建设用地规划条件范文

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中图分类号：S757.4 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20170333173

林业调查规划设计对于促进林业生产建设发挥着重要的促进作用，林业调查规划设计是保证林业生产建设的基础性依据，林业调查规划设计包括林业调查、林业规划以及林业设计，做好林业调查规划设计工作能够为林业生产建设提供准确有效的数据支持，制定科学合理的林业调查规划设计措施，促进林业生产建设的可持续发展。

1 林业生产建设中林业调查规划设计作用及地位分析

有利于森林保护。环境保护是历年来社会较为关注的重点，生态环境与人们的生活息息相关，开展林业调查规划设计工作能够最大限度地保护森林资源，森林能够释放大量的氧气，实现净化空气的效果。森林能为生态环境提供充足的水分，实现水循环的有效利用，在林业生产建设中开展林业调查规划设计能够实现森林资源的优化配置，有效保护森林，森林还可以避免水土流失等现象，林业调查规划设计能够使林业规划工作有效开展，为其提供准确的参考性依据，实现保护森林的目标。

有利于实现个人权益。林业调查规划设计可以保护个人的权益，现今阶段林地的承包现象较为常见，林业得到了多样化的发展，在承包林业的过程中极易出现经济纠纷，例如承包通常会涉及到林地所有权以及开发权等，双方之间需要协调好，才能够实现双方的利益，运用林业调查规划设计可以对使用权和所属权进行合理的分配，可以有效地处理经济纠纷问题，减少了对方的损失，保护了自身的权益。林业调查规划设计可以按照规范的标准对林地的所有权及使用权进行合理的分配，能够协调好双方之间的利益，既维护了对方权益，也实现了个人的权益。

有利于调查与规划设计。林业调查规划设计工作需要根据实际情况来进行开展，林业生产建设的所需条件各不相同，所以开展调查规划设计的方案也不相同，林业调查规划设计能够避免林业生产建设中的盲目性，促进生态结构平衡。在林业调查规划设计工作中需要根据不同区域情况开展林业生产建设，主要是按照地区的经济发展来进行布局，有利于调查与规划设计的有效执行。

实现经济效益与环境效益有效结合。 林业生产建设遵循了时展的要求，将经济效益与环境效益进行权衡，使两者之间能够协调一致，在具体的林业生产建设过程中，普遍存在一味的追求经济效益而忽视环境效益的情况，限制了林业的发展。而林业调查规划设计能够实现林业部门与调查部门配合，调查部门可为林业部门提供参考性依据，对林业部门起着指导作用，林业部门可以使调查部门工作得到有效的开展。因此林业调查规划设计工作有利于与共同经济效益与环境效益的实现，加快了林业建设。

2 林业生产建设中林业调查规划设计的有效策略

推进信息化建设。 互联网技术的不断发展被广泛应用在各个领域，林业调查规划设计需要依靠数据的支撑，推进信息化建设能够得出准确有效的数据，能够提高林业规划设计工作的效率，减少工作人员的压力。推进信息化建设是必要的，各个林业部门都应加强信息化建设，创建互联网信息管理系统，达到信息资源共享，将信息传输到信息管理系统的数据库里面，有利于工作人员实时查询有关工作的数据信息。

加大资金的投资力度。为了使林业规划设计工作有效实施，需要加大资金的投入力度，比如对于技术人员来说，加大技术人员的培养力度，培养技术人员的理论知识与实践能力，保证每个人员都能够接受到培训，提高技术人员的职业素养，提高技术人员的实践操作技能，使林业规划设计工作得到有效的开展。

加强林业规划设计工作的监督力度。 林业调查规划设计工作缺乏法律意识，监督力度不够，必须对调查部门进行制度上的约束，提高部门的职责意识，加强法律监督，避免经济纠纷的产生，完善法律法规，树立人员的法律意识，为林业规划设计工作提供法律依据，使工作中的每个环节都能够得到有效监督，保障林业规划设计工作稳定运行。

3 结语

林业调查规划设计工作只有适应时代的发展，才能够促进林业生产建设，应明确认识到林业调查规划设计的作用及地位，保护森林，保障个人权益，实现经济效益与生态效益。只有加强林业调查规划设计工作，认识到林业调查规划设计工作的重要性，保持林I调查规划设计在林业建设中的作用及地位，才能促进林业建设的可持续发展。

参考文献

[1]师丙海.林业调查规划设计在林业生产建设中的地位和作用分析[J].绿色科技，2014（5）：131-132.

[2]彭正武.林业调查规划设计在林业生产建设中的地位和作用[J].现代园艺，2015（10）：215.

篇2

中图分类号：S758.5+7 文献标识码：S 文章编号：1009914X（2013）34017101

一、林业调查规划设计的定义

（一）林业调查

林业调查是以森林经营单位或者县级行政区域为调查单位，其中调查的对象包括：国有化的林业单位、生态自然保护区、国家森林公园等等。林业调查要满足如下需要：对经营森林的方案进行具体实施、林业的整体设计、规划和区划林业、分种类经营县级森林、对森林资源档案进行更新、对森林的采伐不应该是无休止的。主要调查林地的面积，蓄积，胸高，树高及其所在林分环境。

（二）林业的规划

林业的规划是为了国家的深远发展，在未来相当长的时间里都会起到指导作用，是国家林业发展的大纲。它是根据林业的现状，做一个总体、长时间、基础的分析，并且提出对目标的建设计划和保障目标实现的措施。

（三）林业设计

依据林业任务，有目的地进行林业全过程的设计。也就是说，把一个策划通过各类图件、文字和数据表达出来。按类型可分为：整体设计、分项目设计和工序设计。

二、林业调查规划设计在林业中的地位及作用

对所属地区的森林、林场以及树木资源的类别、利用率、质量和布局进行调查，是林业调查的首要任务。它是受调查地区自然、经济、生产状况的客观反映，并对森林资源的资源利用效率提出了严格的要求。此外，林业调查对森林资源的培育和保护提出了意见，目的是建立一个围绕森林资源的信息管理系统。

林业调查还可以对以下方面提供依据：

第一，对国民经济和林业规划提出指导意见

第二，在森林自然生态的保护和资产的合理利用方面，提出指导意见。

第三，作为科学化经营森林的理论依据。

第四，为林业建设项目提供完成状况提供理论指导。

林业规划必须与国家现阶段经济发展的总路线相符合，使之适应我国生产力发展的需要，我国的社会主义建设是有着鲜明的特点的，林业规划应依据我国现有的法律法规，结合实际情况进行分析和研究，对林业的区域规划、林木资源等等进行合理的布局与安排。

三、如何做好林业调查规划工作

（一）应该科学化地对林业调查规划设计工作进行管理，使之与当代社会的需求相适应

如今的林业调查规划无法做到系统化，仅仅停留在调查资源的简单层面上，一个国家所需要的完整的森林体系也还没有建立和健全。然而，近些年来出现了很多人工造林，随着我国市场经济体制的不断完善、森林的砍伐时间缩短以及林业方面的科技日渐成熟，只调查林业资源的调查规划模式明显已经不适应当前社会的发展和需求。因此，调查规划如果不系统、那么关于调查的报告文书和策划方案就不会是合格的。达到科学化的目的就无从谈起了。资源的调查规划要求对木材供应市场进行充分的了解，我国南方的林业在进行生产的时候还要考虑保障生态建设、生态旅游以及森林的森林碳汇储量等特征，我们在进行林业调查的时候要从其规划的方面进行着手考虑；反过来说，对上述两方面的调查研究也离不开对资源情况的了解。因此，要补上林业系统的不足之处，林业调查规划就必须从生态环境、生态区位、生态功能、生态需求着手，真正实现具体情况具体分析，将林业发展的态势摸清楚，这样就能更加系统地进行林业规划设计。

（二）对于林业规划设计调查工作来说，加快信息化进程显得非常重要

运用网络进行日常工作，是现代化的一个前提条件。原因是：网络能够提供海量的信息，以及科技前沿所运用的技术，除此之外，在网络上，联络也变得非常方便。一些关于林业或周边产业的先进软件可以帮助我们更好地开展工作，同时这也是对林木行业的动态进行把握的最佳途径。尤其重要的是：在市场竞争中，网络起到了越来越重要的作用。以网络作为武器在许多企业甚至国家中已经屡见不鲜。所以说，加快信息化进程的企业和国家，才能摸清林业发展的“脉搏”，与时俱进，以期在市场竞争中立于不败之地。

（三）依照法律进行调查规划

实际上，我国一些法律条文已经对林业的调查规划工作作出了相关规定，而相关部门和人员对这方面的变化并未引起足够重视。比如在调查个人或单位私有的林木权利的问题上，调查工作没有科学依据和严密的逻辑，对后期的林木归属权没有明确界定，有可能出现形势严重的纠纷。随着相应的纠纷的出现就要求我们出台相关法律，法律的延迟出台将给国家、集体、个人带来难以估量的损失，扰乱繁荣安定的社会秩序。所以，拟定法律对新事物进行约束显得很有必要。只有通过法律，国家、集体和个人的合法权利才能得到充分的保障。林业的调查和规划应做到专业和系统，并制定严谨的法律法规，做到林业单位和个人有法可依，以此来保护自身的合法权利。

（四）调查部门系统化

我国的林业管理还没有形成相应的体系，所以相关的部门在对林业进行调查的时候，不能够做到高效、准确。我们在进行林业调查部门建设的时候，要从健全林业的调查相关体制着手，通过不断的更新相关林业调查部门的系统，来实现调查的系统化，达到合理的林业调查和管理。我国现行的林业调查非常单一，不能够形成一个完整的调查体系，所以在进行林业调查的时候应更新调查的模式，需要对其进行等级的划分，依次可以分为省市、县、乡镇等几个等级，相关的调查部门在执行职责的时候要根据具体的情况实现分工合作，这既是林业调查部门进行调查管理时候的职责分配也是一种系统化的调查。因此在对于林业调查部门进行改革的时候需要对其部门的系统化入手，在各个调查部门之间要形成一定的联系，否则会造成无法沟通，影响工作的效率以及提升工作的难度。由于部门之间的不了解会对整个工作造成阻碍，因此根据加强林业调查部门之间的合作以此来提高工作的效率。

根据调查系统的调查方式的不同需要对调查的模式也要进行相应的改进，否则会对林业部门的调查造成很大的障碍。因此这种情况不仅要对调查系统进行更新而且要对相应的调查模式进行优化，不断改善调查的状况，使得林业部门的发展更加的系统化。

（五）组织林业相关部门的领导和全体员工进行林业知识的学习，提高业务水平和工作技能

市场经济体制下，对林业的调查规划应该有更高的要求和期望。要将调查规划工作做得出色，就必须高水平的业务技能，熟悉相关的法律法规，坚决杜绝违法犯罪现象，这是林业工作人员的本职工作，更是林业发展的大势所趋。林业管理人员应该秉承“活到老、学到老”的宗旨，对时间的紧迫要有充分的认识并负起林业调查规划的责任来，不断给自己充电，提高个人的综合素质，在社会上塑立一个业务水平高、个人素质过硬、团队意识强烈的正面形象，取得经济效益和社会效益的双丰收。

四、总结

林业规划设计的工作虽然繁琐，但是建立一个系统化、合理化的工作模式是每一个林业人的共同梦想和职责。随着林业不断加快发展的步伐，林业调查规划设计在生产建设中的地位变得越来越重要，通过本文所阐述的一系列概念和措施，充分说明要想林业的调查规划走入正轨，就必须重视林业生产活动，做到对林业生产动态的把握；根据实际情况对症下药，将一些林业建设中出现的问题进行梳理，并提出整改的办法，是我国林业调查规划的重点，也决定着林业调查规划设计的未来的发展方向。除此之外，建立一支优秀的林业员工队伍，也是在新时代的背景之下急需解决的问题。

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中图分类号： F291 文献标识码： A

引言

随着社会的发展，国家针对出现的城乡建设用地矛盾问题出台了城乡建设用地增减挂钩宏观政策具有重要的理论和现实意义，不仅能够大力推进经济建设的进一步发展，也能提高我国城镇化进程的节奏，同时有利于实现“保持耕地总量动态平衡”这一目标和加快我国新农村建设的步伐。

1、城乡建设用地增减挂钩概念

城乡建设用地增减挂钩是指进行城乡建设的时候用地的增加和农村居民用地的减少他们之间的一种关系。到目前为止，我国已经制定了相关城市建设用地的规定，即根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号)规定，对城乡建设用地增减挂钩主要是依据土地利用总体规划，将若干个拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成一个建新拆旧项目区(以下简称项目区），并采取相应的措施对土地进行新建和整理复垦，在确保项目区内各类土地面积达到平衡的状态，最终能够使得耕地有效面积得到很大的增加，从而使得耕地的质量得到提高，节约集约利用建设用地，更好的实现城乡用地布局合理。

2、城乡建设用地增减挂钩的原则

城乡建设用地增减挂钩的指导基础是科学的发展观，从保护耕地、保护农民的合法权益为根本出发点，使得农村、农民的生产以及生活条件在很大程度上得到提高，统筹城乡发展目标，将用地结构进行优化以及对布局进行调整作为重点。那么实现城乡建设用地增减挂钩要坚持以下原则：

①合理规划和统筹相关工作，合理优化城乡用地，优化布局，最大程度上实现土地节约化，同时促进城乡土地利用协调发展。

②建新拆旧规模主要的目标是以挂钩周转指标安排项目区作为建设，对实施进度进行相应的调控，对计划目标进行考核。

③项目区实施是整个部分的重点，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，保证项目能够进入正常实施后，逐渐的使耕地有效面积得到增加，从而使得耕地质量得到很大的提高，但是要保证建设用地总量没有突破原有规模。

④因地制宜，对其进行统筹的安排。

⑤维护人民群众的利益。

⑥促进城乡经济的协调发展，坚持以工带农，以城带乡的发展道路。

3、城乡建设用地增减挂钩存在的问题

3.1、对挂钩政策的认识存在偏差

主要是从两个方面存在着偏差，一方面是一些地方将增减挂钩工作的重视度不够，只认为其是增加城镇建设用地指标的一种方式方法，在城乡一体化发展和建设新农村的具体统筹上存在着很大的误区。或者是对于周转指标的关注度过高，期望值过大，就存在只是片面的进行周转指标的争取。而另外一个方面是工作没有按照相关的标准和要求进行，造成了各地村镇建设规划滞后，从而使得增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划存在很多的问题，衔接不够。进行试点工作的时候，对于当地农民就业、产业的发展以及建设新农村的工作的相应工作都没有做好，不能更好的推进整体的发展。

3.2、城乡二元结构导致利益偏向城市

城乡建设用地增减挂钩的主要内容是将城市建新区与农村拆旧区整合在一起形成一个总的项目区，项目区内的耕地不发生变化作为前提，使得城市建设用地的供给可以大幅度的增加。从我国城乡发展状况看，我国的政策倾向主要存在着偏向城市。从而使得进行项目实施的时候，地方政府更注重城市利益的保护，违背了城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷，加上对农村利益的侵犯，因此很难实施增减挂钩项目，并给社会造成不稳定因素。

4、城乡建设用地增减挂钩选址方案

4.1、城乡建设用地增减挂钩拆旧供给区域时序分析

农村建设用地级差指数分析土地的肥沃程度对农业用地的影响较大，但对于建设用地的影响较小，因此可以忽略土地肥沃程度对于建设用地级差地租的影响，但是好的区位条件能够为经济建设带来较大的贡献，所以应该将区位条件定为影响建设用地级差地租的主要因素。一般而言级差地租高的区域，其区位条件较好，如区位条件好的区域主要用于能够获得较高经济收益的商业、区位条件差的主要用于农业用地。因而，级差地租在一定程度上能够客观表征已经利用的农村建设用地的经济条件和区位条件。因此可以从区位条件、经济条件、农户意愿以及社会环境等四方面构建指标体系计算农村建设用地级差地租指数。其中选取到县城中心的距离、交通通达度以及邻近斑块数以表征农村建设用地的区位条件，选取投资强度、财政收入、城市化率以及人均收入作为表征农村建设用地经济状况的指标，选取愿意参与城乡建设用地增减挂钩农户比例作为代表农户意愿的指标，选取教育水平和刑事案件发案率作为表征社会环境的指标。采用层次分析法得到各指标的权重，继而通过综合评价模型计算各乡镇农村建设用地级差地租指数。

4.2、城镇建设用地需求区域时序分析

城市化进程中，城镇建设用地规模的扩大必须是质和量的同时提高，即在投入中要避免盲目扩大城镇建设用地规模，而应该将资本、人力、土地等投入资源按恰当比例投入以获得合理的预期产出，走理性的发展道路，避免不必要的重复投资。城镇建设用地需求区域的时空排序一定是在研究区域中土地利用效率较高、资源环境容量大、发展需求旺盛的区域的基础上进行的，同时在城乡建设用地总量保持不变的前提条件下，可以将农村建设用地拆旧形成的指标优先使用到城镇建设用地供需矛盾突出且城镇建设用地效率较高的区域，以理性扩大城镇建设用地的规模。

4.3、城乡建设用地增减挂钩选址方案确定

城镇建设用地需求区域和农村建设用地拆旧区域的时序安排，本着统筹规划、优化配置，突出重点，分步实施;实施城乡建设用地要本着使成本最小化，让项目区内的群众能够享有更方便和舒适的生活和生产环境的基本原则，把城乡建设用地增减挂钩在所开展的区域内分为近期、中期和远期的阶段进行规划。对于拆旧供给区域的近期规划乡镇，根据相关数据的计算结果拟选取具有较大的整理潜力，并且具有方便开展拆旧整理复垦条件、农户拆旧的意愿较为强烈的地区，具有特色农业优势、存在较大整理潜力、耗费工程量和工程成本较低、投资强度较弱的区域选定作为城乡建设用地增减挂钩规划的近期拆旧区，主要用将空心村和危房进行改造的模式开展拆旧整理。选取几个乡镇作为城乡建设用地增减挂钩规划中期拆旧区域，因为这些乡镇是全县所有乡镇中以农业用地为主，并且经济基础较好、能够释放较大农村建设用地整理潜力的乡镇，在这些乡镇中，可采用片区化的整理模式，把空心村改造、迁村并点作为整理的重点在规划中期进行。最后选择几个重要的城镇作为规划远期的乡镇，需要注意的是通过走访调查了解这些乡镇的农户的参与城乡建设用地增减挂钩的规划的意愿，并且根据居民点的具体状况紧张整改，即使不能在规划近期和中期将这些乡镇作为拆旧区域，也应该考虑在远期将其纳入规划中。

5、政策措施

5.1、行政措施

1）、统一思想，加强领导；2）科学规划，分步实施；3）分类指导，完善政策；4）注重环保，保护传统；

5.2、经济措施

1）建立多元化融资渠道；2）试行农村建设用地整理股份机制；3）激励农村居民的搬迁意愿

5.3、技术措施

1）监督规划的贯彻实施；2）合理估算农村建设用地价格；3）推行先进的方法和技术手段

结束语

城乡建设用地增减挂钩的推行，有利于满足我国建设用地的需要，同时，也很好地保护了现有耕地。

篇4

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

本文所指“非城市建设用地”,是指城市总体规划所确定的,城市规划区范围内,在规划期内不被用于城市建设的用地。

由于社会经济变化与城市发展过程的复杂性,有许多因素是很难准确预测, 因此,城市规划的实施过程是一个不断调整、不断完善的动态过程。“非城市建设用地”管理实施就是一个不断调整完善的适应性过程，我们可以通过加强“非城市建设用地”的强制性管理来增强“非城市建设用地”管理实施的适应性。

意义：确保城乡建设发展能够做到节约资源，保护环境，和谐发展，促进城乡经济社会可持续发展。有利于上下位规划的衔接,避免下位规划在深化、细化过程中影响强制性内容的落实。规划涉及政治、社会、经济、文化等各个方面，内容比较综合复杂，增强强制性有利于突出重点，强化规划的实施和监督检查。

1 “非城市建设用地”管理的适应性问题

1.1 “非城市建设用地”的评价与选择不明确

城市规划中有关土地调查、分析、评价和规划等各项工作，无论是自然条件评价、建设条件评价还是用地的经济性评价，都是围绕选择和决定规划建设用地的这一目标进行的。而城市建设用地选择的理论与方法告诉我们：哪类土地是可以使用的，哪类土地的使用成本更低。但是没有明确规定，在规划的城市建设用地控制范围之外，哪此土地是不可以使用的？哪类土地是应该严格控制使用的？

1.2 “规划失控”与“规划滞后”对“非城市建设用地”的侵占

按照城市规划的要求，在城市规划规定的城市建设用地的位置与规模范围之外，任何城市建设活动都是违法的。

而在实际的建设活动中，城市建设用地的规模与范围往往突破城市规划的控制要求，一是城市发展与建设的速度超过了城市规划编制时所预测的速度；二是城市建设与开发的主体，根据自身的发展和利益，在城市建设用地控制范围外进行大规模的建设活动。前者是城市规划缺乏超前性，滞后于城市建设的结果；而后者则是规划失控的具体表现。“规划滞后”与“规划失控”的共同点都表现为实际城市建设用地规模或范围超出了规划的城市建设用地规模或范围。

1.3 城市建设用地的理想平衡状态往往难以实现，而造成的对“非城市建设用地”的侵占

在城市规划实施过程中,完全执行“规划用地平衡表”也几乎是不可能的。

规划部门如何明确“控制”和“引导”城市建设用地规模或拓展方向是关键。一种做法是在对原有规划作“重大变更”时，组织进行“规划调整”，或“重新修编”。这种做法的优点是当规划的初始因子发生变化时，规划部门可以根据新的规划前提条件和城市发展新动态，综合考虑多方面因素，重新构筑空间结构，缺点在于要经历一个相对较长的过程，使规划缺乏时效性。另一种做法就是规划部门根据上级领导或建设主体的要求在短时间内做出布局结构调整的决策,有时往往不通过城市规划部门,由地方政府直接做出决策,这种“临时决策”往往会带来两方面的问题：一是对整体布局带来较大的影响；二是在城市生态保护区、地形地貌不适宜建设的地区、文物保护区、基本农田保护区、城市发展的战略性控制区域等不该进行建设的地段大规模地进行建设活动,严重影响城市发展的可持续性。

2 “非城市建设用地”的强制性管理

2.1城市土地使用的“引导”与“控制”

在城市规划中将城市土地使用的“引导”的内容与“控制”的内容分开,是“非城市建设用地”强制性控制理论提出的基本目标与出发点。

城市规划部门认为“非城市建设用地”,是不能使用的,或者至少是应该严格控制使用的；而“厂商”或经济管理部门则可能认为它是可以根据发展与建设的需要相对“随意”地使用的。所以,一定程度上,目前的城市总体规划在城市土地使用规划方面,只做了一半工作,就是提出了在规划期内需要“引导建设”的内容。因此,城市规划作为一项以合理配置资源为目标的公共政策,强制性控制管理的条文就显得比引导性条文更为重要。

2.2明确“非城市建设用地”控制管理的基本内容

从规划用地控制的角度看,城市规划区范围内的土地无非是两种类型：一种是可以用于城市建设的用地；另一种是至少在一定的期限内不可用于城市建设的

用地,也就是在一定时期内如果使用这些土地将对城市的可持续发展产生较大的影响。将这类土地单独划出,作为“非城市建设用地”加以严格控制,将有利于规划对城市生态环境和城市战略性发展用地的有效控制。结合城市规划的相关评价方法，“非城市建设用地”一般可以分为五种基本类型：技术型、景观型、生态型、政策型和经济型非城市建设用地。

2.3“非城市建设用地”的控制策略

(1)“非城市建设用地”的控制是城市规划强制性内容的重要组成部份,对“非城市建设用地”的控制必须认真贯彻执行《城市规划强制性内容暂行规定》,按其中规定在省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划等各个阶段,明确划分“非城市建设用地”的范围和界线,并提出相应的控制与管理措施。

(2)“非城市建设用地”的划定既有科学技术方面的要求,更有政策法规方面的要求。要根据区域与城市规划各项内容、结合城市指标分析、考虑不同城市的特点来确定城市建设用地与非城市建设用地的比例关系、规模和界线。并在此过程中,更要广泛征求各政府、利益主体和市民的意见。最终予以强制性控制与管理。

(3) 对不同类型的“非城市建设用地”的控制与管理力度要根据其对区域或城市的影响程度,区别对待。

3总结

以“引导”为主的规划理论与方法已经不能适应城市发展与建设实际的需要，是导致“规划失控”与“规划滞后”的主要原因，因此，城市用地规划的重点应由以“引导”为主向以“控制”为主转变。

规划中对于必须予以控制的“非城市建设用地”的控制管理在城市用地控制中显得比“城市建设用地”控制更具有实际意义，在城市规划区内，需要将“非城市建设用地” 同样列入城市用地控制的重点。

非城市建设用地的控制，可以在一定的规划研究的基础上，通过制定非城市建设用地控制管理规定类型法规文件的形式来补充完善和深化原有城市总体规划内容，达到有效控制的目的。

参考文献：

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中图分类号：S28 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-03-0050-1

我国第二轮土地利用总体规划的规划期限为1997-2010年，但由于工业化、城镇化的高速发展及规划制定的水平和规划体系存在的一些问题，经济社会发展与土地资源制约的矛盾日益突出，各类用地均呈现紧张状态。同时，科学发展观对土地利用提出了新的要求，要求在资源约束的国情条件下，用有限的土地资源来促进我国经济社会的可持续发展[1]。2004年，新一轮土地利用总体规划修编工作适时启动，并将于2011年全面实施，规划“弹性”的加强是其重要创新点。本文以云南省为例，解析新一轮土地利用总体规划修编中“弹性”的应用。

1 弹性的内涵

这里的弹性是相对于刚性而言的，土地利用总体规划的刚性指在编制和实施规划时必须遵守或禁止违反的事项；弹性主要是指在确保土地利用总体规划应有功能的前提条件下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力[2]。

我国的第二轮土地利用总体规划总体上是刚性有余而弹性不足，其虽然在保护耕地等方面发挥了积极作用，但也发生了大量土地规划不能保障区域内正常的经济发展，或是不得已违反规划，损害了其权威性的事情。

实质上，土地利用总体规划中的弹性和刚性，是规划的实践可行性与权威性之间的一对矛盾统一体[3]。科学的土地规划，刚性是前提，弹性是必要补充。土地利用规划应该是在刚性管控前提下划留适度的弹性，并严格弹性实施的条件，使土地利用总体规划成为一个动态稳定的系统。

2 规划弹性解析

2.1 预期性指标的设置

新一轮土地利用总体规划修编调控指标按性质分为约束性指标和预期性指标。约束性指标是为实现规划目标规划期内必须实现或不得突破的指标，如耕地保有量、城乡建设用地规模等；预期性指标是指按照经济社会发展预测规划期内应该实现的指标，主要包括园地规模、林地规模、新增建设占用农用地规模等。在约束性指标前提下，预期性指标的设置就为各地按照实际情况编制规划给予了一定数量上的弹性；并且，土地规划对指标实施分层管理，这就为土地规划在某个总量指标控制下在其内部的具体地类间弹性调整提供了前提。

2.2 有条件建设区的划定

新一轮规划中，根据各类建设用地的约束性控制指标划定规模边界，规模边界内的区域是允许建设区，是规划确定的可开展城乡建设的区域。而后，可在规模边界外规定范围内划定一个扩展边界，扩展边界和规模边界之间的区域称为有条件建设区。有条件建设区内的农用地可以在核减其对应的允许建设区一定的规划建设用地规模后，在规划的各类建设用地总量指标控制下转为建设用地使用。这就为建设用地在扩展边界内的空间布局调整提供了弹性。

2.3 基本农田多划后占

基本农田多划后占是部分省份的规划内容，其做法是有条件的地区在规划基本农田保护区时，多划出一定量的基本农田，在一些规划未能确定具体范围的或上级重点的建设项目而又必须要占用基本农田时，在基本农田保护面积指标和建设用地占用耕地规模指标的约束内，只需按建设项目占用一般耕地报批，从而简化了报批程序，提升了当地经济发展的效率。这样既保证了基本农田保护规模不低于上级下达的指标，又增加了建设项目占用基本农田范围的弹性。

2.4 城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩是和土地整治项目结合在一起的，目前正处于试点项目阶段。具体为将规划用于土地整治的农村建设用地区与规划发展城镇建设的区域共同组成项目区，在农村建设用地复垦为达到一定质量标准的耕地后，其减少的农村建设用地量可相应的作为城镇建设用地的指标。这部分新增城镇建设用地将产生远高于原农村建设用的经济效益，而参与项目的城乡将共享此指标带来的收益，且特别要保障农民的利益。这样在统筹城乡发展，推动了节约集约用地的同时，在城乡建设用地约束性指标的控制下，扩大了城镇用地占城乡建设用地比重的弹性。

2.5 重点建设项目用地规划表

土地利用总体规划的成果包括规划文件、说明、图件及数据库等。其纳入规划的重点建设项目，除了在文本中明确外，还需在重点建设项目用地布局图上落到具体的空间。对于部分在土地规划时还未确定具体项目区域的重点项目，暂时不能编入规划图件时，可先只列入规划文中的重点建设项目用地规划表。最终，其项目用地只需符合建设用地的规划要求即可，这就加大了规划重点建设项目用地在选址时的弹性。

3 结语

土地对于一个区域发展的作用不言而喻，而土地利用总体规划是实行土地用途管制的重要依据，是指导土地管理和土地活动的纲领性文件。新一轮规划中引入弹性机制，是市场经济发展的必然要求，是落实科学发展观的重要创新，是实现土地规划意义的重要保障。弹性机制的贯彻情况直接影响着新一轮土地规划的质量，进而影响区域的发展，各规划编制及国土相关单位应学会用好规划的弹性，使土地利用总体规划能更好的为保障经济社会“又好又快发展”服务。

参考文献

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二、按照节约集约用地原则。严格审查调整各类相关规划

（一）要突出土地利用总体规划的整体控制作用，强化土地利用总体规划的整体控制作用。各级政府在组织编制与土地利用相关的规划过程中。各类相关规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的必须及时调整和修改，核减用地规模。

（二）科学确定城市定位、功能目标和发展规模，从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约用地、集约发展、合理布局的原则。严格按照国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设，严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。

三、充分发挥市场配置土地资源基础性作用。

（一）必须通过招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。经营性土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，严格落实经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让制度。经营性用地和工业用地。明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件，规划条件一经确定，不得擅自调整。国土资源部门要会同发展改革、规划、建设、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟订出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用地出让的前置条件。对现有工业用地，符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的不再增收土地价款。工业用地，要严格执行国土资源部《关于和实施<工业项目建设用地控制指标>通知》国土资发〔〕24号）规定的容积率、建筑系数、投资强度、绿地率和行政办公及生活服务设施用地比例等指标。鼓励企业依据土地利用总体规划和城市规划，经依法批准建设多层厂房。

（二）用于廉租房、经济适用住房、限价房和90平方米以下普通商品房的比例不得低于70%优化住宅用地结构。住宅用地中。

（三）强化用地合同管理。也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。未按土地出让合同缴清全部土地价款的不得发放土地证书。

（四）将闲置、低效利用的土地及时纳入政府土地储备库。市、县（市）政府要加大土地收购储备资金投入力度，进一步完善土地收购储备制度。各地要根据实际采取无偿收回、依法没收、有偿收购等方式。并积极拓宽融资渠道。今后，经营性用地、工业用地都要争取实施“净地”出让。

（五）国土资源部门的统一组织下，加快建立建设用地使用评价制度。各地要在第二次土地调查的基础上。对现有建设用地的开发利用情况、利用强度和综合承载能力等进行普查评价，重点对各开发区土地利用情况进行评估，核查后结果向社会公示。并按照法律法规和政策规定，处理好建设用地开发利用中存在问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，鼓励开发利用地上地下空间，提高土地利用效率。对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的开发区，优先安排建设用地指标。

四、加强农村土地管理。

（一）整合盘活存量集体建设用地。依据规划稳妥开展农村集体建设用地整理，鼓励整合农村集体建设用地。要按照依法、平等互惠、自主自愿的原则。提高集体建设用地的使用效率，改善农民生产生活条件，促进社会主义新农村建设。要严格按照镇、乡、村规划，依法批准农民住宅建设用地；农民住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。当地政府要鼓励村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件而购买空闲住宅。

（二）加强宅基地管理。国土资源管理部门要严把农民宅基地用地审批关，建立农民住宅信息动态查询系统。控制农民超用地标准面积建房。要建立农村人口、家庭、婚姻、住宅情况的信息库和动态查询系统，逐步清理历史遗留的一户多宅问题。城镇居民不得到农村建设住宅或购置宅基地、农民住宅及“小产权房”土地承包经营者不得以建设农业生产看护房名义建设住宅和别墅。

五、严格监督检查。

（一）作为建设用地项目竣工验收的一项内容。没有国土资源管理部门的检查验收意见，完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况。或者检查验收不合格的不得通过竣工验收。

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第三条农村村民住宅建设用地，应当符合乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划；不符合规划或者未编制土地利用总体规划和村庄、集镇规划的，不得审批农村村民住宅建设用地。

第四条各级地方人民政府应当采取有效措施，鼓励村庄土地整理和旧村改造，鼓励农村村民向中心村或集镇集聚，鼓励统一规划建设住宅小区。

有下列情形之一的，应当统一规划建设农村住宅小区：

（一）农村村民因国家、集体建设拆迁安置需要建设住宅的；

（二）农村土地整理涉及村民建设住宅的；

（三）农村新村建设的。

严格禁止农村村民违反村庄、集镇规划单独建设住宅。

第五条农村村民住宅建设应当充分利用旧宅基地、空闲地和其它未利用地，严格控制使用耕地和生态公益林。

严格控制在地质灾害易发区内建设农村村民住宅，因自然条件限制确需建设住宅的，应当进行地质灾害危险性评估。禁止农村村民在地质灾害危险区内建设住宅。

严禁农村村民未批先建或者违反规划乱占滥用土地建设住宅。

第六条农村村民有下列情形之一的，可以申请住宅建设用地：

（一）因无住房或现有住房用地面积明显低于法定标准，需要新建住宅或扩大住宅用地面积的；

（二）因国家或者集体建设、实施村庄和集镇规划以及进行乡（镇）村公共设施与公益事业建设，需要拆迂安置的；

（三）因发生或防御自然灾害，需要安置的；

（四）向中心村、集镇或者农村住宅小区集聚的。

经批准回原村庄、集镇定居的港、澳、台胞和华侨需要建设住宅的，参照本办法规定办理。

第七条农村村民申请住宅建设用地有下列情形之一的，不予批准：

（一）年龄未满18周岁的；

（二）不符合乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划；

（三）将原住宅出卖、出租、赠与或改作生产经营用途的。

第八条农村村民一户只能拥有一处宅基地。

农村村民在原宅基地之外申请新建住宅的，其原有的空闲宅基地由村委会或村集体经济组织收回，并结合村庄土地整理，重新规划后统一安排使用。

村委会或者村集体经济组织依法收回农村村民旧住宅用地的，应当给予经济补偿。

第九条农村村民每户建住宅用地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或者对原旧住宅进行翻建的，每户可以增加不超过30平方米的用地面积。

前款所称住宅用地面积，是指住宅建筑物、构筑物垂直投影范围内的占地面积。

第十条农村村民申请单独住宅建设用地的，应当持下列材料向村委会提出住宅建设用地申请：

（一）《农村村民住宅用地与建设申请表》一式五份；

（二）户口簿及家庭成年成员的身份证影印件；

（三）申请人同意退出原使用的住宅用地并交由村委会或村集体经济组织重新安排使用的承诺书（没有旧住宅的除外）。

村委会应当自接到申请之日起7个工作日内，或者每一个季度集中申请材料，依法召开村委会议或者村民代表会议进行审议，在本村张榜公布征询本村村民的意见；在张榜公布之日起15个工作日内本村村民未提出异议或者异议不成立的，应当在《农村村民住宅用地与建设申请表》中签署意见，证明申请人的原住宅用地情况和家庭成员现居住情况，并报乡（镇）人民政府审核。

第十一条乡（镇）人民政府对农村村民单独建设住宅的申请，应当自收到村委会上报的住宅建设用地有关申请材料之日起5个工作日内，组织乡（镇）国土资源、规划建设管理机构一同到实地勘测，并对是否符合住宅用地和建设申请条件，是否符合乡镇土地利用总体规划和村庄、集镇规划，是否存在地质灾害隐患等事项进行审核。经审核符合条件的，乡（镇）国土资源、规划建设管理机构现场确定规划用地范围，在3个工作日内绘制建设用地规划红线图，报县级人民政府审批用地。

县级人民政府应当在接到乡（镇）人民政府上报的有关材料之日起10个工作日内（依法办理农用地转用审批的期限除外）进行审核。予以批准用地的，由县级人民政府国土资源行政主管部门核发《建设用地批准书》。乡（镇）人民政府在收到《建设用地批准书》之日起7个工作日内核发《村镇个人住宅建设许可证》，连同《建设用地批准书》发给申请人，并组织乡（镇）规划建设管理机构和国土资源管理机构一同到实地放样，划定四至范围。

对农村村民住宅建设用地的申请不予批准的，应当在收到申请人提交的申请材料之日起10个工作日内书面通知申请人，并说明理由。

第十二条农村村民在依法取得的原有住宅用地范围内翻建住宅，符合土地利用总体规划且未改变土地用途的，由村委会签署意见，并经乡（镇）国土资源管理机构确认后，不办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续。

农村村民有下列情形之一的，不得翻建、扩建原旧住宅：

（一）已取得新的住宅建设用地的；

（二）原旧住宅不符合土地利用总体规划和村庄、集镇规划的；

（三）原旧住宅属文物保护单位或者省级以上历史文化名村（镇）保护规划确定的保留风貌建筑的。

第十三条农村村民住宅小区建设用地，由村委会或者负责拆迁安置的单位根据建房户数量和实际用地需求，分期分批提出申请，经乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准；县级人民政府应当自受理申请之日起10个工作日内（依法办理农用地转用审批的期限除外）进行审查。予以批准的，由县级人民政府国土资源行政主管部门发给《建设用地批准书｝）。

申请农村村民住宅小区建设用地，应当提交下列材料：

（一）住宅小区建设用地申请；

（二）经乡（镇）人民政府或者村民委员会同意的农村住宅小区修建性详细规划；

（三）建房户户数和每户的用地面积安排说明；

（四）其他需要提交的材料。

第十四条农村村民申请在住宅小区内建设住宅的，应当按本办法第十条的规定提交申请材料，由村委会按规定确认后统一报乡（镇）人民政府审核，经审核符合住宅建设用地条件的，报县级人民政府国土资源行政主管部门在10个工作日内签章确认。乡（镇）人民政府依据经县级人民政府国土资源行政主管部门签章确

认的《农村村民住宅用地与建设申请表》，分户发给《村镇个人住宅建设许可证》。

第十五条在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地

区范围内，为实施该规划将农用地转为农村村民住宅建设用地的，县级人民政府应当按土地利用年度计划分批次报原批准乡（镇）土地利用总体规划的机关办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。

农用地转用申请符合条件的，有权机关应当自受理之日起15个工作日予以批准。

第十六条农村村民建设住宅应当委托设计或选用通用设计图。住宅施工质量和生产安全由承建方负责。

第十七条新建、改建、扩建农村村民住宅，应当自房屋竣工验收合格之日起3O个工作日内依法申请办理土地初始登记或者变更登记手续和房屋产权登记手续，领取土地使用权证书和房屋所有权证书。

第十八条农村村民在统一规划的住宅小区内建设住宅的，在办理有关建设用地审批手续时，只收取土地证书工本费和房屋产权证书工本费，免收征地管理费、基础设施配套费、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费等行政事业性收费。

村委会可以根据当地农村基础设施状况和农民承受能力，召开村民大会集体讨论采取有偿提供住宅建设用地的办法筹集资金，所筹集的资金必须全额用于本村的基础设施建设，不得挪作他用。

第十九条农村村民经批准使用集体土地建设住宅，只需参照《*省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》规定的征地补偿标准和办法，向农村集体经济组织或者村委会支付土地补偿费用。农村村民对原旧住宅进行原址翻建、申请新的住宅用地后将原旧住宅用地退还村集体经济组织的，不缴纳土地补偿费用，但超过本办法规定的最高住宅用地面积限额扩建住宅的，应缴纳超出面积部分的土地补偿费用。

第二十条农村住宅小区建设使用村民承包地的，所在地村委会或者村集体经济组织应当调整数量、质量相当的土地归原承包方继续承包经营；没有条件调整承包地的，村委会或者负责拆迁安置的单位应当依照法定征地补偿标准和办法，向原承包方支付征地补偿安置费用。征地补偿安置费用由住宅小区内的建房户分

摊缴纳。

第二十一条村委会或村集体经济组织收取的土地补偿安置费用，应当用于本村基础设施、公益事业建设，或者用于发展生产，安置或者补偿被用地农业人口，不得侵占、挪用或者以其他形式非法使用。

第二十二条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。

严禁对农村村民未批先建的住宅采取以罚款或者变相收取费用代替审批的办法予以补办手续。

第二十三条违反本办法规定，非法批准农村村民住宅建设用地的，其批准文件无效，对非法批准农村村民住宅建设用地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究有关责任人责任，并依法收回非法批准、使用的土地。

非法批准土地给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。

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1、城乡建设用地增减挂钩概念及政策

1.1 城乡建设用地增减挂钩概念

“城乡建设用地增减挂钩”是依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

1.2 城乡建设用地增减挂钩政策

根据《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号）、《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发[2007]169号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法的通知》（国土资发[2008]138号）、《广东省城镇建用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理办法》（粤国土资发[2006]247号）、《广东省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划编制指南》等文件精神，探讨城乡建设用地增减挂钩项目工作。

2、佛冈县概况

佛冈县位于广东省中部，珠江三角洲边缘，清远市西南角，地域范围是东经113°18′―113°47，北纬23°40′―24°07′，地处北江支流一级支流江的中上游，东北面与新丰县为界，东南与从化市接壤，西南毗邻清城区，北面与英德市相连，全县地域面积1293平方公里。

3、佛冈县农村建设用地整理潜力分析

3.1佛冈县农村居民点整理的理论潜力测算

2009年佛冈县农村居民点面积为55673.7亩，而根据佛冈县土地利用总体规划（2010-2020年），近期农村人口将减少至22.80万人。根据《村镇人均建设用地指标》（GB50188－93），选用120.1～150类Ⅴ级，规划人均建设用地指标为00.1～120平方米/人（可减0～15平方米），结合新一轮规划的核心思想――节约和集约用地、严格控制建设用地总规模和佛冈县的实际情况，确定本规划期间人均农村居民点面积按照110平方米控制，规划期间，佛冈县农村居民点用地规模控制为41040亩(22.8万×120平方米)，则规划期间农村居民点城乡挂钩理论潜力规模为：

农村居民点城乡挂钩的理论潜力规模 = 2009年农村居民点面积－规划期间农村居民用地控制规模 = 55670.25亩－41040亩=975.58亩。

3.2佛冈县农村居民点城乡挂钩的现实潜力测算

农村居民点城乡挂钩的理论潜力是指仅就居民点本身的条件，不考虑其它因素制约情况下的潜力。但实际上，农村居民点减少是一个复杂的系统工程，它的实施要取决于许多外部条件，如农村居民点减少一般受经济能力、生产条件、农民的传统观念及自然地理环境等诸多因素的制约，因此，农村居民点城乡挂钩的理论潜力在短期内不可能实现。

4、效益评价

4.1经济效益分析

按照佛冈县第一批呈现建设用地增减挂钩的实施情况来看，需要资金投入的主要有四个方面：规划设计、测量调查费用、拆旧区房屋拆迁补偿费用、拆旧区工程施工费用、安置区建设费用，这些大概是6万元/亩，而按佛冈县基准地价及现行市值估算，可出让的土地市值约为18万元/亩。

4.2社会效益

（1）通过规划的实施，农业集中连片，农村居民点集聚布局，有利于协调好农、林、水利、建设、环保等部门用地关系，保护好基本农田，并为土地用途管制打下了坚实的基础，促进土地资源的可持续利用。

（2）通过规划的实施，便于节约和集约用地，优化城乡用地结构和布局，有利于促进城乡统筹发展，逐步缩小城乡之间的差距。

（3）通过规划的实施，便于加强农户之间的联系，提高村民组织化程度，为发展乡村文化创造了条件，有利于提高农村的精神文明建设水平，构建“乡风文明”的社会主义新农村。

4.3生态效益

（1）通过规划的实施，将布局零散的居民点整理成农地，与周边大片农地连成一片，便于统筹安排农业生产，改善农作物生长环境，促进生态系统的稳定和土地生产力的提高，为建立现代农业奠定良好的生态基础。

（2）通过规划的实施，农田防护林将更成体系，村内道路两旁也将新建护路林，农田防护林、护路林的建设具有美化环境、保持水土、涵养水源的功能。

（3）通过规划的实施，安置区统一规划、集聚布局，便于集中治理环境污染，切实解决好农村住宅于畜禽圈舍混杂、水源污水、垃圾散放等问题，有利于改善农村环境卫生，创建“村容整洁”社会主义新农村。

5、结论和建议

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩是加强农村建设用地整理，拓展城镇建设用地空间，推进社会主义新农村建设的有力措施。项目的实施有利于提高土地集约利用程度，促进土地资源可持续利用，能够有效缓解用地供需矛盾，有利于改善农村居民居住条件和生态环境质量，推进社会主义新农村建设步伐，具有明显的社会、经济和生态效益。

参考文献：

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一、根据《城市规划法》第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”受理建设工程报建时，应同时审查《建设用地规划许可证》和建设用地批准书，只有建设用地批准书而没有《建设用地规划许可证》的，或者建设用地批准书上用地单位名称与《建设用地规划许可证》上名称不符的(含加名、改名)，不予受理建设工程(含构筑物、道路、管线和其他工程设施，以下同)报建。

二、《建设用地规划许可证》是市用地审批小组审批后由市规划局核发的在城市规划区内申请建设用地的法律凭证。根据《*省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十八条第四款规定：“需要改变建设用地规划许可证所核定的土地使用性质、位置和界限的，应向城市规划行政主管部门办理变更手续”。因此，凡未经市规划局批准而由其它部门在办理建设用地手续中变更《建设用地规划许可证》核定的内容的，城市规划管理部门不予承认其法律效力，不按原规定内容使用土地的，不予受理建设工程报建申请。

三、根据《城市房地产管理法》第三十八条和《*市土地管理规定》第二十八条规定，土地使用权转让必须具备以下条件：①已签订土地使用权出让合同，支付全部地价款，并取得土地使用证书；②已按出让合同规定条件和期限投入资金达到投资总额的25%。因此，取得《建设用地规划许可证》后未按上述规定办理申请用地和出让手续而私自转让或经有关部门批准转让《建设用地规划许可证》所核定的建设用地(含加名、改名)的，城市规划部门不予受理建设工程报建。

四、根据《*市土地管理规定》第十六条规定，征用农村集体土地所留出的土地，“应于批准征地的同时按照城市规划统筹划定；供被征地单位发展第二、三产业，安置剩余劳动力，但不得用于建房出售”。农村因征地而留出的土地，只能供被征地的单位使用，未经合法的审批部门批准，其它法人或经济组织无权使用属农村集体所有的留用地。其它单位与被征地单位共同使用农村留地而联名申请报建的，城市规划部门不予受理建设工程报建。提交市规划局核发的《建设用地规划许可证》和区以上土地管理部门核发的建设用地批准书，并应提交公安机关核定的户口簿。非村民使用农村宅基地建住宅的，规划部门不予受理建设工程报建申请。

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第三条建设用地置换应当遵循自愿、合法、有偿的原则，切实维护土地权利人的合法权益。

建设用地置换涉及农民集体所有土地的，应当经该集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意,并经土地使用权人同意。

第四条置换后的建设用地用途应当与原建设用地用途相同，并符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划。

第五条建设用地与农用地置换的，置换后的建设用地面积不得超过置换前的建设用地面积，原建设用地由申请置换方负责复垦；其中，与耕地置换的，复垦后的耕地的数量和质量不得低于被置换的耕地的数量和质量。

申请置换方没有条件复垦的，在办理建设用地置换审批手续时，应当按照有关规定缴纳土地复垦费，由国土资源行政主管部门负责组织复垦；也可以委托具备复垦条件的单位复垦。委托复垦的，应当签订委托复垦合同。

第六条农村村民宅基地与农用地置换的，置换后的新宅基地面积不得超过法定宅基地面积，旧宅基地由申请置换方负责复垦。

第七条建设用地置换时，双方当事人应当协商一致，签订建设用地置换协议；协商不成的，申请置换方可以申请县以上人民政府国土资源行政主管部门组织协调，协调仍达不成一致意见的，不得置换。

建设用地置换协议应当包括下列主要内容：

（一）当事人的名称或者姓名和住所；

（二）置换土地的权属、位置、面积；

（三）置换土地的原用途和置换后的用途；

（四）土地差价、地上附着物的补偿价；

（五）拆迁安置途径与方式；

（六）同意权属变更的意见；

（七）履行期限和方式；

（八）违约责任；

（九）解决争议的方法。

第八条建设用地与建设用地置换的，由申请置换方向县以上人民政府国土资源行政主管部门提供下列材料：

（一）建设用地置换申请表；

（二）建设用地置换协议；

（三）土地利用现状图、勘测定界报告书和勘测定界图；

（四）取得建设用地的合法文件或者土地权利证书。

建设用地与农用地置换的，申请置换方除按前款规定提交有关材料外，还应当提供国有或者农民集体所有农用地的土地权利证书和原建设用地的土地复垦方案；委托复垦的，还应当提供委托复垦合同。

建设用地置换涉及农民集体所有土地的，申请置换方应当提供村民会议或者村民代表以及土地使用权人同意的证明材料。

第九条县以上人民政府国土资源行政主管部门应当自收到申请材料之日起20日内，对拟置换的土地进行实地踏勘，并对其权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行核实。符合本办法规定的，编制土地置换方案，按照下列规定逐级报批：

（一）国有建设用地之间、农民集体所有建设用地之间的置换，由市、县人民政府审批；

（二）建设用地与农用地之间的置换，由有农用地转用批准权的人民政府审批；

（三）国有土地与农民集体所有土地之间的置换，由省人民政府审批。

第十条农用地转用批准后，因城市规划调整等原因未实施供地，现状仍为农用地的土地，确需与其他农用地置换的，由县以上人民政府国土资源行政主管部门编制征收土地方案和土地置换方案，报省人民政府批准后实施。

按照前款规定实施建设用地置换的，原农用地转用批准的补充耕地方案继续有效。

第十一条行政机关收到报批材料后，负责审核的机关应当在20日内审核完毕并转报负责审批的机关；负责审批的机关，应当在收到材料后20日内作出批准或者不予批准的决定。20日内不能作出决定的，经本机关负责人批准，可以延长10日。

第十二条建设用地置换双方应当自建设用地置换批准文件送达之日起1年内，按照建设用地置换协议置换完毕，并在置换完毕之日起30日内，持土地权利证书及相关材料到市、县人民政府国土资源行政主管部门办理土地登记手续，经市、县人民政府批准后，分别领取置换后的土地权利证书。

第十三条建设用地与农用地置换，经批准后，不再另行办理农用地转用审批；置换的农用地不占用农用地转用年度计划指标，不再缴纳耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、水利建设基金和耕地占用税；原建设用地复垦为耕地后，耕地面积超过置换后建设用地面积的，超出部分的耕地面积全部折抵为建设用地计划指标。

第十四条建设用地与农用地置换，原建设用地应当在置换批准之日起2年内复垦为耕地，并经省人民政府国土资源行政主管部门依法验收确认后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门办理地类变更登记。

第十五条市、县人民政府国土资源行政主管部门应当建立建设用地置换管理台账，记载建设用地置换前和置换后的位置、面积、地类、实施情况等内容，对置换土地进行专项统计，并及时对土地利用现状图和土地利用数据库进行变更，纳入当年变更流量。

第十六条建设用地与农用地置换，原建设用地未在规定的时间内复垦或者按规定应当复垦为耕地而未达到耕地标准的，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定处理，并扣减该市、县下一年度农用地转用计划指标；情节严重的，冻结其农用地转用审批。

第十七条建设用地置换批准后，满1年未置换完毕的，由县以上人民政府国土资源行政主管部门责令限期置换完毕；逾期仍未置换完毕的，批准文件自动失效。

第十八条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准实施建设用地置换的，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处理。

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第三条、县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。

第四条、建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。

受理预申请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。

第五条、在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。

建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：

（一）建设单位有关资质证明；

（二）项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件；

（三）土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告；

（四）初步设计或者其他有关批准文件；

（五）建设项目总平面布置图；

（六）占用耕地的，必须提出补充耕地方案；

（七）建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。

第六条、市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

第七条、在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

第八条、建设只占用国有农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。

建设只占用农民集体所有建设用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订征用土地方案和供地方案。

建设只占用国有未利用地，按照《土地管理法实施条例》第二十四条规定应由国务院批准的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订供地方案；其他建设项目使用国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。

第九条、建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：

（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图；

（二）由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；

（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；

（四）以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件；

（五）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。

第十条、农用地转用方案，应当包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。

补充耕地方案，应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，并附具相应的图件。

征用土地方案，应当包括征用土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。

供地方案，应当包括供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。

第十一条、有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级土地行政主管部门审查。

对依法应由国务院批准的建设项目呈报说明书和有关方案，省、自治区、直辖市人民政府必须提出明确的审查意见，并对报送材料的真实性、合法性负责。

省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用、国务院批准征用土地的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用方案后，应当将批准文件和下级土地行政主管部门上报的材料一并上报。

第十二条、有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。

建设用地审查应当实行土地行政主管部门内部会审制度。

第十三条、农用地转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

（一）符合土地利用总体规划；

（二）确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标；

（三）占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求；

（四）单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。

第十四条、征用土地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

（一）被征用土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的；

（二）被征用土地的补偿标准符合法律、法规规定的；

（三）被征用土地上需要安置人员的安置途径切实可行。

建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的，依法签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费，不得办理土地征用。

第十五条、供地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：

（一）符合国家的土地供应政策；

（二）申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求；

（三）划拨方式供地的，符合法定的划拨用地条件；

（四）以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定；

（五）只占用国有未利用地的，必须符合规划、界址清楚、面积准确。

第十六条、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。

未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准建设用地。

第十七条、经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。

第十八条、建设项目补充耕地方案经批准下达后，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由市、县人民政府土地行政主管部门负责监督落实；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门负责监督落实。

第十九条、征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内，在被征用土地所在地的乡、镇范围内，公告《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定的内容。

公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征用土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案并在被征用土地所在地的乡、镇范围内公告。征地补偿、安置方案的内容，应当符合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。

征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征用土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。

第二十条、在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当公布规划要求，设定使用条件，确定使用方式，并组织实施。

第二十一条、以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。

以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。

建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。

市、县人民政府土地行政主管部门应当将提供国有土地的情况定期予以公布。

篇12

近年来，随着城市化和工业化进程的快速推进，经济持续增长的同时建设用地规模迅速扩张。目前，我国建设用地仍以外延扩张为主，更多追求经济效益而忽略建设用地的适宜性，导致大量优质农田和生态用地被侵占，区域可持续发展面临严峻挑战。建设用地适宜性评价测算潜在土地利用空间作为建设用地的适宜程度，其合理评估，能为建设用地空间布局优化、扩展方向的选择提供依据，有助于协调经济发展与耕地保护、生态安全的关系，建设用地适宜性评价是土地利用规划优化建设用地空间布局的基础性工作，意义重大。

 

美国景观规划师McHarg提出“地图叠加法”，随后被引入土地适宜性分析，学者进一步创建了基于GIS的土地适宜性评价模型(Land Suitability Evaluation Model，简称LSEM)。LSEM也是目前建设用地适宜性评价中最常用的方法，其他方法多是其拓展，重点为评价指标体系构建和因子权重确定。以往研究主要考虑土地的自然条件和社会经济条件构建建设用地适宜性评价指标体系，随着生态问题的日益突出，评价指标体系向“自然—经济—生态”三维视角转变。评价因子权重确定方法可分为三类：一是主观赋权法，如特尔菲法、层次分析法等;二是客观赋权法，如主成分分析法、熵值法和结构方程模型法等;三是人工智能方法，如模糊综合评判法、BP神经网络等。本文运用ArcGIS9.3软件，构建建设用地适宜性评价指标体系，评价扬州市建设用地潜在空间的适宜性。

 

1研究区域与数据处理

 

1.1研究区概况

 

扬州市地处江苏省中部，长江下游北岸，江淮平原南端，是南京都市圈和长三角城市群城市。境内水系发达，河流众多，京杭大运河纵穿腹地。地形西高东低，从西向东呈扇形逐渐倾斜，仪征市、邗江区北部为丘陵，京杭运河以东、通扬运河以北为里下河地区，沿江和沿湖一带为平原。随着扬州市经济的快速发展，建设用地规模不断扩张，不断侵占耕地保护和生态空间，对区域生态安全形成了较大威胁。2005年～2013年，扬州市建设用地规模由114742.5公顷增加为126400.5公顷，增长了10.2%。如何在保障经济发展合理需求的同时，兼顾维持粮食和生态安全用地的保护。基于建设用地适宜性评价，开展建设用地空间布局的优化调整，有助于解决上述问题。

 

1.2数据来源及处理

 

1.2.1数据来源主要包括国土部门的扬州市土地利用现状数据(2013年)、DEM数据、土地利用总体规划专题数据，以及统计部门的社会经济数据。

 

1.2.2数据处理合理确定评价区域及评价单元，是进行建设用地适宜性评价的基础。建设用地适宜性评价对象为潜在的建设用地空间，需剔除现状建设用地及未来城乡建设不宜或不允许占用的空间。在土地利用现状图上剔除现状建设用地、基本农田、水域以及各类规划所划定的禁止开发区域，以此作为扬州市建设用地拓展的潜在空间。结合规划管制需求和现有数据基础，确定建设用地适宜性评价以90×90米的栅格为基本评价单元，运用ArcGIS9.3的空间分析功能得到评价单元的评价指标值。

 

2研究方法

 

2.1建设用地适宜性评价指标体系构建

 

2.1.1评价因子选取影响建设用地适宜性的因素众多，结合国内外学者在建设用地适宜性评价方面的主要研究成果，综合考虑区域自然本底条件的限制作用、经济社会发展的潜在优势以及生态环境保护的重要性，选取对建设用地的适宜性影响大、稳定性强并且能够确切反映建设用地区域内在差异特征的主导因子，构建建设用地适宜性评价指标体系。

 

自然因素。自然因素选取地形中的坡度和高程两个因子。坡度是影响建设投资、开发强度的重要指标之一。一般情况下，优先选择在地势平坦的区域安排建设用地，因为坡度较大的区域地质稳定性较差，地质灾害发生的可能性较高，对工程技术性要求也较高。同样，高程对建设用地有限制作用，一般情况下，低等高程区域适宜发展建设用地，中等高程区域对建设用地的高度和密度有一定限制性，适合发展部分功能用地，高等高程区域对建设用地发展有较大限制作用。

 

社会经济因素。社会经济因素从交通区位和建成区两个层面考虑，包括距国道省道距离，距县道乡道距离以及距建成区中心距离三个因子。交通区位是评价建设用地适宜程度的重要条件，现状交通对建设用地的导向性极强。一般情况下，交通越便利，建设用地适宜程度越高。如果建设用地的选址处于交通不便利，就无法满足建设的需求，进行交通路面的铺设也会浪费更多的人力、物力和时间。建成区是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。由于集聚效应的作用，已建成的区域更具有内在的不断拓展的动力机制，因而建成区周围的土地具有优先发展的优势和条件。

 

生态因素。生态因素包括距河流距离、距湖泊水库距离和距生态敏感区距离三个因子。河流、湖泊和水库在提高城市景观质量、改善城市空间环境、调节城市温度湿度、维持正常的水循环等方面发挥重要作用，同时也是易被污染的生态因子。原则上，建设用地发展应尽可能避开这些区域，以免造成对水环境的破坏和水体的污染。生态敏感区除了具有生态作用以外，还制约着城市建设用地的发展。本研究中，生态敏感区范围为《扬州市生态保护规划》中除去水域以外的一级管控区，这些区域禁止开发建设用地。

 

2.1.2指标体系构建运用德尔菲法、层次分析法确定各个指标的权重，如表1所示。

 

2.1.3建设用地适宜性综合评价在单指标分值进行极值标准化处理的基础上，通过对各指标的加权求和，计算建设用地适宜性评价指数。运用ArcGIS中栅格数据的空间分析功能，将扬州建设用地分为高度适宜、中度适宜、勉强适宜、不适宜四级。

 

—指第j指标的权重

 

3评价结果分析(见图1)

 

高度适宜区域主要分布在扬州市中心城区及县城等建成区周围，集中分布在邗江区的中部、广陵区的东南部、江都区的东部和中部、宝应县的西北部和东北部、仪征市的南部以及高邮市的中部，该区域自然条件较好，交通区位优越，规避了水体、自然文化遗产等生态敏感区域，适宜于城镇建设，可作为规划允许建设区布局的重点区域。

 

基本适宜区域集中分布于邗江区的北部和西南部、广陵区的西部和南部、江都区的西南部、仪征市的南部和西南部、宝应县的西部和东北部以及高邮市的西南部。该区域紧邻高度适宜区，距离城镇建成区较远，交通条件也有待完善，是中远期城乡建设的备选区域，可作为规划有条件建设区布局的重点区域，预留建设用地空间布局的弹性空间。

 

勉强适宜区域主要分布在邗江区的北部、广陵区的中部、江都区南部、仪征市的东南部和西北部以及高邮市的西南部，在宝应县境内分布的较为分散。该区域远离城镇建成区，离生态保护的重点区域较近，作为建设用地的潜在空间受到的限制条件较多，除非有重大基础设施建设、特殊用地等布局要求，一般不作为建设用地的规划空间。

 

篇13

所谓集体土地和国有土地同权同价，在制度上，实现了《物权法》中国家对于国有财产、集体财产和私人财产平等保护的思想，在实践上，承认了土地使用价值的客观性。因为，对于土地使用者而言，其支付同样的土地使用权出让金，希望能够取得相应的土地利用效用。在市场经济条件下，土地利用效用相同的土地，其土地价格应该相近。实际上，如果不存在对于集体土地的政策限制，在土地出让进入市场后，土地所有权无论是国有土地还是集体土地，对于土地使用者而去没有区别。因为，除非公共利益需要，国家和集体都不可能不到期就收回出让土地使用权，土地使用者主要在乎的是土地成本和土地利用收益，而不在乎把土地成本支付给谁。

集体建设用地和国有土地同地同价是指两者在区位、土地用途、土地开发程度和土地利用条件完全一致情况下的熟地出让价格（税前市场交易价格）相同或者相近。

二、集体建设用地和国有土地同地同权同价的前提条件

1.集体土地与国有土地享有平等权益

实行集体土地和国有土地同权同价，必须破除目前按所有制批准建设用地进入市场的制度障碍。土地利用管理将逐渐淡化“按所有制分类管理”，强化“用途管制”和“规划管理”。

土地利用规划是土地用途管制的依据，土地使用者是土地规划的执行者，政府负责监督土地利用规划的实施。一块土地如果规划为耕地，就不能随意转为建设用地；一块土地如规划为城市住宅用地，就不能擅自改为他用。至于该土地所有权，到底是国有土地还是集体土地，并不重要，也无需区别对待。农村集体同样可以成为土地一级市场的供应者。

集体土地和国有土地同权同价，集体土地进入市场，必须要落实集体土地的所有权，集体建设用地的收益必须归农民集体中的农民所有，而不应该被乡镇政府或地方政府所拦截。

2.克服规划管制导致利益分配不平衡

集体建设用地取得入市条件后，受规划的影响，不是所有集体建设用地价值都会大幅度攀升，只有城市规划控制区域内部的集体建设用地才可能向同规划区域内同样用途邻近的城市国有土地的价格靠近，以同价的方式表现同权。这样，就必然会使被规划为城市建设用地的集体建设用地大幅升值，而规划为集体建设用地复垦的集体建设用地大幅贬值；规划为城市商业用地的集体土地获利巨大，而被规划为城市其他用地（如绿地）的集体土地获利较小，甚至无利可图。基于这一理由，设计调节利益的分配机制就成为能否顺利实现同地同权同价的前提条件。土地利用规划必须进行经济分析，建立规划管制造成的土地经济价值下降区域的合理补偿机制。

3.形成城乡统一的土地市场管理体系

实行集体土地和国有土地同权同价，集体土地不再需要通过征地转成国有土地才能作为城市建设用地，城市建设用地来源扩大，必然使得土地征收的范围缩小，它促使政府只能够真正实现按公益性目的征地。随着国有土地征地规模减少，征地补偿标准提高，在目前各地国有土地出让收益占地方财政收入相当比例的情况下，如果没有建立新的财政收入来源渠道，它将直接威胁到地方政府的收支平衡。实行集体土地和国有土地同权同价，必须配套进行土地税费制度改革，实现土地财政由卖地财政向管地财政转型。

实行集体土地和国有土地同权同价，是政府为解决农村、农业、农民问题开辟的新途径。它使得农民能同城市一样“以地生财”，直接分享工业化和城市化过程中土地资产增值的收益。集体土地与国有土地同权同价，进入市场流转，不仅要向农民还权赋能，还必须有赖于农村的经济社会组织形式的制度改革、农村社会保障制度改革、农村金融改革等相应配套改革的同步推进。在集体土地直接入市的过程中，由于土地一级市场的主体从单一的主体扩展为多元主体，就必须考虑对建设用地指标、农地转用指标、年度计划指标、耕地占补平衡指标的合理分配。

三、集体建设用地和国有土地的土地使用权价格关系

实行集体土地和国有土地同权同价，是指区位相近、土地用途相同和土地利用条件相同的集体建设用地和国有土地在市场交易中的出让价格相同或相近。由于土地位置的唯一性，世界上没有完全相同的两块土地，相邻地块土地价格出现细微差别是可能的，也是合理的。在城市化过程中，只有城市建成区中，集体土地和国有土地同权同价的情况可能出现。

在城市规划区范围内的集体建设用地，它的原始状态往往是由农地或未利用地转变而来的生地，而国有土地一般要求熟地出让。集体土地由生地转变为熟地――进行基础设施配套，形成建设用地条件（土地一级开发），其土地开发可能是集体经济组织的农民自主开发，一般说来基础设施配套条件并不完善。在我国城市化过程中，城市建设往往需要对于城市建设新区进行基础设施建设，目前我国多是政府城市土地收购储备中心或者土地整理中心统一开发。这样，实行集体土地和国有土地同权同价，就应该注意区分国有土地和集体建设用地的开发程度的差别。按照等价交换原则，同一块土地的成熟度高时的价格必然比成熟度低时的价格要高。

由于国有土地出让收入和土地税收收入都是政府的财政收入，所以，国有土地出让地价可能以税前土地价格的形式出现。而现实土地市场交易过程中，集体建设用地往往需要进行城市土地再开发。土地成熟度提高是一个土地开发过程，它必须支付土地成本、利润和法定的相关税费。计算集体建设用地收益时，集体建设用地交易价格常常以税后价格计算才具有现实意义。同一块土地，如果所有权主体不同，集体建设用地使用权出让的税后价格必然低于国有土地出让使用权的税前土地价格。

至于在城市规划区以外，国有土地多为公共基础设施用地，而集体建设用地主要是宅基地（居住用地），国有土地和集体土地的土地用途不同，土地价格肯定不能一致。

集体建设用地和国有土地同地同权同价，是在不考虑集体建设用地使用权的区域局限性和农转用的建设指标来源条件下存在的。实际上，国有土地和建设用地所有权的最大不同是集体建设用地具有草根性和区域性，而国有土地为全民所有。集体用地的开发利用从理论上讲，如果不对其他区域的土地利用产生负向（或正向）外部效应，应该只能自给自足。而国有土地，则可以跨区域进行土地统筹利用，它相对于集体土地利用而言，已经实现了外部效益内部化。也就是说，集体建设用地扩大，其指标来源是由于其他集体土地农地保护任务增加的结果。过去，在国家征收集体土地转变为城市建设用地之时，由于征地补偿标准与土地今后的用途无关，集体土地所有者之间不存在未来土地用途不同所带来的巨大利益差距。同时，国家作为城市建设用地唯一供应主体，不同土地用途之间的利益差距内部自我平衡。如果集体土地直接入市作为私人或群体利益方的交易获利行为，在得到规划所确定的特定土地用途所带来的交易收入时，应当支付必要的全部相关成本，否则就会形成对公共利益的侵占。集体建设用地的所有者权益不是土地使用权的市场交易价格，而应该扣除集体经济组织多占建设用地规划指标的土地开发权价格。这部分多占建设用地规划指标的土地开发权价格应该成为进行建设用地复垦的其他耕地保护区域（集体经济组织）的经济补偿。

综上所述，集体建设用地和国有土地的土地使用权价格的关系，可以表示为以下关系式。

不考虑集体建设用地所有权的区域性、土地开发程度和税收影响：

PLC0=PLG0

式中：PLC0为集体建设用地市场交易价格，PLG0为城市国有土地市场交易价格。

不考虑集体建设用地所有权的区域性，考虑土地开发程度和税收影响：

PLC0=PLC1+PLC2+（PLG2-PLC2）+PLC3

式中：PLC0为集体建设用地市场交易价格，PLC1为集体建设用地生地价格，PLC2为集体建设用地开发增值；PLG2为城市国有土地开发增值；PLC3为集体建设用地开发应缴税费。

考虑集体建设用地所有权的区域性，不考虑土地开发程度和税收影响：

PLC1= PLCs+PLCe

其中：PLCe=PLCs0+PLCed

式中：PLC1为集体建设用地（生地）市场交易价格，PLCs为集体建设用地自有开发权（公平规划指标）面积的市场交易价格（本集体所有），PLCe为集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的市场交易价格。PLCs0集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的农用地价格， PLCed集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的建设用地开发权补偿价格（建设用地指标交易价格）。

从上述公式分析可知，集体建设用地实际市场交易价格应该不包括非本集体经济组织所有或者需要支付出去的部分。即：集体建设用地开发应缴税费PLC3，集体土地和国有土地因为土地开发程度差异产生的价差PLG2-PLC2，集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的建设用地开发权补偿价格（建设用地指标交易价格）PLCed。

在实行集体土地和国有土地同权同价情况下，集体建设用地实际市场交易价格可以表示为：

PLCr=PLG0-[（PLG2-PLC2）+PLC3+PLCed]

式中：PLCr为集体建设用地实际市场交易价格，PLG0为城市国有土地市场交易价格，PLC2为集体建设用地开发增值；PLG2为城市国有土地开发增值；PLC3为集体建设用地开发应缴税费；PLCed集体建设用地他有开发权（公平规划指标）面积的建设用地开发权补偿价格（建设用地指标交易价格）。

应该指出，城市化过程中国有土地开发增值和集体建设用地开发增值的差值，主要是由于土地开发程度的差异而引起的。同时，也必须看到城市土地开发过程中城市政府和农村集体经济组织在招商引资、市场开拓能力和管理能力的差别，也能够扩大（或者缩小）两者之间的差距。

四、集体建设用地流转价格评估方法

集体建设用地流转价格是市场价格，是供求双方在权衡各自利益的基础上达成的交易价格，应当遵循市场规则和估价原理评估土地价格。具体可采用法定补偿扩充法和准建设用地剩余法。

1.法定补偿扩充法

近年来，我国通过试点在征地制度改革实践中积累了大量经验，依据其中的理论研究成果会发现，集体土地流转价格实际就是国家征收集体土地时的补偿价格。《土地管理法》补偿标准，是按土地农业生产的原用途来以倍数测算征地补偿费，问题是没有考虑土地的潜在收益和价值，没有考虑市场的因素，将土地仅仅作为农民的一种生产资料来看待，而没有考虑土地之于农民的多重功能，更没有考虑农民土地的财产权因素。一方面，受农作物品种不同、物价波动等因素的影响，难以科学衡量征用的同一地块内，因种植物不同、亩产值差异而造成的征地补偿费的差异；另一方面，当征用的是集体建设用地时，其补偿标准更是无法科学测算。因此，如果征地补偿仅仅限于对原有征地补偿标准倍数的提高，那只是“治标不治本”的做法，充其量只是在一定程度上满足了现有一部分被征地农民的失衡心理，而难以胜任管长远、管根本的重任。

集体建设用地征收按照市场价格补偿，它不仅包括农用地的市场价值，而且还包括农转用的土地增值中应该为土地所有者所得的级差收益。

2.准建设用地基准地价剩余法

“准建设用地”即按照土地利用总体规划和城市规划划定的建设用地而现状为集体所有土地的区域。测算征收价格，以规划用途的准市场价格为准测算。准建设用地基准地价剩余法公式为：

集体土地征收价格=类似区位和质量国有建设用地市场交易地价-政府区域综合开发的基础设施投资回收-土地出让过程中的政府应收税费-土地增值税。

农村集体所有的土地转为非农业建设用地后，土地收益大大高于经营农业的收益，如果这项“增值收益”无条件地全部归农村集体经济组织或国家所有是不合乎经济原理的，而必须在集体和国家之间进行合理分配。按照集体建设用地的征收补偿标准和集体建设用地流转实际市场成交价格的差值征收土地增值税。

3. 收益还原法

通常在租赁市场中，集体建设用地和国有建设用地的租赁价格差别不是很大，主要差距是合法性风险使承租人压低了集体土地的租赁价格，随着改革开放的深入，集体建设用地可以公平入市，在合法合规情况下，集体建设用地的租赁收入越来越接近于市场价格。主要测算方法有：

集体建设用地流转的价格=村级建设留用地建设商品房租金剥离出地租收益/土地收益还原率