农村土地流转规划范文

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篇1

一、目前中国农地要求规模化经营的紧迫性

(一)应对农产品激烈竞争,提高农产品国际竞争力的需要

加入WTO后,我国农产品不但要面对国内市场的竞争,而且要应对激烈的国际市场的竞争。然而,我国农产品因规模化程度低,导致生产成本过高,国际竞争力低下,尤其是传统的粮食作物,在国际竞争中处于极其不利的地位。对于我国具有比较优势的水果、蔬菜、花卉等,却由于生产过程中生产技术的低水平、低档次,使其不能转化为强大的竞争优势。因此我们亟待提高农产品的竞争力。但小规模的分散经营形式却阻碍着这一进程,因为它阻碍了农业机械的应用,使得劳动投入不能减少,提高了生产成本,失去了价格竞争优势。只有实现规模化经营规,才能提高机械化的利用率,降低生产成本,从而提高我国农产品的国际竞争力。

(二)规模化经营是实现农业现代化的必经之路

农业发展的根本方向和目标是实现农业现代化,目前我国农村小规模分散的经营方式已不能适应农业现代化发展的要求。在目前体制下,地块过于细碎,不利于机械耕作;再加上农户文化素质低、资金少,新技术、新品种的推广应用都遇到了很大的困难,规模化经营更成了一句空话。可以说,在这种条件下实现农业现代化是几乎不可能的。而从欧美等农业发达国家的经验可以看到,土地规模经营有利于机械化耕作,有利于新技术、新品种的推广,有利于推进农业现代化进程,所以我们必须扩大土地经营规模。

(三)加快农村剩余劳动力的转移、增加农民收入的必然要求

我国人口大部分分布在农村,据资料统计,1997年我国乡村从业人员为49393万人,农村剩余劳动力达1.2亿之多。在下,农村中一方面存在着劳动力闲置的状况,另一方面又由于土地及户籍制度的限制,使得农村中的剩余劳动力得不到合理转移。这样,不但导致大量的劳动力资源浪费,而且与我国构建和谐社会的愿望相悖。而实现土地的规模化经营,既可以合理地引导农村剩余劳动力向城镇以及农村中的工业部门转移,又可以增加农民收入,促进农村经济的增长。

综上所述,无论是国际竞争的需要,还是转移农村剩余劳动力、进一步发展农业的需要,都必须扩大我国土地经营规模。

二、现行我国农地制度中不利于土地规模化经营的因素

(一)农地所有权界定不清

我国农村土地为集体所有,在实践中表现为乡、村和村民小组三级所有的格局,但各自权利和边界不清晰,导致农地所有权权界定不清。这种农地具有多个所有权主体的现象,容易出现多头管理、多方干预的问题。由于没有界定所有权的权限范围,他们可能会对土地随意处置,诸如会为了某些利益而随意挪用农地,会因为人口的变动而对土地进行调整,特别是在土地作为主要生活保障的地方,这种调整更为频繁。农户在对土地做出转让决策时感到不确定,土地转入者也感到不放心。

(二)土地流转中制度不完善和操作不规范

规范和完善的土地流转制度是促进土地流转有效的措施。但是,我国相关部门还没有出台有关农村土地流转的法规和明确具体的政策,也没有制定完善的土地流转制度。这些导致土地流转中主体不明确,地方政府强行干预的现象时有发生。再者,土地流转中缺乏诸如流转期限、土地转入方和转出方的权利和义务等具体内容的规定,致使土地流转随意无序。多数农户在土地流转时只是口头协定,没有签署书面合同,也未到相关部门公证。这种不规范的操作,导致在土地承包利益关系出现矛盾时,难以合理解决,农户的权利难以得到有效的保障,影响了土地正常流转,进而影响规模经营。

(三)农村社会服务和保障体系不健全

土地流转是土地适度规模经营的必经之路,合理、规范的流转过程需要法律、法规的指导服务,然而这方面的服务体系还没有建立。我国农村的社会保障制度仍很不健全,农民基本生活保障的功能实际上是由承包土地来承担的,土地社会保障功能逐渐显化并扩大。因此,只要不是通过征用、“农转非”政策规定和由集体收回承包地等情况,农民在没有一个稳定、长期的非农就业岗位前不会自愿放弃其所承包的土地。而有较稳定的非农工作的农民,因自己的农民身份担心未来政策的多变和从事非农业收入不稳定等原因,为给自己留条后路也不轻易放弃土地承包权。土地的这种社会保障功能必然影响农业规模经营和劳动生产效率的提高。此外,土地保障功能也降低了农业劳动力外出就业的动力,对土地使用权的流转形成制约。

综合以上分析可知,完善和有效地土地流转制度是实现农地规模经营的基础。

三、河南省西万村土地“整村流转”案例

(一)河南省西万村土地流转的现状

西万村是沁阳市最大的行政村,2097户村民,共1.1万人,其中农业人口8600多人,耕地只有2400余亩,属于典型的人多地少的村庄,人地矛盾比较突出。该村土地流转之前,四口之家的户均耕地不到一亩,且地块分散,不利于机械化耕作和规模化种植,投入大、效益低,浪费严重,并且占用了大量劳动力资源,不利于劳动力向第二、三产业转移发展,使得农民收入增长缓慢。

2007年9月该村酝酿将土地承包经营权统一收归集体,分4步进行:第一步,广泛征求广大党员、干部和群众代表的意见。第二步,谨慎拟定方案,并将其印制成册发放到户,进行宣传。第三步,全体村民进行表决,并书面签字。第四步,制定实施方案。根据村民表决通过的《实施意见》,将同意土地承包经营权流转的农户和不同意流转的农户分别进行登记。同意流转的农户,村里按0周岁-7周岁每人每年150斤小麦,8周岁-15周岁每人每年250斤小麦,16周岁-65周岁每人每年300斤小麦和66周岁以上每人每年250斤小麦4个标准,向村民无偿供应粮食。新增人口当年起供应口粮,死亡人口自第二年起取消口粮。对于不同意流转的农户,把村内最好的耕地,按现有人口和原有分地标准,足额分给,但不再享受原来免费“五统一”服务(统一机收小麦、统一秸秆还田、统一犁地、统一耙地、统一灌溉)。同时,为了进一步保障村民生活,村集体给村民每人每年发放80元补贴款,给65岁以上老年人每月再发放30元补贴款。

(二)西万村“整村流转”后土地生产效益大大提高

西万村通过整村土地流转,将全村土地规划为生态林区(3500亩)、林果区(200亩)、观光农业区(300亩)和传统农业区(900亩)4个耕作区,由村集体统一经营,实行企业化承包管理。全村土地集中连片,土地经营权向大户、农业企业集聚,实现了机械化耕作和种植,大大提高了生产效益;流转之后,解放出来的大量人口向第二、三产业转移,使农民收入也增加了。西万村党总支书记董小柱表示,在土地流转整整一年后,西万村发生了很大变化:通过平整荒坡、荒沟,新增土地1150亩;土地流转后,西万村劳动力安心进入第二、三产业,一年新增运输车辆34辆,个体工商户83家,一年来农民人均工资性收入净增2300元;粮食产量大增。小麦总产量比去年增加31万斤,亩产新增100斤。

(三)土地流转中存在问题

我国的土地流转还处在初始阶段,国家在这方面也缺乏明确的法律法规。西万村在土地流转中出现以下问题:在土地流转全过程中,土地的转入、转出、使用,合同签订和履行,档案管理等程序和监管的合法性问题;村委会不是一级法人,不能经营收购土地,必须由国家法定认可的经济组织与农民签订合同问题;流转后释放出的大量剩余劳动力安置和土地利用问题,如何保证流转出基本农田不改作其他用途;集体收入支撑和群众利益长期保障问题,目前,西万村集体收入丰厚,每年集体拿出50万元购买粮食,如果将来村集体收下滑后农民利益如何得到保障?

四、规范土地流转,促进土地规模化经营的对策

(一)完善土地承包经营的流转制度,规范土地使用权的流转行为

各级政府要充分认识土地使用权流转的重要性,制定有效措施,做到规范农地流转程序,健全管理机制,加强登记管理;加强土地流转事后监管,保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行。在土地流转中,突出4个规范,即规范流转主体、规范流转合同、规范流转市场、规范流转监管。要求转出方主体必须是农民,转入方主体必须是农民专业合作社、农业公司、种养大户等符合法律规定的经济主体。流转合同必须使用《沁阳市农村土地承包经营权流转合同示范文本》,由农业、国土等部门加强对土地流转的管理,防止改变土地农业用途。在乡镇中心法庭设立农村土地流转纠纷合议庭,负责解决土地流转中的矛盾纠纷。把土地流转纳入乡镇“三资”管理体制,对大宗土地流转实行“四议两公开一备案”。沁阳市委书记史全新接受记者采访时说:“我们采取典型引路、多种形式探索的方法,鼓励条件成熟的村进行土地流转。力促土地承包经营权由自发流转向自觉流转、由分散流转向规模流转、由无序流转向规范流转、由粗放流转向高效流转发展。”

(二)搭建土地流转服务平台,培育市场

土地交易与普通商品交易有很大的区别,其运作程序相对复杂,涉及到多个产权主体的经济利益。这就要求有完善的中介服务机构为之服务。要实现土地高效率、低成本、有秩序流转,需要培育和完善土地流转的市场化服务体系,开展土地评定和评估工作,客观、公正地评估出土地等级和市场价格,为农用地市场流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据,减少价格确定的随意性和不合理性,避免市场交易主体利益受到侵犯。中介组织应建立农村土地流转交易信息网络,通过各种渠道调查、搜集土地流转的供需和市场价格等信息资料,及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料,并加以统计、分析和预测,定期公开,对外公布,接受供求双方咨询,沟通土地资源市场供需双方的相互联系,以提高土地流转的成功率。市场运作和政府的政策保障一方面保证了承包方稳定的土地承包经营权,一方面因为有长期而稳定的土地流转收益,农民进行土地流转的积极性和主动性得以调动。

(三)建立和完善农村社会保障体系

我国农村社会保障体系极不完善,农民对土地的依赖心里非常强。只有逐步建立和完善农村社会保障体系,如养老保险、失业保险等制度,才能逐步淡化和消除农民将土地作为失业和养老保险的心理。除此外,政府还应对土地流转的农民进行免费技能培训,提供就业岗位,增加农民工资性收入;设立土地流转风险资金,规范转入方投资能力、农业生产技术经验,努力使转入方实现效益最大化;对进城入镇的农民,符合条件的全部纳入低保范围,并在就医、子女就学、签订劳动合同和税费征收等方面提供优惠政策,解除农民的后顾之忧。

(四)创新土地流转模式,积极稳妥地推进农业规模经营

创新土地流转模式,因地制宜,发展适合本地区农地流转的模式,促进土地合理流转。大力鼓励管理、资本、技术、土地等要素的拥有者以股份制企业形式投入农业经营,实现资源的优化组合,不断推进农业规模化、企业化经营,提高农业生产效率,增强农业竞争力。使我国农业规模经营走上企业化、公司制的经营道路。

参考文献:

1、林毅夫.制度、技术与中国农业的发展[M].三联书店上海分店,1992.

2、陈俊梁.谈我国农业适度规模经营的实施条件[J].经济问题,2005(4).

3、陈其霆.土地规模化经营与土地流转[J].天水行政学院,2003(2).

篇2

关键词：

农村；土地流转；规范化；思考

农村土地流转，是指农民将承包土地通过合法途径，将土地的经营权转让给其他农户和其他经济组织的行为。从我国农村土地流转的实践看，农村土地流转已呈现出普遍态势，有的地区随着土地流转步伐的加快，土地流转市场的成熟，土地的规模化、集约化、现代化经营已初见端倪。2015年5月，强调指出，土地流转和多种形式的规模经营，是发展现代农业的必由之路，是农村改革的基本方向。如何在充分尊重农民主体意愿的基础上，规范有效地推进农村土地流转，不仅关系到农村土地流转中农民个体利益的实现，也关系到土地资源的合理配置和高效利用。

一、农村土地流转中的不规范现象

（一）农村土地流转中农民利益受损

促进农业增效、农民增收，是推进农村土地使用权流转的根本目的。通过土地流转，可赋予农民更多的财产权利，以此来增加农民的财产收入。但在各地区农村土地流转的实践环节，农民利益经常受损，这在一定程度上降低了农民土地流转意愿。由于土地是农民生存保障的基本财产，使农民放弃土地使用权的基本条件，是农民有其他收入途径，可以满足农民个人及家庭的生活开销。否则农民一般不舍得放弃农用地的使用权。有些地方，基层干部为了推动农村土地流转，在研究不深、宣传不够、调查不充分前提下，在有些农民并未得到充分经济保障前提下，强制推行土地流转，造成了农民利益受损。

（二）农村土地流转行为不规范

农村土地流转，实际上是土地出租人（农民）与承租人之间，就土地使用目的、方式、时限、费用等内容协商一致的过程。在此过程中，需要双方签订正式合同，以此来形成法律约束。但在有的地方土地流转过程中，由于交易双方没有签订标准的书面合同，或使承租方擅自改变农村土地用途，产生不必要的纠纷，或由于承租方经营不善，致使农户利益受损。这种缺乏明确交易双方责、权、利关系的市场交易行为，是土地流转行为不规范的重要体现。由于缺乏专业规范有序的流转体制和程序，造成农村土地流转中的民间化、口头化、随意化、短期化现象明显。

（三）农村土地流转机制不健全

土地流转，需要与之相匹配建立起一整套机制。当前，农村土地流转中面临的机制不健全问题主要表现在，第一，土地流转风险防控机制不健全。农村土地租金价格会随着市场供需结构的变化，发生波动，在土地流转期内，土地租金价格的涨落，会影响到农民个体利益，有的农民预期价格还会上涨，而不愿意将土地进行流转。对于承租户而言，由于农业生产具有投资大、周期长、回报慢等特点，这使得很多承租户在承租期内的投资回报与承包到期后国家政策变化之间进行博弈，降低投资意愿。第二，土地流转价格形成机制尚未形成。农村土地承租价格，与土地所处位置、土地肥沃程度、市场供求关系等因素紧密相连，不同地区由于土地承租价格的影响因素不同，承租价格会有差异。当前，尚未从根本上形成土地流转的价格形成机制，农民未能充分了解土地流转价格信息，致使土地流转不合理、不规范现象普遍存在。除此之外，农村土地流转中还存在农业用地“非粮化”倾向，农业用地的“抵押”倾向，这些问题的存在都严重影响到了农民自身利益。在土地流转中，如何处理好规模经营与风险可控，释放活力与强化监管之间的关系，切实保障好农民利益，就必须创新土地流转模式。

二、农村土地流转新模式

农村土地流转中的不规范现象产生根源，固然与流转机制不健全、流转制度不完善、流转思想认识不到位、流转管理不规范等密切相关，也与农民参与度低，土地流转模式缺乏创新密切相连。

（一）农村土地入股模式

农村土地入股，即：在土地承租方和出租方之间实现股份合作经营。农民将土地经营权作价入股与承租方之间建立股份合作关系，农民可依据土地承包权拥有股份，并可按股分红。这种土地流转模式，实现农民利益与土地承租方的利益均担，以价值形态把农民土地承包经营权长期确定下来，农民既可以成为合作经营的经营者，也可以成为合作经营的监管者，这就最大限度地保证了农民参与土地经营的知情权、参与权，保障了农民个体利益的实现。如：山东省滕州市南沙河镇上营村，全村612户，1980人，耕地1230亩，人均不足一亩地，每亩土地收入不足百元。随着农村入股的推进，滕州市在完成了土地承包经营权确权工作后，引导当地农民以土地入股形式加入到了土地股份合作社，全村1230亩土地流转给了种粮大户，村民每年除了获得土地经营权固定分红600元以外，还能到合作社打工，获得工资性收入。

（二）宅基地换住房，承包地换社保模式

宅基地换住房，承包地换社保模式，即：遵循自愿互利的原则，农民依据政府规定的置换标准将自己的宅基地置换为城镇住宅，同时将农民农用地承包权置换为农民社保，以保障农民在城镇中的基本生活需求。这种模式，在保障农民自身利益不受损前提下，实现了土地规模化经营和农民身份的转换。如：重庆市江北区鱼嘴镇双溪村，该村农民以自愿互利的原则，以每家每户为单位与政府签订自愿放弃宅基地使用权和土地承包权协议，政府制定相关标准给予农民经济补偿。农民除了享受新型农村合作医疗保险外，还可按月从政府领取社保基金。这种模式的最大优点在于，有利于实现土地的规模化经营，有利于推进城镇化进程，有利于实现农民身份的转变。

（三）股份合作模式

股份合作模式，即：按照土地入股、集体经营、利益分红的基本原则，引导农民以土地承包经营权入股，组建股份合作社，变分散的农民个体生产为集体经营。这种模式有利于改变由农民分散、个体经营所带来的农业劳动生产率低、商品率低、竞争力弱等突出问题，有利于实现土地的规模化、专业化经营。在产品利润分红时，主要依据土地入股数量进行股份分红。如：山东省宁阳县蒋集镇郑龙村，2005年与泰安弘海食品有限公司签订200亩有机蔬菜生产合同，村里成立了郑龙村有机蔬菜合作社，村民以入股形式进行土地流转，以合作形式进行土地经营。这种股份+合作模式，主要特点为，土地经营权入股；合作社统一管理；挂靠大企业生产经营；土地按股分红和效益分红相结合。郑龙村的村民田修屯，家有土地五亩，在土地未流转前，五亩地年纯收入为2400多元，土地入股后，年纯收入达到8300元。

（四）土地互换模式

土地互换模式，即：农村集体经济内部，农民为了方便耕种，对各自土地承包经营权互换。1978年，农村的实施，使农民依据家庭人口数量、年龄等条件分配到了土地。但在分配当中，农户所得土地肥沃程度不一，土地分散等问题也较为突出。实现土地的集中、连片经营，是保证农业生产力提升，农村土地规模化经营的必然途径。如：新疆维吾尔自治区乌苏市，推动农村土地承包经营权流转互换，通过互换并地，实现了农用地小块变大块，多块变一块的整合，优化了土地资源配置，为农业规模化、产业化、机械化经营提供了坚实基础。土地合并后，由于原来土地分散所导致的，诸如，土地纠纷、用水纠纷等矛盾基本消失。

三、农村土地流转的规范化思考

要保障农村土地流转的规范、有序进行，就必须实现农村土地流转环节的制度创新、机制创新、管理创新。

（一）规范确权管理

农村土地流转，实质上是农村土地经营权的转移。要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等合法权益。就必须在土地流转前，对农民所承包土地的面积、位置、年限，通过合同、证书确权。农民在土地流转过程中，除了要签订正式合同外，还需要以确权证书为依据，确定土地经营权归属，以此来保障农民在土地流转中的合法权益。

（二）合理分配土地流转收益

土地流转价格，因受到土地质量、产出水平和物价等因素，经常发生变动。流转双方要依据土地流转价格影响因素，合理确定流转价格。在流转期超过一定时限（通常为5年）以上的，要建立价格调整机制，分时段确定土地流转价格。土地流转双方，应对流转期内国家政策性补贴，流转期满后土地物权归属及补偿办法作出明确规定。

（三）完善土地流转程序

土地流转，应签订正式的土地流转合同，合同对土地流转期限、使用范围、土地流转价格等信息进行明确规定。合同的签订，应在农村合作经营管理机构和村集体经济组织的监督下实施，签订后的合同应在流转双方、村合作经营管理机构和集体经济组织内各备案一份。对土地流转期内，承租方对土地进行再流转的，应征得原始土地经营权人的认可，并签订再流转合同，并在各方当事人之间备案。

（四）完善土地流转服务

完善土地流转服务工作，应推进土地流转市场化改革，搭建土地流转信息平台，完善土地流转价格形成机制。政府要推动建立土地流转中介服务组织，为农村土地流转提供法律宣传、政策咨询、流转信息、合同签订指导、矛盾纠纷处理和档案管理等系列服务。

参考文献：

［1］韩毅等.探索支持农村土地流转和规模经营的新途径［J］.农业发展与金融.2015.04.

［2］李正宏等.村组内部流动：农村土地流转的新探索［J］.政策.2015.03.

［3］高宏伟等.新时期农村土地流转模式比较研究［J］.生态经济.2010.04.

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随着社会经济的发展，农村生产结构也在逐渐发生变化，土地作为生产资料在遵循家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的情况下也随之发生自由承包或流转以解放生产力优化资源配置。因此，农村土地流转合同档案管理务必以《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）及《档案法实施办法》为基础和指导，根据当地的实际情况寻找一种合法、合情的档案管理办法。

一、农村土地流转合同档案管理亟须规范化

土地是我国农村重要的生产资料，随着经济结构的变化，农村土地流转现象越来越多，城乡建设频繁征占用农户承包地，农户土地承包状况时常发生变动，这就使得相关合同和档案管理工作规范化显得尤为重要，一方面关系到切实维护农民的正当权益，另一方面有助于促进党的农村土地承包政策的落实与贯彻，事关农民土地承包权益的维护保障。

调查显示，由于种种原因，当前许多地方农村土地流转档案的管理不够规范化，保护措施疲软，诸如：有的地方不能对相关合同和档案材料及时立宗归档，可能导致信息遗失；还有工作人员变动时对档案资料交接不到位，也容易造成信息遗漏和档案损失；再者就是传统的书面办公中存在的材料填写不规范、笔迹潦草等等。诸如此类显现出当前许多地方的土地流转合同管理没有跟上社会经济的发展步伐，不符合《档案法》的规定，更与农村土地承包管理规范化和制度化的精神相悖，甚至带来实际的消极影响，给维护农民土地承包权益工作带来重大影响。

二、如何完善农村土地流转档案管理工作

各级单位要充分认识到农村土地流转合同规范管理的紧迫性，在国家相关法律法规的基础上探索契合当地实情的管理方式，加强责任意识和忧患防范意识，以期确保档案的完整与安全，为妥善解决农村土地流转和经营中的纠纷、依法维护农民土地流转权益奠定基础。

1.普及档案管理法制知识，提升管理能力

档案管理必须全面依循国家的档案管理法制，要注意宣传法制知识。首先，要进行分级培训。对档案管理法制知识的了解要从基本知识到重点知识和案例进行全面化的分级培训，加深大家对《档案法》《档案法实施办法》《档案管理条例》以及土地流转相关法律法规的理解和认识，促进各单位依法开展档案工作。其次，要保证档案员能够持证上岗。也就是说要在学习法制内容后进行全面的考核，考核合格后领取《法制培训合格证》，然后才能参加档案管理工作，这样一来就可以将法律学习培训纳入全员岗位培训内容，在综合培训中加强法律知识的培训，以增强全员的法律意识。

2.明确管理责任，严格依法归档

各级单位对土地流转合同档案管理有不同的针对对象和责任，明确管理权限和责任是规范管理的基础，只有这样才能落实依法归档，才能保证档案材料不至混乱、遗失及其责任的相互推诿。比如，签订五年或五年以上土地流转合同的，必须一式五份，县、乡、村、当事人各存一份，还有一份由乡镇管理机构集中向当地综合档案馆移交备份实行一体化管理。另外，土地流转过程中生成的其他档案资料可以由形成单位依法保管，不得遗失。

一般来说，目前土地流转相关归档中的土地承包经营权登记申请书、农村承包土地调整方案批件、土地承包经营权登记簿、土地承包情况汇总清册、土地承包经营权权属证明文件、现场勘界确认材料、公告材料、登记核准文件、登记台账、权属变更登记材料、登记发证原始材料、登记管理信息系统备份等交由县级人民政府农村土地承包管理部门归档保存；土地承包工作小组名单、承包土地调整方案、土地承包方案、土地流转委托书等档案材料，由村民委员会归档保存……唯有如此才能对号入座，责任由归，防止管理上越俎代庖造成混乱，杜绝责任追究中李代桃僵等不规范的事情发生。

3.严审档案质量，规范收集整理

传统的档案大多是手写体，其中不乏字迹潦草给工作带来困难者。所以在档案规范管理中，土地流转相关合同务必经过严审确保材料真实有效，要求数据准确、字迹工整、图谱易读，落款、日期及公章签字等清晰明确，具有可标识性和合法性；纸质合同档案要使用不易褪色或消失的中性笔用工整的楷体填写，纸张及装订要严格按照档案保护的要求，不易损坏和失散。

及时收集整理归档才能确保合同档案的准确不失。这就要求我们一定要建立健全档案管理制度，责任到人，及时将合同信息及相关材料进行收集整理，完成归档。任何单位及个人不得私自处理抑或拒纳归档。为了便于检索和查询，合同整理归档后，应编制目录以备查询。

4.注意安全保管，完善信息管理

合同和档案的原始材料一般都是纸质媒介，如果遇到潮湿、水浸、燃烧等就会完全损坏，所以档案管理要切实做好安全工作，具体做法如下：（1）土地流转档案管理设置专橱，分专人负责，防止人为损坏、遗失；（2）做好各种防范措施，切实做好防虫、防火、防水、防化学药品、防污染等工作，防止非人为的破坏和损失；（3）不具有保管权限的档案盒材料应及时交由相关法定部门进行保管，不具备保管条件的单位，应及时完善条件或暂交由上级部门协助保管。比如，县、乡（镇）两级档案须依法在保管一定期限后及时、完整地向县级国家综合档案馆移交。

以上是笔者对农村土地流转合同档案规范化管理必要性的认识及策略要点。笔者认为档案管理除了科学、合法的管理制度以外，我们还要建立健全监督检查机制，尤其要加大对乡（镇）和村级档案工作的指导督查力度，防止土地承包档案损毁和丢失。对档案管理不善和违规反纪行为要依法追究民事或刑事责任。

参考文献：

[1]南京市档案局.加强土地承包经营权流转合同档案管理[J].兰台世界，2010（09）.

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中图分类号：F321.1 文献标识码：A

1 农村土地承包经营权流转采取的措施

1.1 完善农村土地承包经营权流转服务体系建设

1.1.1 信息化建设

建立和完善市、乡村三级流转服务体系的基础上，加快信息化建设，搭建流转信息化平台，实现微机联网，及时掌握流转情况和流转动态，指导流转工作。

1.1.2 转档案建设

积极与档案局联系，取得他们对档案建设的业务指导，建立规范标准的档案。

1.1.3 基础设施投入

改善办公条件和办公环境，充实人员队伍，为开展好这项工作提供了必要保障。

1.2 建立农村土地承包经营权流转规范化管理和服务长效机制

在经营主体进入农村土地流转市场上，针对不同情况区分对待，采取不同的措施和办法加以规范和引导。对种粮大户，农民专业合作社流转土地采取推动和鼓励的办法加以推进，提供流转信息、指导合同签订，协助贷款和提供农技推广服务；对家庭农场采取扶持和示范的办法促进其发展。家庭农场是一个新兴的经营主体，具有旺盛的生命力，符合现阶段我国农村经济发展的实际，对此，要高度重视；对工商企业进入流转领域，要严格把关，坚决防止出现非农化和非粮化倾向。做到防患于未然，将风险降低到最低限度，切实保护企业和农民的合法权益。

1.3 加强培训，提高业务人员素质

土地流转工作政策性强，涉及面广，对工作人员有很高的政治和业务要求，只有不断提高政策水平和业务素质才能适应工作，更好地提供指导和服务。针对这种情况，要有针对性的组织培训学习，请专家、学者授课，并将理论知识和实践相结合，业务人员素质有明显提高，取得较好效果。

1.4 完善风险防范预警机制

确保稳定，切实保护农民合法权益，是推进土地流转工作的前提和基础，是始终坚持和把握的一条准则。在现有风险防范机制基础上不断优化和完善。对土地流转工作实现全程监控，完善土地流转纠纷解决的办法和渠道。同时，完善责任追究制，使问题解决快速反应，责任到位。

2 农村土地承包经营权流转存在的问题

2.1 认识不够，顾虑较多

许多农户认识不清，将承包地与承包权混为一体，以为流转了承包地就丧失了承包经营权，因而宁可荒芜土地，也不愿将土地流转出去。当前农民之间土地承包经营权流转还处于自发状态，双方口头协议稳定性差，利益无法受法律保护。有些虽有合同但违反了土地承包的政策，发包方和承包方权利、义务不清，承包方缺乏长期经营打算，对产业结构调整积极性不高。

2.2 缺乏扶持政策，制约土地流转

目前，对土地流转缺乏相应扶持政策，一些部门出台的扶持政策多而不实，在一定程度上制约了土地健康流转和土地经营效益的提高。

2.3 服务不到位，体系有待健全

流转平台未建立，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难。没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。

3 搞好农村土地承包经营权流转工作的对策和建议

3.1 完善管理机制

要建立和完善土地流转机制和具体管理措施，让土地流转合法、规范。建立流转中介机构，确保土地“自愿、有偿、合法、有序”流转。相关部门要设立土地流转服务中心，负责土地流转日常工作。开展土地流转的供求登记和信息工作，将流转土地集中起来，统一对外招商，吸引高效农业投资；搞好土地流转中的中介协调和服务，指导办理流转手续；及时调解土地流转纠纷，保障流转双方的合法权益；建立土地流转档案，加强对土地流转行为管理监督，确保土地农业用途不变和适度规模经营；确定合理的流转价格，实现流转双方共赢。

3.2 出台相关政策

土地规模经营的发展，改变了原有的经营组织形式，相对于目前以适应农户家庭经营为主的法律政策和管理规范，都存在一些“空白点”，需要进一步配套完善。如财政支农的实施方式和扶持对象、农业资源的使用管理方式以及农业保险等，都需要改革。针对公主岭土地承包经营权流转现状，各级、各部门要积极出台具体的支持政策，从财政、信贷、税收等方面予以扶持，鼓励合法有效的土地流转。

3.3 规范土地流转

要进一步明确农村土地承包管理部门的职能责任，赋予工作权力，给予必要的财力支持，做到“有人管事”、“有钱理事”。要规范合同主体，探索流转主体资质审查制度；要完善土地承包经营权流转中的备案、登记；要规范合同条款，探索流转风险保证金制度。对流转期限长、改变田坎地界的流转，应注重物价变化、情势变更等，在履行、期满复耕等方面进行相关约定或设立流转风险保证金，解决拖延租金、复耕等问题。

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十八届三中全会明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这将使得农民对承包地的权能更加完整和充分，有利于保护土地使用权作为农民的用益物权，扩展农地的生产经营功能，促进农业农村发展。目前，农村以家庭承包经营为主的土地使用方式把大量农村劳动力捆绑在土地上，形成严重的隐蔽性失业和劳动力资源的浪费，制约了就业结构的优化和农民收入水平的提高。推进农村土地流转，农民可获得土地流转收入，再加上向现代农业和二、三产业转移就业获得的劳务收入，其可以获得更高的收入回报。加快农村土地流转的好处显而易见。但是，当前农村土地流转还面临着权属不清、市场机制不健全、规模经营风险等困难，可以通过筑牢流转基础、搞好流转服务、创新流转方式、完善流转政策等措施，正确发挥市场机制功能和政府宏观调控、政策调节、规划引导作用，使得农村土地流转又好又快。

一、筑牢流转基础，是加快农村土地流转的前提

要明晰农村土地产权。权属清晰是产权交易的前提，使土地流转在法律上得到保障。要全面开展对农村集体土地所有权、宅基地使用权、农村房屋所有权、农村建设用地使用权、农村土地承包经营权、农村集体林权等进行确权、登记、颁证，进一步明晰集体土地所有权的主体、行使代表和成员资格，妥善解决农户承包地块账实不符、面积不准、四至不清等问题，保证农村土地产权权属清晰，为产权交易奠定基础。

要做好农村土地规划。土地使用规划是土地流转的先导。不搞好土地规划，盲目流转，将不利于产业发展。要制定好农村集体土地利用规划，划分好农业用地和建设用地，对农业用地要依据土地用途、生态要求、土壤气候条件，做好不同片区的土地利用开发的策划，科学定位土地的功能分区，合理调整土地利用结构和农业生产布局，明确耕地、旱土、园地、水面等各种类型土地的范围和用途，对土地上将来开发的产业和项目进行可行性分析。

二、搞好流转服务，是加快农村土地流转的重点

要搭建土地流转平台。建立健全土地流转交易服务平台体系，负责土地流转信息的搜集、登记、核实、备案，建立土地资源信息库和信息平台，及时流转供求信息，解决用地、供地信息不对称的问题。同时，完善交易规则、交易流程，为农村土地产权交易提供政策解释、交易设施场所、合同模板等服务，积极组织双方促成土地流转交易。市、县两级平台应该侧重于服务产权交易，乡、村两级平台应该侧重于收集土地流转的基础信息。

要成立土地流转调纠监管机构。建立健全调解、仲裁农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，专门负责解决本地区土地流转过程中产生的纠纷，妥善解决土地流转中出现的矛盾，维护流转双方的合法权益和社会稳定。特别是村一级调纠仲裁机构，要组织确认流转田块的“四至”边界，防止引发土地权属纠纷。同时，调解仲裁机构还应该要担负起流转土地的监管职能，防止规模经营者将农用地改为建设用地，将流转土地用于不符合土地产业政策的项目建设，确保土地流转行为的“依法自愿有偿”和土地流转价格的“公平合理”。

三、创新流转方式，是加快农村土地流转的关键

从浙江等地的土地流转成功经验来看，新型经营主体是农村土地流转成功的关键。要大力引导各类新型农业经营主体参与土地流转，培育和引进工商企业、龙头企业、专业大户、农村专业合作组织等新型生产经营主体，鼓励经营主体与农户建设长期、稳定、合理的利益联结机制；大力引导有资金、懂技术、会经营的乡村本土人才和返乡创业人员参与土地流转，培养和壮大专业大户、种养能手、家庭农场；大力培育有文化、懂技术、会经营管理的新型农民群体，使他们成为土地流转的参与主体，对土地流转产生极大的推动作用；引导支持工商资本、民间资本、外来资本发展设施农业、特色农业、生态农业、高效农业和观光农业。建立新型经营主体准入机制，提高社会资本的准入“门槛”。同时，因地制宜、分类施策，采取多种模式加快土地流转，积极推动土地银行流转、土地信托流转、家庭农场、“公司+合作社+农户”、“合作社+农户”、整村整组流转等新型土地流转和经营模式。

四、完善流转政策，是加快农村土地流转的保障

要建立健全支持土地流转的系统性、配套性文件。在政策支持方面，出台包括服务体系建设、流转模式创新、规范化管理、鼓励扶持措施等内容的政策措施，为农村土地流转提供政策支持。在财政支持方面，整合所有涉农财政资金投入到土地流转中；制定财政扶持农村土地流转的具体政策，根据流转面积和年限对种植大户、专业合作社等规模经营主体和土地流转服务组织、村委会等给予专项补贴。在金融服务方面，制定农村土地流转金融服务政策，鼓励和支持利用农村土地经营权向金融机构融资发展现代农业；引导金融机构按照流转土地及产业规模给予授信。在保障农民合法权益方面，建立土地流转风险保障金，根据实际情况制定土地流转最低指导价；土地流转价格应该随时间递增，以保障农户土地流转收益随物价总水平变化而变化；出台相关的政策措施，不准违背农民意愿强迫土地流转，严格查处截留、占用和扣缴土地流转收益的行为。

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土地是广大劳动人民生存和发展的最基本的生活保障，属于农业生产过程中最基本的生产资料。随着我国经济结构以及市场模式的不断改革，政府制定的关于农村的政策也在不断改进。一方面大幅度地提升了土地的效益；另一方面也提高了农民的生活水平。然而，农村土地管理中也存在一些问题。所以，土地管理部门一定要认真研究土地管理中存在的各种问题，结合当地的实际情况，采取有效措施来解决这些问题，从而促进我国农村土地使用的可持续发展。

一、我国农村土地管理过程中存在的问题

1、个别地区在农村土地管理认识上存在偏差

由于地方检查不够深入，政府往往存在主导违法用地的问题，国家政府进行修路、城市公共建设的用地面积与农村土地面积比例已经表现出失衡。一些土地面积较大的地区往往以建设农村新城、建设小城乡等理由对农村土地耕地进行大量削减，违法的开发商搞房地产也已从城市蔓延到农村，并有逐步扩大的趋势。

2、农民耕地矛盾日益突出

农民耕地矛盾主要体现在以下几方面：一是少数地区耕地荒芜。在我国市场经济的压力下，很多农民为了养家糊口纷纷涌入城市淘金。而外出打工的人数逐渐增多就导致农村的土地大面积荒芜，在这种情况下，虽然国家对农民政策进行了大力扶持，但是种田效益低下，土地效益徘徊不前，很多农民不再愿意去种田。二是有些地区出现无地可种情况。农村实行了土地联产承包责任制后，土地承包政策30年保持不变，农村人均分配土地不均衡，再加上我国实行计划生育之后，农村超生人口众多，不能及时分配到口粮田，就形成了家庭人口多而分配的地少。还有许多农户要求重新对土地进行调整或将耕地面积种植苗木和花卉，更有甚者是交易土地，造成耕地面积大量减少，严重违背国家政策。

3、农民无地问题目趋严重

土地作为一种商品，由于价格上涨具有增值的功能，农民子孙后代对土地拥有继承权。城镇化过程中，许多农民五彩缤纷、多姿多彩的梦想被击碎，农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后，却不能和城里人一样拥有社会保障。在现行征地货币安置方式中，失地农民极易成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，成为新的城市贫民，同时也给社会稳定带来不安定因素。一次性补偿的标准，虽然相对于过去也“水涨船高”，但与土地非农升值相比，差之甚远。一旦补偿费用光，生活无保障，农民心理上不能接受。对此，农民反映强烈，不愿土地被征。

二、如何有效加强农村土地管理

1、政府有关部门加强对农村土地流转管理工作的监督

农村土地权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村家庭承包制的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展。这些必然要求县、乡（镇）相关的政府部门把农村土地流转管理纳入工作范围内，并制定切实可行的政策、措施对土地流转管理，规范我县农村土地管理工作。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，参照农业部第47号令，根据实际情况制定统一的农村土地流转合同文本，加强土地流转合同的指导、签订；第三是农经部门要恢复、覆行农业承包合同的签证、仲裁职能。

2、积极探索，不断提升土地流转的开发档次

一是以“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。即只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。二是面向市场，努力提升土地流转的开发档次。坚持以土地流转为载体，加快结构调整的步伐，积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”，办成应用推广新科技的“试验区”，办成财政增长的新型社区。同时，加强管理，促进和推动土地的有序流转。强化区（县）、乡（镇）两级农经管理部门工作职能，建立区县级农业承包合同纠纷仲裁机构，制定土地承包经营权流转的管理办法和经常性的工作制度，积极引导、实施、管理和监督农村土地承包经营权流转，及时调处农村土地承包合同纠纷。

3、严格加强农村宅基地规划管理

按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。凡是符合建房条件（或放弃原住房迁建）的，村民原则上不得原地改、扩、新建住房（危房改造除外），要引导村民向城镇集中或到规划的居民点建房。对不具备规划居民点建设的，尽量利用空闲地、老宅基地和荒坡地、废弃地等未利用地建房。同时，从严控制农村村民宅基地标准。全县范围内农业户口的村民依法享有使用集体土地建房的权利，但必须贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。村民已“一户多宅”或将原有住房出卖、出租、赠与他人的，不得再申请和审批宅基地。禁止城镇居民购买农村集体土地上的房屋和审批、占用集体土地建房。农村村民建房使用宅基地的面积标准以户口簿记载的农业户口人数计算：3人以内户（含3人）90平方米；4人户120平方米，5人以上户宅基地面积不得超过150平方米。农村村民是独生子女户的，增加宅基地面积3O平方米；是独生女户的，再增加宅基地面积20平方米。

4、规范农村规模化畜禽养殖用地

农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途。

我国是人民群众当家做主的社会主义民主国家，农民在全国人口中占着很大的比例，其权益直接关系到我国整个大局的稳定和发展。而土地是农民重要的生产生活资料，直接关系到农民自身的根本利益，所以在城镇化发展进程中，国家必须加大对农村土地的宏观调控力度，落实有关农村的各项政策，只有这样才能确保农村土地管理能够有法可依，农民的切身利益才能够得到保护。

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来自市农经局的数据显示，截至20__年底，全市共流转农村土地134.78万亩，占全市农用地总面积2603.5万亩的5.2%，其中水田30.47万亩，旱土18.63万亩，林地84.24万亩；涉及25.81万农户，占全市总农户的27%。

透过这组数字我们可以发现，当前土地流转的主体部分是在林地经营权的流转上。土地流转直接促成了的农业特色产业基地建设，由此催生了以宜章脐橙、永兴冰糖橙、苏仙油茶等为代表的特色产业发展。

而对于农村土地流转的管理，中央、省有关部门相继出台有关政策，保护和鼓励农村土地流转。我市农经管理部门也及时进行了调研和政策调整，全面开展了农村土地承包经营权证换发工作。截至20__年底，全市已登记造册94.61万份,签订承包合同93.35万份，已发放农村土地承包经营权证81.91 万份,分别占全市农户数的97.6%、96%、84.5%。

土地流转价格不均

由于土地地理条件、交通区位等自然因素影响，土地流转价格呈现严重的两极分化现象。

记者了解到，北湖区华塘镇农田流转价格约为30000元/亩、山林流转价格约为25000万元/亩。离城区稍远一点的月峰乡，农田流转价约为15000-20__0元/亩、山林流转价格为8000-10000元/亩。而更远的大塘、芙蓉等地价格更低。

靠近城区、靠近交通干线等具有天然优势的土地身价日长、寸土寸金。近郊土地价格暴涨，导致部分集体和个人打政策球，占用农田开发房地产。而远离城区、交通不便的土地，即使土地再肥沃，也无人问津，甚至直接抛荒。20__年，我市曾对全市土地抛荒情况进行过调查，当年全市抛荒耕地总面积12万亩，占耕地总面积的3.56%。市农经局负责人介绍说，在农民大量离开土地的大背景下，去年和今年这种现状还在持续，并有加剧的趋势。连续多年被抛荒的土地，很难复垦，将直接缩减全市耕地实际耕种面积。

土地流转价格“贫富不均”导致土地使用用途改变或抛荒，非常不利于保护耕地。要改变这个局面，需要对在农业产业化大规划中对农村土地进行合理规划分区，消减土地价格悬殊带来的负面效应。

土地流转需加引导

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当前，我国仍有相当一大部分地区的农村土地流转程序不规范、流转方式单一，流转期限模糊，土地流转规模有限，土地流转促进农民增收和农村经济发展的作用没能得到有效发挥，操作不当甚至产生新的矛盾与问题。因此，必须找准农村土地流转的动因，健全土地流转制度，赋予农民更加充分而自由的权利，稳定现有的土地承包关系，促进农村经济发展。

一、我国农村土地流转的动因分析

（一）非农就业机会

农村就业机会有限，细碎化的土地规模较小，完全依靠农业种植获得家庭收入是十分困难的。随着社会发展，外地就业机会增加，许多农民选择外出务工，增加的非农就业机会使得他们被迫选择土地流转，而不是抛荒耕地。根据所调查的村级数据显示，增加的非农就业机会，是快速发展农村土地流转市场的主要动因。一方面，向外面转移出劳动力，剩下的不是留守老人就是留守儿童，缺乏劳动力去耕种。另一方面，家庭非农业收入成为了家庭生活的经济来源，种植收入十分有限，要养活一家人十分困难，他们也不愿再耕种土地，导致大大降低了土地对农民增收增产的吸引力，从而输出劳动力流向外地就业市场，也有效地增加了农村土地的流转现象。

（二）法律及政策支持

我国现有的国家法律和政策，都为农村土地流转提供了新的发展途径和机会。早在1998 年，《土地管理法》就提出并强调了农村土地承包关系的稳定性，也对农村土地调整做了严格的限定。

（三）农民资源禀赋存在的差异

农户自身存在着较大的资源禀赋差异，是形成农村土地流转的内在因素之一。有相关学者和统计调查机构做过专门调查，数据显示农地租入、租出面积与农村土地流转有着极大的关系。其一，与农户家庭的农业劳动力有着较深的关系，农业劳动力越多，可以耕种的土地面积越大，其家庭收入来源主要以农业为主，则可能租入的土地面积也就越大。反之，也是一样，农户家庭如果十分缺乏农业劳动力，主要是依靠外出务工来获得家庭收入，租出农地面积可能就越大，而不可能再租入土地。其二，与农村家庭劳动力的平均年龄与文化知识水平相关。每个人生活的环境不同，人力资本在知识水平上存在着显著的差异，没有太多技术的人员基本上会就在家务工，依靠种植获得收入。反之，亦然。

二、强化农村土地规范流转的对策和建议分析

（一）建立健全农村土地流转制度，规范土地流转程序与流转方式

加快现代农业的发展，统筹规划并推进城乡的一体化进程，需要结合中国农村的具体实际，加快改革、创新、规范和完善我国现有的农村土地流转制度，循序渐进的稳步推行和保障农民在r村土地流转过程中的自由权，规范土地流转程序与流转方式。其一，应弱化我国农村土地的产权关系，建立规范性的农村土地流转机构，以村集体为单位，无论是谁要流转，都规范其程序，签订合同，建立长期化的农村土地流转，确保农民的土地承包权，切实落实好乡镇、村、村民三级的土地流转制度，在所有的土地制度下弱化产权关系。其二，结合农村当地的自然条件，明晰土地流转制度下的土地产权关系。农村现已经形成了“三权分离”的局面，一般来说土地是归社区“集体”所有的，拥有其所有权，而农民是按照自己的户头进行承包的，拥有承包权，而农民有权自由流转土地的经营权，具有一定的经营权。在某种程度上来说，农民拥有的土地在承包的过程中，就赋予了它财产权利的物权属性，如果要建立健全农村土地产权制度，必须确保农民对土地的长期或永久的承包权，充分并明确界定土地承包权的物权属性，在土地流转的过程中规范土地使用权限让渡行为，确保农民为最大的利益主体。

（二）以统筹规划城乡发展为方向建立健全农村社会保障体系

农村土地规模有限，农村大量的剩余劳动力向城市转移，造成农民和农村分离的局面。因此，应以统筹规划城乡发展为方向建立健全农村社会保障体系。其一，集中力量统筹部署农村土地流转工作，全力发展小城镇。应强化农村向城市化进程的改革，完善户籍管理制度，剔除社会经济差别，有针对性地减少或消除农村劳动力市场的分割状态，增强农民的就业机会，为农村农民就业提供公平平等的社会环境。其二，应完善农村社会保障体系，建立城乡统一的教育、医疗、就业等社会保障制度，为规范农村土地流转提供社会保障，消除农民的后顾之忧。

综上所述，应借鉴成功经验与做法，从宏观政策调控到具体的法律法规上为农村土地流转指明方向，提供依据和保障，促进农村土地流转健康有序推进，为实现土地适度规模经营，推进农村城镇化建设，促进农民增收和农村经济发展提供有力保障。

参考文献：

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目前，制约我国农村土地流转的因素主要来自于两方面，一是农村土地权属不明晰，二是农村土地权利受限，无法实现标准化、凭证化。第一，我国农村土地相应权利的权属关系不明晰。如我国《宪法》、《土地管理法》等法律规定“农村土地归农民集体所有”。但是“集体”如何界定，集体与农民之间的关系如何，法律规定却并不明确。大部分农民集体经济组织已经解体，农民和集体之间关系模糊，农村土地产权主体形同虚设。第二，农村土地权利受限，无法实现标准化、凭证化。目前，农民主要享有农村土地的占有权、使用权和承包经营权，农村土地除了用于耕作、居住和简单的经营外，农民无法通过市场将附着于农村土地的权益变现，从而限制了农民通过农村土地的流转实现更多形式的收益。

要实现农村土地流转，关键是要破除这两大因素的制约，土地资本化是一个重要方向。农村土地资本化，就是通过利用资本市场的产权、契约等制度安排，明晰农村土地的权属关系，利用标准化、证券化等方式，将农村土地所附有的权利转化为可以流通、交易的资本凭证。通过农村土地资本化，明确农民对农村土地的权利，让农民取得土地权利的相关凭证，农民不仅仅可以通过农村土地的耕作、居住和承包经营获得收益，还可以通过农村土地权益凭证抵押、入股、信托等方式入市流转，获得贷款资金、股利分红等收益，由此对农民形成有效激励，促使农民将闲置的土地流转入市，让农村土地从低效使用者向高效使用者流转。

农村土地资本化对于农民来说，土地不再只是仅能用于耕作、居住和简单承包经营的“死”的财富，而是拥有契约保护、可以流转交易的“活”的资本，让农民通过土地资本凭证的流转实现其相应权利，变现其财富，激励农民有效利用土地，促使农村土地有效流转。

二、目前农村土地资本化的几种模式

通过资本化实现农村土地的流转，不少地区已经进行了有益尝试，目前形成以下几种模式。

1.武汉模式――以土地合作社为主导的股份化模式

武汉对农村土地进行了确权登记，成立了土地合作社，农民可以以确权后的土地入股土地合作社，由合作社对入社土地进行规划、统筹和运营。合作社通过农村土地入股、抵押等方式，为农民实现了股利分红等收益、获得了经营发展贷款，从而实现了农村土地权利人的相应权益，促进了农村土地流转。

2007年，武汉市农村土地蔡甸区齐联村揭开了农村土地权利资本化改革的序幕，此后，齐联村的经验在武汉全面推广。在探索农村土地权利资本化的过程中，逐渐形成了武汉模式。首先，通过查阅公安部门登记资料、实地调查、村会评议等方式核实了本村村民的身份及其所承包、居住的农村土地，并颁发了相应权益凭证，持证人在权利期限内，可以依法占有、使用、经营、流转土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保，并建立了农村土地权利综合数据库对农村土地进行统一分类、登记、编号。然后，成立了土地合作社，将村集体的土地权属凭证进行集约整合，通过农村土地权利资本化实现农村土地相应权利人的权益。合作社可以以权属凭证向金融部门抵押贷款获得农业规模经营发展的资金，也可以以权属凭证入股企业的方式，在引入专业化、现代化的规模经营企业、促进当地农业规模化、专业化发展的同时，让农民以股息分红的方式实现其权益。以此实现了农村土地权利享有人的相应权益，促进了农村土地流转。

2.益阳模式――以政府信托主导的信托化模式

与武汉模式不同，湖南省益阳市主要通过政府信托的方式完成分散农村土地资源的集约化，将农村土地所享有的权利转化为信托份额，实现农村土地权利的资本化。一方面，农民可以通过信托份额获得相应收益，以此激励其将闲置土地进行流转。另一方面，政府信托公司对农村土地进行统筹、规划和运营，将农村土地流转给农业公司或种植大户等农村土地的高效使用者，从而促进了农村土地的有效流转。

益阳市土地信托流转的具体做法是，由政府全资注册成立信托公司，负责土地信息收集和，在做好产业规划，接受农民土地权利委托，并与农民签订信托流转合同后，筛选农业经营公司，向其发包土地，并对其经营进行监管，同时整合涉农资金，实施相关项目。在这个过程中，农民首先与信托公司签订意向性协议，信托公司在三个月内寻找合适的受让企业（大户）。在规定期限内，如果信托公司找到合适的受让方，则与其就租金达成相关协议，企业（大户）一次性付清一年租金，信托公司再在每年的相应月份分次交付给农民。此外，企业（大户）还需向信托公司缴纳农村土地押金和相应的管理费。如信托公司逾时未找到合适对象，或农民对对象有疑虑，土地将返还农民手中。

益阳模式与传统流转有三方面的不同：第一，是通过“三角形”关系形成了更为稳定的土地流转契约关系，农民把承包经营权信托给政府后，在随意退出方面受到制约，而且这种信托关系还可以继承，具有稳定和长期的特性；第二，政府作为“中间人”，积极发挥整合项目、提高土地资源利用效益等功能；第三，可以兼顾多方面利益特别是保障农民的利益，政府在土地流转中起到了“稳定器”作用。

3.宿州模式――以金融机构主导的信托化模式

与益阳政府主导的信托模式不同，宿州通过与金融机构合作，建立了市场化的信托计划，实现农村土地的资本化，促进农村土地的流转。

2013年10月10日，中信信托与安徽省宿州市桥区政府合作，成立了国内第一支土地流转信托计划――“中信・农村土地承包经营权集合信托计划1301期”。益阳通过金融机构的信托计划，在不改变土地所有权的前提下，通过信托模式，实现土地所有权、使用权和收益权等权利的相互分离，构建“土地看护人”机制；以金融服务农村，通过注入现代科技和金融服务的要素，促进农村土地的集约化经营，盘活农村土地资源，使农村土地权利人以可持续的方式，分享土地增值收益和土地市场化成果，推进农村产业结构的调整以及新型城镇化发展。

虽然武汉、益阳、宿州三地在农村土地流转方面采取了不同的模式，但本质上是一样的，都是通过土地权利资本化实现农村土地的确权，进而将其凭证化、标准化、证券化，让农民通过土地资本凭证获得土地流转的收益，以此对农民形成有效的激励，从而推动农村土地的流转。

三、我国农村土地资本化的问题及建议

各地农村土地流转虽然取得一定进展，但目前我国农村土地资本化仍停留在尝试性的初级阶段，缺乏统一、规范、有效的制度安排，这主要表现在以下几方面。第一，缺乏产权、契约制度保护的确权方式。土地权利资本化，首先要明晰农村土地的权属关系，确权涉及到农村土地权利的划分，谁应该获得相关权利、获得多少、标准如何，这必须在完善的产权、契约制度的保障下进行，才能实现确权的公平性和合理性。而目前各地的确权工作受人为因素影响较大，如村委会评议等方式，虽然简单易操作，但缺乏相应的法律依据，其公平性、合理性大打折扣。第二，没有健全、有效的农村土地产权交易平台。农村土地流转，涉及到权属关系的变动，具有其复杂性，必须依托于健全、有效的交易平台，这样才能为流转提供保障、效率以及流动性。而目前的流转多依托于某一单位组织进行，如武汉的土地合作社、益阳的政府信托公司、宿州的中信信托公司。因此，受限于该类组织的规模大小、运作效率、安全程度，大大降低了农村土地流转的效率、保障程度以及流动性。第三，土地权利资本化的方式有待拓展和创新。目前，农村土地权利资本化仅通过股份化、信托化等单一的、传统的权利资本化方式完成，不能根据不同权益人的实际情况，有效利用权益类、固定收益类、衍生类等多种金融工具进行组合和创新，以最大化农村土地权利人的收益，从而最大化农村土地流转的激励效果。激励的降低，无疑会降低农村土地流转的有效性。第四，缺乏相应的法律、制度、市场等环境保障。目前我国的《宪法》、《土地管理法》等相关法律制度不完善，如相关法律并未明确农村土地的主体，农村集体土地与国有土地权利不平等；我国多层次资本市场建设缓慢，场外市场、区域性权证类产品交易市场缺失，大量资本化证券如信托凭证、股权凭证不能交易，不健全的资本制度和市场环境极大地限制了农村土地有效流转的实现。

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以稳定和完善农村土地承包关系为前提，加快引导农村土地承包经营权集中连片、有序流转，提高土地资源的有效配置，促进产业发展和农业增效、农民增收。坚持科学发展观，建立“政府推动、市场调节、农民自愿、依法有偿”的土地流转机制，提升土地规模经营水平，促进经济、社会、生态效益全面提高，加快我区都市型农业发展，推进社会主义新农村建设，构建城乡统筹发展的和谐社会。

二、基本原则

（一）坚持稳制、分权、搞活的原则。农村土地承包经营权流转和发展规模经营，要在稳定家庭土地承包关系的前提下，坚持不改变土地所有权、不改变农业用途、不损害农民利益。实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，搞活土地使用权。

（二）坚持依法、自愿、有偿的原则。推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营，要严格按照法律法规规定程序和手续进行，要严格保护耕地和基本农田，不得改变土地的农业用途。要充分尊重农民的意愿，不得强迫或阻碍农民流转土地。农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。

（三）坚持集中、规模、高效的原则。农村土地流转和产业发展要立足土地资源的高效利用，实行相对集中连片流转，发展适度规模经营，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率，促进农业增效和农民增收。

（四）坚持管理、规范、有序的原则。在推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营过程中，要加强管理、指导和引导，健全和完善土地流转的各项制度，强化土地流转信息服务，充分利用土地流转信息平台，及时土地流转信息。规范土地流转合同管理，正确使用各类规范合同文本，尽快适应网上办理相关手续。严格做到程序合法，文本规范，网上信息及时准确。及时调解或仲裁土地承包经营纠纷，维护当事人的合法利益。

三、工作目标

紧紧抓住现代新市镇和城乡一体新社区建设、现代农业园区和粮食生产功能区建设的契机，充分调动各镇、街道的工作积极性和土地流转服务组织的工作主动性，正确引导农村土地承包经营权相对连片集中流转，推动整组、整村流转工作；加大力度引进各类资本投入农业，优化农业资源的有效配置，推进农业的规模化、产业化、现代化进程。2011年新增土地承包经营权流转面积1万亩以上，土地流转总面积达12万亩。到2015年，全区土地流转总面积达到17万亩，占家庭承包经营土地面积的60%以上，农业产业化经营整体水平位居市前列。

四、工作方法与措施

农村土地承包经营权流转，要以完善家庭土地承包关系为前提，依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式，引导农户土地承包经营权有序流转。

（一）继续完善农村土地承包关系，加强农村土地承包管理。

稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党农村工作的基石。通过近几年二轮土地承包工作的不断完善，很多二轮尾欠问题得到解决。但土地承包工作面广量大，工作难度较高，还存在很多亟待解决的问题，如组界不清，权属不明，承包关系不落实；土地流转程序不规范，收益偏低等问题，必须采取措施加以解决，以保护农民的合法权益，促进土地承包经营权有序流转。

（二）进一步健全土地流转管理服务组织。各镇、街道要配强镇（街道）、村二级土地流转管理服务组织，明确专门的工作人员，通过培训提升业务能力，熟练掌握业务技能，积极开展土地流转的摸底调查、登记，信息、政策咨询，运用土地流转信息网络平台信息，开展土地流转合同的签订。做好土地流转信息储备、土地承包管理等服务，不断拓展服务功能。积极开展土地承包经营权委托流转。各镇（街道）、村要积极引导农户连片集中委托村经济合作社代为流转。鼓励整组、整村推进土地连片流转，实行集中开发、连片种植，兴建农业产业基地。个别不愿流转的农户允许通过土地互换等方式，在集中连片统一规划的地块内，种植部分承包田。

（三）推进村级土地股份合作社建设，鼓励农民以土地入股。“土地入股”就是农民将土地承包经营权转化为股份，按“股份分红”、“土地保底租金+股份分红”等模式，委托流转给具有资金、技术优势明显的合作社或公司经营。合作社或公司将集中的资金和土地统一进行管理和农业开发，并以合同形式加以确认，实现土地规模开发、集约经营。农民在自己的土地上既可做农业工人领取工资，又可作为股东按股分红，实现农民和业主风险共担、利益共享。村土地股份合作社既可参股分红，又可通过入股流转土地的运作，取得一定收益。各镇镇级国有投资开发公司、有条件的村土地股份合作社作为受让主体开展流转土地储备，既可通过流转土地的收储，为招商引资准备土地资源；也可通过收储流转土地的规范高效运作，获得较高的收益。

（四）规范完善土地承包经营权流转。一是规范完善土地流转合同，须使用全区统一的规范文本，并尽快运用土地流转服务平台网上签订流转合同。二是规范完善土地流转行为和程序。按照《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关规定，承包户委托村经济合作社代为流转的，村经济合作社必须在同承包户（流出方）签订委托流转协议后，方可代为签订委托流转合同，并报镇、街道经营管理部门备案或鉴证；户与户之间流转双方达成一致意见，经村经济合作社审核后，签订农村土地承包经营权出租（转包）合同，并报村经济合作社备案；以入股方式流转的土地应签订农村土地承包经营权入股合同；互换、转让方式流转承包土地的，应及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。

（五）实施产业布局规划，引进各类经营主体。一是按照“依托资源、突出特色、连片开发”的要求，鼓励各类农业经营主体、服务组织和专业大户通过土地流转，着重发展一批优势产业园区、农业生态园等特色园区，提高土地集约化利用水平和社会化服务水平。二是鼓励工商资本和民间资本等投资高效农业，单独兴办或与农民联办农业企业。工商资本和民间资本等参与农村土地流转领办或与农民合办的经济组织同等享受支持农村发展和农业企业的各项优惠政策。科学合理地规划、引进、发展一批符合国家产业导向、科技含量高、经济关联度大的农业开发项目，及时进行申报，争取上级财政的扶持。

（六）加大土地流转政策扶持。根据《关于印发进一步完善市区支持农业和农村经济发展的若干政策意见的通知》精神，结合我区实际，区财政年初预算安排一定的资金，用于土地承包经营权流转的补助和奖励。一是凡新增连片流转土地100亩以上，流转期限5年以上的，区财政一次性给予每亩100元的配套补助，整组、整村流转的，区财政再一次性分别增加每亩50元和200元补助。二是三大综合园区内新增连片流转土地100亩以上，期限5年以上的，区财政一次性增加每亩50元补助。上述二大项补助资金25%作为镇、街道土地流转工作经费，75%作为村级土地流转工作经费。三是对规模经营主体流入土地300亩以上流转年限在10年以上的，区财政一次性给予每亩50元的配套补助；对规模经营主体流入土地100亩以上，并有50%以上的土地用于发展粮食生产的，按照粮食作物的面积给予每年每亩50元的配套补助（上述土地流转需经过土地流转服务组织办理手续）。四是对新建且入股面积300亩以上的土地股份合作社、年度新增土地流转面积500亩以上的镇土地流转服务组织,在市奖励的基础上，区财政配套给予一定补助。五是各镇镇级国有投资开发公司作为受让主体开展流转土地储备，并建立土地流转风险基金，储备量大且时间长的给予一定补助。六是对各镇、村土地流转管理服务组织工作进行考核，考核前三名的镇和前10名的村分别给予一定奖励，同时评选土地流转管理服务工作先进个人若干名，给予一定奖励。

五、切实加强领导，确保农村土地承包管理和土地流转有序进行

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本文就鄄城县农村土地流转中存在的问题以及应采取的措施，进行梳理和分析，对处理好农村土地流转中各种利益关系，研究制定有效的政策措施，具有积极意义。

1.鄄城县农村土地流转中存在的问题

1.1鄄城县农村土地流转的现状

鄄城县位于山东省西南部，西北两面跨黄河与河南省毗邻，总面积1032平方公里，辖17个乡镇（街道），82万人，98万亩耕地，是国家级生态示范区，全国粮食生产基地县。近期，对鄄城县闫什镇、旧城镇、临濮镇3个乡镇54个行政村进行了调查。调查结果显示，土地经营权流转总体上是符合国家政策要求的，但也存在不少问题，鄄城县农村土地流转一直呈现规模小、数量少、范围窄的特点，并且多是一种零星、分散式的流转。调查的54个行政村，共有1.5万户，承包其中发生流转行为的有320户，占3.2%，耕地流转面积2.2%。主要包括以下几种形式：

1.1.1无偿转包。农户在承包期内，自找对象，自行协商权利义务，自定转包期限，将种不了或不愿种的土地转包给愿意种又种得好的农户，接包方承担农业税（费）等。这种流转形式多发生在父子、兄弟及亲朋好友之间，一般为无偿转包，期限较短，流转面积较小，往往不经过集体办理任何转包手续，集体与原承包关系不变。这种不放弃土地承包权的流转形式约占整个流转形式的50%以上。如所调查的旧城镇10个村，这种流转形式占流转户的53%。

1.1.2低偿转让。即农户在承包期内，自找对象、自定转让期限，自议转让条件，将部分或全部土地转让给愿意种地的农户，耕种户除承担土地的税费外，付给原承包户一定的转让费。这种流转形式是本社区成员间的土地有偿或低偿流转，限期较短，转让费随行就市，改变或不改变原承租关系。

1.1.3地块互换。为了方便耕作与管理或发展某项专业性生产，通过集体出面协调，农户自愿协商的办法，将农户经营的地块相互交换经营权，兑换条件由双方商定或村集体出面调解，土地的承包权不变，流转期限具有一定的周期性。通过土地互换不仅解决了地块零散、不便耕作与倒茬的矛盾，还克服了统一布局规模经营的困难。如旧城镇杨楼村，1998年为发展规模养殖，村统一规划占地30亩，可供20户养羊1600只的养殖小区，通过养羊户与种地户的地块调整兑换，解决了小区占地问题。采用互换流转的办法，全镇共建起6个规模种养小区，涉及耕地200余亩。

1.1.4租赁经营。集体或农户将土地经营权租赁给社区外的企业、单位和个人，用于发展开发性农业，经营者一次性或分期付给集体或农户一定的租金。这种形式流转的土地一般是村集体难以发包的弃耕地或机动地，流转期限较长，履行租赁合同或协议手续。如闫什镇镇闫什村，1997年将120亩难以发包的撂荒地，以每年一万元 价格租赁给该镇建筑公司，租赁期限为50年，并先付租金20万元。1998年公司饲养肉牛100头、猪200头，种植营养、优质西瓜等经济作物100亩，当年产值三万余元。在公司的示范带动下，闫什村农民兴起了特色种养业，共种植莲藕、辣椒200亩，还有10多户搞起养鸽、养貂等特种养殖。同时，闫什村集体用20万元租金打深井11眼，扩大水浇面积一千亩。这一成功实践说明，土地流转不仅为开发利用土地资源，扩展企业发展空间创造了条件，也为壮大集体经济走出了新路。

1.2鄄城县农村土地流转存在的问题

从调查的情况看，目前鄄城县土地经营权的流转基本处于初始探索阶段，尽管出现了多种流转形式的典型，对促进生产要素的优化组合，提高土地利用率，解决人地矛盾和发展规模经营发挥了积极作用，但也存在一些应引起注意与防范的问题。

1.2.1流转步伐不快。从典型调查的初步统计分析，土地流转面积不足6万亩，仅占总耕地2.2%，涉及320农户，也仅占总户数的3.2%，土地流转行为只是在局部或少数农户之间进行。

1.2.2流转行为不规范。流转行为普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部份表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引发社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时沒有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。

1.2.3流转机制不健全。据调查，到目前农村土地延包基本完成。但县乡至今还沒有出台一个比较健全、完善和规范的土地流转制度和办法。

1.2.4土地纠纷调处体系不完善，难以保护农民合法权益。当前，化解农村土地承包纠纷主要有当事人协商、调解、仲裁和诉讼四种方式。农村承包土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点，由于土地纠纷调处体系有漏洞，目前普遍存在土地纠纷村组织难以调解，相关单位不愿解决，仲裁机构无力裁决，法院不解决和成本高的现象，农民的合法权益往往难以得到保护，有的矛盾激化，影响了农村社会稳定。

2.规范鄄城县农村土地流转的对策

2.1加大宣传，拓展渠道，加快农村土地流转步伐

提倡和鼓励土地流转，一定要搞好正面宣传和引导，向农民讲清土地流转的优越性，让农民充分认识土地流转是市场农业发展的必然趋势，是解决人地矛盾的有效途径，是实现传统农业向现代农业转变的必要条件。要积极引导农民进行探索性示范试点，让农民看到流转的好处之后因势利导地推广。

2.2坚持自愿，加强管理，规范农村土地流转行为

首先，必须始终坚持依法自愿有偿的流转原则，不能盲目跟风推进，以行政手段推行农村土地流转。各乡镇党委、政府要加强土地流转管理，特别要处理好土地流转促进农业综合开发与保护基本农田的关系，处理好土地开发与保护群众权益的关系。同时，要制定规范的土地流转程序，提供格式规范的土地流转合同文本，实行流转合同登记备案制度，确保土地流转规范有序，制订正确的政策措施。有关部门要加强监督检查，依法理顺流转秩序，规范流转行为，打击违法现象，使土地流转走上健康、有序、规范、法制的轨道。

2.3培育市场主体，增强对流转土地的承接能力

首先，要逐步设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金。奖励、补贴、扶持土地流转和农业规模经营，大力培育以家庭农场和新型农民专业合作社为主的规模经营主体，努力形成“规模化家庭经营+农民专业合作社”的新型农业生产经营体制。其次，加快构建服务“三农”的金融平台，积极探索信贷支农的重点，适度降低支农信贷利率。加快农业信用担保体系建设，鼓励行业协会、龙头企业、合作社组建农业信用担保公司，并建议财政按实际担保额给予一定的担保风险补助。第三，加大技术支持，帮助规模经营主体真正实现规模经营与集约经营，提高经营效益，发展现代农业，达到高产高效。第四，培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为契机，通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的地块互换集中，发展规模特色农业。鼓励采取土地流转的方式把土地向种田能手集中，逐步培养种植专业大户。第五，大力扶持农村专业合作组织，探索“专业合作组织＋农户”的产业化经营模式。要制定更加优惠的政策，加大引导扶持力度，不断提高农民组织化程度，加快农村土地流转步伐。

2.4科学编制规划，提高土地资源效率

在推进农村土地流转中，要结合新农村建设，把编制乡镇规划作为基础工作来抓，为土地流转和产业化经营提供依据，使农村基础设施建设、城镇功能与土地流转、产业化经营相互配套和协调。乡镇规划编制应当按照因地制宜，统筹城乡发展，镇域范围统一规划、分步实施的原则，进行多方案比较，择优选择。编制乡镇规划要充分考虑人口、用地、经济发展要求，与建设项目、建设用地增减挂钩等问题一并考虑，通盘提出各建设地块控制要求，明确土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求，容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等开发强度控制要求，基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求。规划一旦制定，必须严格执行，任何人不得随意改变，对于违反规划的行为，必须予以查处和纠正，确保规划的实施。有关部门应抓紧做好农民土地承包权、土地经营权、宅基地使用权以及林权等的确权、登记和颁证工作，使农民的权益通过有形的法律文本得到体现和保障。

参考文献：

[1]韶颜敏，《中国农村土地制度研究》吉林大学出版社，2008年

[2]刘凌云，《土地流转改变中国农村》新财富，2009年11月

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1.1 土地流转机制不健全 目前，由于土地承包经营权流转中介服务组织尚未建立，土地流转市场还没有形成，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询没有门路；鼓励土地流转的激励机制尚未形成，没有配套的政策措施；乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力；乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位。

1.2 政府配套服务跟不上 由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧，特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。加之非农职业技术化要求目前针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善，要通过在城市和企业打工取得比经营土地更高的收益，难度仍然较大。

1.3 产业带动作用不够强 在已有的农村土地流转中除特色、主导产业基地外，形成适度规模经营的农业产业不多，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑，农地需求相对不足，要推进土地的大规模长期流转比较困难。

2 农村土地流转中的障碍因素分析

2.1 农村土地立法滞后，土地流转不能充分得到法律确认和保护 农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权，缺乏土地租赁权和抵押权，土地收益索取权不完整、不清晰。加之农村土地立法滞后，目前尚无专门规范农村土地财产关系的法律法规，某些农村土地流转的事实又得不到法律确认或无法律根据。

2.2 推进土地流转时未考虑未来市场的风险和不确定性 有的地方在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，仅出于社区决策者的赞同和支持，随意改变土地承包经营关系，让工商企业和经营大户进入农业，以强制性手段和较长的租赁期限，承租大量耕地进行规模开发，忽视了农民的主体地位，使农民失去了生存和发展的保障前提。

2.3 土地流转收益分配不合理，忽视农户利益 在集体组织流转的情况下，一些地方的农民很难获得应有的流转收益。

2.4 土地流转市场制度不健全 我国农村土地流转市场制度建设比较落后，很多政策和制度都不健全。

3 做好农村土地流转工作提出几点措施

3.1 加强宣传引导，进一步提高认识 通过广播、电视、宣传栏、培训班、群众大会、政策讲座等多种形式，教育和引导广大干部群众正确认识土地流转的重要性和必要性。让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性，是加快土地流转的前提。

3.2 制定土地流转规划，积极推进适度流转 各级政府应严格按照坚持依法自愿有偿原则，引导和鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；各级政府应根据各地实际情况，因地制宜制定适合本地区的流转规划，切实考虑当地土地流转的需要，进行充分的可行性论证，按照既要积极推进又要有所约束的原则，对农业承包地、林地、农户宅基地、农村集体非农建设用地进行统筹规划。

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土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本地生产资料。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。

一、农村土地管理现状存在的问题

随着我国国民经济的快速发展，保障发展与保护土地资源的矛盾日益突出，乱批乱建、未批先建、毁坏耕地现象依然存在，主要表现在：“空心村”现象严重，农村新建住房杂乱无章，土地浪费严重；矿洞开采破坏土地、污染环境；基层土管队伍力量薄弱等等，同时，我国农村土地管理体制不健全，制约着土地的流转。缺乏土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。这些问题的存在引起了社会各界的普遍关注，也引起政府的高度重视。

二、如何有效加强农村土地管理

1、严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。

2、政府有关部门加强对农村土地流转管理工作的监督

农村土地权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村家庭承包制的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展。这些必然要求县、乡（镇）相关的政府部门把农村土地流转管理纳入工作范围内，并制定切实可行的政策、措施对土地流转管理，规范我县农村土地管理工作。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，参照农业部第47号令，根据实际情况制定统一的农村土地流转合同文本，加强土地流转合同的指导、签订；第三是农经部门要恢复、覆行农业承包合同的签证、仲裁职能。

3、积极探索，不断提升土地流转的开发档次

一是以“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。即只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。二是面向市场，努力提升土地流转的开发档次。坚持以土地流转为载体，加快结构调整的步伐，积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”，办成应用推广新科技的“试验区”，办成财政增长的新型社区。同时，加强管理，促进和推动土地的有序流转。积极引导、实施、管理和监督农村土地承包经营权流转，及时调处农村土地承包合同纠纷。

4、严格加强农村宅基地规划管理

按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。凡是符合建房条件（或放弃原住房迁建）的，村民原则上不得原地改、扩、新建住房（危房改造除外），要引导村民向城镇集中或到规划的居民点建房。

5、规范农村规模化畜禽养殖用地

农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途。

随着我国工业化、城镇化建设的步伐加快，社会经济得到快速的发展。国家对农业政策进行了大幅调整，随着集体土地效益的提升，农村土地问题也不断的增多，严重影响了社会主义新农村的建设步伐，阻碍了农村经济的平稳、快速的发展。本文主要探讨了在农村土地管理中存在的问题，并提出一些解决措施以供参考。