政府向服务型政府转变,全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。其次,完善政府运作机制,改革政府管理方式,积极探索建立办事高效、运转协调、行为规范、公正透明的行政管理体制。第三,完善监督机制,加强对各级行政机关的执法监督。主要包括加强对各级领导干部特别是主要领导干部的监督,加强行政执法的制度建设,加强行政执法监督的组织建设,加强政府内部监督,加强人民群众和社会舆论的监督,等等。②

(五)注重行政工作绩效,努力节约行政成本

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从1979年英国撒切尔政府大刀阔斧进行改革以来,当代西方以新公共管理为取向的政府改革运动已走过了二十多年的历程。尽管现在对这一运动及其所形成的新公共管理模式定论还为时尚早,但其对政府管理实践产生的深刻影响却已是不争的事实。新公共管理运动给公共部门管理特别是政府管理带来的重大影响与变化主要包括以下几个方面:

(一)促使政府角色发生转变,职能重新定位,政府职能是“掌舵”而非“划桨”,由公共服务的直接、垄断性提供者变为公共服务提供的监督、竞争者。

(二)各国大多实施了民营化或带有民营化倾向的改革措施。特别是将大量国有企业出卖或进行股权转移。公共部门已逐渐从直接的经济活动中淡出,由对经济的直接干预变为宏观调控。

(三)政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技术,努力改变政府的工作作风。转变政府与市场关系,发挥市场对公共管理的推动作用。

(四)注重工作结果、绩效,进行明确的目标管理、绩效评估和成本核算,而不是追求预算的最大化。如克林顿政府把建立一个“工作更好,花费更少”的政府作为其主要工作目标,将绩效评估公开化,并受中央指导系统的严密监督控制。

(五)重塑了政治(政策)与行政(执行)之间的关系,对行政架构进行调整,强化了政府政策执行部门的自。例如,在英国产生了大量契约化、自由化的“执行局”。〔1〕

二、新公共管理给我国行政发展带来的启示

虽然新公共管理在理论与实践上都并不成熟,但新公共管理运动毕竟是建立在对以往传统行政模式弊端的反思与批判的基础之上的,反映了学术界与政界解决现实问题的努力。新公共管理理论与改革运动不仅是西方政府陷入危机不得不寻求出路的新探索,而且也是政府对新时展要求的主动回应。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施对于我国的行政发展具有重要的启示意义。主要有以下几个方面:

(一)加大政府体制创新力度,切实转变政府职能,尽快改变政府对公共物品供给的垄断局面。运用合同出租、公私合作、用者付费等方式,扩大和提高政府提供公共服务的资源与能力,降低政府的管理成本,提高公共服务的供给效率。

(二)进一步健全和运用市场机制,理顺政府与市场的关系。充分发挥市场在经济发展中的主导作用。在政府机关内部引入竞争机制,提高政府工作人员的进取精神与工作效率。

(三)重塑政府与社会的关系,重新界定政府与社会的权力范围,向社会放权。鼓励和扶助民间组织的发展,提高民间的自治能力与自我服务能力,变政府对社会事务的一手包办为社会的自主管理。

(四)适当借鉴当代企业管理的管理方法、原则、经验,特别是绩效管理、成本核算等,由忽视工作绩效到重视工作成果。以结果导向调动公务员的工作积极性,简化办事程序,提高政府的工作效率。

三、我国行政环境与行政发展的现状和存在的问题

我国目前的行政环境与行政发展状况与西方相比,存在的问题更为复杂、更加严重,二者的差异相当明显。

(一)经济落后与市场发育不足我国人口众多,劳动力集中在农业领域,各地发展极不平衡,各地经济、社会组织结构、人员素质乃至社会文化都存在着巨大差异。特别是各地市场发育程度悬殊,在我国既有发达的市场经济,又有极其落后的自给自足的自然、半自然经济,且后者比重较大。所以我国政府不仅不能像西方那样尽量不干预市场,而且还要参与维护乃至培育市场。

(二)处于转轨时期我国正处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场发育得还很不完善,外在性因素很多,面临的问题较为复杂。经济转型一方面要求政府转变职能,大幅度地减少行政干预;另一方面又必须依赖政府发挥其必要作用,如在培育市场、推动国有经济的市场化、建立社会保障体系、促进经济社会协调发展等方面需要政府充分发挥作用,没有政府的主动推动是很难进行的。所以对我国来说,抽象的讨论政府作用的多少实际上并没有多大意义,重要的是政府作用的定位及其作用的范围是否适当的问题。

(三)科技发展水平不发达西方基本上已处于信息社会,而我国虽然也处于信息社会的时代背景下,但由于发展水平所限,除个别地区之外,总体上还处于向工业社会过渡阶段。历史的发展已经证明,不同的科技文明时代要求不同的政府管理方式。新公共管理是与信息社会相适应的政府管理方式,工业社会相适应的政府管理方式是现代官僚制。

(四)民主发展程度滞后正如亨廷顿所言,西方国家所面临的问题是“民主过剩”,民主需要节制,〔2〕主要目标是摆脱特殊利益集团对政治决策的控制,而我国所面临的问题则是民主不足;西方所要考虑的是如何解决对行政系统的过度规制问题,从而提高行政效率,而我国则主要是通过法制建设,研究如何约束行政权力;西方正在考虑如何向行政权力中重新注入效率,而我国正在考虑如何将民主注入行政权力之中。

四、我国的“官僚制”存在的问题

(一)组织活动缺乏理性且效率低下,人格化倾向严重

近年来一直饱受批判的官僚制的一大优点就在于其高扬理性精神,努力避免了任性专断和感情用事,其基本精神与价值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”〔3〕我国的文化传统中并不缺乏理性,但我国的所谓理性是世俗取向的理性,努力方向是维系人与人的人伦关系进而维护既定的社会秩序,谋求的是在既定的统治制度下获取固定的收益。“中国的士人阶层,从总体上看服务于君侯,而这种服务关系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的来源。”〔4〕这种缺乏法治精神和对效率的追求的理性,最终导致对人治管理的过分注重与对私人利益的狂热追求。这种实践道德理性思维受制于权力等级与道德信仰体系,不可能实现行政组织的效率化、法制化和科学化。

(二)与西方的现代官僚制有差异

西方的现代官僚制要求服从要建立在合法性基础之上,即“并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他。”〔5〕我国在总体上不是官僚制发育充分,而是官僚制发育不良。官僚制的基本特征包括:工作与职位分工的专门化、等级化、非人格化、规则化、技术化、公私分明化、工作程序法制化与系统化。官僚制高扬理性精神,避免了任意行事和感情用事,给组织带来了理性与效率,保证组织按照系统的规则保持高效运转;官僚制高扬法制精神,否定人治管理,有效的防止了领导专权与;现代官僚制高扬科学精神,抛弃经验式管理,重视知识、技术与效率,保持组织运行的精确性、稳定性、持续性、统一性,有效的降低组织摩擦。我国的行政机关缺乏公务人员的专业化分工以及缺乏与之相适应的专业化人才、行政过程中轻视规则与程序、腐败现象严重等。这都是我国官僚制发育不良的表现。官僚制的某些消极因素与传统的、封建的消极因素相互交织,使官僚制的缺陷表现得更加突出。所以,一方面我们必须正视官僚制的一系列缺点,如:容易导致组织的臃肿、僵化、难以适应环境的发展变化;易导致目的和手段的倒置,过分强调形式的合理性而忽视结果的重要性;易导致行政效率的低下;易导致对人性的损害,将人变成组织的工具;易导致文官;易导致组织内部人际关系的冷漠和对行政客体态度的恶化等等;另一方面应当认识到,我们对官僚制与本身的理解并不准确,不应将我国的传统官僚制与西方发达国家的现代官僚制等量齐观。

五、我国行政发展的目标选择:新公共管理现代官僚制

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全面理解、深入把握社会主义和谐社会的丰富内涵，需要从不同的学科视角进行深刻剖析。从公共政策角度看，社会主义和谐社会的基本特征是：政策合法化程度高；公共政策体现社会公正；公共政策体现利益平衡；公共政策保障弱者。每一个时代都有与时代环境相适应的公共管理模式，国家的公共管理制度只有不断创新，才能符合时代和社会发展的需要。 改革开放以来，我国社会的整体变革对公共管理体制的改革创新提出了新的要求，从20世纪80年代以来我国一直在改革传统的公共管理制度，取得了很大成绩：初步遏制了政府机构不断膨胀的势头；依据社会主义市场经济的发展要求开始调整和转变政府的职能，政企分开的基本格局已经形成；初步理顺了政府部门之间职能交叉的局面；政府的行政程序正在

不断简化，行政行为正在不断规范化；等等。但也应清醒地认识到，我国公共管理制度仍然不能完全适应经济体制改革和社会发展的要求，需要不断创新和发展。从构建社会主义和谐社会的角度看，如何创新公共管理政策，协调利益关系，消除不和谐音符，为和谐社会建设提供制度支撑，是摆在我们政府面前的严峻挑战

一、 重新界定公共产品的范围

从经济学视角分析公共政策，公共产品是关键。对于公共产品的划分和厘定，相关论述已是汗牛充栋。但公共产品并不是一成不变的，而是随着社会经济的发展在不停调整，尤其在转型时期的中国。因而随着社会经济的快速发展，对公共产品也需要重新界定，以避免公共产品供给方面的"越位"、"缺位"和"错位"现象。首先，一些传统意义上的公共产品如今已属于市场调节的范畴，如价格管理、工资管理等，因而应减少或取消公共政策的干预；其次，当前社会矛盾比较集中和突出的一些领域迫切需要公共产品的供给，如农村的基础设施、社会保障、医疗服务等，如食品安全监管（传统上，这方面的公共产品是监管食品卫生），煤矿安全生产监管，公共卫生防御体系，以及环境保护等；再次，也有一些领域的公共产品供

给存在"错位"现象，如基础教育、网吧管理等。

二、 定公平的和具有社会包容性的公共政策

公共管理和公共服务最大的特点之一就是其普遍性和非排他性；人们也往往把政府视为公平和正义的化身。公平和具有社会包容性的公共管理政策是由政府的性质和公共服务的性质所决定的。其基本的涵义在于，社会中的任何群体、任何个人都不应该被排除在公共管理和公共服务乃至整个社会的机制之外。具体而言，它意味着政府要维护和发展一切公民的基本权利，因为公民的基本权利是平等的；政府要尽可能地为公民基本权利的实现创造公平的机会，尽管每一个人掌握和利用机会的能力存在差异；政府在其行政行为中要平等地对待每一个人。重要的是，公平和具有社会包容性的公共管理，核心体现在政府对社会困难群体提

供的服务上。政府要扩大公共服务的受益面，保护困难群体的权利和利益，使其能够享受到

基本的公共服务（如医疗健康、环境卫生、教育文化、住房、社会保障等），分享发展的成果

三、 政策诉求的表达机制

公共管理要从以机关为中心转变到以公民为中心。公共部门和公共管理者要以保障公民的基本权利、促进公民权利的实现为要务，倾听公民的呼声，为公民的参与、诉愿和救济提供必要的途径。公共管理者要经常思考这样的问题：谁是我们的服务对象？他们对政府机关所提供的信息和服务有什么要求？如何做才能满足公民合法的期待和要求？我们是否为公民提供了方便、快捷、满意的服务？政府的施政是否以公民的利益和公共的利益为出发点？公民对政府所提供的服务是否有选择权？我们是否为公民权利的保障提供了救济的途径？等等。政策诉求的表达是政策合法化的重要过程，也是现代政治体系的民主要求。健全的政策诉求表达机制不仅使所有社会主体有机会向政策主体表述对问题的关切和各自观点，而且能产生诉求表达的互动效应。当前我国的政策诉求表达机制亟需梳理：第一，继续深化政策制定的民主参与。虽然关于政策制定在效率和公平方面的争论甚多，但从公共政策的可持续性角度看，二者并不矛盾。听政会制度作为现代政府治理的一种重要工具，在我国的某些政策领域已被采用。但从总体上说，完全发挥听政会制度的效用，取决于公共权威能否真正地、快速地和尽早地举办听政会。第二，充分发挥现代信息技术的作用。现代信息技术不仅给公共政策的传导带来了便利，也给公众参与政策过程提供了新的手段。政府应完善电子政务和政府网站，使社会主体的政策诉求不仅可以快速地表达，而且能与政府在政策诉求上进行互动沟通。第三，坚定从过程上公开政策的取向。政务公开实施近二十年来，公共政策在内容和规则方面的公开都已逐步展开并不断深化，但在过程上公开却始终相对滞后。而公共政策的裁量权设计往往又使政策在实施过程中容易出现"走样"或"肠梗阻"现象。因而必须坚

程公开的理念和取向，通过民主旁听等形式使整个政策向社会主体公开。

四、 理性应对利益集团的参与

有关利益集团的描述是西方公共政策学的重要内容，在中国的研究却是这一两年的事，这主要是因为我国的特殊社会情况。在市场化改革逐步深入之时，利益集团及其对公共政策的广泛渗入是我国公共权威必须正视的客观事实。在公共政策领域，利益集团以影响政策取向为宗旨，有社团型、机构型、非正式型等类别。对于利益集团，国外的经验证明，公共权威首先必须正视其存在，其次必须引导其合法的政策参与活动，控制和约束其非法的政策参与活动，再次在接收其政策诉求之时必须提高甄别能力以及协调能力。

五、 完善社会政策

社会政策，顾名思义是具有社会性的政策，它以增进社会整合、促进社会进步为目标，集中于促进社会生活福利和协调发展的各方面，包括社会保险，社会救助，医疗卫生服务，房屋政策，教育政策，老人、青少年、妇女儿童的福利，社区与非营利组织发展等等。社会政策起源于工业社会初期的社会管理实践。社会政策虽然属于公共政策的范畴，但有满足社会主体多层次需要的多元性，也有集中于"公平"和"权利"的本质属性，因而是和谐社会中不可缺少的公共政策成分。由于历史的原因，我国过去只有政治政策和经济政策，少有从社会性角度考虑和制定的社会政策。完善社会政策，首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动方面，实现社会引导以保障满足社会需求这一社会传统上；其次，要把社会政策从传统行政中释放出来，但是其主要努力方向是强化经济政策和经济机制的自发作用；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系

以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。

参考文献

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【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

篇13

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.