新农村建设政策范文

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一、概述

社会主义新农村建设是统筹城乡经济发展缩小城乡差距，实现新农村小康水平，构建和谐社会的具体概括。社会主义新农村建设包涵诸多领域和环节的建设，也包涵了社会主义精神文明建设和物质文明建设，涵盖了政治，经济，文化，教育，为啥，科技和社会发展各方面的建设。财政部门作为国民经济的重要调节部门，在新形势下的历史性任务就是通过财政政策促进社会主义新农村建设稳步发展。

建设社会主义新农村即为农村提供公共服务，政府主要通过财政手段来保证社会成员享受均等的公共产品和公共服务。政府根据各个地区的经济水平，财政收入，人口数量等数据来制定财政收支平衡指标，根据指标确定财政转移支付的数额。但是各个地区存在着很多差异，因而财政收入支出水平也不同，财政政策如何能够根据各地差异来调节和保障各地的新农村建设健康的发展呢？

二、财政政策支持新城建设分析

我国各区域存在地理条件，资源环境，经济基础的差异，各地区的财政手段和政策也要根据实际情况进行调节。目前地方政府应围绕农村发展，农民增收，积极开展新农村建设。

1.努力提升农业经济发展水平

（1）加大基础设施投入，改善基础环境

重点是要加强农业工程建设，中低产田改造，保护生态环境。首先要提升新农村硬件水平主要可以通过整改农田水利设施，加快农村道路建设，只有改善了农业生产环境才能解决农业基础设施落后对生产力发展的束缚和制约。其次是要坚持搞好生态环境保护，退耕还林，加强农业对自然灾害的抵御能力。再次，大力整改中低产田，以农业综合开发为载体，完善各项配套设施，建设优质高效，高产稳产，节水环保的农田。

（2）加大科技支持力度，发挥辐射效应

首先要提高财政支出中农业科技所占的比重，保证科技投入稳步增长。以建设优质高效，高产稳产，节水环保的农田为标准，推广精确施肥技术，提高农产品质量；大量使用现金的农机设备，提高农产品的产量。其次广泛应用病虫害防治技术以及禽畜疫病防治技术，繁育优良的农作物产品和禽畜种类。并且加强环保观念，推广无公害产品，秸秆还田等措施推动绿色农业的发展。最后要着重建设农业生态品牌，推广生态农业和特色农业，提高农产品的质量安全水平。

（3）引导社会资金注入，发挥磁场效应

要引导社会资金源源不断的注入新农村建设首先要完善农村投资和融资机制。政府可通过财政手段进行引导，例如财政补息，财政贴息，以奖代补等鼓励政策吸引信贷资金，社会资金以及其他第三方资金的注入。这样既有助于打开新农村建设多元化局面，有有助扩大生产规模，提高生产效益。

其次要完善保障机制，探索和建立适合新农村的那也保险制度。建立农民收益综合补贴制度和多形式额保险制度，提高农业应对风险的能力，增强综合生产能力。

2.完善社会化服务体系

（1）加大教育投入，改善新农村教育条件

一是要改变重视大专院校，轻农村义务教育的投入方式，以及改变基层财政负担本级农村义务教育的投入方法。严格按照公共财政的要求，强化中央到各级财政对农村义务教育投资的支出责任，中央和各级财政有义务提供贫困地区的农民子女均等的受教育的机会，这就迫切需要解决农村义务教育的资金问题。政府必须通过财政转移支付的办法解决资金投入问题。

二是从财政政策上给予支持，对在城市上学农民子女给予同等的接受教育的机会，禁止向农民子女收取各种名目的入校费用，从根源上解决农民子女上学难题。

三是大专院校招生时，应适当增加农村地区招生数量，降低贫困地区学生的录取分数线，为农村地区培养更多的有用人才，建设社会主义新农村提供优秀的人才资源，更好的促进农村地区的经济发展。

（2）构建新农村卫生服务体系

首先要加大财政支出中卫生投入的比重，落实各项新农村公共卫生的财政补助政策，支持农民健康工程。各地政府需要结合各地实际情况，加强医疗服务的网络建设，建立适合新农村的医疗保障制度。

其次，要加大资金支持力度，扩大医疗救助范围，提高医疗救助水平，切实保障农民的健康问题。

（3）建立适合新农村的社会保障体系

建立和完善新农村最低生活保障制度，确保财政资金能及时足额到户。健全分级管理挂钩考核制度，规范低保资金专户的管理方法，做到应保尽保，进一步保障新农村农民的生活条件。

3.提高农民自主发展能力

（1）培育新型农民，提高生产技术

财政政策要加大对农民的职业教育投入，大力开展农民技能培训和实用技术培训，提高农民自身素质，从而提高致富能力。其次根据市场需求，对剩余的农村劳动力进行培训，使其能更好的适应社会的需求。只有从根本上提升农民自身的水平和素质，才能使农民走上致富的道路，更好的建设社会主义新农村。

（2）因地制宜建立示范工程

根据各个地方的特色，因地制宜建立一批社会主义新农村示范点。健全和完善适应当地的发展政策，创造有地方特色的社会主义新农村，并且把成功的经验传授给其他地区，先发展一部分地区，再带动其他区域一起发展。

三、建立和完善财政政策的监督机制

1.提高财政支持新农村建设资金的使用效益

（1）规范各级政府在财政支持新农村建设资金方面的职责和权限

首先需要由农业部统一协调各级地方农业管理部门，并且成立专门负责统筹规划使用涉农资金的机构，良好的整合财政支持新农村建设的资金，彻底解决农业补贴资金管理混乱复杂的现象。严格限制省级以上政府和各级行政管理部门都能安排涉农资金，尽量减少中间一层一层划拨的环节。

要尽可能的将上级政府安排的各项资金进行整合，将财政资金直接转移至各地区基层政府，由各地区基层政府进行统筹并且安排支出。尽量减少中间一层一层划拨的环节，并且要求各地区基层政府及时详细的反馈使用情况。

（2）重点扶持重要领域和重要项目，加快城乡一体化进程。

建立项目库制度，合理安排各类各项资金的申报与使用，进一步调整资金配套制度，推进财政资金管理系制改革，减少交叉多级多部门整合财政资金的现象。减少财政支农资金分散使用，重点扶持重要领域和重要项目，加快城乡一体化进程。

2.改善配套资金制度的缺陷

（1）调整配套资金制度，坚持基层本位和农民本位原则。根据上级政府的政策导向并且结合当地区域的诗句情况，根据农村发展的实际需要和实际的财力情况制定预算，制定建设计划和补助政策，保证新农村建设能够有序的进行。

（2）强化财政支农项目立项审批工作，严格审批手续。科学合理的规范配套资金的管理运行。要按照进行项目的审批工作：部门分块组织上报，经过专家审核评定，由财政综合平衡，领导集体确定，确保支农项目的合理性，科学性。上级财政部门要会同有关部门关注资金是否专款专用，严格监督资金使用状况，对违规操作者追究责任。

参考文献：

[1]徐雅平.农业部：国家将保持支农惠农政策的稳定性连续性[DB/OL].中国网，（2007-09-13）.http：//.cn.

[2]中华人民共和国审计署审计结果公告：2009年第四号[J].审计文摘，2009（8）：5-6.

[3]叶翠青.我国财政支农支出存在的问题及政策建议[J].财政研究，2008（4）：30-32.

[4]温铁军，彭辉，范堉暐，等.中央支农资金配套制度对中国乡村负债的影响：一个初步估算—以中西部地区贫困县为例[J].中国农村经济，2009（2）：15-23.

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中图分类号：F24文献标识码：A 文章编号：20080611051

一、“新农村建设”的提出及发展

“社会主义新农村”这一概念，早在上世纪50年代就提出过。在党的第十六届五中全会中，这一概念再次被提出。在党的十六大到十七大的五年中，中央出台的一系列统筹城乡发展的政策起到了至关重要的作用。从免除农业税，到实行种粮直补；从实行真正的义务教育，到师范生免费；从推行新型农村合作医疗，到构建农村低保，中国农村发生了历史性变化。而在十七大报告中，总书记指出，“社会主义新农村建设扎实推进，区域发展协调性增强”；在提出实现“全面建设小康社会奋斗目标”的新要求时，又强调要使“社会主义新农村建设取得重大进展”。

建设社会主义新农村具有重要的意义：

（一）建设新农村是全面建设小康社会的必然要求

全面建设小康社会的重点难点在农村，没有农村的小康就没有全国的小康。正如总书记所指出的：在我国这样一个农民占多数人口的国家里，没有农村的和谐，就不可能有整个社会的和谐。改革开放以来，农村发展取得了巨大成就，但发展的进程明显落后于城镇。据国家统计局测算，2007年全国农村人均纯收入仅4140元，全面小康实现程度为约30%。如果农村的落后面貌不能得到改善，农民的生活水平不能得到提高，全面小康社会的目标就难以实现。保护农业和支持农村是世界各国的通行做法，国家越发达，越是重视和加强农业。我们现在还不可能也没有条件像发达国家一样，给农业以高额的补贴，但我们应随着国力的增强，不断加大对农业的支持力度。同时，应在国家扶持下，鼓励农民投工投劳开展农民直接受益的农田水利和基础设施建设；制定优惠政策，引导社会资本和工商资本积极参加新农村建设，逐步形成多元化的投资机制，更好地满足新农村建设的资金需求。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。

（二）建设新农村是增加农民收入、繁荣农村经济的根本途径

建设新农村，经济是基础，必须把发展农村生产力放在第一位，只有生产发展了，改善农民的生活才有条件，改变农村的面貌才有坚实基础。为推进现代农业建设，“十一五”时期，我国将实施“转变、拓展、提升”三大战略。“转变”战略，就是要转变农业发展理念，推进农业和农村经济结构转型，转变农业资源利用方式，加快农村富余劳动力转移，推进农业和农村经济体制转轨，促进农业增长方式转变和农业的可持续发展；“拓展”战略，就是要拓展农业功能，拓展农业产业链条，拓展农产品市场，拓展农村社会化服务领域，促进农村产业稳定发展和农民收人持续增长；“提升”战略，就是要提升农业科技创新能力，提升农业安全保障能力，提升农业政策法规支持保护能力，提升农业基础设施保障能力，提升农民自我发展能力，不断增强农业和农村经济的发展能力和竞争力。

（三）建设新农村是构建社会主义和谐社会的重要方面

建设新农村，是发展农村社会事业、构建和谐社会的主要内容。发展农村社会事业，是建设新农村十分重要的组成部分。构建和谐社会，必须首先建设和谐村镇。这就要求我们必须建设社会主义新农村，加快发展农村各项社会事业，全面改善农村教育、卫生、文化等设施条件，逐步改变目前城乡和农村经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。

（四）建设新农村，是提高农业综合生产能力、建设现代农业的重要保障

目前，我国农业生产基础设施和物质技术装备条件较差，经营管理也较粗放。加快建设新农村，发展农业生产力，加强农田基本建设，改良土壤，兴修水利，推广良种良法，发展农业机械化，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，全面提高农业综合生产能力，是建设现代农业的重要基础和保障。从农业和农村发展看，建设社会主义新农村是破解“三农”难题的战略选择。

二、我国公共财政支持新农村建设存在的问题

（一）财政对农业投入不足

从中央政府来看，近年来财政资金按照“三个高于”要求加大了对农业的投入力度，即国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。但是，由于财政支农资金比重一直较低，财政收入增幅加大，即使在去年支农的基数上落实了“三个高于”，仍然不能改变财政支农支出在整个财政支出中比重下降的趋势。改革开放以后，虽然国家每年对农业投入总额在不断增长，但其占财政支出的比重反而有所下降。可以说，财政支农支出的力度仍然不够，没有扭转农业在国民收入分配中的不利地位。

从地方政府来看，自1994年分税制改革以来，“收入上移，支出下移”，再加上我国转移支付制度的不完善，导致地方财政困难。地方政府作为农村公共品的主要提供部门，在其收入下降后，必然会影响其提供公共品的数量和质量。

（二）财政支农支出结构不合理，直接用于农业生产性支出比重过低

用于“养人吃饭”的钱多，而用于“办事建设”的钱少。生产性支出少，非生产性支出多，经常出现行政费挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象。如2004年全国用于农林水利气象等事业费支出占农业投入总额的比例高达64%。实际上，财政支农中的大多数资金真正用之于民的部分有限。可以预见，随着工资分配制度的改革，国家预算安排的支农资金中相当部分将被转化为涉农单位人员的工资，事实上，这部分支出算到农民头上是名不符实的。

（三）农业财政支出管理体制不健全，资金使用效果差

我国现行的管理体制特点是：按照事权和财权的划分，各级财政承担本级农业财政支出的管理，中央财政负责全国性农业财政政策的制定以及重要农业财政专项资金管理制度的制定；按政府机构的设置和职能划分，农业财政支出分块管理。

这种管理模式使得各级事权划分不明确，资金使用范围模糊，各部门缺乏有效协调；资金的分块管理，不利于形成整体合力；多部门的管理和使用支农资金，给监管带来很大不便，容易造成支农资金的流失。

三、支持新农村建设的财政政策设计

（一）多渠道增加农业投入

1、通过立法保证农业的长效投入

在世界农业发达国家，农业支持政策和实现政策目标的措施，都是通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、政策工具、预算安排、政府执行机构的职责范围均作出明确规定，行政机构在授权的范围内行使职权，政策调整要通过对法律条文的修改、补充来完成。美、口、英、法都先后制定颁布了农业投资法如1952年日本政府颁布了《农林渔业金融公库法》和《自耕农维持资金融通法》，以保证农业结构变革所需的资金来源；同时，还在财政、金融等方面制定并采取了一系列的政府法令予以支持。相关法律的制定，对保障农业长期发展的资金投入，规范投资主体的投资行为，防止农业投资的盲目性和随意性发挥了极为重要的基础性作用。

2、要积极利用政策作用，引导其他渠道增加对农业的投入

如投资大的项目，采取比例投入、分级负担和银行贷款、财政贴息的办法；对收益高、收效快的项目，采取利用社会资金按股投资、按股分红的办法；对资金回收期长、见效慢且不易管理的项目，采取谁投资谁受益以及拍卖的办法等。

（二）加快县域经济发展，为新农村建设提供坚强后盾

县域经济对城乡统筹发展、破解“三农”难题和建设社会主义新农村有重要意义。

1、重新界定县乡政府的事权与财权。要按照事权与财权相对称的原则，重新划定中央与地方各级政府之间的收入和财力分配，建立健全与事权相匹配的地方财政管理体制，进一步规范省以下转移支付制度，确保县乡政府能够拥有基本满足本级政府履行职责和义务的财权，从而为建设社会主义新农村提供应有的财力保证。

2、逐步减少财政分配层次。目前我国财政分配从中央到地方一共有五级，在效率方面存在缺陷。借鉴我国不少地方省直管县试点及乡财县管的成功经验，应逐步把我国的财政分配层次改为中央、省、县三级，县财政直接由省财政管理，以避免分配层次过多造成的资源浪费和管理成本增加。

3、建立健全县域经济发展激励机制。要尽快建立和不断完善省对市、市对县、县对乡，以及省直接对县的促进县域经济快速发展的激励机制，最大限度地调动各级地方政府发展县域经济的积极性和创造性。此外，还应建立严格的县域经济发展测评及考核机制，促使县域经济稳扎稳打，不断壮大其实力，在社会卞义新农村建设中起到排头兵的作用。

（三）调整和优化财政支农资金支出结构，增强农业综合生产能力

财政对农业的支持要有利于实现农业的可持续发展，因此，财政支农资金的支出结构应以此为目标加以调整和优化。可以通过精简管理机构、减少冗员，压缩事业费支出的刚性比重，变“吃饭财政”为“办事财政”；大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。对农民实行直接补贴，有条件的地方将进一步加大补贴力度；中央财政继续增加良种补贴和农机具购置补贴资金；加大对农村基础设施建设的财政投入力度，设立小型农田水利设施建设补助专项资金。各级财政大幅度增加对农民职业技能培训投入；大力支持农业基础科学研究，加强以农业实用科学成果推广、转化、应用为主要内容的科技农业建设。

（四）改革政府财政支农资金管理体制，提高资金使用效益

首先，应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。此外，要建立规范的政府财政支农资金管理制度。

其次，加强对财政支农资金的监督管理。建立并完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政支农资金监管体系，同时，国家必须加强财政支农资金的监管的立法监督，使其早日进入法制轨道。

（五）不断完善农村社会保障体系，提高保障层次

近年来，各级政府投入大量资金，不断加大农村社会保障力度，在广大农村初步建立了农村社会救助体系、农村医疗保障体系等。但由于财力有限，这些保障体系覆盖面还相当有限，保障层次还相当低。今后，应在财力许可的范围里，不断加大对农村社会保障的投入力度，逐步建立和完善与当地经济社会发展水平相适应，以基本医疗保险、基本养老保险补贴、最低生活保障为重点，城乡对接、多层次的农村社会保障体系。一是应建立健全以低保、五保、入学救助、住房救助、医疗救助、法律援助和临时救助等为主要内容的救助制度，不断完善农村社会救助体系；二是应积极探索建立农村基本养老保险制度，建立“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的农村基本养老保障制度，使农民养老由靠子孙变为靠自己、社会和政府共同养老。

参考文献：

[1] 赵瑞芬.我国财政支农政策的完善与整合[J]. 经济研究导刊,2007，（1）.

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在农村金融需求不断增长的同时，信贷资金投入总量不足、品种较少，供求严重失衡。年农业增加值仅占7％，而农业贷款仅占贷款总额的5％。国家统计局农调队抽样调查的结果表明多数农户存在贷款难问题。银监会的数据显示，截止2010年6月末获得小额贷款的农户仅占需求农户的14％。

从供给上分析，一方面农村金融压抑加剧了农村融资难度。正视的金融制度安排，在贷款数量和结构上都不能适应农村金融需求。商业银行在市场化改革过程中，机构从农村大量撤出。四大国有商业银行仅1999-2001年仅从贫困省份就撤掉分支机构3万多个，留下的商业性金融机构和邮政储蓄共同构成了农村资金的外流渠道。同时，对农村金融市场的严格管制和对民间金融的限制，使农村金融缺乏竞争和创新，部分地区形成了农村信用社垄断经营的格局。而其受资金实力弱和不良贷款高的制约，主要发放短期小额贷款，农村发展急需的中长期贷款缺乏供应主体。另一方面，本应成为资金供应主体的政策性金融在改革中大幅退出。商业银行机构从农村的大面积撤出，导致了政府在农村的金融供给事实上的大幅减少。而作为国家正规的农业政策性金融制度安排，农发行的业务不但没有相应扩展，却被进一步缩小在粮棉油收购贷款范围内，投放数量因为粮棉市场化改革逐年减少。政策性贷款的市场分割和严重缺位，使粮棉油流通领域贷款出现过度投放，而生产和加工环节的资金需求得不到有效满足，影响了农业农村经济的协调持续发展，同时也加剧了农发行的系统性风险，制约了其支农功能的正常发挥。目前，只有农业发展商业银行机构从农村的大面积撤出，导致了政府在农村的金融供给事实上的大幅减少。而作为国家正规的农业政策性金融制度安排，农发行的业务不但没有相应扩展，却被进一步缩小在粮棉油收购贷款范围内，投放数量因为粮棉市场化改革逐年减少。政策性贷款的市场分割和严重缺位，使粮棉流通领域贷款出现过度投放，而生产和加工环节的资金需求得不到有效满足，影响了农业农村经济的协调持续发展，同时也加剧了农发行的系统性风险，制约了其支农功能的正常发挥。

二、市场演进中的政策性金融功能界定。

经济转型中的市场替代是政策性金融的过渡。对中国这个巨大的经济体而言，实行渐进式的改革是有效率的，如果政府盲目撤出，对经济稳定，对金融稳定、经济发展的影响都将是灾难性的。考虑金融市场放开和商业性金融发展的路径依赖，突破农村金融改革困境，必须首先对政策性金融和商业性金融进行彻底分离，把商业银行承担的政策全部划归政策性金融机构，为商业性金融的发育创造必要的初始条件，使其能够在一个新的更有效率的边际上演进发展。在商业性金融力不能及的地方提供金融服务，保持农村金融系统的必要功能。

增进市场发育是政策性金融的开发。政府培育是市场演化的形式之一。由于政策性金融具有国家信用、信息生产、专业服务等优势，对于发展中经济和市场，政策性金融可以利用国家信用和政府组织优势，推进市场机制和社会信用建设，同时通过专业化发展，提高风险识别能力，增加市场信息供应，降低市场信息不对称程度。政策性金融的市场增进功能，执行政府粮棉改革和调控政策，有效推动了粮棉企业改革和竞争力提升，促进了粮棉流通，维护了市场稳定，并为商业性金融进入创造了条件。农发行业务范围向生产和加工领域的延伸，既增加了金融供给，又促进了金融市场的适度竞争和发展，提升了农村金融的整体功能。

三、农业政策性金融功能重构策略。

农村经济金融系统是一个复杂的母系统。在农村金融子系统中，商业性金融系统内生于经济发展，具有明显的自组织特征；而政策性金融系统则是由政府外生供给的人为构建。金融发展理论关于金融功能和系统科学关于系统复杂性的研究，共同指向了系统功能与内部结构、作用机制、外部环境的关系问题。按照功能等于结构加环境的逻辑，在政策性金融制度安排上，应根据新农村建设对农村金融功能的需求，对政策性金融进行功能重构、机制再造和环境优化。

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在西部欠发达的农村地区，经济基础薄弱，农业资源得不到充分开发利用，这是欠发达地区经济发展缓慢的主要因素。农发行作为以服务“三农”为根本宗旨的农业政策性银行，如何结合西部实际，确定支持领域和重点进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用，是当前迫切需要解决的问题。

一、从农发行贵州分行看农业政策性金融在新农村建设中的支持作用

作为农业政策性银行，农发行贵州省分行已覆盖全省9个地州市，建立了56个县市的组织网络和金融服务体系，并在其他33个无机构的县市区，设立了29个客户服务组从事农业政策性金融服务。近年来，针对贵州特色农产品资源较丰富，但规模化、产业化水平较低的实际，农发行贵州分行充分发挥自身在信贷规模、资金、利率等方面的优势，全力支持全省农业农村经济发展，贷款规模从2006年初的60亿元发展到目前的193亿元，其中，在黔东南州就投入了13亿元信贷资金，重点支持凯里市“两河”治理、凯雷农村公路等建设项目的实施。其信贷投入力度、贷款增长速度均位于全国农发行系统前列。2009年，农业发展银行贵州分行加快加大信贷支农力度，仅上半年就投入40亿元信贷资金，为支持贵州新农村建设发挥了积极作用。

1、农发行在支持粮油生产和流通中发挥了主导作用

农发行贵州省分行自成立以来，坚持把做好粮油收购资金供应管理作为立行之本。根据国家粮食流通体制改革政策的变化，该行适时调整信贷政策，积极支持国有粮食购销企业开展粮油购销，确保国家粮改政策的实施和全省粮油收购、储备、调销等业务的正常运行。2008年，农发行贵州分行全年累计发放各项贷款67.66亿元，其中，政策性粮油贷款14.6亿元，同比增加12亿元;粮油收购贷款11.89亿元，同比增加1.28亿元。

2、农发行推动了当地农业产业化发展进程

建设社会主义新农村的基础是发展农村经济，方向是发展现代农业，而现代农业的理念是转变农业增长方式，大力推进农业产业化发展，以此带动农业产业化基地建设，促进和推动农民增收。近年来，根据贵州省委、省政府新农村建设的总体规划，农发行贵州省分行累计发放产业化龙头企业贷款76.38亿元，大力支持农业产业化经营，择优扶持省级以上产业化龙头企业和加工企业发展，有效发挥了产业化龙头企业的辐射带动作用，促进了“三农”发展。国家首批循环经济试点项目——投资22.7亿元的竹浆林纸一体化项目一期工程在贵州省赤水市建成投产，该项目是农发行贵州省分行针对贵州林业资源丰富的实际、累计发放贷款16.4亿元支持的产业化发展项目，也是农发行业务范围拓展以来、全国农发行系统审批单笔金额最大的贷款项目。该项目投产后，预计每年可季节性地为社会提供50万个闲置劳动力的就业机会，通过种植出售竹原料、支持基地建设等，种竹农民每亩可增收100元/年，每年可增收2700万元，种竹农民实际增加收入1.03亿元。

3、支持农村基础设施建设

结合贵州省情，农发行明确将支持农村基础设施建设作为工作的重点，围绕新农村建设重点、骨干项目，加强对农田水利、农村路网、农村电力、能源、信息网等农村基础设施的信贷支持。截至2008年3月底，该行累计投放各类贷款29.24亿元，其中，农村基础设施建设贷款22.15亿元，占一季度贷款累放额的75.8%，是2007年全年农村基础设施建设贷款总额的6.33倍。

4、为涉农中小企业提供融资服务

近年来，农发行贵州省分行不断完善中小企业金融服务，截至2008年3月底，该行涉农小企业贷款户数已达136，占全行总贷款户的30%，涉农小企业贷款余额达2.5亿元，在支持贵州“三农”发展中发挥了积极的影响和作用。2008年4月，农发行贵州省分行与贵州省乡镇企业信用担保中心，就促进贵州省涉农中小企业发展签订担保合作协议，以拓展涉农中小企业融资渠道，化解和分散金融风险，强化政策性银行支持涉农中小企业功能，贯彻落实国家支农、惠农政策，促进农村和农村经济的健康发展。

二、农发行支持西部新农村建设中的制约因素

1、不能充分发挥骨干和支柱作用

西部贫困地区一边是“缺血”的穷财政，有大量资金需求，一边是农发行能够提供政策性的金融支持，而这一需一供却不能有效结合。在商业银行逐步退出农村金融的现实下，农发行的业务范围又受到诸多限制，应该取消对农发行业务范围的单一申请审批制，凡是有利于农村(县域)经济社会发展，有利于农业增产和农民增收的行业、产业、项目，都应准予农发行介入，成为农发行的业务范围，从业务范围和功能上，让农发行成为发挥骨干和支柱作用的政策性银行。同时，由于农发行现行的项目管理模式，基层行没有主动权，贷款门坎高，办贷程序繁琐、成本高，造成农发行办贷难、办贷慢的现象。

2、缺乏有效的信用担保体系

目前，农发行商业性贷款的主要方式是担保和抵押贷款，而西部的社会信用担保业处于萌芽期，还没有形成可为农业企业提供担保的信用机构。新农村建设中与“三农”关系密切的项目，即农村基础设施、农业综合开发、农业小企业等业务，多数属于贷款期限长、风险大、利润率低的项目，按照商业性贷款管理要求，欠发达地区大多数项目很难获得信贷资金支持。

3、农发行开展商业性支农信贷业务仅处于起步阶段

农村经济社会发展的重要意义，就是发展县域经济社会，而县域经济发展的瓶颈往往表现在资金投入的严重不足。县域经济项目投入大，回收期长，风险高，商业性金融机构网点不断收缩，存差不断扩大，大量资金不断从农村抽走，农村资金流出严重。支持商业性新业务的开展，必须坚持谨慎积极的原则，这为欠发达地区本身难以开展的客户营销增加了压力。农发行基层贷款权上收后，从贷款到调查、审批到发放，手续复杂，供求时间不对称，有时银行贷款到位，企业商机已失。

4、农业政策性金融内部经营管理方面仍存在不足

在营运管理方面，农发行服务于客户、服务于新农村建设的理念有待进一步加强;有的基层行还不适应上级行针对支农需要、针对市场变化的信贷计划调整，信贷计划的准确性不高，结算手段相对单一，不能满足客户的服务要求;一些行对管理信息化的重要性、必要性认识不足，对现有的数据资源尚未充分开发利用，实现信息化建设跨越式发展的任务还十分艰巨。在队伍建设方面，员工素质与信贷支农的现实需求还不太适应，人才结构不尽合理，项目评估、风险管理、国际业务、法律事务、信息技术等方面的专业人才明显不足，岗位激励约束机制亟待完善。

三、对农发行支持西部新农村建设的几点思考

1、巩固传统粮油购销业务

按照国家粮棉改革和购销政策，农发行应适时调整信贷政策，坚持不懈地做好传统的粮食收购、储备、调销信贷工作，巩固好原有的粮油储备、购销企业，全力支持粮油产业发展。根据贵州粮食加工企业规模小、发展潜力大的实际，贵州省分行积极支持粮油加工产业链发展，促进一批高质量、高效率、高附加值的粮油加工产业链品牌的创建，真正形成产业化经营，充分发挥辐射和带动作用，有力地推动了当地农村经济的发展，带动了当地及周边地区农民大幅增收。

2、以支持县域经济社会发展为重点

县域经济是连接城乡经济协调发展、实现工业反哺农业的纽带。农发行以县域经济社会发展为平台，给县域经济繁荣注入新鲜血液，对推动整个县域经济社会的发展，具有举足轻重的作用。

3、进一步完善经营管理机制

切实落实现代银行要求，不断推进农发行现代企业制度的建设。一要建立健全信贷管理制度体系，二要努力防控经营风险，三要继续强化资金计划分类管理。牢固树立“内控优先”的理念，有针对性地建立和完善内部控制机制，逐步把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代农业政策性银行。针对2008年产生新增不良贷款的实际，贵州省分行在全省系统开展了历时3个多月的信贷管理与风险防控集中学习实践活动，通过组织全行员工集中学习信贷管理各项规章制度，全面排查信贷管理和风险防控工作的薄弱环节，着力解决信贷管理和风险防控工作上存在的突出矛盾和问题，为进一步夯实信贷管理打下了良好基础。

4、加快推进农业产业化进程

立足地域经济特点，积极支持特色农业发展，加快推进农业产业化进程。以贵州省为例，虽然其特色优势农业产业较多，市场很大，但是开发严重不足。农发行可以依托产业化龙头企业平台，依托政府的组织优势和农发行的网点、资金优势，通过不断加大信贷，重点扶持市场前景广阔、产业覆盖面广、附加值高的特色产业。如支持优质稻、茶业、杂交玉米、种子和中药材生产基地建设，把资源优势变为经济优势，进而促进农村经济发展，带动农民增收。对于丰富的中草药资源，贵州省分行近年着力支持了一批在国内有一定影响力的神奇、益佰、信邦等药业企业的发展。

5、创办农业政策性担保公司

农业项目特别是新建项目，风险高、信贷投资风险大，亟须有一个政策性的信用担保机构来支撑农村经济的发展。农业发展银行除了自身要切实加强风险防范外，还应建议政府筹建农业政策性担保公司，为农村经济的发展提供信用担保服务。农业担保公司可建在县一级，由政府提供注册资本金、初始担保基金。担保公司可依托乡镇政府、农业企业等，采取会员制形式，吸收会员资金，壮大担保基金。在担保公司成立初期，政府财政应为担保公司提供费用补贴，待其逐步发展为自负盈亏的经济组织后，政府可停止补贴，以实现担保公司的可持续发展。

【参考文献】

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在西部欠发达的农村地区,经济基础薄弱,农业资源得不到充分开发利用,这是欠发达地区经济发展缓慢的主要因素。农发行作为以服务“三农”为根本宗旨的农业政策性银行,如何结合西部实际,确定支持领域和重点进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用,是当前迫切需要解决的问题。 

一、从农发行贵州分行看农业政策性金融在新农村建设中的支持作用 

作为农业政策性银行,农发行贵州省分行已覆盖全省9个地州市,建立了56个县市的组织网络和金融服务体系,并在其他33个无机构的县市区,设立了29个客户服务组从事农业政策性金融服务。近年来,针对贵州特色农产品资源较丰富,但规模化、产业化水平较低的实际,农发行贵州分行充分发挥自身在信贷规模、资金、利率等方面的优势,全力支持全省农业农村经济发展,贷款规模从2006年初的60亿元发展到目前的193亿元,其中,在黔东南州就投入了13亿元信贷资金,重点支持凯里市“两河”治理、凯雷农村公路等建设项目的实施。其信贷投入力度、贷款增长速度均位于全国农发行系统前列。2009年,农业发展银行贵州分行加快加大信贷支农力度,仅上半年就投入40亿元信贷资金,为支持贵州新农村建设发挥了积极作用。 

1、农发行在支持粮油生产和流通中发挥了主导作用 

农发行贵州省分行自成立以来,坚持把做好粮油收购资金供应管理作为立行之本。根据国家粮食流通体制改革政策的变化,该行适时调整信贷政策,积极支持国有粮食购销企业开展粮油购销,确保国家粮改政策的实施和全省粮油收购、储备、调销等业务的正常运行。2008年,农发行贵州分行全年累计发放各项贷款67.66亿元,其中,政策性粮油贷款14.6亿元,同比增加12亿元;粮油收购贷款11.89亿元,同比增加1.28亿元。 

2、农发行推动了当地农业产业化发展进程 

建设社会主义新农村的基础是发展农村经济,方向是发展现代农业,而现代农业的理念是转变农业增长方式,大力推进农业产业化发展,以此带动农业产业化基地建设,促进和推动农民增收。近年来,根据贵州省委、省政府新农村建设的总体规划,农发行贵州省分行累计发放产业化龙头企业贷款76.38亿元,大力支持农业产业化经营,择优扶持省级以上产业化龙头企业和加工企业发展,有效发挥了产业化龙头企业的辐射带动作用,促进了“三农”发展。国家首批循环经济试点项目——投资22.7亿元的竹浆林纸一体化项目一期工程在贵州省赤水市建成投产,该项目是农发行贵州省分行针对贵州林业资源丰富的实际、累计发放贷款16.4亿元支持的产业化发展项目,也是农发行业务范围拓展以来、全国农发行系统审批单笔金额最大的贷款项目。该项目投产后,预计每年可季节性地为社会提供50万个闲置劳动力的就业机会,通过种植出售竹原料、支持基地建设等,种竹农民每亩可增收100元/年,每年可增收2700万元,种竹农民实际增加收入1.03亿元。 

3、支持农村基础设施建设 

结合贵州省情,农发行明确将支持农村基础设施建设作为工作的重点,围绕新农村建设重点、骨干项目,加强对农田水利、农村路网、农村电力、能源、信息网等农村基础设施的信贷支持。截至2008年3月底,该行累计投放各类贷款29.24亿元,其中,农村基础设施建设贷款22.15亿元,占一季度贷款累放额的75.8%,是2007年全年农村基础设施建设贷款总额的6.33倍。 

4、为涉农中小企业提供融资服务 

 近年来,农发行贵州省分行不断完善中小企业金融服务,截至2008年3月底,该行涉农小企业贷款户数已达136,占全行总贷款户的30%,涉农小企业贷款余额达2.5亿元,在支持贵州“三农”发展中发挥了积极的影响和作用。2008年4月,农发行贵州省分行与贵州省乡镇企业信用担保中心,就促进贵州省涉农中小企业发展签订担保合作协议,以拓展涉农中小企业融资渠道,化解和分散金融风险,强化政策性银行支持涉农中小企业功能,贯彻落实国家支农、惠农政策,促进农村和农村经济的健康发展。 

 二、农发行支持西部新农村建设中的制约因素 

1、不能充分发挥骨干和支柱作用 

西部贫困地区一边是“缺血”的穷财政,有大量资金需求,一边是农发行能够提供政策性的金融支持,而这一需一供却不能有效结合。在商业银行逐步退出农村金融的现实下,农发行的业务范围又受到诸多限制,应该取消对农发行业务范围的单一申请审批制,凡是有利于农村(县域)经济社会发展,有利于农业增产和农民增收的行业、产业、项目,都应准予农发行介入,成为农发行的业务范围,从业务范围和功能上,让农发行成为发挥骨干和支柱作用的政策性银行。同时,由于农发行现行的项目管理模式,基层行没有主动权,贷款门坎高,办贷程序繁琐、成本高,造成农发行办贷难、办贷慢的现象。 

2、缺乏有效的信用担保体系 

 目前,农发行商业性贷款的主要方式是担保和抵押贷款,而西部的社会信用担保业处于萌芽期,还没有形成可为农业企业提供担保的信用机构。新农村建设中与“三农”关系密切的项目,即农村基础设施、农业综合开发、农业小企业等业务,多数属于贷款期限长、风险大、利润率低的项目,按照商业性贷款管理要求,欠发达地区大多数项目很难获得信贷资金支持。 

3、农发行开展商业性支农信贷业务仅处于起步阶段 

 农村经济社会发展的重要意义,就是发展县域经济社会,而县域经济发展的瓶颈往往表现在资金投入的严重不足。县域经济项目投入大,回收期长,风险高,商业性金融机构网点不断收缩,存差不断扩大,大量资金不断从农村抽走,农村资金流出严重。支持商业性新业务的开展,必须坚持谨慎积极的原则,这为欠发达地区本身难以开展的客户营销增加了压力。农发行基层贷款权上收后,从贷款到调查、审批到发放,手续复杂,供求时间不对称,有时银行贷款到位,企业商机已失。 

4、农业政策性金融内部经营管理方面仍存在不足 

在营运管理方面,农发行服务于客户、服务于新农村建设的理念有待进一步加强;有的基层行还不适应上级行针对支农需要、针对市场变化的信贷计划调整,信贷计划的准确性不高,结算手段相对单一,不能满足客户的服务要求;一些行对管理信息化的重要性、必要性认识不足,对现有的数据资源尚未充分开发利用,实现信息化建设跨越式发展的任务还十分艰巨。在队伍建设方面,员工素质与信贷支农的现实需求还不太适应,人才结构不尽合理,项目评估、风险管理、国际业务、法律事务、信息技术等方面的专业人才明显不足,岗位激励约束机制亟待完善。 

三、对农发行支持西部新农村建设的几点思考 

1、巩固传统粮油购销业务 

按照国家粮棉改革和购销政策,农发行应适时调整信贷政策,坚持不懈地做好传统的粮食收购、储备、调销信贷工作,巩固好原有的粮油储备、购销企业,全力支持粮油产业发展。根据贵州粮食加工企业规模小、发展潜力大的实际,贵州省分行积极支持粮油加工产业链发展,促进一批高质量、高效率、高附加值的粮油加工产业链品牌的创建,真正形成产业化经营,充分发挥辐射和带动作用,有力地推动了当地农村经济的发展,带动了当地及周边地区农民大幅增收。 

2、以支持县域经济社会发展为重点 

县域经济是连接城乡经济协调发展、实现工业反哺农业的纽带。农发行以县域经济社会发展为平台,给县域经济繁荣注入新鲜血液,对推动整个县域经济社会的发展,具有举足轻重的作用。 

3、进一步完善经营管理机制 

切实落实现代银行要求,不断推进农发行现代企业制度的建设。一要建立健全信贷管理制度体系,二要努力防控经营风险,三要继续强化资金计划分类管理。牢固树立“内控优先”的理念,有针对性地建立和完善内部控制机制,逐步把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代农业政策性银行。针对2008年产生新增不良贷款的实际,贵州省分行在全省系统开展了历时3个多月的信贷管理与风险防控集中学习实践活动,通过组织全行员工集中学习信贷管理各项规章制度,全面排查信贷管理和风险防控工作的薄弱环节,着力解决信贷管理和风险防控工作上存在的突出矛盾和问题,为进一步夯实信贷管理打下了良好基础。 

4、加快推进农业产业化进程 

立足地域经济特点,积极支持特色农业发展,加快推进农业产业化进程。以贵州省为例,虽然其特色优势农业产业较多,市场很大,但是开发严重不足。农发行可以依托产业化龙头企业平台,依托政府的组织优势和农发行的网点、资金优势,通过不断加大信贷,重点扶持市场前景广阔、产业覆盖面广、附加值高的特色产业。如支持优质稻、茶业、杂交玉米、种子和中药材生产基地建设,把资源优势变为经济优势,进而促进农村经济发展,带动农民增收。对于丰富的中草药资源,贵州省分行近年着力支持了一批在国内有一定影响力的神奇、益佰、信邦等药业企业的发展。 

5、创办农业政策性担保公司 

农业项目特别是新建项目,风险高、信贷投资风险大,亟须有一个政策性的信用担保机构来支撑农村经济的发展。农业发展银行除了自身要切实加强风险防范外,还应建议政府筹建农业政策性担保公司,为农村经济的发展提供信用担保服务。农业担保公司可建在县一级,由政府提供注册资本金、初始担保基金。担保公司可依托乡镇政府、农业企业等,采取会员制形式,吸收会员资金,壮大担保基金。在担保公司成立初期,政府财政应为担保公司提供费用补贴,待其逐步发展为自负盈亏的经济组织后,政府可停止补贴,以实现担保公司的可持续发展。 

 

【参考文献】 

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建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，在政府财力方面已经初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，这就需要在充分借鉴国内外乡村建设的成功经验的基础上，采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理的制度安排，实现城乡和农村经济社会的协调发展。因此，要顺应城乡一体化加速推进的趋势，高度关注城乡之间的差距问题，实行有利于城乡协调发展的城乡公共财政政策，促进城乡协调发展、共同繁荣。

一、城乡统筹的公共财政政策存在的问题

1 城乡二元的税收制度，违背统筹城乡发展的基本要求

我国长期实行传统的农业税制与现代工商税制并存的二元税制。2006年1月1日，国家废止农业税条例，改革农村税费制度，是一种短期效果很大的突破措施。但是，完全取消农村税制，会产生新的问题。因为在我国的中西部落后地区，农业税是政府的主要财政来源，例如，四川达县农业税款占该县全年财政收入的80%.因此，取消农业税会使这些地区县、乡两级财政面临巨大考验，有可能带来涉农收费的反弹。

2 城乡公共基础设施差距在扩大，农村基础设施供给严重不足

与城市相比，全国农村基础设施供给严重不足的矛盾特别突出。我国城乡公共基础设施的供给是两种制度，城市的基础设施建设主要靠国家财政投资，农村的路、电、水、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设，国家只给予适当的补助。这种政策安排导致广大农村地区的基础设施建设越来越落后于城市。2005年发行国债近10000亿，而用于农业、农村的投资大约只占1/3.而这1/3还有用于大江大河治理的纯公益性建设和生态环境建设、退耕还林还草等外部性极强的公共品。在这种投资政策安排下，农村的公共基础设施建设与城市的差距越来越大。

3 城乡社会事业发展不平衡，农村教育文化、卫生、社保等发展滞后

农村的教育、卫生、社会保障等社会事业发展滞后，既远远落后于城市，也无法满足农村经济社会发展的需要。同基础设施建设一样，我国教育卫生等公共资源也实行向城市偏斜的政策。财政将大量公共卫生资源、公共教育资源投向了城市，农村获得的公共财政资源很少。

教育经费方面，城市比农村要高23%～30%左右。公共卫生资源方面，尽管这两年新型农村合作医疗制度在全国迅速推广，但到目前为止只有1 .56亿农民受益，占农村总人口的16. 6%，还有83 .4%的农民期待享受这种惠民政策。社会保障方面，在农村目前除了正在推广新型农村合作医疗制度外，唯一比较完善的是“五保户”救助。在农村尚未有完备的社会保障制度，只在个别发达地区才有最低生活保障政策安排。

4 资源要素向城市快速流动，而农村劳动力转移缓慢

目前我国实行的是较严格的城乡二元户籍制度，劳动力可以进城打工，但不能随便落户进城。相反，在金融和土地等制度安排上，我们却可以促使大量土地和资金快速向城市流动。根据有关方面统计，在过去十年里，农村有7000多亿元储蓄资金流向城市，有1亿亩农村土地流向工业、流向城市。

二、城乡统筹的公共财政政策改进的措施

实行城乡统筹的公共财政政策，需要与时俱进，打破城乡分割的旧观念，树立城乡互相促进、协调发展的科学发展观；要打破城乡分割的公共产品供给体制，从根本上调整国民收入分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。

1 调整国民收入分配结构

2005年国家财政收入突破3万亿元，从存量和增量中拿出一部分资金投向农业、农村发展，并不会给财政支出结构带来实质性影响。“十一五”期间，要围绕新农村建设，将国家对三农政策的重点从过去的“少取”转向“多予”，“多予”的核心就是调整国民收入分配结构，特别是调整国家建设资金的投向和结构，切实把投资重点放在农村，重点解决新农村建设中的公共资金需求问题。要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，国家征用土地转让收益主要用于农村。国民收入分配结构一个是存量结构，一个是增量结构，在现行的资金管理体制下，各地区、各部门都掌握了大量的建设资金，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，努力增加对新农村建设的投入。有条件的地方，步子要迈得更大一些，使财政性建设资金更多地投向农村。要加大支农资金协调整合力度，提高资金使用效率，切实解决资金分散、效率不高的问题。

2 扩大公共财政覆盖农村的范围

各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。

调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。

采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。

合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。

3 加快县乡财政体制改革

当前地方基层政府财政收入的薄弱致使地方基层政府财政紧张与农民负担过重同时并存，减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调，同时由于我国一些地区县级财政也很不宽裕，转移支付的能力有限，这就需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付体系。由此，中央政府应通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度。

一是增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；二是扩大推行省管县财政体制试点范围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益；三是根据不同地区农村经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模，进一步加大对中西部地区农村的一般性转移支付，增强中西部地区农村财政保障能力；四是优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模。

4 加强政府对农村的公共服务

建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。

加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。

在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0 .12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。

探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已达到1 34亿，超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。由县级政府制定并主导实施，采取“五五制”的办法，个人承担50%，村集体和国家承担50%.

5 深化农业税制改革，建立规范的城乡统一税制

2006年1月1日起国家废止了农业税条例，这称得上是农村地区一次重大的制度创新，是新农村建设中“多予少取”的典型表现。但是，“多予少取”是针对整个中国的农村而言的，就具体而言，还需要因地制宜，有的可以“多予不取”，有的可以“少予多取”。因此，应该立足农村税费改革已经取得的成果，进行制度再创新，通过引入新的农业税制，将改革推向新阶段。

总体方案是：在彻底取消农业“两税”后的5年内，对那些平均收入达到全国最低生活水平2倍以上的地区，基本实行城乡统一税制，以后逐年对达到该水平的地区实行统一税制。主要税种包括：直接对农业生产者征收农村土地使用税（土地资源税）和物业税相结合的财产税，对进行农业生产经营的农村家庭征收农村个人所得税，通过一般纳税人申报、购进环节缴纳以及进项退税和加价补偿假定相结合的办法对农业生产者销售农产品征收增值税。

（1）财产税。可以将税基宽广、税源易于掌握、征收相对容易的财产税作为地方政府的主体税种。一是农村土地使用税，按土地登记确定税率，按土地价值确定税负，采用地区差别的幅度税额。同时，由于我国农村土地实行集体所有，与此相适应，农村的土地使用税应以村集体为纳税人，这样还可以降低税收征管难度；二是物业税，将农村居民住宅纳入征税范围，实行“低税率、广征收”政策，按房屋用途设置税目，以房屋的评估价为计税依据，采用地区差别幅度税率，在筹集财政收入的同时可以调节农村居民日益扩大的收入差距。

（2）农村个人所得税。我国的农业生产以分散的家庭经营为主，农民也应成为个人所得税的纳税主体。可以扩大现行个人所得税的征收范围，增加“农林牧渔业生产所得”，使个人所得税纳税人扩大到包括农业生产者在内的各类公民，同时，在税率的设计上要参照城乡个体工商户的税率水平，并适当考虑农业的基础地位和弱势地位，计税依据则按家庭经营的纯收入（总收入减去经营成本、费用、损失）再减去当地最低生活费用来计算。

（3）增值税。要将进入流通领域的农业产品统一纳入增值税征收范围，完善流转税制，考虑到农产品作为生活必需品的重要地位，应按低税率征收。对农业投入物的进项税额实行充分抵扣或对小规模纳税人实行低征收率，以减轻农业税收负担、增加农民投资。也有利于形成完整的增值税链条。促进农业产业化经营。

三、城乡统筹的公共财政政策把握的要点

我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，实行城乡统筹的财政政策是一个渐进的过程。在这个过程中，需要注意以下几个问题。

1 要承认城乡差别的客观存在

从我国的实际情况看，缩小城乡发展不平衡的差距，是建设全面小康最重要的内涵之一。但是在一个相当长的历史时期内，我们还不可能完全消除这种差距。所以实行城乡统筹的公共财政政策，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步扭转“三大差别”，而不是急于求成，追求一步到位。

2 要认识不同地区、不同阶段发展水平的差异

我国地域辽阔，农村人口众多，各地发展极其不平衡，每个地方对农民发展经济和改善生活的瓶颈制约存在着很大差异。因此，要坚持从实际出发，因地因时制宜、突出重点、循序渐进，防止一刀切，充分注意三个差异：

一是城乡差异。农村建设和城市建设有很多的不同，不能一味仿效。新农村建设必须采取适合农村特点的模式进行。

二是地区差异。中西部的农村和农业明显落后于东部沿海地区，所以新农村建设的目标起点应有所不同。比如说在东部一些发达地区，已经有充分财力在农村进行社会保障制度建设，包括医疗保障、养老保险和农村最低生活保障。而在最贫困落后的地区首先要巩固温饱的成果，在还没有解决饮水的地区要首先解决饮水问题，优先解决农民看得起病、上得起学的问题。

篇7

一、 双河彝族乡经济发展的基本概况

双河彝族乡位于昆明市晋宁县县城昆阳西南方，南与玉溪红塔区、北与安宁市接壤，距晋宁县城---昆阳30千米，是昆明市9个少数民族乡（镇）之一。境内直距长24千米，宽距长15千米，最高海拔2511.3米，最低1900米，总面积152.03平方千米，耕地面积9098.94亩，林地面积183688.5亩，全乡辖6个村民委员会，25个村民小组，总人口9786人，其中，彝族人口7633人，占总人口数的78％。财政供养人员283人，全供养人员145人，其中：教师95人，半供养人员138人。双河彝族乡属于滇中高原浅割中心地带，年平均气温13度。境内自然资源丰富，有铁、铅、锌等矿产资源。境内风光秀丽、景色怡人，森林覆盖率高达77.8％为昆明附近少有。1990年，双河彝族乡被昆明市政府划定为“昆明市双河磨南德水源保护区”，1999年被云南省委、省政府批准为云南省革命老区乡（镇）之一，是一个集少数民族、革命老区、水源保护区、森林保护区为一体的山区农业乡。

双河彝族乡财政收入主要包括乡镇所属的不同所有制企业上缴的除教育费附加以外的流转税和其他税收；烤烟农业特产税、契税、耕地占用税；县属改制后下划乡镇的企业上缴的除教育费附加以外的地方税收；乡镇以各种方式引入的企业上缴的地方税收（不含国家、省、市直接投资的重点工程建设项目的各种税收）；乡级各部门上缴非税收入；乡财政支出包括：乡镇所属的各项事业费、行政管理费，建设性支出和其他支出。县对我乡实行“划分收支、核定基数、定额补助，超收分成”的分税制包干管理。收支矛盾突出，全乡经济实力有待进一步提高。

二、 当前存在的主要困难和问题

当前，双河彝族乡的经济社会发展还存在的问题和困难，具体表现在：

（一）农业产业结构单一。由于群众文化素质低、科技意识不强，无论是种粮还是种烟，推广科技的难度都很大，造成产量低，产品技术含量不高。如在烤烟生产中，中后期管理水平参差不齐，烟叶质量差。农业产业结构调整速度慢，洋蓟、草乌等新兴产业推广难度较大，不能形成规模。大部分群众再生产资本缺乏，不敢干，不敢试，缺乏市场信息，部分干部群众怕担风险，不敢放开手脚大规模进行结构调整。农业基础仍较薄弱，农民增收困难。

（二） 乡镇企业和非公经济发展不够。由于受自然环境、区位、交通及人口素质等多种因素的影响，双河彝族乡的招商引资工作进展缓慢。投资数百万元建起的狩猎山庄因多方面的原因，没有发挥到预期的作用，经济效益不明显，没能形成全乡旅游业的龙头。引进的一些生产性项目也因国家宏观调控政策（双河彝族乡属水源林保护区）、区位等多方面的因素影响而难以实施。

（三） 乡财政收入单一，村、组集体经济薄弱,面临财政收支矛盾突出的严峻形势,缺乏基础设施建设资金。由于财政收入的单一，当地没有足够的建设资金进行基础设施的建设，基础设施的缺乏，进一步造成了当地经济的发展缓慢，要打破这样的经济循环怪圈，就必须加大投入，加强基础设施的建设，这不仅有利于当地的经济主体的发展，从“栽得梧桐树，引得凤凰来”的角度营造一个良好的外来投资环境也是十分有利的。

（四） 基本对策及建议

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通过各种金融政策来支持促进农业发展，不仅仅是各个国家对农业进行直接补贴或者税收优惠的补充手段，更是能够促进农业健康良性发展的必要措施。

政策性农业金融机构――构筑金融支农的基础保障。

从我们国家将政府与民间组织的作用截然分开的习惯来看，国外的政策性金融机构可以大致分为两类：一种是完全政府所有或者主导的，例如美国的商品信贷公司、农村电气化管理局，日本的农林渔业金融金库，印度的国家农业和农村开发银行等；另一种是民间非政府组织主导的具有合作性质的金融机构，如韩国的“农协”等。当然也有一些政府、民间共同参与协作的，如法国的农业信贷银行。

主要做法和作用。一是配合政府的农业政策，支撑国内商品流通领域的农产品价格，支持农产品销售，借以引导和控制农业生产，稳定农民收入，保障农民利益。如美国的商品信贷公司，以实物补贴支持休耕计划和农产品结构调整、提供差价补贴等多种方法来稳定农民收入。二是通过提供利率较低、期限较长的贷款来弥补纯商业性信贷资金缺口，支持本国具有社会公益性质的农业项目的投资，例如兴修水利、改良土壤、建设基础设施、提供灾害补贴以及支持农业结构调整、小企业发展等。例如韩国在“新村运动”初期，政府采取了财政政策和金融政策并举的办法，即在政府出资补贴的基础上，由农协向农民普遍发放最长可达30年的长期低息贷款，来帮助农民建房。此外，政策性农业金融机构还向农业生产者提供担保，弥补农业生产者担保力不足的缺口，扩大农业生产者的融资规模。

非政策性农业金融机构――实现金融惠农的全面覆盖。

市场经济国家非常重视发挥政府以外市场主体的力量，打造多元化农业金融体系。一些国家要求非政策性农业金融机构要配合政府农业政策的实施，而国家给予相应的财政税收补贴。比如美国委托商业保险公司开展政策性农业保险业务，对其给予一定的财政税收补贴；另外还规定如果农民不参加农业保险计划，就不能享受政府提供的农产品价格支持、低息贷款等优惠政策。

一些国家通过限制性规定推动商业性农村金融机构投入农村发展。例如按照印度储备银行的规定，商业银行只有在没有银行的农村开设4家分支行，才能在大城市和其他有银行的地区开设1家分行，从而造就了一个遍布全国城乡的商业银行网。

小额贷款组织。是一种民间自发的金融安排形式，主要向低收入人群提供信贷、存款、保险等金融服务，尤其是还向穷人提供小规模贷款，是发展中国家发展农村金融的一种有效方式。如孟加拉国格莱珉银行的小额贷款组织具有贷款规模小、期限短、主要提供流动资金贷款的特点，适合农村低收入阶层和贫穷者的需要。

私人和商业性质的信贷机构。美国的私人农业信贷机构主要包括商人、代销商以及其他个人放款者；商业性质的农业信贷机构主要包括商业银行、人寿保险公司等机构，主要提供不动产贷款和生产性短期贷款。英国的一些大商业银行深入农村建立分支机构，在农村金融中占有重要地位，其用无抵押形式向农民发放短期贷款。

合作农业信贷机构。一些国家基本上形成了全国性或区域性的合作金融组织管理体系，通过直接或间接的渠道与国家政府部门相联系。例如德国，其农村合作金融组织架构分为三个层次，即地方性基层农村信用合作社、地区性的管理机构、全国性的中央管理机构，同时由合作审计协会对合作金融组织的机构、资产及业务活动进行审计监督。在美国，合作农业信贷系统是农村金融的骨干力量，主要包括联邦土地银行、联邦中间信贷银行、生产信贷协会以及合作社银行，这些机构自成体系，不受美联储监督，但要接受联邦农业信贷管理局的监管。

农业保险――防范农业风险的金融屏障。

许多国家采用政府与市场相结合的方法来发展农业保险，目前世界上已有40多个国家建立了较为健全的农业保险制度。

农业保险具有一定强制色彩。例如美国1994年《农业保险修正案》明确规定，农民必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险；不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等的支持。又例如日本通过法律明确规定，对具有一定规模的农民实行强制保险，只有对达不到规模的农户才实行自愿保险。

政府提供补贴和再保险支持。一是提供保费补贴。美国2000年平均补贴额为纯保费的53％，日本则是保费费率越高，补贴也越高。二是提供业务费用补贴。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用包括农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%至25%的业务费用补贴。三是政府对农业保险提供再保险支持。美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。

中国农村金融存在的问题

总体来看，当前我国农村金融基础较为薄弱，农村金融服务体系很不完善，远远满足不了农村多样化的融资需求，农村经济发展缺乏强有力的金融支持。

金融服务供给主体单一。

在银行、保险、证券三大类金融机构中，面向“三农”的保险和证券类金融机构很少，银行类金融机构中为“三农”服务的供给主体也较为单一，缺乏多样化农村金融组织。这直接导致了资金供给规模、结构和服务品种滞后于农村经济发展的需要。例如单单从信贷期限来看，就与“三农”实际需要不相匹配。随着农业产业结构升级和现代农业的发展，中长期大额融资需求大量增加，但各金融机构涉农中长期贷款占比偏低，以北京市为例，2005年末全市涉农贷款中中长期贷款仅占11%，比全市中长期贷款占比低40多个百分点。

金融服务体系建设缺乏政府有力支持。

对农业发展进行政府扶持是各国普遍采取的做法，但我国财政并没有建立起一套完整地对金融风险的补偿机制。特别是我国的农村金融制度安排一直以来是由政府主导的，在农民大量进城务工的现实影响下，农村金融市场环境进一步恶化，除邮政储蓄银行之外的国有商业银行开始从县域经济实行战略性撤退，留下来的邮政储蓄银行贷款能力又极其有限，金融支持“三农”严重供给不足。而且由于缺乏政府支持，农村信用担保体系薄弱，缺乏适应“三农”实际的担保机制，很大一部分乡镇企业和农户因为达不到抵押担保要求而贷不到款。

市场配置资源的作用未充分体现。

严格的金融管制严重压抑了涉农金融机构的发展，例如很多学者已经达成共识，严格控制的低利率其实是对农村金融市场的极大损害，直接导致了涉农金融机构效益差、效率低、成本高、道德风险严重的状况，但是却始终得不到主管部门的认可。很多非正规的民间金融机构积极性比较高，也能起到在广阔的农村市场填补空白的作用，但是缺乏生存的政策空间。

对新农村建设的金融支持建议

建立形成多元化农村金融体系。

要着眼于构建一个商业金融和政策性金融、合作金融相结合的竞争性农村金融市场，解决过度管制导致农村金融市场缺乏活力的现状。全面推进农村金融体制改革，在农村金融组织、农村金融业务、农村金融市场等方面加强政府工作力度，争取尽快形成以地方性农村商业金融为基础、以国有商业性金融（农业银行、邮政储蓄银行等）和国有政策性金融（农业发展银行）为主导，以商业性和政策性非银行金融机构（特别是农业保险等）为两翼、政策性金融和商业性金融相互结合的多元农村金融体系。

支持地区性涉农金融机构的发展。

积极鼓励和引导农村县域内的银行业金融机构加大对新农村建设的支持力度，探索市区两级政府财政资金与涉农银行业金融机构信贷资金结合使用的新机制，加大信贷资金投放，加快农村公共设施和公益事业项目建设；鼓励区县域内各金融机构加大对农村中小企业的贷款投放力度，为进一步促进农业产业化发展提供更充分的资金保障。

支持民间金融合作组织。

民间金融存在有其必要性和合理性,加强对民间金融的合理引导和规范而非简单地清理打压已成为共识。规范民间金融的主要方向是引导其向正规化、合法化方向发展。借鉴孟加拉国的经验，大力发展面向广大农户的合作金融组织，结合农业产业化的深化，大力推进“协会+农户”、“合作组织+农户”、“公司+农户”、“基地+农户”等多种形式的信用合作模式，充分发挥农民专业合作组织的桥梁作用，引导龙头企业以多种形式与农户建立风险共担、利益共享的利益联结机制，弥补金融信用供给的不足。同时按照国家金融改革政策，稳步建立由自然人、企业法人或社团法人发起的小额民间贷款组织，引导和规范其发展，并按照相关规定做好监管工作，在继续完善其对农村二三产业中小企业贷款担保机制的同时，鼓励其积极为农户、农民专业经济合作组织以及农业龙头加工企业和销售企业提供担保，切实解决农民和农业融资难、担保难的问题。

建立、完善多渠道的农业保险制度。

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中图分类号：S891文献标识码： A

一、生态农业发展的现实意义

1．具有现代化农村城镇化寻求新的途径。生态农业吸取我国传统农业的精华和国外农业发展的经验教训，从我国国情出发遵照生态学的原理和应用现代科学技术方法进行农业生产，能大大提高农业生产水平和可持续发展的能力，有力地促进了农业发展战略的转移和加速农业现代化的进程。

2．对农业资源的开发利用和保护有一定促进。发展生态农业对农业资源的开发利用和保护起到关键作用，并能减少对生态环境的污染。发展生态农业，可以避免对自然资源掠夺式经营和滥用，对农业的可更新资源注意增殖，对不更新资源注意保护和利用，使自然资源能得到持续的利用，促进生态良性循环，为农业经济发展创造良好的生态环境。

3．有利于提高农业生产的综合效益。发展生态农业能促进农业长期稳定地发展生态农业能大大提高经济效益。生态农业能充分合理地利用、保护和增殖自然资源，加速物质循环和能量转化，有显著的生态效益。它又能为社会创造数量多、质量好的多种多样的农产品，满足人们对农产品不断增长的需求。因此生态农业的发展，必将促进整个国民经济的全面发展。

二、“三农”政策在促进农村经济可持续发展中的作用

1．生态农业是实现农业和农村经济可持续发展的必然。选择生态农业是遏制生态环境恶化和资源退化的有效途径。随着我国农业和农村经济的快速发展和人口的急剧增加，农业生态环境不断恶化，资源短缺矛盾日益突出，一些地区农业环境污染相当严重，已经成为制约农业和农村经济可持续发展的重要因素。要彻底解决这些问题，必须从根本上转变农业生产方式，大力发展生态农业，建立以资源高效利用和生态环境保护为基础的可持续农业生产体系[1]。生态农业建设是优化农业农村经济结构和增加农民收入的重要手段。

2．生态农业是发展市场经济适应“三农”政策的需要。生态农业适应市场多层次、多样化的需求，发展无公害农产品、绿色食品和有机食品，合理组织农业生产和农村经济活动，调整农业产业和农村经济结构，并结合地区优势和产业特点，确定农业发展主导产业，培育龙头企业，是农业和农村经济结构战略性调整的重要措施。可见生态农业不仅保护生态环境，而且促进农业生产和农村经济持续高效发展，是农业和农村经济结构战略性调整的有效途径之一。

3．生态农业建设也是今后生态农业建设长期追求的目标所必须。发展生态农业，实现农业的可持续发展，就是不以破坏农业可再生资源、降低环境质量为代价换取农业的发展，把保护环境和提高农业资源的利用与满足人类需要相结合，达到生态合理和持续发展之目的[2]。把传统农业技术的精华和现代农业技术按照生态优化的规律加以集成，建立起具有生态合理、经济高效的现代化持续农业发展模式，使农业经济的增长与农业生态环境的改善结合起来，达到经济效益、社会效益和生态效益的统一，这是生态农业长期追求的目标。

三、“三农”政策可持续发展面临的主要问题

我国农业可持续发展战略研究，无论是农业生态学家的观点，还是农业经济学家、农业地理学家的观点，其从不同视角所提出的农业可持续发展战略，概括起来看主要试图集中研究解决困扰中国农业可持续发展的三个最基本问题，即食物安全、农业现代化及农村发展问题，它们构成了中国农业可持续发展战略研究的核心。

然而，目前研究过程中存在的主要问题，是我国农业可持续发展战略研究仍主要侧重于农业经济可持续发展问题的研究，还未真正将其转向农业生态环境保护问题、农村社会可持续发展问题的研究[3]。从而反映出当前中国农业与农村经济发展仍然是“重经济，轻生态”“重视农村经济发展，忽视农民生活质量提高等社会发展”，这应引起政府有关部门的高度重视。

四、“三农”政策对促进农村经济可持续发展的对策

1．建立适合新时期生态农业发展的创新机制。发展生态农业，必须增加资金投入、强化技术支持，必须完善有关的法规制度和有效发展机制，使资金和技术投入真正发挥作用。当前要抓好以下几个方面的工作：要进一步理顺管理和运行体制，建立有利于生态农业发展的组织管理体系和监督机制；完善各项配套政策措施，尽快制定全国生态农业发展规划；建立生态农业建设的多元化投入机制，调动社会各方面参与生态农业建设的积极性；加强法制体系建设，制定和完善生态农业的法律、法规，为生态农业的发展提供法律保障。

2．建立生态农业技术保障体系。为进一步适应生态农业发展的需求，必须要加强生态农业技术标准和关键技术的攻关研究，包括生态农业评价指标、管理认证方法、环境友好技术、不同要素的时空优化组合技术、适宜物种的挑选与改良技术等各个方面，逐步建立和完善生态农业的生产资料、生产基地标准、生产技术标准体系和产品标准体系，为生态农业建设和科学管理提供全方位技术支撑。

3．生态农业建设要坚持“科学发展观”。针对农业发展新阶段的要求，生态农业建设要遵循自然规律和经济规律，从我国国情出发，寓生态环境保护与建设于农业增效、农民增收之中，有效遏止农业生态环境恶化趋势，实现资源培育和高效利用，逐步达到经济、生态和社会效益的统一。无公害粮食生产是我国粮食生产区生态农业建设的重点。从全面提高我国农产品市场竞争力的角度分析，畜牧业、蔬菜和水果、水产等产业要保持持久的市场竞争力，就必须确保将其发展纳入生态合理的轨道，加强现代农业的科学发展。

4．进一步拓宽生态农业发展思路。一是要立足于保护和改善农业生态环境和生产条件，采取工程措施、生物措施和农艺措施，增强农业综合生产能力，为农业和农村经济持续稳步快速发展提供生态安全保障；二是着眼于质量和效益，解决农产品地区性和结构性过剩，促进农业和农村经济结构战略性调整，实现农业增效和农民增收；三是解决农产品污染问题，保障国民消费安全，增强农产品国际竞争力。区域布局要按照“重点突破，稳步推进”的原则，在巩固和提高全国生态农业试点、示范县的基础上，有重点、分区域地全面推进生态农业建设向纵深发展，使农村经济向新的可持续方向发展。

参考文献：

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中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0045-05

在推进社会主义新农村建设的进程中，贫困地区是新农村建设的难点和工作重点，消除贫困是新农村建设的前提和基础，扶贫开发是新农村建设的重要组成部分。贫困问题一直是困扰甘肃农村经济社会发展的首要问题，因而也将成为甘肃社会主义新农村建设进程中重点需要解决的主要问题。

1.贫困问题是甘肃新农村建设的最大障碍

建设社会主义新农村，对甘肃来说，虽然是一个难得的加快农村建设和发展的机遇，但对于一个农村人口占总人口的71.39%及农村绝对贫困人口和低收入人口仍占农村人口近1/3的省份来说，贫困对建设社会主义新农村的影响更为严峻和深远。

1.1 甘肃农村贫困问题依然严峻

虽然与全国贫困发生率下降趋势比，甘肃下降速度要高于全国水平。2001年到2005年，全国农村贫困发生率由3.2%降低到2.5%，下降了0.7个百分点，而同期甘肃贫困发生率由9.26%降低到7.16%，下降了2.1个百分点。但从甘肃农村贫困人口占全国比重看，近年来，出现了明显的反弹，2005年为6.28%，比2003年的5.84%还高出0.44个百分点。

1.1.1 贫困群体庞大，反贫困任务依然繁重。按675元绝对贫困标准和942元低收入人口的标准计，2005年底，甘肃省农村还有148.54万绝对贫困人口和355.32万低收入人口，占当年甘肃农村总人口的29.78%。1983年至1993年，甘肃年均减少农村贫困人口81.82万人左右，1994至2000年，下降到年均29.30万人左右，2001年到2005年，年均只有8.06万人。“十一五”内要使全部绝对贫困人口解决温饱，平均每年要解决近30万人，任务相当艰巨。

1.1.2 贫困人口的分布呈现大分散，小集中的态势，个体贫困与区域贫困并存。甘肃省有10个市州是贫困市州，占全部14个市州的71.42%；有43个县（市、区）为国家扶贫开发工作重点县和2个比照重点县管理的县，6个“三西”县，加上22个非重点乡所在县，扶贫任务已扩展到68个县（市、区），占86个县区的79.07%。有919个乡镇为扶贫开发工作重点乡，占全部1 533个行政乡镇总数的59.95%。有8 790个村为扶贫开发工作重点村，占全部17 834个行政村的49.29%。

从农村贫困人口分布看，14个市州中除了嘉峪关市和金昌市外，其他12个市州均有一定数量的贫困人口。从2005年148.54万人的农村贫困绝对人口分布看，南部甘南州及陇南、天水两市有56.14万人，占37.79%；中部兰州、白银、定西和临夏3市1州有42.58万人,占28.67%；陇东庆阳和平凉2市有37.61万人,占25.33%；河西的武威、张掖和酒泉3市有12.21万人,占8.22%。

1.1.3 贫困地区农民收入水平低，与非贫困地区差距悬殊。近年来，贫困地区农民人均纯收入绝对额虽有所增长，但与全省平均水平比，有进一步拉大的发展趋势。如嘉峪关市和宕昌县农民人均纯收入，2004年分别为4 407元和902元，相差3 505元，2005年分别为4 750元和993元，差距扩大到3 757元。

1.1.4 贫困地区基础生活条件改善不大。2005年甘肃贫困地区，尚有16.6%的村未通电，15.1%的村不通车，21%的村没有电话，54%的行政村没有幼儿园或学前班，10.7%的村没有小学，33%的村没有卫生所，26%的村没有合格的乡村医生或卫生员。

1.2 甘肃农村贫困人口发展趋势不容乐观

如果以“十五”期间甘肃年均减少8.06万人的农村绝对贫困人口数为判断依据，那么到“十一五”期末，甘肃仍会有100万人以上的农村绝对贫困人口。当然，随着新农村建设等一系列涉农、惠农政策的进一步实施和落实，可能会带来农村绝对贫困人口快速减少的积极影响。但也不能排除农村人口增长、自然灾害发生，以及国家区域开发政策调整，对农村贫困发生率提升的影响。考虑到有利因素和不利因素的相互作用，且假设积极因素大于负面影响，在不发生重大自然灾害的情况下，如果贫困发生率下降由年均0.39个百分点提高并保持到1个百分点，那么，到“十一五”末，甘肃农村贫困发生率就能降低到2004年的全国平均水平。按人口自然增长率6‰估计，5年内甘肃农村人口可能达到2137万人左右，如果贫困发生率控制在2.8%，则到“十一五”末，甘肃农村绝对贫困人口就能减少到60万左右。这是一个十分乐观的估计和判断，考虑到如下几方面因素的影响，到“十一五”末，甘肃农村贫困人口不会低于300万人，其中绝对贫困人口可能在90万以上。

1.2.1 农村低收入群体有进一步扩大的可能。甘肃农村低收入户数和人口较多，且由于城乡收入差距扩大、农村居民收入差距扩大及甘肃贫困县经济发展水平低等多种因素的影响，甘肃农村低收入群体有进一步扩大的可能，无疑提高了其中有一部分人滑向贫困状态的发生率。一方面，农民收入两极分化越来越严重，并有进一步加剧的趋势。据甘肃省农调队住户处对全省1800个农村住户抽样调查资料显示，农村居民收入增加额的绝大多数为高收入家庭所拥有，低收入农户的相对贫困化问题日益突出。另一方面是城乡收入差距拉大。甘肃加大力度落实国家以增加农民收入为主线的一系列“惠农”政策，对增加农民收入起了一定的作用，但对缩小城乡收入差距并无实质上的影响。

1.2.2 地方财政困难，地方政府反贫困能力弱。全国县均地方财政收入在2004年就超过1亿元，而到2005年甘肃县均地方财政收入只有2 926万元，还不到全国平均水平的1/3。全省财政收入在1 000万元以下的县12个，主要分布在农村贫困人口最为集中的“两州一市”，两当县和卓尼县财政收入分别只有461万元和416万元。

1.2.3 农村社会救助水平超低，将会加剧农村贫困程度。近年来，甘肃实施的以五保供养、特困救助、医疗救助、灾害救助等为主要内容的农村社会救助政策，对降低农村贫困发生率起到了一定作用。实际上，由于用于开展农村社会救助活动的资金严重不足，导致全省农村救助水平依然很低，将加剧农村贫困程度。

一是社会救助资金缺口很大。根据有关资料统计，目前甘肃农村有应享受五保供养人数6.76万人，应享受特困救助人数205.18万人，两者合计211.94万人，比农村人口总数的10%还多。如按国家平均水平年人均经费749元标准，需要158 750.55万元，而2005年甘肃用于农村五保供养和特困救助的经费总额为6 547.62万元，仅为所需资金的4.12%。

二是社会救助覆盖面过窄。2005年甘肃农村社会救济对象有227.45万人（包括应供养五保人数6.76万人，实际特困人数205.18万人，应实施医疗救助人数15.51万人），而实际救助人数只有100.53万人，占应救助人数的44.19%。其中，农村五保供养率67.64%，比全国平均水平70%低近3个百分点；农村特困救助率只有33.92%，比全国平均54.90%的水平低20.98个百分点。

三是社会救助水准超低。2005年，甘肃五保供养经费年人均602元，月人均50元；特困救助经费年人均31元，月人均只有2.6元。二者加权平均，年人均只有76.40元，月人均6.37元，与全国2002年年人均749元、月人均62元水平比，相差接近10倍。

2.调整反贫困政策模式是贫困地区新农村建设的切入点

不可否认，甘肃是国家反贫困战略和政策最大的受惠省份之一，反贫困成效也是非常明显的。改革开放以来，甘肃先后组织实施的“两西”建设、南部山区和老区建设、省“四七”（即用7年时间解决400万人口的贫困问题）扶贫攻坚计划以及当前实施的“一体两翼”（整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训）等扶贫开发战略，使甘肃的农村贫困发生率由1982年的75%下降到2005年的7.16%。但是，应当清醒地认识到，过去的成绩在很大程度上应归功于国家宏观改革开放政策及经济发展的结果。现行的反贫困模式效率下降和成本攀升、不能有效解决生态性、教育性和医疗性贫困问题、导致“靶点”瞄准偏离和制度外溢效应等，调整反贫困模式，应成为贫困地区推进新农村建设的切入点。

2.1 现行的反贫困模式不经济，效率下降与成本攀升并存

甘肃农村贫困问题长期得不到有效的解决，影响因素很多，也很复杂，但目前的反贫困战略和模式下的政策措施效果下降，却是一个不容置疑的事实。

2.1.1 经济增长与贫困发生率下降不同步。“十五”期间甘肃经济年均增长10.2%，而年均贫困发生率却为8.2%。经济增长速度高出全国平均水平近2个百分点，贫困发生率却高出全国平均水平近6个百分点，经济增长并没有带来贫困发生率的下降。

2.1.2 反贫困投入产出效率降低。国家和地方政府下拨的扶贫资金相当大部分没有真正用在扶贫上，扶贫资金被挤占、挪用的问题相当突出。2004年国家审计署审计21个省（区、市）592个国家扶贫工作重点县的扶贫资金，发现4.28亿元是用于平衡预算，1.5亿元用于买车和弥补行政经费等。“八七扶贫攻坚计划”实施阶段，国家扶贫资金中“有90%左右用来‘吃饭’，而用来给农民‘做事’的钱最多不超过10%。”据媒体报道，甘肃定西市2004年就挪用扶贫、退耕还林等专项资金达75 262万元。

2.1.3 反贫困成本不断攀升。在“九五”期间，脱贫1个人中央投入的扶贫资金和信贷资金约为2 800元，2002年脱贫1个人相应的资金高达15 000多元。定西市2001年到2005年共投入农村扶贫资金达到134 556.33万元，而同期农村贫困人口从13.68万人降低到8.52万人，减少了5.16万人。可以推算出，这期间定西市减少一个贫困人口的成本竟高达26076元。

2.2 扶贫开发并不能有效解决生态性、教育性和医疗性贫困问题

长时期，理论研究一直认为甘肃农村贫困的主要原因是资源缺乏和经济落后导致的经济贫困和资源贫困问题，因而一直主张实施以资源开发为手段，以经济增长为路径的反贫困策略。但随着这一政策效果降低，人们逐渐认识到，生态、教育和医疗问题已经成为影响甘肃农村反贫困效果的主要因素，而当前的开发式反贫困模式，却对生态性贫困、教育性贫困和医疗性贫困干预程度很低。

2.2.1 生态性贫困日益显现。甘肃农村贫困人口多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区、黄土高原区、偏远荒漠地区，地方病高发区以及自然灾害频发区等生态敏感地带，约有66.39%贫困人口生活在生态敏感地带，占全省农村贫困总人口的81%。解决这部分人的贫困问题，依赖于小农经济开发式的反贫困模式，不仅效率极低，而且会带来生态恶化的严重后果。

2.2.2 教育性贫困比重上升。农村教育投资比例低和教育体制改革出现偏差，因教育致贫或返贫的农村家庭比重上升。据零点调查公布的资料显示，2004年10月到2005年10月，在拥有就学阶段子女的农村家庭中，仅子女教育开支一项就占家庭收入比重的32.6%，教育开支成为农村家庭第一大家庭生活开支，也成为除天灾之外，农村家庭致贫的首要原因。从2001到2005年，甘肃农村家庭文化教育支出分别占家庭生活支出的14.03%、14.27%、14.35%、13.84%和14.17%。

根据我们在研究甘肃农村贫困问题时所获得的甘肃省徽县麻沿乡麻安村调研资料显示，按照甘肃省贫困人口建档（卡）标准，认定麻安村的贫困人口有124户563人，分别占总户数和总人口的81.6%和84.5%。其中绝对贫困人口23户77人，低收入人口69户309人，占总户数的60%，总人口的58%。绝对贫困户95.65%属于因病或子女教育支出而导致贫困。

当然，由于国家对贫困地区农村实行9年义务教育阶段“两免一补”政策，甘肃贫困农村家庭的教育支出负担将大大减轻，但也不能高估这一政策对缓解农村贫困带来的效果。我们在天水秦安县做“惠农”政策落实调查时，多数农民在对这一政策充分肯定和高度称赞时，也强调，农村贫困家庭的学生在高中阶段及高等教育阶段的教育支出才是农户致贫或返贫的主要因素。

2.2.3 医疗性贫困问题特别突出。农村居民用于看病保健的支出也不断增加，使刚刚解决了温饱的贫困户家庭，可能会因病而花去仅有的一点点积蓄，从而负债累累造成贫困。通过表5的资料计算可知，从2000年到2004年间，甘肃农民用于医疗方面的支出增长远远大于农民人均纯收入增长速度，且医疗支出增长速度也高于农民生活消费方面的总支出增长速度的2.15个百分点。

2.2.4 生态性贫困日益显现。甘肃农村贫困人口多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区、黄土高原区、偏远荒漠地区、地方病高发区以及自然灾害频发区等生态敏感地带，约有66.39%贫困人口生活在生态敏感地带。甚至有些地方，不具备基本的生存条件，一方水土无法养活一方人。

2.3 现行的反贫困模式导致“靶点”瞄准偏离和制度外溢效应

“十一五”期间，甘肃同全国一样，反贫困模式依然确定为整村推进、培训促进劳动力转移、产业化扶贫三大方式上。诚然，所有这些方式对获得扶贫成果和降低贫困发生率都有着积极的作用，但仍然存在着“靶点”瞄准偏离和制度外溢效应，会造成最真正贫困户受益不多及非贫困户“搭便车”问题。

2.3.1 整村推进扶贫方式最大的问题是必然产生大量外溢效应。整村推进方式对扶贫项目建设区域的发展作用显著，扶贫资金投入或项目运营惠及的是全村人，贫困程度较轻者也能明显受益，而深度贫困者在均等地享受扶贫配套资金时，因其经济参与能力弱，通常很少能够享受到公共产品供给和生产、生活条件改善带来的好处。因此，整村推进模式不仅仍然存在着偏离反贫困目标“靶点”问题，也存在着有限的扶贫资源外溢的问题。

2.3.2 培训促进劳动力转移只能是部分有青壮劳动力的贫困家庭受益。据甘肃省残疾人联合会统计资料显示，目前甘肃有残疾人124.34万人，其中绝对贫困人口为44万人，占甘肃贫困人口的1/3以上。这些贫困人口，大部分是本身就不具备劳动能力的残障者，根本就谈不上培训和转移的问题，也就根本不可能达到经过培训和转移实现脱贫的目的。

2.3.3 产业化扶贫呈现出“扶富” 倾向。调整农业产业结构，培育增收产业，带动地方经济发展的反贫困思路和举措，在很大程度上呈现出“扶富”倾向，与反贫困目标相悖。如，定西市确立的马铃薯、中药材、花卉和食用菌四大产业，无论在种植面积和市场占有率上，近几年都已经取得了明显突破，而从中受益的贫困农户并不多。农产品产量增长并不必然带来种植户收入增长。农产品在走向市场过程中，一般是通过中介组织来实现，其中的利益绝大部分被中介组织或龙头组织攫取。加之由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，一些产业化投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民。

3.农村反贫困政策取向

中国开发式扶贫模式和政策确立与运行已经有了20年的历史，取得了贫困发生率大幅度下降，贫困人口迅速减少和贫困地区生存条件有所改善的成就。但由于扶贫式开发存在着贫困瞄准机制不完善，出现反贫困效率降低，对剩余贫困人口干预能力有限等问题。从建设新农村与构建和谐社会角度出发，都有必要重新审视现行的反贫困模式。

3.1 实现开发式扶贫向救助式扶贫的战略转移，加快完善农村社会救助体系

甘肃近150万农村贫困人口主要集中在三个方面，一是农村的“五保户”、残疾人等丧失劳动能力的困难群体；二是“一方土地养不活一方人”、自然环境已不适合人类生活和居住的地区的困难群体；三是自然灾害频繁使农民不断返贫的地区的困难群体。而开发性扶贫对于这三个困难群体几乎是无效的。要解决这些人的温饱问题，加快完善农村社会救助体系，开展救扶贫是唯一可行和有效的选择。

3.1.1 加快实行农村居民最低生活保障制度，构建反贫困的制度安排。最低生活保障制度既是一种直接消灭绝对贫困现象的政策举措，也是一种构建和谐社会和促进贫困地区新农村建设的制度安排，是完善农村社会救助体系的核心。应将开发式扶贫政策与建立农村低保制度并轨，将开发扶贫资金用于实行农村低保制度，有利于消除绝对贫困。

3.1.2 加快完善农村居民养老保险、大病救助、自然灾害等社会救助体系，是农村反贫困的重要举措。

3.1.3 发展农民合作组织，建设农民互救助体系。要高度重视农民合作组织在提高农民收入、化解农村社会矛盾，完善农村社会救助平台等方面的作用，通过大力发展和不断完善农民合作组织，促进并最终形成农民的互助、互救机制。在进一步发展和完善农民专业合作经济组织的基础上，积累经验，大胆创新，将重点放在重构农村管理合作组织和金融合作组织上来，提高农民自主管理和互助发展的能力。

3.2 建立新的农村区域性反贫困度量指标，完善贫困认知和反贫困效果评价体系

长期以来，理论和实践中总是以贫困发生率，来判断一个区域的农村贫困程度和反贫困效果，侧重于不同区域的横向比较和同一区域的纵向比较，不能够完全反映一个区域农村贫困程度和反贫困效果。对此理论界最近也进行了有益的探讨。

3.2.1 完善农村贫困认知和测量指标体系。这涉及到两个方面，一个方面是关于贫困标准问题。中国农村绝对贫困标准先后经历了1985年、1990年、1994年和1997年四次调整，其中前三次都是依据统计局农村社会经济调查总队农村住户调查分户资料测定，后一次采用了世界银行推荐的确定贫困线的标准。1997年确定的贫困标准，在世界上有贫困标准的60个国家中是最低的，接近但略低于国际上通用的赤贫标准。因此，理论界提出应以农村低收入标准作为现阶段确定农村反贫困对象的参考依据。如按942元低收入标准判断，甘肃还有500多万农村贫困人口。另一方面是关于贫困的测度方法问题。在贫困人口大幅度下降后，仍以贫困发生率单一指标测度贫困水平，关注点是贫困人口数量的减少，而不涉及贫困人口内部的收入分布差距和贫困人口的贫困程度。有学者提出应增加贫困深度指数和贫困强度指数指标，使反贫困的目标建立在关注深度贫困人口上来。

3.2.2 建立反贫困综合评价体系。有学者从经济规模、经济结构、经济发展速度、发展水平、经济效益和基础设施六个方面，提出构建贫困地区经济发展综合评价体系。但该指标体系只是从经济发展角度出发，不能全面衡量区域的反贫困效果。有学者从贫困基础、社会经济、人文发展和生存环境四个方面构建了农村反贫困综合评价指标体系，只有17个二级指标，比较简明容易操作。但没有体现出贫困农民对反贫困政策举措及其执行效果的满意度，建立反贫困综合评价体系，还有待进一步探讨和完善。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“经济增长中贫困家庭反贫困能力变化的调查研究”（项目编号05BTY067）阶段性成果。

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［5］根据国家“十一五”规划中关于主体功能区的划分，甘肃省许多地区属于被限制开发的范围。如河西地区等被归属于限制开发区，甘南等被列入禁止开发区，这将对甘肃省农村反贫困问题带来重大影响。

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篇11

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史性任务，描绘了新农村的特点，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。然而，一些农村对建设新农村的政策片面理解或理解不充分，以至于找不到切入点，建设任务进度迟缓。依据政策执行有关理论，本文通过分析建设新农村过程中政策不能有效执行的原因，探讨如何能更有效地寻找切入点，从而顺利地开展新农村建设。

一、建设新农村过程中政策偏离的典型：拆房刷墙

由于政策理解不到位，新农村建设过程中一些农村出现了政策不能有效执行导致政策偏离的现象，以至于产生只作表面工作的现象，如大量拆除破旧房屋，将村或公路沿线房屋外墙粉刷一新，还有的植树种草甚至修广场等等。表面文章的背后却是村民生活依旧，村内各种设施没有变化，村民收入不见提高，同时由于资金使用不当，造成不必要的浪费，也间接地打击了村民参与新农村建设的积极性。

虽然建设新农村是一个长期过程，不可能短期见效，但一些地方的切入点本身就偏离政策初衷。如果发展下去，建设新农村的任务可能会变得进度迟缓，农村发展受影响的同时，还容易导致某些环节断裂甚至腐败现象的发生。这样，新农村建设作为全国的一项重大任务，势必因某些地区存在的问题受到影响，最终使建设过程受到一定阻碍。

在公共政策理论当中，政策执行部分非常重要，政策不能有效执行，再好的政策也将失去意义。我们将就“拆房刷墙”现象引发的政策有效执行问题进行探讨，以求更好地为建设社会主义新农村过程服务。

二、政策理解、执行与有效执行的有关概念

为了更好地分析当前新农村建设过程中存在的政策偏离现象，我们需要了解一些有关政策理解、执行与有效执行等相关政策理论。

政策理解指执行部门对一项政策从制定宣传到准备实施这一过程中，首先要充分认识政策含义、领会政策精神，为后期执行和全面实施打好基础。要做到政策理解，政策宣传和政策分解是两个必不可少的环节。政策对象只有知晓了政策，才能理解政策，只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。各级政策执行机构需要利用各种宣传工具宣传政策意义、目标等，从而为有效执行政策打下坚实的思想基础。政策分解即制定计划，需要遵循客观性、适应性、全面性以及一致性的原则，它是政策实施初期的一项功能活动，是实现政策目标的必经之途。

政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标重新调整行为模式的动态过程，是政策执行者运用政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调和监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。由于公共政策从观念形态的制定到公共政策现实形态的执行尚有一段比较长的距离，以致于执行环节易于出现偏差，即政策偏离，最终导致政策不能有效执行。

政策有效执行即严格按照政策要求，做到不偏离、不走样、不背离，或者通过政策变通等灵活性和创新性形式达到政策目标。

三、建设新农村过程中政策不能有效执行的原因

1、政策执行主体或人员对政策不能有效执行存在影响

（1）执行机构组织之间可能存在沟通与协调的不充分因素。政策沟通是在政策执行过程中各级组织人员将政策信息进行交流、传递的过程，有效的沟通也是政策有效执行的重要条件之一；而协调也是保证政策有效执行的条件之一，它是管理组织为了顺利实现政策目标而谋求自身统一和谐、谋求自身相干要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。由于我国农村地理、经济、社会等各项因素的特殊性，某种程度上存在执行政策时缺乏沟通与协调的问题，导致基层执行机构对政策认识不充分，执行不到位，以及执行政策出现偏离等现象的存在。

（2）基层执行机构人员的素质与工作态度存在一定问题。任何一项政策最终都要靠执行者来实施，政策的变形走样在某种程度上是由于执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。部分乡村干部年龄普遍很高，文化水平不高，加之基层干部的待遇不高，从而缺乏动力，缺乏一种真抓实干的硬作风。另外，由于乡村干部缺乏教育培训，对政策法规认识不够，理解不清，在政策贯彻执行时，对政策的宣传难以到位，在工作中难以树立依法行政的思想观念，思想模糊，认识滞后偏差。

（3）基层执行过程中还存在替代式执行。替代式执行是指当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面上一致，实际上却相违背的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻和落实。我们所讨论的“拆房刷墙”现象实质就是替代式执行的典型代表。

2、目标群体即农民对政策执行有一定的影响

（1）农民自身的素质因素对政策执行有一定影响。农民自身的局限性再加上获取信息的不对称性，使得他们对很多的具体政策缺乏了解，在政策执行过程中，他们根本不能有效识别政策执行中出现的问题。

（2）农民扮演的角色也是影响政策执行的一项因素。农民在新农村建设过程中应该是主要角色，而有些地区农民则是在一种被动的状态下来面对政策的，这样势必产生一种农民不顺从、不关心甚至拒不接受的结果。

（3）部分农民的思想观念存在一定问题。农民本应对新农村建设起到一定监督作用，但是受自身素质和地位等客观因素制约，“搭便车，随大流”思想使得他们对政策执行漠不关心或者无力关心，导致乡村干部的一些执行不力甚至违规违法行为不能得到及时有力的制止，间接地影响了政策的有效执行。

3、政策执行还受到政策环境的影响

影响新农村建设的政策环境主要包括农村所在地区的政治状况、经济状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况等。当前我国农村所受政策环境影响和制约的方面主要有：政治上，基层组织存在很多问题，乡村干部素质、能力较低；经济上，部分地区经济不发达甚至非常落后，不能有效地配合政策执行；文化、法制和教育发面，许多农村地区文化环境较差，教育水平落后，法制观念淡薄等直接影响新农村建设在政策宣传方面的落实和实施。其它方面，如人口分布复杂和科技不发达也是影响政策有效执行的因素。

4、新农村建设过程缺乏科学合理的监督机制

政策监督贯穿于政策运行的全过程，包括事前监督，事中监督和事后监督三部分。通过政策监督既可以保证政策的合法化，又可以保证政策的贯彻实施，尤其通过事中监督可以防止偏差，使政策顺利执行。如果政策监督不到位，对政策执行情况缺乏跟踪控制，对政策执行效果缺乏严格考核，对政策执行主体和参与者缺乏赏罚措施，那么对政策的执行将产生消极影响，大大降低政策效果。

四、建设新农村过程中如何做到政策的有效执行

通过以上分析，我们看到，新农村建设过程中政策不能有效执行有许多原因，因此，结合有关公共政策理论，我们提出以下建议。

1、发挥政策执行主体在政策有效执行中的作用

针对政策执行机构和人员存在的一些问题，加强组织间沟通与协调、提高政策执行人员素质等至关重要，信息的准确完备是政策有效执行的重要因素。这就要求政策执行机构和执行者必须做好信息搜集、整理工作，完善信息系统的建设，建立健全的信息网络，保持信息来源渠道的畅通，多渠道获取信息，确保信息准确完备，以便为政策执行提供高质量的信息。

提高农村政策执行人员的综合素质，有效地执行政策，要做到以下几点：一要加强宗旨教育和思想道德建设，宗旨观念淡泊，理想信念缺乏是政策执行出现偏差的思想根源；二要加强法律法规和政策宣传教育，使政策执行在合法有序的框架内得到贯彻落实；三要强化对政策执行人员新知识新技能的培训，增强执行人员在政策执行中的把握能力和控制能力；四要创造良好的发展空间以吸纳高素质人才，认真落实一村一大学生政策，不断提高基层组织工作人员素质水平。

2、扶持和落实有关政策，使政策和农民利益紧密结合

财政、金融、教育等有关农村的政策是新农村建设顺利进行的有利保障。财政的一项重要职能是资源配置职能，在二元经济社会结构和城乡差距日益扩大的形势下，国家提出新农村建设，将政策向农村倾斜。在新农村建设的背景下，我们把教育看作促进农村经济社会发展的发动机，在和谐社会的思路里，我们把教育看作是社会运行的平衡机制，因此，有关农村教育改善的政策不可或缺，农村教育政策的继续创新是推进社会主义新农村建设的必然要求。同时，还要加大农村劳动力转移政策力度，不断缓解农村过剩劳动力所产生的压力。

基于以上各项有关农村政策，使得农民在新农村建设过程中能充分感受到政策所带来的实惠，切实地在政治上和经济上产生一种“共鸣”，从政策执行的目标群体角度解决其带来的一些不利影响。

3、完善政策执行监督与考核机制

公共政策监督是检查政策运行，纠正政策运行过程中的不当“偏离”，保证政策达到预期目的的重要措施。政策监督机制的运作是通过对政策执行前、执行中、执行结果的监督对政策执行各环节进行预测分析，监督执行的行为。政策控制机制的运作就是通过制定调整方案或纠偏措施，采取调整和纠偏行动，对原政策的目标、范围、力度等进行调整或更新。

另外，要在对农村基层的考核评估中突出对农民利益的保护，以农民满意为最高原则，将内部评估变为内、外部评估相结合，以外部评估为主的形式；二是要在对农村基层干部的任用、考核、奖惩中以农民意见为主，从评估机制上加强对政策执行歪曲的制约，使农村政策执行从制度和机制上更合理更科学。

【参考文献】

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[2] 彭明春：论公共政策执行变异的成因和对策[J].南京医科大学学报，2004（9）.

篇12

一、我国新型农村社区的内涵、特征和类型

（一）我国新型农村社区的内涵

关于什么是新型农村社区，在理论和实践中仍有不同观点。《江苏省镇村布局规划技术要点》将新型农村社区定位为从事第一产业农户的聚居点。也有学者认为，新型农村社区就是为农民提供的一个生活空间复合单元。一般认为，我国的新型农村社区主要是指以分布于镇域范围的农村村庄居民点为空间载体，通过城乡规划指导，相关政策的控制、引导和激励，使得分布零散的村庄居民点向地域位置较中心、基础条件较优越的地方集并，最终形成具有规模合理、设施完善、环境优美、特色突出的农村新社区。

（二）我国新型农村社区的特征

新型农村社区，应该是农村农民广泛的参与社区管理、社区公共设施及齐全、村民生活水平较高、居住外部环境优美、与城市协调同步发展的新型社区。由于其居住的主体是广大的农民，因此，新型农村社区有别于一般的城市小区。首先，新型农村社区的主体是农民。他们是社区的主人，主要的管理者和居住者，新型农村社区主要应当体现村民参与社区管理的民主社区。其次，新型农村社区有别于传统的村庄和村落的重要区别在于新型社区中配备了完善的公共设施，能够给社区的居民提供良好的生活空间，包括衣食住行、教育、医疗、卫生等各方面。再次，农村新型社区的农民应具有较高的生活质量、稳定的收入和精神追求。再次，农村新型社区存在的前提是必须具有良好宜居、适合生存的自然环境。最后，城乡一体化的进程应是同步推进的，不仅是城市的发展，也包括农村的进步，新型农村社区必须是与城市协调动态发展的新型社区。

二、我国新型农村社区建设的政策保障机制的内涵

要在较短的时间内将传统的乡村村落改建为现代化的新型农村社区，绝不是拆几间屋建几栋楼就能完成的，必须要有完备的政策保障机制，才能从根本上推进新型农村社区建设的进程。在新型农村社区建设过程中，必须坚持以“新型农民主体角色定位――公共政策机制构建――社会保障、建设资金保障措施”为路径，着重从社区建设规划、农民权益保障、基层组织运作、多元资金投入和集体经济发展等方面着手，构建系统化的新型农村社区政策保障机制。首先，新农村的建设离不开人的因素，新型农村社区建设的核心和关键还是农民权益的保障。社区的建设绝不应仅仅停留在建楼盖房上，而是应从衣食住行诸方面的转变，尤其是农民的政治参与、民主选举，让他们充分行使当家作主的权利，让农民过上像城里人一样有文化素养和政治内涵的生活。其次，必须重视社区规划设施建设。农民生活在社区中，不仅仅是一间屋子一张床，而且应有相应配套的公共服务场所、公共服务设施，提供完善的便民服务、金融服务、计生服务、环境卫生管理服务等，让社区居民享有同城市居民一样的公共服务。最后，最重要的，也是农村社区得以持续发展的，必须构建完善的物质保障机制，具体包括农民社会保障机制和社区建设资金保障机制。只有构建了完善的就业保障、医疗保障和养老保障机制，农民才能真正实现从农民到市民的转变。农村社区的建设与发展的维系，必须以有力的资金支持为后盾，因此构建多元化的新型农村社区资金投入保障体系，是不可或缺的重要内容。

三、我国新型农村社区建设的现状分析与理性探讨

党的十六届六中全会就提出了号召，要求积极推进农村社区建设，随着十后我国掀起城乡一体化的建设巨大风潮，广大农村地区新型社区建设的进度也得以不断推进，但是目前新农村社区建设仍然存在着一些问题。

（一）新型农村社区建设的长期公共政策缺乏

农村新型社区建设是一个牵涉诸多领域、影响地域广泛、建设任务艰巨的系统工程，政府政策支持是保证新农村建设长期有效实施的必要条件，而目前很多地方的新型农村社区规划偏重于房屋建设，大拆大建，对短期内提升村庄形象的面子工程着重笔墨，而对于事关新型农村社区长远发展的人口政策、土地政策、财政政策等却甚少关注。随着时间的推移，缺乏合理政府政策规划指导的资金投入将会陷入低层次重复建设的恶性循环。

（二）新型农村社区建设的规划与现实需求脱节

目前，新型农村社区整体规划方向与现实实际需求脱节是新型农村社区建设规划过程中普遍存在的问题。出于政府机关和领导政绩考虑，一些地方盲目开展新农村社区建设项目、盲目提高建设标准，甚至将新农村建设作为争取上级政府资金投入、增加地方财政收入的手段，扭曲了新农村建设的根本意图。有的地方社区建设布局凌乱、不同功能用地混杂、生产生活相互干扰，农业养殖区与居民点混杂，影响社区村民的居住环境质量。

（三）农村社区公共服务设施建设水平低，建设滞后

我国当前大部分农村地区仍然是以小型自然村为主，其特征即是分布零散，加上部分地区主要是山区丘陵地区地理地貌条件的约束，限制了新型农村社区公共服务设施特别是教育、医疗、环卫等公益性设施的配套水平。特别是我国北方地区山区因交通条件限制，城乡一体化尚未形成，即使部分通过政府强推建立起新型农村社区，但是无法接受上级行政区域的辐射，教育、医疗、卫生等情况完全无法与新型农村社区相匹配。

（四）新型农村社区建设导致乡村地域特色的缺失

我国的农村乡土文化历来是中华文化中不可或缺的重要组成部分。有些社区规划设计者对村庄的社会、经济、文化特征知之甚少，盲目模仿或简单照搬城市小区的建设模式，不考虑农村的实际，导致原本各具特色的农村地域风貌和文化特征被磨灭逐步丧失，从功能上割裂了农村生态系统内部特有的联系。

四、完善我国新型农村社区建设的政策保障机制建设对策与思路

新常态背景下建设有中国特色的新型农村社区，应坚持“新型农民主体角色定位――公共政策机制构建――社会保障、建设资金保障措施”为路径的建设思路，着重从长期公共政策落实、社区建设规划、基层组织运作、地域特色发展等方面完善我国的新型农村社区建设。

（一）完善新型农村社区建设的长期公共政策，促进农村社会的长期稳定发展

完善新型农村社区建设中的人口、土地、财政和社会保障政策是新农村建设及长期稳定发展的根本保障。与大拆大建不同，长期的公共政策是实现农民身份和地位真正转变的根本保障。注重发展农村社区的基础教育、就业培训，提高农民的社会认知和技术水平，推动农村社会生产力的发展，是实现农村人力资源健康有序发展的前提和基础。推动土地流转，增加农民的财产性收入；加强新型农村社区的资金投入，加强农村医疗保险、养老保险和就业保险建设，为农民安居乐业提供综合性的政策保障，才能促进农村社会的长期稳定和健康发展。

（二）完善新型农村社区建设的规划政策，调整农村社区规划与建设标准

新型农村社区建设是一个长期的过程，系统的过程，要综合考量人文、社会、环境因素和地理条件。尤其是我国的广大农村地区经过长期的历史发展，早已形成了格局各异的地域特点。因此，在进行新型农村社区建设的过程中，必须综合考虑农村当地的实际，进行统筹规划。制定符合当地自然条件与经济发展水平的社区建设标准，切实提高农民的生活水平。优先选择交通方便、位置适中、既有利生产又方便生活的区域。综合考虑当地经济建设、文化建设和生活休闲的不同需求，通过社区建设为整合城乡资源搭建平台，促进资金、技术、人才、信息等各类生产要素在城乡之间的科学配置和合理流动，促进农村社会的全面进步与发展。

（三）完善农村社区公共服务政策，扩大投入，加强农村社区公共服务设施建设

农村社区公共服务是农村社区主要功能之一，也是农村社区经济发展的一大途径。但是如何发挥农村社区公共服务的功能？唯一途径即使扩大投入，迅速促进农村社区基础设施建设。加强农村社区基础设施建设，各级政府应充分发挥政策引导和市场机制的作用，以优惠的政策吸引个人、集体、社会、政府等主体投资建设新型农村社区，实现以政府投入为主、社会共同参与、市场化运作的多元化的投融资方式，为新型农村社区建设提供有力的资金支持。

（四）完善农村文化产业政策，因地制宜保留特色，发展新型农村社区文化

文化产业是21世纪的“朝阳产业”，乡村文化是我国文化产业建设的重要组成部分。我国广大的农村地区独具风土人情，具有丰富的文化底蕴。建设新型农村社区，必须要考虑当地的人文风情，结合相关村落的历史、文化等因素，因地制宜，进行统筹安排。在建设过程中保留当地的特色文化，将社区经济、文化发展与土地利用规划合理衔接，形成各具特色的新型农村社区，将传统的农业文化产业发展作为特色和亮点予以保留。条件适宜的地区，还可以结合自身旅游资源，发展地区特色旅游，建设新型农村社区旅游业建设，将农民增收、经济发展和文化建设有机结合起来。

五、结语

新型农村社区建设是我国新农村建设的重要内容。新农村建设道路能否长远走下去，取决于各级行政主管部门能否制定符合实际需要的政策，并引导基层政府正确开展新型农村社区建设，构建系统化的新型农村社区政策保障机制，在协调各方利益的同时， 推动新农村建设有序进行。

注释：

吴业苗.新型农村社区建设：如何可为――以城乡一体化为视角.社会主义研究.2012.

篇13

中图分类号：F830.58文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）03-0060-02

引言

中国的农村信用社是经中国人民银行批准设立，有社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，改革开放三十多年来，农村信用社的发展大致分为三个发展阶段。

第一阶段（1979―1996年），农村信用社初步形成，主要开展存贷业务。第二阶段（1996―2003年），明确农村金融改革的目标和思路，增强服务三农功能。第三个阶段（2003年至今），继续深化农村金融体制改革，扩大改革试点范围。

2003年，在国务院深化农村信用社改革试点方案的通知 （国发[2003]15号）中提到，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。

从以上三个阶段不难看出，农村信用社是计划体制的产物，市场经济规律对其运行和发展过程中的一些反市场行为的校正，客观上暴露出农村信用社存在亟待解决的问题，必然需要进行改革。

一、农村信用社面临亟待破解的问题

（一）农村信用社的金融性质定位模糊

农村信用社是以农民为主体，实行同股同权，以合作成员为服务对象，以满足合作成员金融需要为目标的信用合作金融，也不同于一般性的商业金融，如保留了很大一部分的农民股权，以及在金融信贷上向具有股权的农民倾斜等要求。

但从运行机制上看，农村信用社实际上是游走于信用合作与商业银行两者之间，更多倾向于商业银行运行模式的金融机构。因此，信用合作金融的性质很难体现，对信用社的管理和决策产生一定的影响。

（二）管理存在制度上缺陷

从目前的发展情况看，信用社管理体制在发展过程中，存在以下两个问题:

从外部管理体制看，地方政府存在对信用社的行政化干预。金融资源在当前中国经济发展过程中起着举足轻重的重要作用。所以，地方政府在发展地方经济过程中，千方百计使金融资源向有利于自己需要的方面来配置。因此，尽管央行将农村信用社的管理权下放给省级政府的时候，以制度的形式规定了省级政府的管理权限和方式，但是，从目前的发展情况看，省级政府干预农村金融的现象有所抬头。例如，省级联社的领导要由政府来安排，而不是由股东大会选举产生。甚至一些市、县级农村信用社领导的产生，也出现了省级政府和当地政府干预的现象，完全破坏了农村信用社领导产生的制度。

从内部管理体制看，上级对下级依然实行的是行政化管理。尽管省级联社定位存在各种不确定因素，是行业管理部门还是经营实体都不确定，但在现实发展中，省联社拥有对下属农村信用社的绝对管理权。这样一来，本来是由市、县级农村信用社出资成立的股份制省级联社的地位发生了扭曲，完成了从接受股东监督到领导、管理股东身份的转换。

（三）服务三农程度有限

目前，农村信用社在满足农户金融需求方面，还存在较大的差距，满足三农发展，应该是所有银行的责任，那种按地域和行业来划分金融机构职能与服务对象的做法，不符合市场经济发展的要求。

（四）经营范围和空间难以突破，金融业务类型缺乏创新

经营范围和经营空间难以突破，是农村信用社亟待解决的又一问题。对大多数农村信用社来说，它的信贷市场规模就是县域范围内的金融需求规模。然而，这样一种金融市场规模，一是比较小;二是因为在县域内有中、农、工、建等多家国有商业银行，竞争十分激烈;三是业务拓展渠道较窄，受国民经济和对外开放程度的影响较大，因此，对农村信用社的发展产生了许多限制。

（五） 历史“包袱”沉重、化解难度较大

近年来，中国农村信用社资不抵债数达到30%，为此，中国人民银行通过定向向农村信用社发行专项票据、减免营业税或延长兑现宽限期等举措，从而置换不良资产，以减少农村信用社的经营风险，改善农村信用社的经营状况。

能否顺利化解农村信用社的历史包袱，是农村信用社在市场经济体制下轻装上阵，进一步发展壮大的关键问题。按照农村信用社改革政策规定，农村信用社的监管权归省级政府，对此，市、县、乡政府认为责任与利益不对称，缺乏主动参与对农村信用社不良贷款的清收、资金筹措、整治农村金融环境等方面的积极性，从而使农村信用社化解历史“包袱”的进展缓慢。

（六） 竞争环境更加严峻、人员素质较低问题凸显

随着国内市场的日益完善，农村信用社面临的竞争环境将更加严峻，主要表现在:第一，金融监管将更加严格，对信用社的经营提出了更高的要求;第二，农村金融市场主体的增加，创造了竞争环境，对农村信用社的发展带来了挑战。

从目前农村信用社员工的人力资本水平看，员工文化素质、专业技术技能和道德素质与当前改革与发展不相适应，与日益激烈的市场竞争要求不相适应，与提高管理效率的发展要求不能适应，与金融产品的创新要求不相适应。受人力资本状况的影响，农村信用社在依托市场经济平台，创新金融产品和服务上的进展缓慢，以存贷款为主的单一业务格局依然没有打破，有市场竞争力的新金融产品和服务还没有形成。

二、农村信用社进一步改革的政策建议

（一）尽快实现农村信用社向农村商业银行体制的转换

要在深化改革的基础上，选择转为农村商业银行，而不要再选择农村合作银行，实现一步到位的改革。对于存在严重资产状况的农村信用社，应采取“招、拍、挂”的形式并结合镇村银行的发展给予处理。

（二）成立省级农村商业银行，尽快理顺省级联社的体制

省级联社目前所处的尴尬地位，完全是当初选择改革模式决定的结果。省级联社既非行业协会和自律组织，也非经济实体的体制，如果不能尽快解决，无疑会给农村金融的运行和发展带来阻碍。从北京农村信用合作社改革经验看，选择农村商业银行体制模式，不仅规避了在一个体制内存在不同制度类型的金融组织所引发的体制不顺问题，而且，也为接下来的改革和发展，奠定了制度基础。

（三）用市场化思路解决三农发展的金融需求问题

用划分经营地域和服务对象的办法来解决满足三农发展对金融需求的问题，不仅不能有效地解决问题，反而会使这一问题长期存在。为此，必须改变目前划分金融机构，和服务对象服务三农的计划经济办法，采用市场经济的办法，调动所有的金融机构，尤其是国有股份制商业银行支持三农的发展。例如，利用税收政策和各种贴息政策，引导和调动国有商业银行从事针对三农的金融活动，以缓解和最终解决三农发展资金不足的问题。

（四）进一步深化改革，推动农村信用社的金融创新

1.不断扩大农村信用社金融产品准入的领域，增加业务收入。要继续提高市场份额或者扩大业务规模，尤其是在开放金融领域和金融产品上，农村信用社与国有商业银行享受到的政策待遇是不平等的。在中间业务逐渐成为金融机构重要盈利来源的今天，对农村信用社进入中间业务或者从事中间产品服务进行限制，既不符合市场经济运行要求，也对包括农村信用社在内的农村金融组织发展不利。

2.允许农村信用社实行跨地区设置金融网点或成立分支机构，实现跨地区经营。突破省级行政区划，实现农村信用社的跨地区经营，是农村合作银行摆脱县域金融市场狭小的瓶颈制约，支撑其不断发展需要的一条重要途径。各级政府要从培育竞争性金融市场和培育多元化竞争主体的角度出发，从政策上给予相应的支持，以使这种跨地域经营能够顺利进行。

3.鼓励农村信用社与其他所有制形式的金融机构进行联营、股份制经营。允许国有商业股份制银行、甚至境外独资和合资银行参与农村合作银行的股份制改造，可以让农村信用社在市场开拓、金融结算、产品开发上，实现借船出海和提升竞争力。

（五）积极培训员工，提高农村信用社的人力资本水平

农村信用社必须转变观念，牢固树立人力资本是竞争基础的理念，从而在发展指导思想上，在参与市场竞争的过程中，重视人力资本的培养。

农村信用社人力资本培养模式还应与企业远景相结合，与企业用工和招聘人才相结合。既要利用福利政策和绩效激励政策，又要吸引有能力、有管理经验、有创新能力的人才，充实与改善企业人力资本状况。

（六）剥离不良资产，切实帮助农村信用社化解历史包袱

对农村信用社承担的凡不属于自身原因形成的不良资产和历史“包袱”，应当在摸清家底后，逐步逐项的剥离，由中央政府和地方政府协商解决，必要的话需要政府注资、需要人民银行再贷款支持，就像对国有商业银行和清理农村合作基金会所作的那样，切实帮助农村信用社化解历史“包袱”，使之能够轻装上阵，顺利发展。

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