管理规定的作用范文

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中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、国家档案局联合的《档案管理违法违纪行为处分规定》（以下简称《处分规定》），自2013年3月1日起施行。“《处分规定》是我国档案工作领域第一部系统规范档案管理违法违纪行为处分方面的规章，它完善了档案管理违法违纪行为的责任追究制度，构建了一个更加健全、更加合理的档案行政责任体系。”对于推动档案工作具有重要的作用。

1、以原则划定法定档案范围，利于明确依法治档目标

与档案管理违法违纪行为相对应的就是法定档案的范围，即档案管理违法违纪行为有其特定的侵害对象，只有在对法定档案实施违法违纪行为时，才需要受到相应的行政处分或处罚。

1.1 明确法定档案的范围是依法治档无法绕过的一个坎儿。在立法中明确规定法律法规的调整对象和范围的意义，就在于其可以使该法所要解决的问题和所要规范的社会关系成为明确的有限的目标，防止范围无限扩大或不确定而无法解决问题。没有明确的法定档案范围，《档案法》的实施就没有一个明确的、特定的对象，于是《档案法》也就无法得到真正意义上的执行。

1.2 《档案法》对法定档案的表述可以看出，列入我国法定档案范围，对这部分档案造成损害就必须受到《档案法》制裁的是我国档案中“对国家和社会有保存价值的”这个部分。除此而外的档案，即只要不是“对国家和社会有保存价值的”的档案，就并非属于法定档案的范畴，也就不列入《档案法》调整的范围。

对于法定档案的具体范围，还只明确了有权确定的责任主体，而无实际的确定范围。目由于确定法定档案的范围是一个比较复杂的系统工程，并且按照目前常规的管理思路确实难以做到。所以，事实上，法定档案的范围还无法先于档案管理违法违纪行为出现之前确定。而法定档案的范围始终不够明确，这无疑给依法治档工作带来了巨大的影响。

1.3 《处分规定》对法定档案的表述。《处分规定》第二十条明确，“本规定所称的档案，是指属于国家所有的档案和不属于国家所有但保存在各级国家档案馆的档案”。从本条可以看出，列入我国法定档案的范围有两大部分：一是从档案的所有制性质来看，凡“属于国家所有的档案”均属于法定档案的范畴；二是从保管地点来看，只要是保管在“各级国家档案馆的档案”，均属于法定档案的范畴。这就使得确定“对国家和社会有保存价值的”档案这个原本非常复杂的问题变得简单而可行了。

现在《档案法》对法定档案范围的论述中存在的主要问题，是对日后需要接收而目前尚未接收进国家档案馆保存的那部分档案还无法得到有效监控。这个问题在《档案法》施行了25年后仍然找不到更为细化的方法之前，以所有权来明确法定档案的范围不能不说是一种有效的选择。因为这是一种相对原则、简便、可行的方法。凡各级党委、人大、政府、政协及其办事机构，各人民团体、国有企事业单位其本身属于国家所有，所以，他们的档案实际也就具有了“国家所有”的属性，将其从所有制性质入手，纳入法定档案的范围操作也比较方便。

2、全面列出违法违纪行为，使依法治档更具针对性

《处分规定》自第三至第十六条共列出20种档案管理违法违纪行为，其中属于档案资源管理方面的有“利用职务之便，将所保管的档案据为己有的”等10种；属于档案资源利用方面的有“出卖或者违反国家规定转让或交换以及赠送档案的”等8种；属于档案资源组织方面的有“将公务活动中形成的应当归档的文件材料、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的”等2种。

2.1 所列违法违纪行为与《档案法》所列的8种违法行为一一对应。《档案法》第二十四条所列应当“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的违法行为共有：损毁、丢失属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的等8项。现在《处分规定》中将这8项全部列为档案管理违法违纪行为。

2.2 将《档案法》规定必须做到和不得作为的违法行为列入违法违纪行为。《处分规定》在论述“档案管理违法违纪行为”时，还将《档案法》第十至第十八条等条文中规定必须做到和不得作为的违法行为列入其中：如对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有；国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档；机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案；各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用；配置必要的设施，确保档案的安全；采用先进技术，实现档案管理的现代化；保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理；禁止擅自销毁档案；禁止出卖属于国家所有的档案；属于国家所有的档案和本法第十六条规定的档案以及这些档案的复制件，禁止私自携运出境等。《处分规定》在将文字论述稍作变动后，都将其列入了档案管理违法违纪行为。

2.3 将执法实践中出现的具有典型性、普遍性的行为列入违法违纪行为。我国25年多档案行政执法实践证明，随着经济社会的发展，档案管理违法违纪行为的形式逐渐增多，已经超出了《档案法》第二十四条和其他条文中提到的依法必须做到和不得作为的行为。要想使依法治档得以深入、顺利进行，就有必要对各种档案管理违法违纪行为进行整合和细化，将档案行政执法实践中发现的具有典型性、普遍性的问题进行全面梳理，纳入调整范围，构成更加健全合理的档案行政责任体系，使档案行政管理部门等执法、执纪机关对档案管理违法违纪行为的处理更具有针对性和可操作性。如利用职务之便，将所保管的档案据为己有的（《档案法》里讲的是归档材料，这里讲的是档案）；未配备安全保管档案的必要设施、设备的；档案安全事故发生后，不及时组织抢救的；档案安全事故发生后，隐瞒不报、虚假报告或者不及时报告的；档案安全事故发生后，干扰阻挠有关部门调查的；违反国家规定扩大或者缩小档案接收范围的；在档案利用工作中违反国家规定收取费用的；拒不按照国家规定开放档案的等行为。现在都已经列入档案管理违法违纪行为。

3、增强档案行政执行能力，利于依法治档落到实处

3.1 法律、法规的实施需要依靠强有力的行政执行力。“行政执行力”是指各级政府及其公共部门和工作人员对国家法律法规及上级行政机关的决定、政策、规章、命令等的执行能力。强有力的行政执行力是保证法律法规和行政决策得以实施的重要条件和手段，提高行政执行力是提高政府效能的迫切要求。

档案行政执行的一个很重要方面就是对违法责任人所实施的行政强制措施，即根据档案法律法规或规章，对档案管理中已经构成违法违纪但尚不够刑事处罚的行为所采取的一种强制性措施。没有强有力的行政执行力，依法治档就难以落到实处。

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[分类号]G251.3

1引言

与国外多数国家现行的著作权法律有关图书馆可适用的著作权例外规定相比，我国在这方面的立法相当薄弱，可适用于我国图书馆的著作权例外未能充分给我国图书馆开展资源建设与信息服务带来推动作用。此外，资源许可协议和技术措施对授权使用资源的保护，也进一步让适用于图书馆的著作权例外规定在图书馆资源建设与信息服务等方面的应用受到不利影响。

2我国图书馆界业务活动涉及的著作权例外

随着开放链接、OAI(open archives initiative)与智能搜索引擎、元数据转换和登记、虚拟资源体系建设等新的处理技术与服务活动的引入与开展，图书馆面临的著作权问题日益复杂。目前，我国各类图书馆开展的资源建设与信息服务已有30项。这些活动项目多数都与复制、信息网络传播有关。对于我国图书馆逐步在开展的数字资源长期保存，技术措施规避更是图书馆界需要面对的一个问题。作为对著作权专有使用权的一种制约，著作权例外为我国图书馆更为便利地开展信息服务创造了有利条件。概括起来，我国图书馆可适用的著作权例外有复制权例外…、信息网络传播权例外。和技术措施规避例外。在复制权例外方面，图书馆涉及的相关业务活动主要包括：图书馆的到馆复制业务、原文传递、馆藏资源数字化、数字资源复制等。在信息网络传播权例外方面，图书馆涉及的相关业务活动主要包括：在本馆物理建筑内提供有线或无线上网访问包括电子资源在内的各类馆藏资源；基于计算机网络面向馆外用户开展的各类网络服务。在技术措施规避例外方面，图书馆涉及的相关业务活动主要包括：数据库资源的长期保存、随书光盘的内容复制等。概括起来，适用于图书馆的技术措施规避例外将对图书馆在版权数字资源利用和数字资源长期保存方面产生重要影响。

3我国可适用于图书馆的著作权例外的立法现状与不足

3.1我国现行著作权相关法律有关图书馆可适用的著作权例外规定

著作权例外尤其是可适用于图书馆的著作权例外的存在，为图书馆方便、高效地开展信息资源建设和信息服务提供了坚实的保障，这不仅在前数字时代得到有力证明，在数字化、网络化、智能化环境下更被充分体现。然而，从当前情况分析，我国著作权法律有关图书馆可适用的著作权例外立法规定为图书馆提供的这种有利条件并不充分。在我国现行的著作权法律体系中，可适用于图书馆的著作权例外主要体现为三类：明确规定适用主体为图书馆的著作权例外、明确规定适用主体但图书馆也可适用的著作权例外和只规定目的而没有明确规定适用主体的著作权例外。这三方面的例外主要分布在《中华人民共和国著作权法(2001)》(以下简称《著作权法》)第22条的第6款和第8款，《信息网络传播权保护条例(2006)》的第5条、第6条、第7条、第9条、第12条和第21条，《计算机软件保护条例(2001)》的第16条、第17条和第30条以及《最高人民法院关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释(2003)》的第3条。

3.2我国有关图书馆可适用的著作权例外立法规定存在的不足

从总体上分析，我国当前著作权法律可适用于图书馆的著作权例外规定仍相当薄弱。比如，我国著作权法律并未有明确可适用于图书馆的著作权例外的主体资格；在可适用于图书馆的合理使用方面，我国著作权法采用列举式立法模式；在法定许可方面，图书馆可适用的情形较为有限。我国现行著作权法律在可适用于图书馆的著作权例外规定方面存在的不足主要体现为以下4个方面。

3.2.1我国现行著作权法律有关例外规定缺乏灵活性　以列举的方式规定著作权例外的适用情形，虽然可以保证适用情形的准确性与专指性，但却缺乏足够的灵活性。比如，我国著作权合理使用制度采纳的立法体例是列举式，即将合理使用情形逐条列出，并没有给出“合理”的判断标准。列举合理使用的具体适用情形固然使实施者能够对号入座地遵守法律，然而因为人的认识能力的局限性，立法者不可能以列举方式穷尽所有可能发生的情况，社会的不断发展也决定了法律必然存在滞后性。这往往会导致本应适用“合理使用”的使用因缺乏明晰的法律规定而不得不停止。著作权例外规定缺少概括和归纳导致适用上的局限，这是我国图书馆享有的著作权例外空间过于窄小的主要原因。

3.2.2我国现行著作权法并没有适用图书馆的法定许可规定法定许可保护了版权人适当的经济利益，消除了版权人因为网络条件下可能不合理的信息滥用而对借助数字形式传播数字作品的担忧，有利于数字作品的制作、传播，保证更多的社会公众可以更加方便地使用版权作品。事实上，法定许可有利于平衡版权人、图书馆和社会公众的利益关系。它可以避免单纯的合理使用等例外情形对版权人利益带来的削弱：也可以使图书馆越过海量授权的障碍快速进行资源开发，免去授权许可的复杂性和难于操作性，避免著作权侵权风险；更可以让社会公众获得平等地接触版权作品的机会。可是，我国2001年修订通过的《著作权法》只在第23条、第39条、第42条、第43条规定了法定许可的适用情形，但都跟图书馆无关。因此，目前我国的图书馆和数字图书馆建设者完全不能借助著作权的法定许可开展资源建设与信息服务。

3.2.3我国著作权法律有关例外规定的缺失使得图书馆享有的著作权例外空间较为狭窄

目前，随着权利信息保护技术被引入著作权保护领域，有关技术措施的相关规定也出现在各国的著作权法律中。比如，在图书馆可适用的技术措施规避例外方面，美国的立法区分了“访问控制措施”和“著作权保护措施”，禁止规避“访问控制”措施，而且对其不设置“合理使用”等例外。欧盟的立法禁止规避任何技术措施，并对“合理使用”的适用加以苛刻的条件。澳大利亚的版权法并没有禁止规避技术措施的行为，力图保留公共“合理使用”的空间。我国《著作权法》第47条第7款规定了应承担责任的侵权行为包括：“未经著作权人或者与著作权有关的权利人许可，故意删除或者改变作品、录音录像制品等的权利管理电子信息的，法律、行政法规另有规定的除外”。与国外在此方面的立法相比，我国有关图书馆可适用的著作权例外立法过于简单，未能解

决有争议的问题。比如，“访问作品权”是否存在，“合理使用”原则在权利管理信息方面该如何适用等。

3.2.4著作权法律有关例外规定存在模糊性

法律的不确定性增加了图书馆面临的著作权侵权风险。我国采用成文法制度，但法律总是滞后的。如现行《著作权法》第32条第6款规定，“为学校课堂教学或者科学研究，翻译或者少量复制已经发表的作品，供教学或者科研人员使用，但不得出版发行”，该条款是一种著作权专有使用权的例外，但仍存在诸多问题：只规定适用目的，而未有明确适用主体，即谁可以“翻译或少量复制”，而且进行的复制只能是“少量”，却未对“少量”加以界定。再比如，现行《著作权法》第22条第8款规定，“图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等为陈列或者保存版本的需要，复制本馆收藏的作品”，该条款也是一种著作权例外规定，但是，在数字化环境下，通过该条款仍有多个问题难以得到明朗的答案。比如，当前图书馆电子资源采购多是“订购一访问”而非采用以往“购买一拥有”的模式，这种通过“订购”而获得访问权限的资源，是否可被视为图书馆收藏的作品，通过该条款无法确定；针对目前部分网络资源具有保存价值但又有可能转瞬即逝的情况，图书馆通过网络下载而获得的资源，即“下载而拥有”是否可作为图书馆收藏的一种方式，通过该条款，我们仍很难确定；复制的前提条件也不够严谨，是否需要确认该作品的复制品经过一番努力之后已无法以合理的价格从市场渠道获得才可进行复制，该条款对此未作规定；对于复制数量、复制技术、复制设备等与版权拥有人的利益密切相关的问题也未做出明确规定；最后，该条款只提及“作品”，对作品的发表状态(是否发表)和作品的存现形式(数字化还是印本，或者是其他形式)也未有做出明确规定。

再比如，《网络信息传播保护条例(2006)》第7条规定：“图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等可以不经著作权人许可，通过信息网络向本馆馆舍内服务对象提供本馆收藏的合法出版的数字作品和依法为陈列或者保存版本的需要以数字化形式复制的作品，不向其支付报酬，但不得直接或者间接获得经济利益。当事人另有约定的除外”。

前款规定的为陈列或者保存版本需要以数字化形式复制的作品，应当是已经损毁或者濒临损毁、丢失或者失窃，或者其存储格式已经过时，并且在市场上无法购买或者只能以明显高于标定的价格购买的作品。

该款明确规定接受网络服务的对象只能是到馆用户，而且可提供服务的作品为“本馆收藏的合法出版的数字作品”和“依法为陈列或者保存版本的需要以数字化形式复制的作品”。尽管如此，该条款后续限制只涉及被数字化后的作品的使用限制，即“已经损毁或者濒临损毁、丢失或者失窃，或者其存储格式已经过时，并且在市场上无法购买或者只能以明显高于标定的价格购买的作品”。但是，该款规定并没有明确阐明对作品进行数字化的前提条件、数字化复制的数量、可以进行数字化制作的作品类型等。

4图书馆界对著作权例外的知晓程度不高

法律的真正价值在于执行落实。我国现行著作权法律适用于图书馆的著作权例外在图书馆应用的充分程度，与图书馆界从业人士对这方面的规定的知晓程度和认可程度密切相关。为了了解国内各类型图书馆对适用于图书馆的著作权例外的知晓程度、图书馆在著作权例外方面遇到的障碍、图书馆界对著作权例外的立法诉求以及图书馆界认为扩展可适用于图书馆的著作权例外的可行性渠道等问题，笔者通过调查问卷与专家访谈的方式开展调研。

4.1问卷调查的结论――对国内外著作权规范的知晓程度

在国内现行著作权法律的了解程度方面，调查结果为：241位调查者的选择总数为609，其中，选择了解《著作权法》的调查对象共有181人，占受调查总人数的75.1％。在所有调查者了解的所有著作权法律之中，《著作权法》的被知晓程度为29.72％(详见表1)。《实施国际著作权条约的规定(1992)》的被知晓程度最低，只有1.64％。

在可适用于图书馆的著作权例外情形的了解程度方面，主要调研对合理使用、法定许可、强制许可、默认许可、权利穷竭、法定免费使用、公共秩序保留、由合同协议约定的情形等可适用于图书馆的著作权例外的了解。采用对多项选择题的第一种统计方法(选择该项的问卷数除以全部有效问卷数)进行统计可知，认为图书馆可适用的著作权例外应该包括合理使用和法定许可的受调查者分别占到受调查者的90.04％和78.42％；而有48.55％的受调查者认为图书馆可适用的著作权例外应该包括由合同协议约定的例外情形，如图1所示：

4.2专家访谈的主要见解

虽然调查问卷能在一定程度上揭示我国图书馆从业人员对适用于图书馆的著作权例外的知晓程度以及期望的适用于图书馆著作权例外立法改善的方向与途径，但考虑到本研究主题专业性较强，为确保反映的现实问题更具有效度，笔者采用半结构化的专家访谈法，选择来自法律界和图书馆业界的14位专家进行访谈。问题：著作权法关于图书馆可适用的例外规定的缺失、模糊、狭窄给图书馆的业务开展带来了什么不利影响?受访的多数专家认为，由于我国可适用于图书馆的著作权例外立法规定存在不足，图书馆采购人员在资源采购时，面对资源提供商提出的格式合同，在复制和信息网络传播方面，多处于被动接受地位。由于著作权法律规定的缺失与模糊，部分图书馆馆长认为，只要最大限度加强著作权侵权意识，在信息服务的过程中不超越法律边界即可，尽管这种不超越法律边界的做法，有时甚至是以读者的合法权益受到挤压或者图书馆的某项信息服务被停止为代价，也是可以接受的，即让图书馆在著作权许可的最小范围内开展活动并提供服务，即使因此导致服务效率不高也是可以的。

4.3问卷调查与专家访谈反映的主要问题

通过问卷调查和专家访谈，可以揭示出我国可适用于图书馆的著作权例外在图书馆应用方面存在的问题，主要体现为两方面。

4.3.1绝大多数从业人员对适用于图书馆的著作权例外了解不充分从问卷调查与深度访谈的结果来看，图书馆员乃至馆长对国际、双边、多边乃至国内著作权法律知之极少。这种现象在国内图书馆界已经成为一个需要警惕的问题。无论是身处京、沪、沿海发达城市等地区的图书馆从业人员，还是在相对不发达的国内其他城市的图书馆从业人员，对著作权法律知之不多，甚至是完全不了解的现象相当突出。另据大英图书馆一项有320位读者参与的版权调查，只有12.5％的受调查者相当熟悉著作权例外与限制。这在一定程度上表明，无论是发达国家的图书馆读者，还是我国的图书馆从业人员，多数人并未能充分了解著作权法律有关著作权例外的规定。

4.3.2图书馆界对充分利用可适用于图书馆的著作权例外意识不够

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校园是一个特殊的地方，它既是社会的一个组成部分，又不同于一般的社会环境。通常人们认为，校园是文化教育的圣地，是精神文明的中心地带，所以，校园应该比社会其他地方管理得更严格、更有效。可是事实上，校园中也时时有不文明、不道德、不卫生的行为和情况发生。颁布校园管理规定，对加强校园内部的精神文明建设，有着重要的作用。

（二）校园管理规定的特点

1.法规性

校园管理规定是校园内部的法规，凡进入校园之内的人，都要受校园管理规定的限制。

2.条文性

跟所有的法规性文件一样，校园管理规定也是由若干条款组成的，每一条款针对一种情况作出规定，条理十分清楚。

3.可行性

校园管理规定其实都是一些符合公民基本道德准则的行为规范，并没有过高的要求。一个遵纪守法的公民，都会自觉地在规定的限制下工作和生活。

（三）校园管理规定的写作

校园管理规定的标题由名称加“校园管理规定”组成，如《××大学校园管理规定》。

正文包括三大部分。

一是引言，主要是写本规定的目的和意义，通常用一个自然段，二三行的篇幅。

二是条规，包括内容较多，主要有以下方面：

自然环境和人文环境保护。涉及爱护花木、草坪、湖山、鱼鸟等方面的规定。

交通管理。有关机动车，涉及行驶路线、限速、不得鸣笛等；有关自行车，涉及摆放位置等。

经商管理。规定不得随意摆摊设点，不经学校批准不得在校内举办各类商品展销、促销活动等。

张贴物管理。校园通常都有较多的张贴物，完全禁止是没有必要的，但也不能放任自流。要规定张贴的位置如指定布告栏，还要规定不得张贴不文明不健康的各类告示等。

卫生管理。规定校园内不得饲养动物，不准堆放、遗弃垃圾、不准随地吐痰，不准乱写乱画等。

文明举止管理。包括衣着整洁、言谈文明等。

校内大型活动管理。举办大型活动要报学校有关部门批准等。

三是结语。主要包括以上规定由什么单位负责执行，违反规定将怎样处理，以及规定的生效日期等。

【 例 文 】

北京大学医学部文明校园管理规定

1996年3月7日校长办公会通过

为进一步优化我校育人环境，巩固文明校园建设成果，使其更为规范化、制度化和长期化，现对文明校园的管理工作做如下规定。

第一条 校园经商管理

1.学校的教学区、学生宿舍区内严禁设摊经商。未经保卫处批准，任何单位和个人都不准以任何借口在单位内、宿舍内从事商业、服务业及其他以盈利为目的的经营活动。

2.未经保卫处批准，任何单位和个人不得邀请外单位(包括公司、商场、工厂、书店等单位)在校园内举办各种形式的展销。

第二条 校园交通秩序管理

3.校园内的主干道禁止停放机动车，主要交通干线包括l号楼、51楼、52楼和3号楼、4号楼、6号楼前与路上禁止停放非机动车。

4.机动车进校应按校内交通标志行车，院内禁止鸣喇叭，行车速度不得超过15公里。

5.非机动车应停放在教学楼、学生宿舍、办公楼前指定的划界地点和车棚内并停放整齐，不得随意乱停乱放。

第三条 校园张贴物的管理

6.各种公开张贴的布告、通知、海报、启事、广告、宣传品等必须张贴在校内指定的布告栏上，不得在建筑物、门、墙和树木、电线杆上张贴。

7.严禁在校园内张贴大、小字报和未经学校批准的各种活动的通知、海报、广告等，严禁使用不文明和污秽文字。

关于校园张贴物的管理，学校曾在(91)宣字436号文件中有过规定，现在重申，目的是加强管理。

第四条 校园文明举止的管理

8. 师生进校或在公共场所应服饰整洁，公共场所禁止男女勾肩搭背。

9.积极维护公共卫生，不得随地吐痰和乱扔、乱倒废弃物。

10.校园内禁止养鸡、鸭、兔、狗等家禽家畜，严禁遛狗。

第五条 校内举行大型活动的管理

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    (一)客体要件

    本罪侵犯的客体是公共安全,即不特定多数人的生命、健康和重大公私财产的安全。本罪的犯罪对象是特定的,即能够引起重大事故的发生,致人重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失的危险物品,它包括:(1)爆炸性物品,是指雷管、导火线、导爆管、非电导爆系统等各种起爆器材,雷汞、雷银、三硝基间笨二酚铅等各种起爆药,硝基化合物类炸药、硝基胺类炸药、硝酸类炸药、高能混合炸药、爆破剂等各类炸药,以及烟火剂、民用信号弹、烟花爆竹等;(2)易燃性物品,如汽油、酒精、液化气、煤气、氢气、胶片以及其他易燃液体、易燃固体、自燃物品等;(3)放射性物品,是指通过原子核裂变时放出的射线发生伤害作用的物质,如镭、铀、钴等放射性化学元素;(4)毒害性物品,如甲胺磷、磷化铝、砒霜、五氯酚、氯化钾、氰化钠、氧化乐果、敌敌畏、敌百虫等;(5)腐蚀性物品,如硫酸、盐酸、硝酸等。爆炸物、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品都具有双重属性。一方面,它们可以造福人类,事实上其中的很大一部分已用于国防建设、经济建设和人民的日常生活,如爆炸性物品广泛用于筑路、采矿、军工事业;易燃性物品多用于交通和能源方面,放射性物品可用于发电和医疗卫生事业,毒害性物品广泛用于农业、林业杀虫,腐蚀性物品是重要的化工原料。并且,随着社会主义现代化建设事业的发展,上述危险物品的使用范围将更加广阔,用途也将更加多样。但是,另一方面,由于上述危险物品本身所固有的危险属性,如在生产、储存、运输、使用中稍有不当,便极为容易发生重大事故,损害不特定多数人的生命、健康和重大公私财产的安全。因此,本条规定,对于违反危害物品的管理规定,在生产、储存、运输、使用中发生重大事故,造成严重后果的行为,应依法追究刑事贡任。

    (二)客观要件

    本罪在客观方面表现为在生产、储存、运输、使用危险物品的过程中,违反危险物品管理规定,发生重大事故,造成严重后果的行为。

    1、行为人必须有违反危险物品管理规定的行为。由于危险物品本身所固有的高度危险性,在生产、储存、运输、使用过程中,一旦使用、管理不当,就可能发生重大事故,造成严重后果,危害公共安全。为了保障安全生产、储存、运输、使用上述危险物品,国家有关部门陆续颁发了一系列有关危险物品的管理规定,如《民用爆炸品管理条例》、《化学危险物品安全管理条例》、《放射性同位素与射线装置放置保护条例》、《核材料管理条例》、《核设施安全监督管理条例》、《医疗用毒性药品管理办法》、《农药安全使用规定》、《危险货物运输规则》、《关于搬运危险物品的几项办法》和《关于加强烟花爆竹企业安全生产管理的紧急通知》等。上述危险物品管理规定,就危险物品的范围、种类以及其生产、储存、运输、使用的具体管理办法等都有着明确而具体的规定。在确定行为人是否具有违反危险物品管理规定的行为这一客观特征时,必须严格依照有关危险物品的管理规定,才能作出正确的认定。违反危险物品管理规定,就有可能构成本罪,这是构成本罪的前提条件。如果行为人没有违反危险物品管理规定,即使发生重大事故,造成严重后果,也不构成本罪。

    2、违反危险物品管理规定的行为必须是发生在生产、储存、运输、使用上述危险物品的过程中。生产危险物品,是指从事危险物品的生产,如制造雷管、炸药等;储存危险物品,是指从事危险物品的保管放置工作;运输危险物品,是指从事把危险物品由甲地运往乙地的运输搬送工作;使用危险物品,是指将危险物品用于实际的生产与生活中,如使用敌敌畏杀虫等。虽然违反危险物品管理规定在不同过程中的表现形式是多种多样的,但主要有以下具体情形,在生产方面,表现为不按规定要求设置相应的通风、防火、防爆、防毒、监测、报警、防潮、避雷、防静电、隔离操作等安全设施,如厂房、生产设备不符合防火、防爆规定而擅自生产爆炸易燃物品;在储存方面,表现为不按规定设人管理,不设置相应的防爆、泄压、防火、防雷、灭火、防晒、调温、消除静电、防护围堤等安全设施,如不依性能分类等安全规定存放货物;在运输方面,表现为违反有关规定,将客货混装不按规定分运、分卸、不限速行驶,货物的容器和包装不符合安全规定,不按规定选送押运员或押运员擅离职守;在使用方面,表现为不按规定的剂量、范围、方法使用或者不采取必要的防护措施等。行为人只有在生产、储存、运输、使用危险物品的过程中违反危险物品的管理规定,才能构成本罪。如果行为人在其他场合发生与危险物品有关的重大事故,则不构成本罪。

    3、必须因违反危险物品管理规定,而发生重大事故,造成严重后果。这是构成本罪的结果条件。如果行为人在生产、储存、远输、使用危险物品过程中,违反危险物品管理规定,未造成任何后果,或者造成的后果不严重的,则不构成本罪。如果符合其他犯罪构成要件的,如非法携带危险物品危及公共安全罪,则以其他犯罪论处。所谓重大事故或严重后果,是指造成人员重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失的。

    4、发生重大事故,造成严重后果,必须是由违反危险物品管理规定的行为所引起的,即两者之间存在刑法上的因果关系。这是确定行为人应否承担刑事责任的客观根据。如果发生重大事故,造成严重后果不是由于行为人在生产、储存、运输、使用危险物品过程中,违反危险物品管理规定造成的,则不构成本罪。

    (三)主体要件

    本罪的主体为一般主体。从司法实践中案件情况看,主要是从事生产、储存、运输、使用爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的职工。但不排除其他人也可能构成本罪。

    (四)主观要件

    本罪在主观方面表现为过失。即行为人对违反危险品管理规定的行为所造成的危害结果具有疏忽大意或者过于自信的主观心理。至于行为人对违反危险物品管理规定的本身则既可能出于过失,也可能出于故意。

    二、认定

    (一)本罪与自然事故的界限

    在生产、储存、运输、使用危险物品的过程中,没有违反危硷物品管理规定的行为,而是由于自然原因意外地引起危险物用爆炸、燃烧、泄漏、污染等重大事故,造成严重后果的,属于自然事故,不构成犯罪。构成本罪须系行为人的违章行为而引起重大事故。

    (二)本罪与一般违章肇事行为的界限

    构成本罪,在立法上要达到发生重大事故,造成严重后果的程度。如果虽有违反危险物品管理规定的行为。却只发生了一般性事故,没有造成严重后果的,不构成本罪,按一般违法行为予让适当的处罚。

    (三)本罪与重大责任事故罪的界限

    其主要区别是,前者仅违反危险物品管理规定,而后者则违反安全生产的所有规章制度。因此,两者的范围有所不同。在生产中违反危险物品管理规定,发生重大事故的,与重大责任事故罪存在竞合关系,但是,因为本条专门规定了危险物品肇事罪,所以对生产储存、运输、使用中违反危险物品管理规定,发生重大事故,造成严重后果的,均适用本条。

    (四)本罪与非法运输爆炸物的犯罪的界限

    其主要区别是,(1)前者运输危险物品 (包括爆炸物)本身是合法的,只是在运输中没有遵守运输危险物品的有关规定,而后者运输爆炸物本身就是非法的;(2)前者只有达到发生重大事故,造成严重后果的才构成犯罪,而后者成立犯罪不要求发生实际危害后果。

    (五)本罪与失火罪、过失爆炸罪、过失投毒罪的界限

    二者的主要区别是,(1)前者的主体主要是从事生产、储存、运输、使用危险物品的职工,即特殊主体,后者的主体是一般主体。(2)前者只限于发生在生产、储存、运输、使用危险物品的活动过程中;后者可发生在上述活动以外的任何场合。(3)前者严重后果的发生,是由违反有关管理规定引起的;后者是由于在日常生活中马虎草率、毛手毛脚、缺乏谨慎等引起的。

篇5

2011年11月9日，交通运输部颁发《水路运输易流态化固体散装货物安全管理规定》（以下简称《管理规定》）；2012年2月21日，交通运输部又颁发《水路运输易流态化固体散装货物取样和监装操作指南（试行）》。2012年3月9日，中国理货协会在宁波组织召开全国理货机构贯彻落实《管理规定》的工作会议。会上，交通运输部水运局、海事局以及安全监督司领导就更好地贯彻落实《管理规定》、防止水路运输易流态化固体散装货物的船舶运输事故发表重要讲话。当前，《管理规定》已颁布实施，各口岸在该规定的执行中还存在一定的不平衡性。

1　易流态化固体散装货物船舶运输　现状及存在问题

1.1　相关概念

粒和一定量水分，当其含水率超过适运水分极限时可能形成自由液面或固液两相流动层的固体散装货物，包括铁精矿、高岭土、红土镍矿和其他具有类似物理性质的货物。

适运水分极限（或称为可运含水率），是指易流态化固体散装货物安全运输最大含水率，通常按其流动水分点的80%～90%确定。流动水分点是指易流态化固体散装货物发生流动时的最小含水率。

1.2　事故屡屡发生

随着世界经济的发展，国际、国内贸易不断发展，所涉及的货种也越来越多。最近几年，船舶运输精矿粉、陶土、镍矿粉等固体散装货物增长明显。由于港口装卸、海上运输以及缺乏相应的监管经验，导致这些货物在水上运输中屡发沉船事故。2005年8月14日，“永宁7”轮从宁波装载精矿粉驶往秦皇岛途中在渤海海域沉没。2010年，我国海域在1个月内就出现了4起因装载运输精矿粉不当发生沉船事故。

.3　事故原因分析

上述事故调查发现，造成事故发生的主要原因大多是因为船舶所载货物的含水率过高、超出适运水分极限造成的。由于船舶在港口装舱时难以凭肉眼看出所装货物含水率，船舶在航行过程中由于摇摆、振动和颠簸，表层的固体货物便慢慢下沉至中层，货物中水分由于挤压和晃动作用会自然渗出至上层，使固体散货表层形成一层自由液面，表面水层不断左右摇晃使矿粉被冲刷至一舷侧，再加上水的重力偏移作用，致使船舶发生横倾。当遇到大风大浪时，船舶倾斜更加厉害，最终导致船舶沉没。

1.4　《管理规定》的出台

《管理规定》颁布之前的一些相关规定，由于存在“没有明确的责任方”等缺陷，在执行中难以执行到位，所以实际操作中普遍存在着检测机构只负责检测、不负责取样且其检测结果报告只对样品负责的情况；而取样和送样的工作都由托运人或其人自行完成，这就很难保证检测的样品货物与实际装船货物的一致性。再加上实际取样检测时间离货物装船时间相隔比较长，其间既有天气变化的影响，也有港口为避免货物起尘而采取的洒水原因等，都会引起货物含水量的变化。而这一切，海事部门是不可能全过程监管的。海事主管部门只能凭检测报告来决定船舶是否可以离港开航。这项业务所涉及的港口和船方，由于没有能力和义务随时检测港口堆存货物和装船货物的实际水分含量，一旦发生事故，其责任也就很难分清楚，因而事故责任者难以受到相应教育，也就不会有后续相应的安全措施。

以上情况引起国家管理机关的高度重视，2011年年初交通运输部就着手调研拟定新的管理规定，并成立专家组。经过对港口、船方多次实地考察调研、学习和探讨，专家组起草了《水路运输易流态化固体散装货物安全管理规定》和配套的《水路运输易流态化固体散装货物取样和监装操作指南（试行）》。这两份文件经过多方征求意见，最终分别于2011年11月9日和2012年2月21日颁发实施。

《管理规定》的特点首先是与国际接轨，其中相关检测标准和易流态化固体散装货物的目录都是参照IMSBC规则拟定的；同时明确了各口岸海事局、港航局、港口、船方、托运人及理货机构相关单位的责任，尤其是将理货机构确定为易流态化固体散装货物取样、制样、送检和监装的责任部门。可以说，《管理规定》内容全面，条款清晰，责任明确，便于操作。

2　理货机构开展易流态化固体散装　货物装船相关工作的必要性

2.1　理货机构的性质决定其开展这项工作的合法性

票和验残。其对外职责是代表国家对通过港口的外贸进出口货物进行数量清点把关，为海关审核进出口货物的实际数量和托运人及其人申报的数量是否一致提供法律依据，从而防止走私逃税等行为，维护国家利益；其对内职责是以中间人、第三方独立人的身份公正地对承、托运双方交接的货物数量和状态实事求是地作出判断和确认，并出具理货证明，据以划分承、托运双方的责任；外轮理货公司的理货数据同时又是承、托运双方贸易结算和港口收取港口费用的重要依据。从外轮理货公司的上述职责看，其理所当然地就是口岸的一个具有国家职能和第三方公证人身份的公证机构。但是，随着近几年港口管理体制改革与理货机构的下放和改制，理货的法定公正地位在逐步下降。