保护生态环境的法律范文

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篇1

休闲农业是贯穿农村一、二、三产业，融合生产、生活和生态功能，紧密连结农业、农产品加工业、服务业的新型农业产业形态和新型消费业态。 发展休闲农业，需要一整套的配套服务设施，例如住宿、饮食、商场、交通、文化等行业，能够带动农村第二、三产业的发展，逐步形成一个比较完善的产业化体系，促进整个区域的产业结构优化调整。同时，结合可持续发展理念和我国现阶段国情，休闲农业的发展，不仅带来实际的经济效益，还有无形的产品，即良好的农业生态环境。合理规划发展下的休闲农业，既能够弥补传统农业产品单一、粗放型的不足，又可以避免片面追求高经济效益带来的生态破坏和农业环境恶化等弊端，有利于我国实现农业的可持续发展。

在休闲农业发展中，最突出的问题就是许多开展休闲农业的地区，只注重经济效益，忽视了环境和生态的保护，很多地区在引入了商业投资之后，反而失去了原本的青山绿水和环境本来的特色，生态与资源都遭到破坏。分析原因，主要有以下两方面：第一，盲目开发使许多地区的生态环境遭到了不可逆转的破坏。在已经开展的一些旅游区、保护区中，根据科学检测，对游客的数量进行控制的仅占20%，游客带来的固体废弃物、水质污染、空气污染等都对地区的生态环境产生了威胁。第二，相关的法律制度和监管制度不健全，保护的对象范围也比较狭窄，配套的监督管理机制也起不到明显的作用，从开发前的规划，到执行中的标准，再到司法救济的途径都存在缺陷，对于环境和生态的保护不能够充分达到保驾护航的作用。

二、国内外发展休闲农业的现状、启示以及存在的问题

法律是人类通过比较后选择的最有效的社会控制手段和资源保护措施。对于发展休闲农业，我国目前已经有了相关的政策指引，如《全国休闲农业发展“十二五”规划》，以及《农业部关于印发的通知》，其要求在保护生态环境基础上，大力发展以农业生态游、民俗风情游、特色农（牧、渔）业游等；参照相关规范标准，改善住宿、餐饮、娱乐、垃圾污水无害化处理等服务设施，使休闲场所和卫生条件达到公共卫生标准。

现行法律法规中关于保护农业生态环境的规定主要包括以下内容。首先，我国《宪法》规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。其次，我国《环境保护法》（1989）对保护农村环境做出了基本规定；《农业法》（2001）对农业资源与环境保护做出了专章规定等。再次，行政法规。主要有《基本农田保护条例》（1998）、《自然保护区条例》（1994）等。除此之外，还有一些地方性法规、部门规章等。

这里我们需要研究一下国外发展休闲农业的一些优秀的经验成果，鲜明的对比之下，能够给我们提供有益的启示。以日本发展休闲农业之路为例。自1992年，日本绿色休闲农业的发展就已经兴起。其绿色休闲农业的发展具有以下特点。第一，政府积极倡导休闲农业的发展。第二，既有法律保障，也有财政预算的支持。第三，科学制定发展规划。第四，充分考虑居民意愿和当地的农业特色，不过分关注经济利益。日本政府逐步确立了绿色休闲农业在国家发展中的重要地位，制定了通过发展绿色农业促进城乡协调发展的法律制度框架。在每五年修订一次的“粮食、农业和农村基本法”及其实施计划中将绿色休闲农业作为国家基本国策。 此外，日本各地存在着一些民间组织，比如绿色观光推进协议会等，致力于推进休闲农业发展的团体，政府会对其进行管理以及必要的支持。日本的绿色休闲农业是一种具有生态保护意义的发展方式，这与我国单一的重视经济利益的粗放型发展模式有本质区别。

可见，我国对休闲农业发展的法律保障是不够健全的。首先，有关休闲农业发展的法律体系不够完善。目前我国没有完整、专门的针对休闲农业的法律文件，只是结合了一些先进的理念和传统农业发展的法律法规来提供有限的制度保障。在立法层面，主要规定了政府以及相关主管部门对休闲农业发展的经营管理，对于政府、企业、游客在旅游过程中的环境生态保护责任方面规定的比较少。在执法层面，缺乏有效的运行保障机制，相关的规划做出之后，具体如何执行如何让操作却缺乏实际的规定。其次，缺乏高效、系统化的管理、监督机制。对于一个区域的休闲农业的管理，往往存在多个相互独立的管理机构，比如国土、林业、水利等部门。而这些部门各自都有不同的管理权限和重点，无法实现统一并且高效的管理，最终导致环境与生态的破坏。

三、保护和改善我国农业生态环境的法律思考

第一，建立和完善相关法律体系。目前，我国现有的法律法规大部分跟不上休闲农业发展的步伐，不能适应发展的需求。首先，将农业环境保护的政策、法律的制定纳入立法计划。总结近年来的经验，借鉴国外优秀的成果，结合我国农业环境保护的实际情况，对《环境保护法》、《农业法》等已有法律进行修改；其次，针对农村环境保护的状况，地方政府也要制定相关条例，比如制定地方农业环境标准和农村生活垃圾防治的具体办法，从而形成有层次的、原则和措施相结合的法律体系。再次，我国须制定一部专门的保障休闲农业发展的法律，确定休闲农业利益主体间的法律地位、权责等问题的基本原则。综合考虑休闲农业的经济效益、可持续利用等多方面因素，逐步改变政策、法规体系滞后的局面。

第二，完善休闲农业的法律管理、监督体制。法律保障作用的发挥很大程度上在于执法和监督工作的开展，执行情况的好坏直接影响法律实施的实际效果。执法，主要涉及到执法部门的设立与管理，农业生态环境保护执法人员的执法素质等，做到执法必严、违法必究。监督，要求建立一定的监督机构和广泛的监督渠道并赋予一定职权，对立法、执法以及具体的操作进行有效的监督。这就需要设立专门的组织机构，从规划到建设再到管理，以法律的手段进行规范。在传统的管理体系中存在多个部门的职责分配不清，造成交叉管理的现象，设立一个专门负责休闲农业发展管理的部门，有助于建立职责明晰的管理体制，以达到综合协调的效果。在世界很多发达的、农业生态保护制度比较完善的地区，都制定了严格的法律法规，并有专门的机构监督执行。如美国于1916年通过了关于成立国家公园管理局的法案，使黄石国家公园的管理纳入了法制化轨道。因此，为了进一步优化农业生态环境，需要加大并强化管理、监督部门的职能。在实践中，环保部门需要根据本地区农业环境的实际情况，明确当地环境的承受能力，推进农业环境保护与管理机构的建设，建立完善的农业环境监督管理体系，同时充分发挥政府的扶持作用，积极对现实中出现的问题进行调查并解决，引导休闲农业向可持续发展之路前进。

篇2

当今时代主题是和平与发展，更加重视生态旅游环境保护，此外，随着我国经济实力不断增强，人们在满足物质文明需要的同时，也应该实现精神文明的环境需要。日益增多的环境问题让人们更渴望回归自然，生态旅游作为人与自然互相结合的最佳载体，逐渐发展成为当今旅游行业的焦点。但是，我国在生态旅游方面的认知和理解并不到位，甚至存在错误认识，所以，我国必须尽快、妥善地解决好这一棘手问题，促进生态旅游的可持续发展。

一、生态旅游中的环境问题

1.生态旅游产生环境污染。游客在旅游时携带的塑料袋、食品袋、一次性餐具、果皮纸屑等随地乱扔，造成白色垃圾污染；经营者对旅游资源的开发必然会引起大量工程的修建，在修建工程项目的过程中，所有废水、废气、废渣都会对水质和空气产生严重污染；导游的扩音器，游客的大声喧闹以及景区附近商贩的叫卖声都是噪音污染的来源；旅游公司在开发旅游资源时砍伐森林、毁坏树木，使得植被遭到破坏，造成水土流失和土地污染的问题。

2.生态旅游导致生态破坏。生态破坏有两种：第一，旅游景区内过多的游客活动会对生态产生一定的压力，超过一定容量会使得旅游景区超负荷，没有达到生态旅游的目的。游客对植物的攀折和践踏等不文明行为，让生态环境和旅游资源都失去了其本身的价值；第二，生态环境很容易受到周边经济活动的影响，一些急功近利的行为不利于生态旅游长久发展。如，在自然保护区里对一些珍稀动物随意捕杀、对珍稀植物乱砍滥伐，使得大量动植物濒临灭绝；盲目开发也对生态环境保护带来问题，地区政府片面追求经济效益，没有对生态旅游环境进行科学合理的调研和论证就开展实施工程，忽视了生态旅游的环境保护。

3.生态旅游造成景观破坏。最近，我国很多风景名胜景区逐渐向人工化、商业化和城市化方向发展，其中还包括一些已经列入“世界遗产”的自然保护区，这些景区遭到了一系列建设性的破坏。一些景区对名胜古迹任意改造，在深山古庙里连接电器设备，铺就人工大理石或地砖，人工修葺景区的现象严重，使景区丧失了本质的自然和淳朴，不符合生态旅游的理念。部分景区不结合当地的自然环境条件，随意修建寺庙、佛像甚至不符合景区的主题乐园；出于对经济效益的考虑，有的景区大规模地建设旅馆和饭店，片面扩大旅游景区面积，盲目修建旅游设施。

二、生态旅游环境保护的法律问题

1.旅游立法工作不健全、不完善。目前，我国针对旅游业开展的一系列立法活动已经获得了初步成功，但是仍然存在一些问题。如，尽管生态旅游在我国已经占据较大比例，但是依旧没有形成健全、完善的法律法规来作为规范。而且，旅游行业中的某些领域甚至还存在真空现象，游客的很多旅游活动和旅游行为在法律法规中还没有明确提出，如旅游资源。虽然目前已经有法规对旅游资源问题做出了规定，但是随着旅游业在我国的迅猛发展，当前的法律条文肯定难以满足日后的旅游规范需求，然后渐渐丧失实效性。

2.旅游立法工作存在立法层次低的问题。我国在旅游过程中颁布的法律文件多半是一些规章制度，旅游法律由于立法规格偏低而缺少该有的权威。比如一些地方性旅游法，根本没有面向群众展开，仅仅是局限于内部的主管机构进行执行，这对法律的公平、公正、公开都是很大的障碍，不能促进旅游立法和执法两个方面顺利进行工作。

3.旅游管理中的执法工作显得没有秩序和章法。执法工作混乱无序是当今旅游管理中最为活跃的一个现象，旅游执法的相关工作人员素质不高，难以对旅游执法行为作出公正公平的制约。目前，我国面对群众组织的旅游环境保护宣传教育减少，在一定程度上使得旅游执法工作人员缺乏环境保护意识。环境保护的相关工作内容枯燥、过程繁杂，需要多个部门联合参与才能有效实施。即便国家的相关法律法规对旅游行业中的监管体制作出了明确规定，但是只有少部分的法律对有关部门的关系和行为作出明确规范，旅游法自身存在的不足导致旅游环境保护和监管工作难以有效进行。

三、生态旅游环境保护的几点法律思考

1.加强环境保护的立法工作。健全、完善旅游环境保护的相关法律体系应该包括以下内容：将生态旅游法的地位置于整个旅游环境保护法的核心；必须经过国家国务院和旅游主管部门肯定并颁布相应的法律法规，国家旅游主管部门有权在自身职权范围内开展法律工作的拟定和起草；当地旅游景区必须同时遵守地方政府和旅游管理部门颁发的法律法规，以及一些与旅游活动相关并为我国政府签订的条约等。加强环境保护立法工作是顺利开展旅游环境保护工作的保障。目前，应该以旅游行业的目标为发展基础，针对现在旅游环境保护的相关法律不断调整和完善，进而实现有效保护旅游环境的目的。

2.完善生态旅游环境保护的相关制度。首先，建立旅游评估制度。评估内容包括四个方面；一些旅游地区的居民和旅游资源之间的关系；旅游地区居民和旅游行业间的关系；旅游业与旅游资源之间的关系；旅游总体规划和管理活动之间的有效性。

第二，建立一定的环境影响制度。不管是在已经存在的旅游区域建立新景点还是基础设施，还是开发新的旅游景区，都应该对环境影响作出相关评估工作。比如在设计旅游项目主体工程是，就必须明确规定对废水和废气的处理。

第三，建立一定的限期整改制度。所有可能会对环境造成破坏的项目或设施都不能在景区内建立；在建立工业项目或设施时，必须对排放出的污染物严格控制，达到国家或地方标准以后才能排出；污染物排放量一旦违反法律法规内容，必须对其进行限期整改，要是整改之后仍然不符合国家标准，就应该根据法律规定让其关闭或搬迁；在旅游景区内的违规建设，必须依法追究其相关责任。

3.加强生态旅游环境的执法监督工作。目前，根据景区管理实践活动显示，科学合理的开展景区管理工作需要部门、行业和地区之间的相互协作，因此，必须在法律法规的基础上，将地方政府具有的职权转给景区相关管理部门，进而建立景区综合执法的有关机构，该机构能够实现工商、税务、交通以及林业等多方面的职能。认真贯彻落实旅游景区的综合执法工作，不但可以精简机构，还能满足景区管理工作的相关需要。另外，有关旅游部门和地方政府必须注重对旅游法律法规的学习，对破坏自然资源的人员，应该加大执法力度，让他们相应地承担民事、行政和刑事责任。科学安排旅游管理执法人员的工作，全程对旅游活动实施监督。而且，在安置旅游管理执法人员时，应该优先选取法律意识强、管理能力好、责任心强的人员。除此之外，还应该安排一些旅游管理执法的兼职人员。在生态旅游环境保护的执法监督工作必须包含旅游前、旅游中和旅游后三个方面，全程监管，同时兼顾。

四、结束语

随着人民生活水平的改善，促进了我国的旅游行业也飞速发展，尽管当前在旅游环境保护中的一些法律问题仍然存在，但是国家已经逐渐对这类问题采取措施进行有效解决，在一定程度上推动了我国生态旅游行业的健康有序开展，和谐稳步运行，最终达到生态旅游环境保护可持续发展的目的。（作者单位：浙江工贸职业技术学院管理学院）

参考文献：

[1]蔡媛媛，汉思，冯蕾. 探究旅游环境保护法律问题思考[J]. 旅游纵览（下半月），2014，12：64.

[2]王珊珊，梁蓓蓓. 浅论我国生态旅游中的环保法律问题[J]. 企业技术开发，2008，12：85-87.

篇3

伴随农村经济社会的发展与进步，农村环境污染和生态破坏也在加剧。无论是面源污染、点源污染，还是生态环境破坏，都已成为影响农村经济持续发展、制约城乡一体化进程的严重障碍。

城乡一体化进程对于生态环境保护的新要求

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，包含城乡生态环境保护的一体化：第一，城乡环境保护重视程度一体化，即在观念上树立城市与农村环保同等重要的理念，努力实现城市和农村环保“两手抓，两手都要硬”。第二，城乡环境保护管理体制一体化，即管理体制的设计一体化（针对城市和农村的不同特点完善相应的环境管理体制）和保障体系一体化（对城市和农村的环保投入实现均等）。第三，城乡环境保护法制建设一体化，即城市和农村环保工作同样有法可依。服务于城乡环境保护法制建设的平等化，必须根据农村环保的特点，制定专门的农村环保基本法，修订与完善农村生态环境保护的法律法规体系。

农村生态环境保护中的政府主导作用

政府的职能和资源占有优势决定了其在生态环境保护中的主导作用，这个作用不应局限于城市，更应当向农村延伸。

政府作为与农村环境保护的差距。第一，政府对农村生态环境保护的短视。现存的政绩考核体制是以经济发展为重心的，缺乏对环境保护尤其是农村环保的战略性、长期性考虑。同时，政府将环保资金过多投向工业和城市，农村环保几乎享受不到环保专项资金的保障和先进环保技术的支持。第二，现行法律制度轻视农村生态环保。虽然现行法律提出了农村环保问题，但是缺乏针对性和可操作性规定，一些重要的农村环保领域还存在空白。第三，农村环境保护行政管理体制不科学。现行环境保护体制过分强调政府在环境保护中的主导地位，忽视了公众的参与，特别不利于公众环境意识的培养。

消除差距，加强政府农村环境保护法律职责。第一，创制与完善农村生态环境保护政策法律体系。结合农村生态环保的实际情况，在完善排污许可证制度、排污收费制度和环境影响评价制度的基础上，加快建立农村生态环境保护责任制度、农村生态环境综合治理考核制度和农村环境应急处置机制等。第二，建立健全农村环境保护管理制度。政府要重视科学规划在农村环保中的重要作用，合理安排乡镇企业的布局，控制污染物排放。设立专门负责农村环保的管理部门，明确职责，提高管理效率。第三，加大农村环境保护资金投入，运用经济手段改善农村生态环境。坚持“污染者付费、开发者保护、受益者负担”的原则，采取国家、集体、个人、外资多元投资的方式，保证稳定有效的环保资金投入。积极引入市场机制，特别是要鼓励个人出资参与农村环境建设，探索建立生态环境效益补偿机制。第四，加强农村环境监测与监管。建立农村环境监管平台和监测体系，完善环境信息制度，严格建设项目环境管理，加大环境监督执法力度，提高污染事故鉴定和处置能力。第五，加强农村环境保护教育，培育公众环保意识。针对文化素质较低和环保意识较差的广大农村居民，政府应“自上而下”发挥引导、教育职责，开展多层次、多形式的农村环境知识宣传和培训。

农村环境保护中的公众参与

环境问题的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作，在可持续发展模式的指导下，公众参与已成为各国环境保护的公共基调。①我国农村生态环境的改善，同样也需要各类团体和社会公众的积极参与。

公众参与农村环境保护尚存障碍。一是公众参与农村生态环境保护的意识欠缺。农村居民随意丢弃生活垃圾的现象很普遍，垃圾的分类处理更是无从谈起。在农业生产领域，随意使用化肥、农药造成水体、土壤污染的现象也大量存在。更有甚者为了眼前经济利益，盲目建设污染企业，使得农村生态环境遭受严重污染破坏。二是公众的环境知情权缺失。我国现行法律缺乏环境知情权的规定，政府的环境状况公报内容单一，指标种类较少，特定地区的环境整体状况和变动趋势难以客观反映出来；且因一些环境状况指标技术性过强，不便于公众理解，达不到应有效果。三是公众参与农村环境保护的救济渠道不畅。我国法律规定有环境行政处理和环境诉讼两种基本的环境纠纷解决机制，但由于现行环境诉讼制度对于人资格规定过严、对证据的科学性要求过高、公益诉讼机制尚未健全、法律援助不到位，导致农民因成本高昂而难以通过诉讼维护自身的环境权利。

开辟多方途径，方便公众参与农村环境保护。一要参与农村环境立法。广泛征求公众意见，根据公众关注的程度和理解程度，创造条件，使公众参与制定完善防治饮用水污染，土壤污染，畜禽、水产养殖污染，乡镇企业污染，农药化肥污染，保护自然资源和发展生态农业等方面的法律法规。二要参与农村环境执法。加强农民的参与和监督力度，纠正、限制执法中的不当行为，减少的发生；同时，充分发挥农村基层组织的作用，利用村民自治的有利因素，建立一套自我管理、自我监督和约束的农村环保机制，提升广大农民对环保执法的支持力度。三要参与农村环境普法。加强普法工作，提高农民的环境法律意识，使农民自觉地参与环境决策、维护其环境权利。通过多种形式的环境法制宣传，强化农村干部和村民的集体荣誉感，积极参与农村生态环境建设。

农村环保：政府主导与公众参与的有效对接

从目前我国农村生态环境保护的实际来看，环境问题的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作。②公众参与并非公众对抗政府的机制，而是优化政府运行的机制。环境保护领域的公众参与机制所反映的理念正是充分吸收公众的智慧和力量，使环境保护得到真正的实现。③

政府主导与公众参与实现对接的可行性。农村环境保护是一项系统工程，仅仅依托“政府管制型”的行政管理机制难以满足需要，引入以公众参与为助力的“互动型”环保新机制已是形势所需。第一，政府主导对于公众参与环境保护的引导、保障功能。一方面，政府引导公众树立正确的环保观念，使公众的环保意识不断提高，最终在全社会形成统一的环境整体利益保护观念。另一方面，政府为公众参与环境保护提供制度保障。政府必须发挥主导作用，履行其公共利益代表人的职责，开辟多种渠道为公众参与环境决策提供制度保障，为公众环境利益受到侵害时提供救济保障。第二，公众参与对于政府主导环境保护的补充、监督功能。公众参与环境保护不仅有助于克服政府职能的局限性，也对政府履行环保职能具有监督作用。

政府主导与公众参与有效对接的制度构建。实现政府主导与公众参与的有效对接需要相关法律制度的保障。第一，建立农村环境污染源头控制制度。政府把环境指标量化作为乡镇企业设立审查及项目引入审批的重要指标，采用税收等一些财政手段引导企业，建立绿色生产、营销体系；通过科学规划村镇布局、居住和生活排污公共设施建设、防灾减灾等提高农村生态环境质量；依法推进农村土地集约利用，引进节约型的先进种植、养殖和灌溉技术，鼓励农业废弃物综合利用，支持发展生态农业。第二，建立公众参与环境保护保障制度。一是建立环境信息公开制度，定期有关环境监测信息和科技标准；二是建立公众参与环境决策制度；三是建立环境公益诉讼制度。第三，建立建全环境保护社会监督制度。一是建立专群结合的环境保护监管网络制度。各级政府要采取有效措施，多渠道、全方位、多层次进行宣传发动，实行专门机关和群众路线相结合，建立起“专群结合、点面结合”，全面覆盖农村的环境保护监管网络。二是建立政府环境保护绩效评价和责任追究制度。完善监督机制，积极组织和引导公众充分发挥环保议事权，同时将政府环保职能的落实从某种程度上通过环境绩效显示出来，把环境绩效纳入每一级政府的政绩考核体系之中。第四，建立环境保护社会教育机制。针对农村居民的实际情况，一是将环保教育纳入农村中小学学校教育，把环保知识写入教材，培养中小学生的环境意识和环境责任感。二是各级政府加大力度，定期组织有针对性的农村绿色生态教育，将环保法律宣传，农药、化肥和企业排污的破坏性、危害性宣传以及环保型农业技术知识普及作为教育培训的主要内容，增强农民的环境意识。三是利用各种媒介进行宣传，引导农民树立“绿色消费观”，节约资源，通过转变消费模式，间接引导生产模式的转变。

注释:

篇4

关键词: 城乡一体化 农村生态环境 政府主导 公众参与  

 

 

伴随农村经济社会的发展与进步，农村环境污染和生态破坏也在加剧。无论是面源污染、点源污染，还是生态环境破坏，都已成为影响农村经济持续发展、制约城乡一体化进程的严重障碍。

    城乡一体化进程对于生态环境保护的新要求

    城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，包含城乡生态环境保护的一体化：第一，城乡环境保护重视程度一体化，即在观念上树立城市与农村环保同等重要的理念，努力实现城市和农村环保“两手抓，两手都要硬”。第二，城乡环境保护管理体制一体化，即管理体制的设计一体化（针对城市和农村的不同特点完善相应的环境管理体制）和保障体系一体化（对城市和农村的环保投入实现均等）。第三，城乡环境保护法制建设一体化，即城市和农村环保工作同样有法可依。服务于城乡环境保护法制建设的平等化，必须根据农村环保的特点，制定专门的农村环保基本法，修订与完善农村生态环境保护的法律法规体系。

    农村生态环境保护中的政府主导作用

    政府的职能和资源占有优势决定了其在生态环境保护中的主导作用，这个作用不应局限于城市，更应当向农村延伸。

    政府作为与农村环境保护的差距。第一，政府对农村生态环境保护的短视。现存的政绩考核体制是以经济发展为重心的，缺乏对环境保护尤其是农村环保的战略性、长期性考虑。同时，政府将环保资金过多投向工业和城市，农村环保几乎享受不到环保专项资金的保障和先进环保技术的支持。第二，现行法律制度轻视农村生态环保。虽然现行法律提出了农村环保问题，但是缺乏针对性和可操作性规定，一些重要的农村环保领域还存在空白。第三，农村环境保护行政管理体制不科学。现行环境保护体制过分强调政府在环境保护中的主导地位，忽视了公众的参与，特别不利于公众环境意识的培养。

    消除差距，加强政府农村环境保护法律职责。第一，创制与完善农村生态环境保护政策法律体系。结合农村生态环保的实际情况，在完善排污许可证制度、排污收费制度和环境影响评价制度的基础上，加快建立农村生态环境保护责任制度、农村生态环境综合治理考核制度和农村环境应急处置机制等。第二，建立健全农村环境保护管理制度。政府要重视科学规划在农村环保中的重要作用，合理安排乡镇企业的布局，控制污染物排放。设立专门负责农村环保的管理部门，明确职责，提高管理效率。第三，加大农村环境保护资金投入，运用经济手段改善农村生态环境。坚持“污染者付费、开发者保护、受益者负担”的原则，采取国家、集体、个人、外资多元投资的方式，保证稳定有效的环保资金投入。积极引入市场机制，特别是要鼓励个人出资参与农村环境建设，探索建立生态环境效益补偿机制。第四，加强农村环境监测与监管。建立农村环境监管平台和监测体系，完善环境信息制度，严格建设项目环境管理，加大环境监督执法力度，提高污染事故鉴定和处置能力。第五，加强农村环境保护教育，培育公众环保意识。针对文化素质较低和环保意识较差的广大农村居民，政府应“自上而下”发挥引导、教育职责，开展多层次、多形式的农村环境知识宣传和培训。

    农村环境保护中的公众参与

    环境问题的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作，在可持续发展模式的指导下，公众参与已成为各国环境保护的公共基调。①我国农村生态环境的改善，同样也需要各类团体和社会公众的积极参与。

 公众参与农村环境保护尚存障碍。一是公众参与农村生态环境保护的意识欠缺。农村居民随意丢弃生活垃圾的现象很普遍，垃圾的分类处理更是无从谈起。在农业生产领域，随意使用化肥、农药造成水体、土壤污染的现象也大量存在。更有甚者为了眼前经济利益，盲目建设污染企业，使得农村生态环境遭受严重污染破坏。二是公众的环境知情权缺失。我国现行法律缺乏环境知情权的规定，政府的环境状况公报内容单一，指标种类较少，特定地区的环境整体状况和变动趋势难以客观反映出来；且因一些环境状况指标技术性过强，不便于公众理解，达不到应有效果。三是公众参与农村环境保护的救济渠道不畅。我国法律规定有环境行政处理和环境诉讼两种基本的环境纠纷解决机制，但由于现行环境诉讼制度对于起诉人资格规定过严、对证据的科学性要求过高、公益诉讼机制尚未健全、法律援助不到位，导致农民因成本高昂而难以通过诉讼维护自身的环境权利。

    开辟多方途径，方便公众参与农村环境保护。一要参与农村环境立法。广泛征求公众意见，根据公众关注的程度和理解程度，创造条件，使公众参与制定完善防治饮用水污染，土壤污染，畜禽、水产养殖污染，乡镇企业污染，农药化肥污染，保护自然资源和发展生态农业等方面的法律法规。二要参与农村环境执法。加强农民的参与和监督力度，纠正、限制执法中的不当行为，减少群体性事件的发生；同时，充分发挥农村基层组织的作用，利用村民自治的有利因素，建立一套自我管理、自我监督和约束的农村环保机制，提升广大农民对环保执法的支持力度。三要参与农村环境普法。加强普法工作，提高农民的环境法律意识，使农民自觉地参与环境决策、维护其环境权利。通过多种形式的环境法制宣传，强化农村干部和村民的集体荣誉感，积极参与农村生态环境建设。

    农村环保：政府主导与公众参与的有效对接

    从目前我国农村生态环境保护的实际来看，环境问题的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作。②公众参与并非公众对抗政府的机制，而是优化政府运行的机制。环境保护领域的公众参与机制所反映的理念正是充分吸收公众的智慧和力量，使环境保护得到真正的实现。③

    政府主导与公众参与实现对接的可行性。农村环境保护是一项系统工程，仅仅依托“政府管制型”的行政管理机制难以满足需要，引入以公众参与为助力的“互动型”环保新机制已是形势所需。第一，政府主导对于公众参与环境保护的引导、保障功能。一方面，政府引导公众树立正确的环保观念，使公众的环保意识不断提高，最终在全社会形成统一的环境整体利益保护观念。另一方面，政府为公众参与环境保护提供制度保障。政府必须发挥主导作用，履行其公共利益代表人的职责，开辟多种渠道为公众参与环境决策提供制度保障，为公众环境利益受到侵害时提供救济保障。第二，公众参与对于政府主导环

境保护的补充、监督功能。公众参与环境保护不仅有助于克服政府职能的局限性，也对政府履行环保职能具有监督作用。

    政府主导与公众参与有效对接的制度构建。实现政府主导与公众参与的有效对接需要相关法律制度的保障。第一，建立农村环境污染源头控制制度。政府把环境指标量化作为乡镇企业设立审查及项目引入审批的重要指标，采用税收等一些财政手段引导企业，建立绿色生产、营销体系；通过科学规划村镇布局、居住和生活排污公共设施建设、防灾减灾等提高农村生态环境质量；依法推进农村土地集约利用，引进节约型的先进种植、养殖和灌溉技术，鼓励农业废弃物综合利用，支持发展生态农业。第二，建立公众参与环境保护保障制度。一是建立环境信息公开制度，定期有关环境监测信息和科技标准；二是建立公众参与环境决策制度；三是建立环境公益诉讼制度。第三，建立建全环境保护社会监督制度。一是建立专群结合的环境保护监管网络制度。各级政府要采取有效措施，多渠道、全方位、多层次进行宣传发动，实行专门机关和群众路线相结合，建立起“专群结合、点面结合”，全面覆盖农村的环境保护监管网络。二是建立政府环境保护绩效评价和责任追究制度。完善监督机制，积极组织和引导公众充分发挥环保议事权，同时将政府环保职能的落实从某种程度上通过环境绩效显示出来，把环境绩效纳入每一级政府的政绩考核体系之中。第四，建立环境保护社会教育机制。针对农村居民的实际情况，一是将环保教育纳入农村中小学学校教育，把环保知识写入教材，培养中小学生的环境意识和环境责任感。二是各级政府加大力度，定期组织有针对性的农村绿色生态教育，将环保法律宣传，农药、化肥和企业排污的破坏性、危害性宣传以及环保型农业技术知识普及作为教育培训的主要内容，增强农民的环境意识。三是利用各种媒介进行宣传，引导农民树立“绿色消费观”，节约资源，通过转变消费模式，间接引导生产模式的转变。

 

 

 

 

注释:

篇5

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）04-0055-02

一、内蒙古草原生态环境法律保护现状

20世纪80年代以来，国家出台了《草原法》《农村土地承包法》《矿产资源法》《土地管理法》《刑法》等一些与草原治理有关的法律法规。随之，内蒙古陆续制定了两自治条例分别为《草原管理条例》《基本草牧场保护条例》；三个部门规章分别为《草原管理实施细则》《草原承包经营权流转办法》《草畜平衡暂行办法》，形成了独特的民族区域自治地方草原保护工作的法律法规体系，在制度上创造出西部民族地区草原生态自然资源法律法规保护的良好社会环境。[1]（P.44）

在草原生态保护法律体系中，《草原法》第5条、第12条明确规定国家保护草原资源，任何单位和个人不得侵犯。《草原管理条例》第4条明确规定地方各级政府积极保护草原、实行目标管理责任制。《草原管理实施细则》第7条明确规定：“集体所有草原由旗县人民政府确认草原所有权，核发《草原所有证》。嘎查村农牧民集体所有的草原，《草原所有证》发给嘎查村农牧业集体经济组织；已经属于苏木乡镇集体经济组织所有的，《草原所有证》发给苏木乡镇农牧业集体经济组织；已经分别属于嘎查村内两个以上农牧业集体经济组织所有的，《草原所有证》分别发给各该农牧业集体经济组织。”第9条明确规定：“全民所有草原和集体所有草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。”《基本草牧场保护条例》第2条明确规定：“本条例所称基本草牧场，是指为改善草原生态环境，适应畜牧业可持续发展，满足一定时期人口和国民经济对畜产品的需求，而确定的重点保护牧区、半农半牧区和农区草原。”《草原承包经营权流转办法》第5条、第7条明确规定草原承包经营权可以合法流转；集体所有的草原承包在本集体内优先流转，流转时要保证草原等级的稳定，不能破坏草原资源。 [2]（P.35）

二、内蒙古草原生态环境法律保护的效果评析

文章上述这些法律法规遵循新理念，加强了草原监理体系建设，规范了草原行政执法行为，进一步明确草原权属，为维护农牧民合法权益、实现草原畜牧业和谐发展创造出良好氛围，具体表现在：

第一， 在制度上营造出草原资源保护的良好环境。《草原法》较为完整地规定了草原资源生态保护的各项基本制度，不仅完善了法律层面意义上的禁止传统的过度开垦草原、禁牧和休牧，还预见性地规定了中部草原地区的矿产资源开发、矿产企业开采作业活动、维持半干旱地区的草畜平衡、发展生态性草原地区民族特色的旅游活动管理等制度。[3]（P.23）与此同时，《草原法》还着重于加强规范一系列关于草原的各种行政执法行为，进一步补充了草原行政执法的配套监督检查、相关人员法律责任方面，建立了一种有效法律机制，健全了草原生态资源管理机制内容。《草原管理条例》《基本草牧场保护条例》《草原管理实施细则》《草原承包经营权流转办法》和《草畜平衡暂行办法》构建了内蒙古草原资源生态保护、监督体系，加大了草原纠纷案件的执法力度，依法解决草原权属纠纷，明确草原权属和完善草原家庭承包制，落实草原所有权和使用权维护农牧民合法权益，打破草原粗放经营模式和固化均衡的传统，实现草原生态管理体制等，为实现草原畜牧业可持续发展创造良好氛围。[4]（P.56）以2011年为例，包头市政府就针对西部高原地区草原结构的特点制定、拟制了《包头市草原生态保护补助奖励机制实施方案》，这一方案不仅进一步强调国家草原生态保护奖励机制的总体思路和原则，还规定了符合当地经济水平的草种补贴标准、禁牧补贴标准等具体配套政策，从而细化了国家草原生态保护奖励机制在西部欠发达地区的实施范围和保障措施；同年达茂旗、九原区、固阳县这三个旗县提交了草原生态保护补助奖励机制工作试点的申请，并已得到包头市政府批复，已开始加紧运作各自的草原生态保护补助奖励机制实施方案。巴彦淖尔市通过大量调研，由政府牵头，组成制定行政规章的领导小组，在分析当地草原管理机构提供的基础数据上颁布了《巴彦淖尔市草原生态保护补助奖励机制牧草良种补贴实施意见》，这一实施意见对巴彦淖尔市具体落实草原补奖植物种类和草种补奖标准做出了配套的政策规定，现已上报自治区人民政府并通过审核。鄂尔多斯市派遣技术人员对各旗区基层政府、村委会、牧民进行相关草原补奖具体实施方案的专业指导，对其所制定的补奖补贴政策进行评审，使草原生态补奖方案和牧草良种补贴方案的落实与国家草原生态保护奖励机制的总体思路和原则相一致。

第二，在实践工作中营造出草原资源保护的良好环境。在草原保护意识方面，上述法律法规颁布出台后，广大农牧民自身合法权利的保护意识不断增强，基层草原执法部门工作人员的遵法、用法积极性明显增强，[5]（P.76）以2011年为例，包头市针对本地区的希拉牧仁草原相关矿产企业、牧区的农牧民推行了一系列有关草原法律法规的普及工作，持续进行宣传的车辆、人员有26台、67人次，地方电视和广播草原法规专题讲解11次，共发放蒙汉文宣传材料8100余份、举办草原法律业务培训班10期、培训农牧民7723人次、基层草原监理员34人次。巴彦淖尔市以“保护草原生态、共筑美好家园”为内容举办了草原普法专题活动，制定了《关于开展2011年草原普法宣传月活动的通知》、制作了专题节目对草原征占用内容进行重点报道，通过地方媒体重点针对草原上从事矿产资源开发的企业和单位进行形式多样的各项草原保护法律法规学习。鄂尔多斯市的各级草原监理人员在村民委员会、那达慕召开之际举办了各种形式多样的草原保护法律法规培训班，向广大农牧民播放微电影和PPT，生动地讲解了草原保护法律法规，取得了良好效果。在草原围栏面积和禁牧面积方面，以2011年为例，农牧业厅、财政厅首家批复了《包头市草原生态保护补助奖励机制实施方案》，[6]（P.75）同年包头市政府又在原有基础之上进一步制定了《包头市草原保护补助奖励机制补助任务》，明确规定包头市草原禁牧目标为2415.29万亩，全市补贴多年生牧草保留补贴面积21.42万亩，即按照4个等级进行分类补奖，多年生牧草70元/亩、一年生牧草30元/亩、饲用灌木15元/亩和10元/亩。据统计，20011年全年巴彦淖尔市就多年生牧草共补贴资金600万元、新建面积达到20万亩，饲用灌木共补贴资金1000万元、新建面积达到100万亩。在草原保护的基础工作方面，包头市政府积极推动建立以市、旗县区的两级草原监理单位为核心的草原生态保护机制，其中包括市级草原监理机构1个、旗县区级4个、草原动监测点27个，该机制由包头市草原监理部门带头、围绕希拉牧仁草原生态现状进行监测分析、把乡镇作为检测单位制定调查路线，全面了解围封禁牧和草原保护的现状，从而制定相应的草原监测与评价机制对草原植被状况进行监测和评估。同时，包头市农牧业局为强化草原生态保护基础工作，组建了草原生态补奖机制领导小组，依照各司其责的要求，按照部门职能性质特点具体分设了草原监理监测组、草原旅游项目管理组、草原人工种草技术支撑组三个小组，由行政正职担任组长、行政副职担任副组长，负责落实补奖机制的具体实施。巴彦淖尔市重点查处各类非法占用并开采草原、侵害牧民的违法行为，共查处各类草原违法案件85起、非法临时占用草原案件56起、已进入审理阶段并结案的4起，遏制了草原生态环境破坏的趋势。

同时，西部各地方政府加大了基层草原监理机构建设，建立以科研院所为技术支撑积极开展对所属的草原流转情况、相关草原承包家庭的调查，积极掌握草原流转的参与主体，草原流转收益的分配，草原生态的监测预警，草原生态破坏的形式、面积和时间等，及时将新问题和新发展反馈给立法机关，使之做出相应对策；认真核查草原矿产开发活跃区、草原违法开垦易发多发区的相关行政审批程序，尽快完善这些地区的行政处罚、恢复补偿等票据具体操作流程，降低行政执法过程中的自由裁量权，改善草原生态环境。

参考文献：

[1]冯学智，李晓棠.我国草原法律体系的完善[J].草业 科学，2013，（5）.

[2]斯庆图.内蒙古“一法一例一规章”草原法律体系的 实践探析[J].内蒙古林业调查设计，2012，（6）.

[3]王俊霞，贾志敏.内蒙古草原地区矿产资源开发与 草原生态环境保护协调发展的法律研究[J].内蒙古 社会科学（汉文版），2012 ，（6）.