基层社会治理风险范文

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篇1

中图分类号：C4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0018-02

伴随市场化、城镇化的快速推进，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市社会结构正发生深刻变化，“碎片化”成为基层社会的新形态。单位制的解体，导致应对计划体制下社会结构的传统管理模式也趋于瓦解。在社会关系复杂化、利益结构多元化，社会矛盾尖锐化的碎片化社会中，各大城市掀起了“网格化”管理的浪潮，在社会上产生了较大影响。但由于在设计理念以及内在机制方面的缺陷，网格化治理方略在自主性社区的应用过程中暴露出诸多问题。本文将回溯网格化管理的内涵及特点，并在深入分析其运行效果的基础上，力图提出创新城市管理模式的新思路，从而实现协同治理格局的建构。

一、网格化管理之勃兴与特征

在单位制逐渐解体、社区成为社会基本单元的背景下，社会事务向社区累积，但其尚未达到独立承担管理职能的程度，造成了政府治理压力的空前加大。政府必须寻求新型管理模式，以应对日趋复杂的城市管理难题。一种新的治理思路“技术治理”，即国家通过引入新技术，尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能。并且国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”[1]。网格化管理正是作为一种新的城市治理技术应运而生的。

学界对于网格化管理的内涵的理解大致相同，认为网格化管理就是在保持原有街道――社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000-5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制[2]。

自2004年北京市东城区开始推行网格化管理模式以来，这种新型管理体制逐渐在全国各大城市普及，形成了诸如宁夏石嘴山大武口区“4+6”模式、山西长治”三位一体”等典型模式。在实践探索中，网格化管理模式呈现出明显特色和优势。

1.统一进行网格规划与实施

城市网格化管理首先需要得到行政部门的高度重视、预先规划和有序实施。在实践过程中，大多数城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。网格化管理的运行需要以全市统一的战略规划和管理信息数据库为支撑，然后按照同一标准划分单元网格，统一进行城市部件普查等，从而形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并制定实施了一系列相关政策法规和工作指导手册，从而保证网格化管理模式的稳定运行。

2.明确划定各层级管理职责

网格化管理是将城区行政性地划分为一个个“网格”，从而在“区―街道一社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，并且实行市、区两级分工、监管分离的体制。其目的在于打破以往行政体系条块分割、各自为政、推诿扯皮、权责不清的种种弊端，理顺市、区、街道各级之间的关系，将资源进行重新整合，使各管理主体的权责界限更加清晰明确。

3.管理效率的高效化

网格化管理借助网络平台的信息传递作用，加之权责的清晰化所带来的人为因素干扰的减少，有利于职能部门及时发现问题、迅速处理问题，突破了传统管理模式反映问题的环节过多的弊端，减少了中间环节和管理层级，整个问题处理流程的时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。

二、城市网格化管理实践之局限

网格化管理在创新社会管理体制的话语背景下得到了各级政府的大力提倡，并且广泛应用于城市基层社会管理领域。值得肯定的是，网格化管理借助全新的管理架构和治理技术，在打造“数字城市”、整合社会资源、提高行政效率、化解社会矛盾等方面体现出明显优势。但应该注意到，这种管理模式在碎片化的基层社会中往往出现“管理失灵”的问题，具体表现为以下三个方面。

1.持久性不强，运行成本过高

网格化管理是在社会矛盾日益凸显的社会转型期而创设，依托于信息技术和科层管理结构，将行政性管理延伸至基层社区，进而应对和社会纠纷，带有一定的应急性。尽管网格化管理在基层社会与政府公共服务部门之间开通了较为便利的信息反馈和处理渠道，减少了各职能部门之间的推诿扯皮的现象，对于政府行政绩效水平的提高具有促进作用。但是，网格化管理的建立及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格员，增设各级网格管理指导中心办公室，这就使人力、设备和资金投入势必增加。此外，网格化管理在某些城市只是作为一种非常态的应急措施而被运用到相关活动和事件中。虽然使社会治理水平在短时间内有所提升，但其性质仍是一种非正式的制度安排，缺乏政策法规的有力保障和相关机构的高度重视，从而其效能的持久性受到广泛质疑。

2.抑制社区自治力量的成长

网格化管理通过“行政力”下沉的方式对基层社会进行科层式管理，体现出社区建设的行政化倾向，这是中国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥[3]。政权力量对以网格形式存在的社区进行全覆盖式管控，不仅使公共服务辐射到基层社会，而且将各利益群体直接纳入进行政性管理，体现出“总体性支配”所不具备的精准性和强制性的管控特征，严重削弱社区的自治能力。因此，网格化管理的推进和加强将引致行政力量的强化、社区自我管理的弱化，进而对社区自治的进程产生不利影响。

3.全能网格的风险问题

社会治理的目标是协同治理格局的形成。面对社会治理压力的增大和社区在承接社会事务管理方面能力不足的困境，以及打破条块分割式管理和加强部门联动的重要目标，网格化管理已成为政府创新管理体制的主导方向。然而，在网格化管理模式的实践探索中，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了。就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化”[4]。“全能网格论”造成“管理依赖症”，即确信一切问题和纠纷都可以通过网格加以解决、一切资源和服务都能够通过网格来提供。这势必造成社区自我管理能力的削弱，抑制社会组织和自主性社区等社会治理主体的成长，影响社会协同治理目标的实现。

三、行政力与自治力之契合：网格化管理之创新思路

网格化管理模式已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度设计上的缺陷―“行政下沉”式的四级管理体系利用科层式的组织隶属关系对社会个体进行组织管理，导致行政力与基层社区的自治力的对接处出现“管理缺口”。因此，建构协同治理格局，关键是要实现政权力量与自治力量的高度契合。可以从以下两项策略着手进行：

1.推动一元化管理向多元化治理转变，实现协同治理局面

网格化管理在本质上仍是基于政府对社会资源和权力进行全面垄断的一种管控型治理模式，这与当前“社会协同治理”强调政府、民间组织和社区等多元主体良性互动、深入合作来管理社会事务的话语体系存在着根本性对立和冲突。良好的经济社会秩序的建构，需要政府管理与群众自治的紧密衔接，民间组织则充当桥梁作用，通过三者的协同配合来提高社会治理水平。首先，深化行政体制改革应是政府今后工作的重点。必须通过创新治理理念和简政放权来明确自身定位，正确履行管理职能，提高服务能力和水平，加快向“服务型”政府转型；其次，自主性社区建设需要政策法规和资金的强力支持，鼓励社区利益和志趣团体有序发展，积极培育社区自治力量，提升居民在社区事务管理上的参与意识和能力，将碎片化的个体重新整合，增强基层社会的凝聚力；此外，大力培育公益性、服务性社会组织，合理承接政府的部分服务职能，向社区内部稳步发展，发挥民间组织在公共服务、调控矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面的服务功能。

2.以社区服务联动多元治理主体

社区服务着眼于社区需求，主要面向社区成员提供各种服务，是社区自治的主要内容；另外，社区服务也是公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织的服务内容。因此，社区服务可以作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子。政府可以通过购买服务的方式鼓励专业组织的发展，并予以政策支持和法规引导，进而以民间组织为中介，向社区居民提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足其从物质到精神的各种需求，使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体，最终实现基层社会矛盾的化解与和谐社区的建设。

综上所述，社会管理的创新方向应是从以政府为中心的一元化管理，迈向与民间组织和群众的参与管理相结合的多元化治理。实现协同治理的关键在于以社区服务来衔接行政力量与社区自治力量，消解政府管控与社区自主发展的紧张和冲突。以服务为导向，淡化科层管理的行政化色彩，促进多元治理主体的深度合作，必然能够赋予网格化管理以全新意义，使之在碎片化社会形态下焕发出新的生机与活力。

参考文献：

[1]渠敬东，等.从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（6）.

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乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。1．立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。［1］10因此，善治理念下的乡镇社会管理模式创新应把以人为本这一基本理念贯彻始终。要适应经济与社会发展的新要求，切实转变观念，实现管理与服务的有机统一，让民众的需求和能力得到真正的尊重。要达此目标，必须不断创新社会管理的本土化服务，推进社会服务的科学化与专业化;从实际情况出发，因地因时制宜，真正把人作为最重要的资源，把民众作为社会发展的核心主体，充分开发社会的人力资源和专业资源，服务于以普通民众为核心的各利益相关者。2．着眼社会活力的深层激发，推进社会管理主体的多元与均衡在治理理论视角下，乡镇政府社会管理职能创新的重要方面是推进管理主体多元化并建立多元主体的合作网络。［10］随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。3．注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。4．着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。［1］12在我国经济与社会转型过程中，出现了诸多弱势群体，他们由于经济、社会和文化等方面的低下状态而难以像正常人那样化解社会变迁与社会问题造成的压力，导致生活陷入困境，处于不利的社会地位。总体看，他们具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性等特征。［11］他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。

二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新

(一)社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性

社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。［12］社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。［13］社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。［14］它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分;它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。［15］近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。

(二)善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位

1．理念优化理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。2．方法改进乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。3．风险化解社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。［16］社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。4．人才支持在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。

三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径

(一)提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力

1．加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。［1］111但是，现实的乡镇社会管理制度较多是服从上级部门的指导意见，倾听基层受惠对象的空间非常有限。这往往导致制度脱离民众的实际需求和愿望，使制度从根源上背离了其价值立足点，实效性大大减弱。社会工作的“优势视角”和“赋权”等理论都强调应充分激励与发展服务对象的潜能与优势，把问题落脚点集中于实现服务对象自主与自助能力的增长，并有配套的科学方法保障这一理念落到实处。因此，把上述价值理念融入其中，可更好地保障乡镇社会管理制度的民众中心导向，提高乡镇社会管理制度回应民众诉求的敏感度与能力，具体措施包括在乡镇社会管理制度的制定、执行、激励及评估等环节融入社会工作的服务理念及相应的工作方法，充分听取受惠对象的想法，甚至吸纳受惠对象参与相关制度的制定、实施、监督和评估。2．改进乡镇社会管理制度回应民众需求的实践技巧社会工作有一系列的专业方法来保障其专业价值理念落于实践，同样，乡镇社会管理制度对民众需求的回应能力增强也需要有方法与技巧上的匹配。因此，可利用乡镇日常管理和制度制定实施的机会把社会工作的专业内涵融入其中，以此来创新既有的乡镇社会管理理念和方法，增强相关制度的实践灵活性与需求响应能力;使基层政府在面对民众个性化、多元化诉求时，能够通过科学而灵活的方法更好地把握服务民众这一根本目标;使尊重、信任和支持民众不再是空洞的口号，而是落实于乡镇社会管理的具体实践，增强乡镇社会管理制度的合法性与公众满意度。

(二)促进乡镇社会管理工作人员的素质提升与结构优化

1．提升乡镇社会管理工作人员的社工素养，使其更好地为基层民众服务乡镇既有的社会管理人员素质参差不齐，对他们进行社会工作素养的培训可优化他们为民众服务的意识和能力。可与高校和社会工作服务机构合作，对相关的管理人员进行培训，系统地提升其社会工作素养，使他们能够会用乃至善用社会工作的理念、技巧和专业方法来提高实际工作能力与创新工作思路，使他们在面对实际问题时能够有更多更好的解决办法。如果条件允许，也可采取措施，组织和激励与民生联系密切的岗位人员参加社会工作职业水平资格考试，提升他们的专业服务能力。还可选派人员到专业社工服务机构学习，或外聘社会工作专业督导对相关人员进行传帮带，提高他们服务基层民众的水平。2．促进社会工作专业人才充实到乡镇社会管理队伍中，优化队伍结构可建立完善社会工作人才使用体系，以社会工作岗位开发设置为重点、社会工作人才资源合理流动和有效配置为目标，适当加大社工人才的使用层次和力度。可与国内外社会工作专业人才培养单位合作，推荐人才到相关单位进修学习;也可在毕业生中做好宣传动员，给他们提供一定的岗位与激励，使他们能充实到乡镇社会管理队伍中。同时，建立完善社会工作人才激励保障体系，按照岗位名称、职责任务、工作标准、任职条件和薪酬待遇相对应原则，在薪酬待遇、岗位津贴、社会保险、奖励表彰等方面增加社会工作专业人才或具有社会工作职业资格认证的工作人员的收益，使他们能够在乡镇社会管理框架内找到认同感、归属感和价值感，积极主动地贡献力量，从而夯实并革新乡镇社会管理创新的人力资源基础。

(三)推进弱势群体的权益保障与基层社会矛盾的深层化解

1．以社会工作的介入保障弱势群体的权益，推进社会公平正义照顾弱势群体利益，疏导其不满，防止社会矛盾集聚爆发，是乡镇社会管理模式创新的关键。社会工作可通过社会行政、政策倡导等方法对社会保障、社会福利政策施加影响，协调民众与政府间的关系，同时，社会工作者可通过与弱势群体的直接接触，深入了解他们的需求并及时反映给政府或有关组织，从而降低社会管理风险。［17］我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争;另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。2．以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾;另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。

篇3

“民情地图”

是一张什么图

松阳县地处浙江南部山区，境内多山，道路崎岖，自然灾害频繁，尤其是洪水、泥石流等自然灾害，导致生态风险严重；由于地处山区，交通闭塞，松阳县工业基础相对薄弱，经济相对落后。近年来，随着经济社会的发展，户籍政策相对宽松，很多辖区居民外出打工，也有许多外来人员涌入，导致松阳县人口流动相对频繁，人们之间的矛盾、纠纷也日益增多，时有发生。这些情况对松阳县基层社会管理提出了巨大挑战。如何做好基层社会管理成为当时亟待解决的问题。

在这样的背景下，2009年12月，松阳县开始探索一种新的社会管理方式――即在浙江省舟山市推行的“网格化管理，组团式服务”的基础上，结合松阳实际情况，绘制“民情地图”。

截至2011年，松阳县共手绘完成了401个行政村的2406张“民情地图”。“民情地图”由村情民情图、产业发展图、组织体系图、重点人员图、结对帮扶图、防灾避险图等6张“地图”组成。

其中，村情民情图主要是村庄地形地貌，包括山林、农田、河道、山塘水库、道路等，以及农房分布及房屋结构、自然资源和人文资源分布情况；产业发展图主要标注村庄产业分布、发展和农户从业情况，包括每个农户的农田、山林及从事种养业情况，以及经商办企业、外出务工创业等情况；组织体系图主要标注村级组织及村级基层管理服务体系建设情况；结对帮扶图主要标注需要结对帮扶的农户和优抚对象等情况；重点人员图主要标注需要重点联系、重点关注的人员情况；防灾避险图主要标注自然灾害隐患区域及避灾抢险线路等情况。每张地图各有侧重，组合起来是一个全面、直观、准确反映村情民情的综合体系。

此后，“民情地图”不断升级，开始从农村走向城市。松阳县将全县各种情况全盘摸清，并统一绘图标准，实行数字化管理，建成了一张网络版的“全情图”，建立了“民情地图”服务地理信息系统。该系统成为汇集该县20多万群众基础信息的民情大数据。

为了进一步巩固该项创新成果，确保系统的使用安全，2015年3月，松阳县向国家知识产权局申请了实用新型专利授权。2015年10月，以松阳县民情地图为基础开发的“一种民情地理信息系统”通过国家知识产权局批准，获得国家实用新型专利授权。

引领社会管理创新

松阳县绘制“民情地图”是推进社会管理创新的典型案例。这种管理方式的创新促进了干部作风的转变，增加了干部和群众的联系，增强了基层干部管理社会、服务群众的能力。

“民情地图”的绘制也使基层干部更加全面地掌握了各种源头信息、安全隐患、矛盾纠纷等数据，在处置、安全问题和自然灾害时，反映更加迅速，处置更加及时，措施也更具针对性，对化解社会矛盾、促进基层社会和谐稳定起到了积极作用。

同时，“民情地图”大数据为地方决策提供了强有力的数据支撑，有效地促进了决策的科学化、民主化，推动了当地经济社会的发展。

松阳县为做好“民情地图”，发挥其最大效应，主要采取了三方面措施：

一是扎实做好民情调研工作。明确要求把全面深入掌握村情民情作为重要目标，把走访每一个农户作为基本任务，县领导带头蹲点调研、走访农户，乡镇干部深入农村开展村情调研，机关部门干部深入开展结对联系服务调研，网格服务团队深入开展村情民情走访调研。通过挨家挨户走访每一个农户，开展民主恳谈、民情分析、民主听证等方式，全方位掌握农村基层情况，全面了解群众的所思所想、所需所盼、所忧所困，广泛听取基层党员、干部和群众的意见和建议，为绘制“民情地图”做好基础工作，收集好第一手素材。

二是构筑“民情地图”管理服务平台，建设专门的地理信息系统。松阳把每个村的“民情地图”统一录入平台，形成电子版“民情地图”。研发松阳县“民情地图”地理信息系统，通过增设“民情地图”社区、部门和企业三大板块，变静态的二维图为动态的三维图，使其具有修改功能、搜索功能、分类功能、保密功能、备用功能，进一步拓展了“民情地图”服务范围，实现了信息资源的共享共用。同时，明确规定村情民情一旦发生变化，必须及时进行更新，促使广大干部第一时间掌握基层动态，保证“民情地图”的准确性和真实性。

三是健全工作机制。松阳县专门组织编印了培训教材，内容包括“民情地图”制作要求和使用常识、农村工作政策法规、农林水电以及民政、计生、社保、等方面的知识、案例等。而且要求每位干部每年必须参加一定时间的集中培训和学习。并且，建立起应知应会能力考查机制。依托“民情地图”计算机管理服务平台，建立了“民情地图”应知应会能力考试平台和题库，通过试题测试和“应知应会能力大比武”等形式，定期对乡镇和县级干部进行考查。

另一方面，健全完善督查、考核机制。通过集中检查、暗访抽查等方式，加强督查指导，把握工作进度，发现解决问题，确保取得实效。同时，把“民情地图”工作纳入乡镇、机关部门年度工作目标责任制考核，纳入乡镇、机关干部和网格服务团队成员个人年度工作考核，纳入村干部年度工作实绩考核，并与村干部工作报酬挂钩。另一方面，建立责任追究机制，如果出现对群众事务重视不够、处理不当、作风浮夸，造成群众不满的，对相关领导干部、责任单位及相关人员将给予警告、通报批评等处分；造成严重后果的，还将依据党纪政纪等相关规定追究责任。

松阳经验

的普适意义

党的十指出，各级政府要加强和创新社会管理，不断提高社会管理科学化水平，不断改进政府提供公共服务方式，努力加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。党的十八届五中全会也再次强调要加强和创新社会管理，推进社会管理精细化，并且提出必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作。当前，积极探索并不断创新社会管理方式、方法，已经成为做好社会管理工作的必然要求和趋势。松阳县绘制“民情地图”的做法，对推进基层社会管理有重要启示：

首先，要转变政府职能，实现观念从“管理”向“服务”的转变，行政活动从“消极行政”、“干预行政”向“积极行政”、“福利行政”的转变。政府在不同时期承担着不同的任务和职能，对此，德国社会学家哈贝马斯曾以政府任务的复杂性增长为主要线索，对不同时期政府的职能和任务作了如下概括：起初是传统的维持社会秩序，然后是对社会补偿的公正分配，最后是应付集体性的危险情况以及公民权益的保障。他还特别指出伴随着风险社会的出现，政府的行政活动，尤其是预防性活动，必须在其中展开的时间限度内日益扩展，政府的行政目标应逐渐转向以风险预防为主的积极行政、预防行政和福利行政。

其次，要深刻认识“大数据”的意义，科学使用大数据。松阳县建立“民情大数据”至少具有两方面意义：一方面，促使干部更深入群众，走村入户，掌握村情、社情、民情的一手资料，从而切实了解民生所需所求，切实转变工作作风；另一方面，收集来的大数据，可以为领导干部作出科学决策，提供全面准确的一手资料，从而提高服务群众的质量和效益。

大数据运用在社会管理中至少有三个作用：一是大数据技术通过对海量数据的快速收集与挖掘、及时研判与共享，可以成为支持社会管理科学决策和准确预判的有力手段，促进政府从传统的依赖经验的粗放型决策向依赖大数据分析的科学决策转变。二是对大数据进行分析，可以加强社会风险控制，提高政府预测预警能力和应急响应能力。三是利用大数据可以实现社会管理从碎片化向网格化的转变。社会管理的碎片化是当前我国社会管理体制存在的主要问题之一，政府部门之间职能交叉、重叠，协同性差，“信息孤岛”现象时有发生。这极大增加了社会管理的成本，降低了社会管理的效率。大数据技术的应用，将扩大信息共享的范围，降低各部门在数据和信息收集、处理和应用等方面的成本，提升数据和信息的使用效能、效益，有助于推动政府部门的协同与合作，进而促进社会管理体制从碎片化向网格化转变。

再次，要将“互联网”运用到社会管理中去，形成“互联网+社会管理”的新型治理模式。互联网的发展对社会生活带来革命性的影响，它推动了社会经济转型和重组以及社会群体组织、人员互动模式的变革，对社会管理也带来前所未有的机遇和挑战。阿基米德有句名言，“给我一个支点，我能撬动地球。”如果把维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业等比作地球，社会管理比作杠杆，那么“互联网+”就是支点，可以“四两拨千斤”，“互联网+”在社会管理领域大有可为。

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中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008－7168（2012）05－0066－06

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近年来，随着基层利益格局的不断调整与改革的日益推进，一些关涉基层稳定的矛盾与冲突逐渐凸显，正深刻解构着基层主体之间的政治、经济与社会关系。正如亨廷顿所指出的那样，“城市的作用是一个常数，它永远是反对派的力量根源；农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”[1](p.241)。可见，维护基层社会（特别是农村）的稳定，对于国家政权的稳固及其有序运行至关重要。当前，就中国基层维稳的现状而言，以参与主体、应对手段及评价方式单一性为表征的传统基层维稳机制，逐渐呈现出疲于应付的发展态势。由此，围绕多元共治所引发的基层维稳机制的完善问题是中国社会必须考虑、回答和应对的紧要问题。而处于权力意志与民意张力的最直接连接点的基层政府(本文主要指县、市、区和乡镇、街道两级政府),社会转型生成的一切矛盾压力，体制运行所带来的一系列冲突问题，使基层政府在维稳过程中面临着极大的挑战和考验。因此，通过构建多元化的基层维稳参与机制、多元化的基层维稳应对机制及多元化的基层维稳评价入手，期望能有效实现基层维稳机制的有效运行。

一、问题呈现：当前基层维稳运行机制之特性及其缺陷

由政府主导下的基层维稳运行机制，以“一票否决”作为其维稳精神指南，以“将矛盾消灭在萌芽状态”作为其维稳行动逻辑，以“稳控”作为其维稳应对手段，强烈凸显出维稳运行中基层政府排斥公众与社会组织社会治理的参与权，对权宜性维稳应对手段的路径依赖，以及在维稳评价机制中唯上不唯下的体制化维稳导向。缺乏民众与社会组织有效参与、监督和协同的维稳机制是一种静态的并且缺乏有效的自我修复功能的治理机制。使基层政府无法与公众进行理性的对话和沟通，为政府维稳与民众维权的对抗态势的形成滋生了制度性温床。

（一）维稳参与主体的单一性

基于可控性的考量，以及践行将“矛盾消灭在萌芽状态”的维稳行动逻辑，基层政府已经自觉或不自觉地将民众与社会组织排除在维稳参与主体之外，使基层政府成为单一的维稳参与主体。对于民众而言，之所以被排斥在基层维稳参与的主体序列，主要原因在于民众已经在长期的社会治理进程中被政府当成了维稳对象，政府在社会治理过程中，要治理的对象就是其管辖下的民众，或者说民众已经被政府“物化”为维稳的客体，根本谈不上可以与基层政府进行平等沟通、对话的维稳参与主体。特别在压力型的维稳运行过程中，随着维稳问责力度的不断强化及民众诉求表达方式的日益激烈化，基层政府已经对通过不断强化政府组织与资源优势的方式来应对民众的诉求形成了维稳路径依赖。对于社会组织而言，之所以也被排斥在基层维稳参与的主体序列，主要原因在于基层政府对社会组织缺乏最基本的信任和了解，导致在“敏感”的基层维稳这一领域，不敢贸然让社会组织参与到基层维稳过程中来，害怕社会组织的参与，反而将分散的民众组织起来并可能采取对社会秩序产生重大威胁的集体行动。此外，在基层维稳的实践中，基层政府还不真正了解社会组织参与维稳所具有的有效传递信息、整合民众诉求、进行理性沟通与协调的优势。因此，对基层政府来说，与其承担不可预测的贸然让社会组织参与基层维稳过程的风险，不如审慎地将其排除在维稳过程之外，以确保维稳过程的可控性。但是缺乏民众与社会组织有效参与的基层维稳机制，不可能真正实现基层社会的和谐与稳定。而维稳参与主体的单一性导致基层政府为此承担高昂的维稳成本。“而且长期忽视民众与社会组织参与的维稳机制也使社会力量参与解决基层社会矛盾的积极性被严重削弱”[2](p.26)。

（二）维稳应对手段的单一性

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    对于农民专业合作社而言，无论将其看作独立的企业，以集体或联合行动存在的联盟，还是一组契约关系的联结，其积极作用都被众多学者证实。Sexton认为，合作社能获得大量的经营业务以达到规模经济[1]。Nourse认为，合作社是促进市场竞争的力量，农民只有通过建立规模较大的合作社才能恢复力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）认为，农民合作组织能形成反市场垄断的力量，可以减少营销过程中的信息不对称以及外部性的影响，保护专用资产投资免受机会主义行为的侵害。Tennbakk也指出，农民合作组织能降低经济活动的风险和不确定性，改善市场失灵[3]。还有学者指出，农民合作组织能帮助农户节约交易费用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在农产品营销中起到积极作用，确保农民获得相对稳定的收益。国内众多文献也表明，农民通过发展合作社，提高了组织化程度，提升了话语权，改善了市场地位，提高了生产技术水平；合作社有利于整合社员资源，形成规模优势，推进农业生产的专业化、标准化和产业化；有利于促进农产品销售，在一定程度上遏制了流通环节对农民的盘剥，降低了经营风险，增加了农民的收入。

    尽管现有文献对农民专业合作社已有广泛研究，但农民专业合作社联合是一个较新的课题，文献比较少见。张晓山探讨了农民专业合作社的组织发展[4]。方玉媚等、方凯等分别对四川果旺果蔬联合社、云南蒙自甜石榴产销联合社进行了分析[5][6]；孔祥智和蒋忱忱（2010）对四川省井研县联合水果合作社的治理机制进行了分析；苑鹏（2008）以北京市密云县奶牛联合社为例，剖析了联合社的产生、运作以及优越性，分析了联合社的发展空间。王艺华、王树恩指出，农民专业合作社联合发展可以对接大市场，延伸农业产业链，促进现代农业进程，增强自我服务功能，提高对社会资源的承接和利用能力，是农村经济社会发展的现实需要。也是专业合作社发展的必然趋势[7]。这些文献主要通过研究合作社联合的典型案例，探讨联合社的作用和发展趋势。综合来看，理论界对农民专业合作社联合的探讨，尽管远未达到条分缕析、引领实践，但作为农民专业合作社成长过程中自发出现的一种新的产业组织形式和制度安排，联合社已显示出更强的生命力和活力。在这种情况下，阐析其制度变迁特征，寻求其成长的内在根据，探讨其绩效和治理机制，可以为联合社的规范发展提供理论和政策依据。

    一、诱致性制度变迁框架下农民专业合作社的联合

    新制度经济学认为，有效率的制度变迁主要是诱致性变迁，但强制性变迁的收益有较大的不确定性。农民专业合作社的联合，在很大程度上是农民专业合作社制度诱致性变迁的结果。

    （一）农民专业合作社的联合源于合作社制度的不均衡

    确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式，从而改变了农业和农村经济格局，调动了农业生产者的积极性，在农业发展水平较低，主要是手工劳动的历史条件下，极大地改变了我国农业生产和农民生活。但是，下的农户小而散，需要独自面对市场竞争，分散农户和现代经济体系的脱节，导致其经济活动的交易成本高，经济效率低。随着市场经济进程的推进，农业生产经营越来越具有市场导向性，农民逐渐转向专业化生产。虽然农产品市场接近完全竞争，但在一定条件下，提升农民的组织化程度，可以提升他们的市场抗衡力。因此，农业专业化的过程，也是农民组织化程度不断提高的过程。而同一产业或同一地域的农户只有以一定方式组织起来，专业化分工才成为可能，且在专业化和交易费用的两难冲突中，只靠市场进行农业分工会使其协调效率受到限制，需要农民合作经济组织来进行农业分工和协调，提高交易效率，以获得更多专业化经济。农民专业合作社是一种介于市场与科层之间的制度安排，没有市场组织较高的市场交易费用，又保持着市场的灵活性；没有科层组织高昂的管理成本，又具备科层组织配置资源的优越性，从而很 好地契合了农产品交易的特性。它在一定程度上解决了我国农业产业化进程中集体经济组织统不起来、技术部门包不下来、农民单家独户办不起来的困难，使小规模分散农户与市场之间、农业与市场之间，形成一种以经济联系为纽带的组织网络。

    虽然随着《农民专业合作社法》的施行，我国农民专业合作社迅速发展起来，但家庭承包经营、人多地少的基本国情，使我国农民专业合作社制度的边际效用急剧递减。绝大多数合作社在目前的制度环境下，存在着合作社普遍资金困难、带动力不强、产业化经营水平不高等问题。这些问题反映了现行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味着出现了新的盈利机会，进而导致了制度变迁的必然。

    （二）农民专业合作社联合的发生和发展取决于联合社的预期净收益

    从农户和单个合作社来看，农民专业合作社联合的“外部效益”，主要来自四个方面：

    1.由规模经济带来的利润

    通过把若干同类农产品专业合作社联合起来组成联合社，可以扩大加工或产品营销服务的规模，在更大程度上实现农业规模经营。通过统一组织生产、运输、冷藏和销售，统一提供技术服务等，降低了基层社的生产经营成本，也使得购销业务大大集中，购销规模明显扩大，实现了外部规模经济，有利于提高合作社的市场竞争力和市场占有率，也有利于农业现代技术、组织方式和资金的投入。因此，只要农业生产地域的分散性以及合作社规模的不均匀性存在，农民专业合作社就有联合的必要性。

    2.外部经济内部化带来的利润

    联合社比分散的单个合作社具有更强的市场谈判能力，整合资源的力量更为强大，通过搭建联合社、基层合作社和生产资料供应商、农产品销售商的平台，既能加强合作社之间的有机联系，避免了合作社之间的不良竞争，提高农民的组织化程度，又能进一步增强自身实力，提升农民的市场谈判地位，从而打破了原来基层社和农民被动接受企业单方给定的质量等级和价格的市场格局，可以分享更多加工和流通环节的利润。

    3.克服风险厌恶带来的利润

    农业生产的连续性与长周期性，无法通过内部控制及时扩大或缩小规模，加上农产品的可贮存性差，使农业成为一种冒险事业。而农户大多数是风险厌恶型，在风险普遍存在的制度安排下，风险厌恶无疑会大大消减经济活动，克服对风险厌恶的制度创新能获得潜在利润。联合社通过内部协作提高资源配置效率，提高规模经济性，降低经营中的不确定性，内化农业经营风险；通过契约安排，转嫁一定的技术风险和市场风险，使得基层社抗风险能力得到提升；通过推广种植、养殖保险，可以更有效地帮助成员降低生产经营风险。

    4.交易费用的转移和降低带来的利润

    合作社的联合所带来的直接效果，就是扩大了单个合作社的社员数量和资本规模，实现了资金、设备、原材料和劳动力的集中调配和使用，提高了要素的使用效率，大大节约了交易成本。同时，联合社弥补了单个专业合作社销售渠道窄、信息来源少等问题，进一步整合了资源，增强了合作社的市场对接能力和竞争力，有助于降低交易费用。

    （三）各地农民专业合作社联合发展情况

    随着农民专业合作组织的迅猛发展，全国农民专业合作社联合也呈现出较好的发展势头，以弥补单个合作社势单力薄等不足。但各地区的农民专业合作社联合的发展情况仍然存在显著差异，尤其以东西部差异最为明显。

    1.全国农民专业合作社联合的总体情况

    随着农民专业合作社数量的快速增长，多数合作社存在的生产规模偏小、科技含量低、服务领域狭窄、市场品牌不响、带动能力弱等问题也日益凸显，迫切需要通过合作社进一步的联合来解决单个合作社解决不了和解决不好的矛盾。而农民专业合作社生产经营规模的扩大，自身积累资金的增多，将逐步形成设立联合社的能力和愿望；某些规模较小的合作社，为了增强市场竞争力，也可能希望设立联合社开展经营活动。近年来，全国大多数省市已经出现了各种形式的联合组织，并在联合经营、开展信息交流和维护合作社权益等方面发挥了积极作用。从表1（见下页）可以看出，虽然从全国来看，单个的专业社是目前农民专业合作组织的主要形式，但联合社的比例已接近7％。

    

    在农民合作社联合组织中，不乏由地方政府依托供销合作社、信用合作社这一类政府主导安排的专业性合作经济组织而组建的联合社或合作社联合会。例如，河北省、福建省、浙江省及温州市等地供销合作社（总社）筹组成立了农民合作经济组织联合会。这类联合社（或联合会）以横向联合为主，将主要职能定位为政府和合作社之间的沟通平台，承担向政府反馈合作社的意见与需求、政策法规宣传、教育培训、营销推广、对外交流和行业自律等工作任务，带有很浓的行业协会色彩。与政府主导的联合社制度安排不同，民间自发的诱致性联合社制度安排，以同业联合为主。这种民间自发的联合社制度安排，以承认合作各方的“私人产权”和“私人利益”为基础，其组建而成的联合社，并不仅仅是合作社成员数量的增加和规模的扩大，蕴涵了深刻的变化，是合作社制度的深化和发展。目前，农民自发组织的联合社，占了现有合作社联合组织的90％以上。

    2.农民专业合作社的联合发展存在区域差异

    我国现阶段农民专业合作社的联合发展，是在国家法律制度供给不足的情况下，主要由外部利润诱导的自发创新，因而呈现出自发性、异质性和区域性等特点。各类联合社可以大致分为由同类专业合作社组成的联合社和由特定地域内各类专业合作社联合组成的联合社两种类型。同业联合和地域联合的联合社在职能定位方面存在差异。由于国家法律和政策对农民专业合作社的联合缺乏明确而统一的规定，即使是同业联合的联合社，在不同区域之间，其业务经营范围、治理结构等也具有明显的异质性（见表2）。对此，一个明显的例证就是各省、市的地方性法规对农民专业合作社联合的规定大不相同。另一方面，从调查情况来看，多数联合社都对经典合作社原则有不同程度的修改，但不同区域的联合社的修改方向存在一定的差异：中、西部地区往往要求基层社具有较大的种植、养殖或营销规模；东部地区更加注重资本报酬，股份化倾向更加明显，而且合作社的管理者逐渐从社员向拥有专业知识的职业经理转变。

    从联合社的数量来看，东部地区联合社发展最为迅速，联合社在全部农民专业合作社中所 占的比例最高，为9.90％，远高于全国平均水平；而西部地区联合社发展较为缓慢，联合社在全部组织中所占的比例最低，仅为2.59％，明显低于全国平均水平；而中部地区和东北地区联合社发展相对较为平稳，均高于全国平均水平，其中中部地区联合社在全部专业社中所占的比例为7.99％，东北地区联合社在全部组织中所占的比例为8.25％（见表3）。从四个区域平均数据比较可看出：中部地区合作社数量最多，平均每个省有8291.7个农民专业合作社，662.8个联合社，显著高于全国平均水平，而西部地区合作社数量最少，平均每个省2982.5个，77.1个联合社，明显低于全国平均水平。

    

    进一步分析表3可以看出：东部地区虽然专业合作社和联合社的绝对数量并不领先，但联合社占合作社的比例最高，表明东部地区合作社的发展步伐较快，质量管理水平较高；中部地区无论是平均每个省的农民专业合作社总数量，还是联合社的数量，都比其他三个区域明显偏多；西部地区农民合作经济组织发展相对较为缓慢，农民专业合作社和联合社的数量比其他三个区域明显偏少。这在一定程度上说明合作组织的发育程度与市场经济的成熟程度紧密相关。

    二、政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用及其边界

    在农民专业合作社诱致性联合过程中，政府充当着重要角色。但从目前的现实情况来看，政府参与农民专业合作社联合的程度还不够深入，在一定程度上影响了农民专业合作社联合，需要政府不断加大制度供给力度，给农民专业合作社联合提供必要的政策扶持，促进农民专业合作社联合进一步健康快速发展。

    （一）政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用不可或缺

    在诱致性制度变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。一方面，制度变迁需要人们自愿的联合行动来完成，但集体行动常常面临高成本壁垒。为提高制度供给水平，需要引入政治资源来促成诱致性制度变迁。另一方面，诱致性制度变迁的创新主体来自基层，是一种自下而上的渐进发展的变革过程，所需时间长，难以全面实行，而强制性制度变迁的主体是政府，推动力大，但社会震荡大、风险高。二者组合的制度设计能较好地避免一方单独行使的缺陷。加之我国不同于西方市场经济国家的突出之处是政府力量强大，因此，在我国农民专业合作社联合由普遍性市场行为到强行性规则的程式转换中，政府发挥着重要作用。其作用范畴主要在两个方面：

    1.政府对联合社的法律地位予以确认

    政府是制度的最终供给者，任何正式制度都必须经过政府在政治和法律程序上的确认，才能够在全社会范围内扩散和推广。即使大规模的市场制度创新需求转变为市场的制度供给也需要最终得到政府参与。因此，诱致性制度变迁大致包含两个阶段：首先是市场主体突破既存制度，自发响应获利机会，形成普遍性市场行为；然后是政府进行制度供给，对普遍性市场行为的合法性加以追认。在我国，尽管单个的农民专业合作社，由于生产经营规模和自身实力的限制，依然摆脱不了抗风险能力差的困境，在参与市场竞争中仍处于弱势地位，有着进一步联合的制度需求。但联合社面临现行法律制度的刚性约束。联合社是多个合作社作为成员，联合成立的新的具有独立法人地位的合作社。从法理上说，设立联合社要求农民专业合作社能够成为合作社的成员。根据合作社法的规定，“成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五”，显然这一比例几乎无法满足设立联合社的要求。因此，从现有法律规定看，尚无合作社联社存在的法律空间。另外，在现行法律框架下，虽然仍可以通过社团法人登记、组建公司或吸收合并等方式满足农民专业合作社扩张和联合的需求，但是和一般意义上的联合社仍存在本质区别。社团法人登记虽然解决了联合社的法律地位问题，却在很大程度上限制了联合社的业务范围，不能从事营利性活动；成立公司无法享受合作社享有的各种扶持政策，且由于对股东有最高人数限制，使得联合社的发展和规模都受到制约；而吸收合并、新设合并等手续较为繁琐，设立成本较高。因此，应推动立法机关尽快修改农民专业合作社法，对联合社的法律地位予以确认。

    2.政府对联合社给予扶持，解决联合过程中市场主体不能自行解决的问题和困难

    西方合作运动大多“自下而上”，即先有基层社，待基层社发展数目已多、有联合的必要时，才共同组成联合社。由于集体行动的内在矛盾，合作社联合往往存在巨大的协调成本，同时，合作社作为弱者的联合，与企业的竞争在资金、技术和管理能力上有可能处于劣势。故在各国农民专业合作社发展的过程中，政府总是扮演积极角色。在我国，家庭承包经营、土地细碎化的缺陷，使农民专业合作社在集体行动方面存在高组织成本，单纯依靠农民在逐利动机驱使下自发行动并不能完全实现诱致性变迁。土地使用权的流转迟缓，农村合作金融不发达，农业投资不足，也使农民专业合作社的联合发展受到种种限制。所以，应将民间创新主体的自发创造与政府推动相结合，一方面进一步强化农民在合作社成长中的主体作用，另一方面，在农民专业合作社自组织的基础上，政府适时地进行制度供给，提供核心制度安排，协助民间主体实现制度创新，同时，加大扶持力度，建立有利于农民专业合作社联合的信贷、财税和登记等制度，加强合作社成员的合作教育与培训，不断提高农民的合作意识和组织能力。

    （二）政府参与农民专业合作社联合的程度

    1.政府参与程度总体不足，农民专业合作社联合的制度供给滞后，影响了联合社的发展

    在有限理性、信息高度不对称、传导反馈的时差性等因素约束下，制度供给会呈现一定的滞后性。作为制度环境的核心因子，法律对市场变化的反应也不可避免地存在一定的时滞。立法者有时也会主动地保持缄默，为前瞻性的市场参与者提供试验甚至试错的机会。农民专业合作社联合制度供应明显滞后，也使联合社在运行中遇到一些困境，影响了联合社的治理。

    第一，无法形成与联合社相匹配的有效治理结构。目前的农民专业合作社多是在“能人效应”、外部力量带动下成长起来的，民主管理制度、财务管理制度和监督机制都不尽完善。30多年的家庭联产承包经营体制，逐步让农民“原子化”，农村 优秀人才流失，留守农民普遍素质较低，缺乏自我组建合作组织的能力。与一般合作社相比，联合社成员之间在资源禀赋、参与目的以及承担角色等方面的异质性明显增加，成员之间的利益冲突更加突出。联合社的核心成员多为兼职，自身精力有限，而随着联合社规模的扩大，成员参与管理的能力不足和兴趣减弱，合作社由成员民主控制转向专家控制，出现了类似IFOs的委托－问题。合作社的剩余索取权被限定在合作社合约框架下的提供惠顾的群体之中，合作社成员很难促使经理人员的运作符合成员们的利益，成本明显偏大。

    第二，基层合作社和联合社的民主管理体制难以建立。基层社和联合社之间经济实力对比悬殊，联合社有充分的定价权，加之各基层合作社大多直接由农民组成，资本普遍稀缺，其角色一般是生产者，而产前和产后的环节由联合社控制，这样，在制度供应滞后、利益分配机制不健全的情况下，产前和产后环节的利润多与多数基层合作社无关。由于联合社的股权比较集中，如果制度约束缺位，联合社运营过度依赖大的基层社也就成为一种必然的趋势，内部人控制的倾向更加明显，极易造成联合社组织结构及其决策机制的不正常，从而使联合社变成了少数股东的“富人俱乐部”，联合社全体成员特别是农民成员的合法权益难以得到公平保护①。民主治理局面的实现与否基本上也就决定了联合会在多大程度上反映成员合作社的主流民意，进一步而言也就决定了能在多大程度上反映合作社农民成员的主流意见。

    第三，联合社有排斥小规模合作社和兼业农户的倾向。联合社普遍为入社成员设定门槛。从调查情况来看，同类专业合作社联合组成的联合社，主要是以从事该种农产品生产为主业的达到一定生产规模和商品量的专业农户的联合，并不欢迎小规模的合作社和兼业农户。这样，联合社的发展明显有利于更具有企业家特性和境遇较好的农民来寻求新的市场机会，但创造一种机制来保护甚至增进弱势农民的利益越发困难。

    第四，产权不明晰，滋生机会主义行为。大部分合作社在政府部门引导下组建，常常受多个部门单位支持，在组织资金、技术培训、产品销售等方面得到多方资助。合作社的联合，进一步使联合社与基层社之间、基层社相互之间以及合作社与农民之间财产关系模糊不清。立法粗陋，产权界定不清晰，加之合作社的新、老成员享有同样的投资和惠顾权，不可避免会激发了外部人攫取动机，导致机会主义行为和“搭便车”行为。

    2.政府需要加大对农民专业合作社联合的制度供给，明确政府对农民专业合作社联合进行扶持的职责，促进联合社规范发展

    过去50年，各国农业合作社企业的集中趋势加速。荷兰1949年供应饲料和肥料的合作社有1160个，1998年只剩36个；牛奶加工合作社从426个，降为6个。联邦德国1950年共有23842个农村合作社，而到1998年这一数字缩减到4221个。但同期的社均成员数则由137个增加到711个，规模明显扩大。我国农民专业合作社的联合发展尚处在起步阶段，目前政府推动合作社联合的重点是对合作社进行培训和规范，主要是建立稳定的合作社培训机制，规范联合社的各项职能、制度和组织架构，整合农委、农办、科协、农业局、供销社等涉农部门的资源，明确财政资金的支持方式，充分发挥政府的服务职能，更好地推动合作社联合发展。在治理机制上，联合社应当坚持成员以农民为主体、对成员服务不以营利为目的、民主管理，惠顾返还、资本报酬适度，以及入社自愿、退社自由等基本原则。虽然联合社可以不完全拘泥于国际“合作社原则”，需要从实际出发，适度放宽对资本权利的限制，以利于吸引资金，鼓励联合社向公司化和纵向一体化的方向延伸，并赋予联合社内部治理机制一定的包容性，但不能改变其农民专业合作社的基本特征。

    3.政府应当避免对合作社联合进行不恰当的直接干预

    农民专业合作组织的发展是一个水到渠成的过程，不可能超越阶段、跨越式地发展。在规制联合社的法律规范缺位的情况下，寻求政府的支持和保护，不失为一种理性的选择。但政府部门的过度干预可能影响合作社的自主性和生命力，最终合作社很难做到可持续发展。调查表明，政府不恰当的干预使一些合作社的联合出现异化。在政府的制度供给过程中，政绩往往被作为一个重要变量而引入了政府的效用函数。在进行联合社制度设计时，一些地方政府在农村市场资本化和农民专业合作社扶持政策的刺激下，以实现政绩为预期，过度干预合作社的联合和发展，导致了农民专业合作社联合的异化，结果一些联合社的定位不准，职能不明，体制不顺。有的联合社是“公司十合作社”，以套取政府的优惠政策；有的是假借联合之名义，投资大量资金入股控制合作社；更多的是供销社为完成工作指标，导致联合社只是形式上的表面文章，起不到应有的作用。因此，政府在扶持过程中，应注意充分尊重农民群众的选择权和决定权，不能采取强迫命令的方式推动合作社联合，同时，要求摆正政府与市场的关系，做到凡是市场能做好的事，都由市场来做，政府不必干预；即使政府有必要干预，也应更多采用经济手段和法律手段，而不是行政手段。

    三、结论与对策建议

    通过以上分析和研究，可得出以下结论：

    第一，农民专业合作社的联合发展具有历史必然性。制度变迁是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也是从一种制度均衡状态向更高的制度均衡状态转化的过程。理论和实践都表明，在农民合作经济组织促进农业专业化发展的过程中，合作社成员对合作内容、合作形式、合作层次必然会提出越来越高的要求，为此，合作社有必要走向联合，实现在更大规模和更高层次上的合作经营。这不仅仅是因为鼓励联合是国际合作社联盟确定的合作社基本原则，更是因为合作社的联合存在明显的“外部利润”。成立农民专业合作社联合组织，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高议价能力，扩大合作社的业务范围，解决合作社依靠自身力量无法解决的问题，推动现代农业发展。

    第二，我国农民专业合作社联合发展的区域差异，表明了同一制度安排在不同制度环境下，具有不同的比较效用。联合社的发展，从一个侧面反映了农民专业合作社的制度绩效，说明制度安排的移植不仅会受到非正式制度环境的约束，而且也会受到产业特性的约束。而经济组织的绩 效，既取决于组织内部的制度安排，也取决于组织制度安排与环境的相容性。因此，联合社的制度安排是否有效率，不仅取决于该项制度安排是否满足制度需求，还取决于其他制度安排实现他们功能的完善程度。这种差异的存在，决定了政府在农民专业合作社联合中的重要作用，也表明了对制度变迁进行引导和控制的必要。

    可见，要使农民专业合作社的联合健康发展，并加强政府引导作用，并从以下三个方面着手：

    第一，政府应加快制定推动合作社联合发展的法律规范，即设立发展联合社的制度装置，帮助实现诱致性变迁。这些规范应从农户经营土地规模小且高度均等化这一基本农情出发，对合作社联合发展中的一些问题，如资本联合与劳动联合，基层社与联合社之间的民主管理，土地的集中投入和使用等，通过联合社治理机制的创新来努力解决。

    第二，坚持诱致性制度变迁，关键在于基层社是否存在联合的需求，在于联合社的运行能否坚持独立、自治、民主的合作精神。政府参与联合社的创建隐藏着风险，应当通过宣传、教育、示范等方式培育人们对新制度的需求，如果合作社的联合并非基层社社员的要求，高昂的阻滞成本可能使制度变迁得不偿失。农民专业合作社的联合，就整体而言，不是政府推行的强制性制度变迁，而是农民在逐利动机驱使下自发创新的诱致性变迁。制度的设计应该是自下而上的，不是政府强制推动。

    第三，政府只扮演一个基本行为规范的保障者和制度变迁合法性的最终确认者角色，从而保证市场创新主体在一定限度内有足够的自由进行制度创新，并通过仿效、接受或拒绝的方式对其试验或加强。

    *该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《基于诱致性制度变迁视角的农民专业合作社联合》。