园区土地利用规划范文

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（一）英国。法规导向型集中制的土地利用规划。英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的和公众参与的程序，其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见，等等。政府部门参与土地分配，并在再分配过程中对不同利益集团的近期和远期的需求进行平衡。这种方法有效地避免了制定城市土地规划过程中信息不对称的产生，并保护农民等弱势群体。

英国土地利用规划制定过程中法律的引导作用是值得我国学习和借鉴的。1947年英国政府颁布了《城镇规划法》，其所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有；1975年的《社区土地法》为英格兰地方政府征购土地，调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。英国中央政府对土地的管辖权不仅包括立法和编制部级规范（规划政策导则），还包括观察、控制和规划批准方面的广泛权利。中央政府在批准地方规划时，主要审查规划是否贯彻了中央制定的规划政策。然而，英国的规划并不能被认为完全是“自上而下”的规划，中央政府的任何一项规划建议都有相关地区和地方的密切参与。另外，城市和乡镇在具体发展目标的制定方面具有很大的自由，虽然地区规划应该贯彻中央政府的政策方针，但是中央政府对具体的发展方向和内容并没有做出详尽的规定。

（二）美国。宏观调控导向型的土地利用规划。美国政府更加注重加强城市用地的宏观调控。美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市土地利用规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。在美国社会市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，自然成为各利益集团争夺的对象。土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府加以干预。相应政府职能部门――城市土地利用规划管理部门应运而生，土地利用规划与控制因而成为地方政府的责任。当代美国城市土地利用规划的社会功能特别明显：通过编制土地利用规划指导经济稳定成长，为经济发展服务。经过近一个世纪的发展，美国的土地利用规划体系已经相当成熟，其中有很多值得我国目前借鉴的内容：

1、城市发展边界（UDP）制度。理性发展法要求州、郡和市合作共同画一条UDP，以保证农地向城市用地的有序转变，并指出州在UDP的划定和执行过程中起着重要的作用。按照州土地利用目标和指导方针，地方政府可以在他们的权限内，使用税、费、区划以及制定城市服务计划等措施，引导UDP内的城市开发活动。然而，按照州的法律，地方政府不能允许在UDP以外进行城市开发。鉴于我国城市向外无序扩张“摊大饼”的现状，美国的UDP不失为一种宏观控制的有效手段。即在对城市发展规模和服务容量充分分析的基础上，由省、市和县级政府合作共同划定UDP，还可以根据需要划定中期发展边界UDP，引导农地向城市用地的有序转变。这样既可以满足UDP控制城市未来发展的要求，又兼顾了在UDP内开发活动的短期成效，使城市的发展更加紧凑，从而降低城市开发活动的边际总成本，最大化利用现有城市服务容量。应该指出省政府的检查、审核作用必须得到体现，以防止地方政府利用划定UDP趁机圈地。

2、复合型规划。复合型规划从城市发展的内在动力机制及其规律出发，强调规划的政策性、可操作性、法律地位，规划编制过程透明化、程序化、法制化。规划人员除专业人士外，还包括政府、法律、经济、环境、居民、社会团体等多方面人士，强化规划对城市发展过程的引导、协调功能，变静态规划为动态、管理型规划。复合型规划力图避免规划仅由少数专家闭门造车、规划成果，很大程度上依靠专家自身知识与创造性的缺陷。复合型规划运用市场调节、财政、税收等市场经济手段，而不单纯依赖行政强制方式，有效地引导社会各团体的开发行为，使之与公共利益及城市的整体发展趋向相协调、统一。复合型规划重点突出，详细得当，针对不同尺度的地域，编制重点不同、形式不同的规划。较大范围的总体规划应强调土地（尤其是区域）的合理分配，明确城市发展区、限制发展区及生态保护区的范围，针对本地实际，围绕几个关键性的重大发展战略问题加以制定，突出其战略性、指导性；而局部地段，则着重于对公共中心、交通等基础设施的配置及对人口密度的控制。

二、我国土地利用规划现状

我国可以将土地利用规划分为国家、省和地方三个层次。不同的层次上，规划的方法和内容有所不同。国家级规划是一种战略规划，主要考虑国家目标和土地资源的分配问题。省级层次主要是关于项目发展的规划。通过分析土地利用的多样性和适宜性，落实国家级规划的相关内容，并解决国家和省之间的各种冲突。地方级范围包括一个县城、一个乡镇、几个村落或一个小流域。在这一层次上，充分考虑当地公民的建议，满足他们的需要。从这种规划的层次来看与英国、美国基本是相同的。但是我国在土地利用上存在一些具有中国特殊情况的问题。

（一）一些城市政府不顾我国基本国情，在城市建设上贪大求洋，浪费土地现象十分严重。据有关资料，全国有182个城市提出要建设“国际化大都市”，许多城市搞大广场、大马路等“形象工程”，以各种名目（如高科技园、经济开发区、大学城等）大量圈占土地。从2003年开始，国土资源部同有关部门一起开展了以清理各类园区为主的土地市场秩序清理整顿，据初步统计，全国有各类园区6800多个，规划用地达3.5万多平方公里，比现有城市用地还多近1万平方公里，已建成达1万多平方公里，虽然也有许多园区用地的效率和效益都比较高，但政府借机寻租和浪费土地的现象还是比较普遍。

（二）城市扩展造成大量优质耕地流失。在我国国居民点和交通用地的增加几乎只以农用地的减少作为代价。城市的扩展必然要占用一定数量的土地（包括耕地），尽管从数量看，耕地减少的主要原因不是城市扩展造成的，甚至其所占的比例不大，包括城市扩展在内的各项非农建设占用耕地占耕地净减总量的14%，但城市扩展占的耕地往往是优质高产的耕地，对粮食生产能力和农副产品供应能力的影响不容低估。

（三）在一些地方城市扩展农地非农化过程中，农民利益没有得到充分考虑。有的地方政府片面强调“以地生财”、以牺牲农业和农民利益发展城市，许多农民失去赖以生存的土地，失地又失业，造成农民上访、群访不断，一定程度上影响了社会的稳定及农业、农村的发展。

（四）城市土地利用规划与城市总体规划之间存在不一致的问题。从目前城市土地利用规划和城市总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。更为严重的是，土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。负责两种规划编制的行政主管部门不同、编制的工作路线不同；两大规划的目的、内容不同；两大规划用地分类标准不同、统计口径和范围存在差异、规划期限不一致。

三、对策

认识到我国上述的种种弊端，我们应进一步深化体制改革，树立科学发展观。以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，将成为指导我们各项工作的基本出发点。当然，深化体制改革、完善市场经济体制、树立科学发展观不是一朝一夕的事，在体制转型和经济快速发展阶段，政府适时适度的宏观调控是十分必要的，政府的工作也应该循序渐进。

（一）加快土地产权制度、征地制度等有关制度改革。通过立法完善我国的产权制度，完善我国的产权分配。关于征地制度改革都已写入《宪法》和十六大报告，有关部门正在拟定《土地征用条例》，其核心是要明确征地范围，区分公益性用地和经营性用地，只对公益性用地实行征收或征用，并进一步改革补偿办法。

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一、土地利用规划概述

1、土地利用规划概述

土地利用规划是按照国民经济发展的需要,遵循有关的自然规律和社会经济规律,在时空上对土地资源进行合理的组织利用和经营管理合理分配国民经济各部门的用地正确地和各项建设工程以及保护生态环境的措施相结合,从而制定最优的土地利用方案,提高土地利用率和土地生产率,以取得最大的经济效益、社会效益和生态环境效益,同时又为将来保护好土地资源,以达到土地资源可持续利用的目的。

2、土地利用规划的目标、任务和内容

开展土地利用总体规划的根本目的是加强对土地利用的宏观控制和统一管理,对十分宝贵和极其稀缺的土地资源进行优化配置,提高土地利用的综合效益,为区域可持续发展奠定基础。其主要目标包括:(1)统筹安排各业用地,促进国民经济持续、稳定、协调发展;(2)合理利用土地资源,提高土地的社会、经济、生态效益;(3)加强对土地的统一和计划管理。具体的任务包含下列四个方面:(1)在国民经济各部门间合理分配土地,为国民经济各部门的发展创造良好的用地条件;(2)为建立良好的自然生态环境和社会环境创造土地条件;(3)为实现农业现代化创造科学的土地组织条件;(4)调整我国社会主义土地关系"土地利用总体规划范围大、综合性强、内容多、关系复杂"

二、经济外部性的含义

经济外部性是指经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。

三、土地利用规划评价指标体系建立的原则和标准

土地是重要的基础性资源,土地开发利用既不是纯粹的经济过程,也不是纯粹的生态过程,而应该是经济过程和生态过程的有机统一,其实质是生态经济、社会的协调发展，对于土地利用规划的评价应建立一个评价体系，本文简要叙述评价体系的指标组成、体系建立的设计原则以及建立体系的指标选择建议。

1、指标体系的组成

本文进行基于经济外部性的土地利用规划的评价出于两个出发点:一是研究土地利用规划的建设用地布局影响,二是研究土地利用规划的生态环境影响,旨在探讨土地利用规划的布局是否合理，是否对农地造成影响，以及土地利用规划是否考虑生态栖地的影响以及生态环境影响，从而更加实际的得出土地利用规划的发展重点思路与发展方向。

2、指标体系的设计原则

指标体系应能全面真实地反映社会、生态、经济系统的内部特征及外部状态，系统内部各子系统相互间的联系以及主要目标的实现程度"因此在指标的选取上应遵循以下原则:

(1)科学性和实用性相结合的原则

科学性是指标体系建立的重要原则,在指标体系的建立方面,科学性体现在该指标体系应该能够全面、客观、准确地反映规划实施前后,社会、生态、经济系统的状态变化趋势和系统内部的协调程度,并能够体现战略实施带来的社会经济影响"因此,所选指标必须概念清晰明确,且有具体的科学内涵,测算方法标准,统计计算方法规范"同时,指标体系应具有实用性的特点,即考虑定量化的可行性,建模的复杂性以及数据的可靠性和可获得性,土地利用规划环境影响评价指标应具有明确的科学内涵较好的度量性,要便于不同地区之间的比较"

(2)层次性原则

由于土地利用规划评价以社会、生态、经济复合系统为研究对象,而从内部结构分析,该系统具有复杂的层次结构,因而指标设置也应该满足这一特点要求"也就是说,指标体系具有鲜明的层次结构,能反映在不同层次上的规划影响"

(3)代表性原则

土地利用规划的影响是多方面的、复杂的,选用的指标要充分体现土地利用对各社会、生态、经济等各方面影响状况,同时,定性指标和定量指标相结合"。

(4)综合性原则

全面衡量各种影响因素,严格进行综合性的分析评价"

(5)系统性原则

确定相应的评价层次,按系统论的观点评价各个指标,构成完整的评价指标

体系"

(6)静态指标和动态指标相结合的原则

静态指标反映区域可持续发展的状态,动态指标则用于反映区域可持续发展

的趋势,二者对于全面!客观反映土地利用规划评价的目标是必不可少的"土地

(7)可操作性原则

土地利用规划环境影响评价的指标应具有很强的可操作性,易于从现有资料

中获取,便于管理部门使用"

3、土地利用规划评价的指标体系因子选择建议

土地利用规划的影响是长期的,并且会随时间的变化发生一定的变化"指标体系应具有一定的灵活性,为将来增加或改变某些单项指标提供接口"，釆取德尔菲法,在广泛征求专家意见的基础上,根据土地利用规划的基本特点来探讨评价指标体系,以土地利用规划的经济外部性为总目标,根据建设用地布局和生态影响基本特点来探讨评价指标体系,根据评价目标、评价方法、评价原则与评价内容,构建了指标体系,并选择27个指标作为参评因子,组成土地利用规划外部性影响的利用评价指标体系

布局影响 土地人口承载力指数、城镇化水平、道路通达水平、城乡居民收入比重、人口自然增长率、城市化水平、农民人均住房面积、人均建设用地面积、土地利用率、土地生产率、粮食产量、林木蓄积量、水资源总量、农作物单位面积产量、单位面积林地产量、养殖业产值等。

生态环境影响 基本农田占土地总面积比、土地生产潜力指数、森林覆盖率、农业废气排放达标率、农业废水排放达标率、农业固体废弃物利用率、水土流失、土地污染指数、垃圾无害化处理率、治理污染年投入、公顷农药施用量、林地面积比重、耕地年减少量等。

4、指标选择确定评价标准

评价标准直接反映评价结果,关系到评价结果的现实应用,一般而言,确定评价标准大致采用两种判断方法:一是,定性判断法。即依据个人的经验和知识对土地利用规划的的持续度进行评价,然后作出判断是否可持续,以及其可持续利用程度。不过,这种方法对评价者自身在农用地可持续利用的知识和经验方面要求很高,才能对评价结果进行全面的分析,作出适合的评价;②比较法。即设定土地利用规划的经济正外部性为1分,经济负外部性状态为0分,然后在0~1分之间划分两个级别,其余的情况通过选取的指标与理想值和最差值之间进行比较、计算、最终确定出评价单元的评价结果。

四、基于经济外部性对土地利用规划的几点评价

通过对指标体系的建立，对于现行的土地利用总体规划无论是从各项指标数据的搜集还是按当时经济发展水平所做的预测，修编基础工作、准备工作较充分，是“指标控制＋用途管制”为模式的土地利用规划。总体而言，从实施以来的情况看，提高了各级政府对土地利用规划的认识，树立了规划的权威性，使规划在土地管理工作中具有一定的基础地位和“龙头”作用。对于合理利用土地资源，强化土地利用宏观调控，协调用地矛盾，优化土地利用结构和落实土地空间布局起到了积极作用。这些对于土地利用总体规划而言，经济外部性是体现的正外部性。

但是随着社会主义市场经济体制发展，乡镇行政区划的调整，以及工业化、城镇化、现代化进程的加快，上一轮乡镇土地利用总体规划在实施中存在的问题日渐显露，已调整的规划也并未解决相关问题。土地利用总体规划的负外部性也逐渐体现，其主要体现在如下几点：

1、土地利用总体规划随意性大，导致布局不相协调的负外部性

土地利用总体规划从理论上来说应该为主导作用，能控制各个行业及布局的土地利用数量、结构和规模。城镇规划、村镇规划不能突破土地利用总体规划的用地控制指标。

然而，由于土地利用总体规划的编制和修编的滞后，各乡镇在编制城镇和村镇规划时，不顾实际，盲目追求大规模、大框架，乱设开发区、工业小区, 致使乡镇土地利用总体规划与现行城镇、村镇规划不相衔接和协调，在规划实施中时有矛盾发生，影响土地利用总体规划的权威性，同时随意调整土地利用规划，钻政策空子，导致规划丧失其科学性和严肃性。又由于土地供应在很大程度上依赖于建设项目，而地方政府承担着壮大地方经济的重任，因此，为实现招商引资的目的而随意用地，将土地利用总体规划搁置, 不断违法用地;乡镇土地利用总体规划在制定和实施过程中缺乏先进的规划理论指导，缺乏超前意识，缺乏控制性详细规划，使得总体规划缺乏可操作性。

从经济上而言，土地利用总体规划并没有起到相应的作用，从而体现出经济外部性为负的方面。

2、 乡镇土地利用总体规划调整完善准备工作不充分

由于管理体制落后、土地利用状况调查工作的滞后性，虽然每年都做变更调查工作，但由于基层土地管理技术、条件的限制，往往靠人为变更，导致地籍资料的准确性、连续性、系统性都比较差。地方土地管理部门隶属于同级政府，难以约束当地政府从局部利益出发的短期行为。土地利用总体规划调整完善的业务工作很仓促，匆忙进行规划调整，其科学性、权威性将大打折扣。但有许多地方作了简单短暂的培训，下发了上级下达规划指标，简单认为只要完成了建设用地置换指标和农用地整理折抵指标就行，各乡镇政府只关心用地指标够不够用，只要求满足城镇发展、园区发展的需要。不注重与其他部门的协调，造成此次规划调整完善只是土地部门的事，只为了地方建设的需要。

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1 开发区土地利用存在的问题

开发区作为中国改革开放的产物，具有中国特色的社会主义经济建设的示范区，有其存在的合理性和必要性，其对经济的促进作用是不可估量的。只是开发区的政策在执行中走了样，一些不规范开发区坏了开发区的整体形象。在开发区土地利用方面主要存在以下问题。

1.1 规划和布局缺乏科学性。

1.2 开发区总量过大。

1.3 土地利用率低下。

1.4 土地资源流失严重。

2 我国开发区土地管理应采取的措施分析

2.1 土地资源合理规划措施。

首先，要强化开发区规划的管理工作，通过开发区的地位、功能和作用的分析研究，来科学、合理地制定园区土地利用规划，充分发挥规划的作用。在规划的制约与引导下，从开发区实际出发，合理确定土地利用方向、结构和布局，统筹安排各类用地，促进园区土地资源集约利用和优化配置，保证产业园区经济持续、快速发展。开发区可以组建规划咨询委员会，充分听取专家的意见，提高规划的科学性和先进性。其次，开发区要遵循近期规划与远期规划相结合的原则。开发区规划既要立足现有的发展水平、功能定位和自身特色，又要具有足够的超前性。在做近期规划时，要以开发区现有规划为框架，向新城区方向发展，形成产业区、配套区、中央商务区、生活居住区等功能分区格局。在做远期规划时，要以开发区为中心向周围扩展，根据开发区经济区位条件、发展状况、所在区域经济基础和基础设施等状况确定规划面积和发展布局。再者，园区土地开发要严格按照规划进行，在存量土地未充分利用之前，决不新征占用土地要确定合理的土地开发时间、开发顺序、开发规模和开发强度，做到不早征，不多征，规划一片则开发一片，使用一片则收效一片，以减少土地的闲置和低效率开发。

同时，要发挥监督机制，确保规划实施。一方面建立严格的土地利用许可证制度，土地用途一经规定不能随意更改，任何对土地用途做实质性改变的土地开发均需向规划机关进行开发许可申请，另一方面建立出让土地开况公示制度，监督土地开况，以加强土地利用规划的刚性。

2.2 土地资源有效监管措施。

2.2.1 改进管理手段，提高管理效率。随着我国经济体制改革的推进，土地作为生产要素进入市场，其经济效益日益显化。当前，虽然我国开发区土地经营管理体制在改革中不断的取得进步和完善，但由于受到众多因素的影响，体制方面还存在诸如多头管理、权利受到其他行政部门牵制等问题。总结开发区土地管理的经验教训，参考国内外一些国家和地区土地管理的实践经验，可以从以下几方面着手:（1）建立土地管理部门与相关经济部门相互配合相互制约、并能综合运用各种调控手段来保证经济发展与土地合理利用相协调的新型土地供应机制。（2）明确土地管理部门、开发区管委会以及其它相关部门土地管理的权责，按照管用分离、分工明确的原则建立健全统一领导、垂直管理与各级政府相关部门协调一致的管理体制。（3）加强土地立法体系建设，坚持依法行政，做到对土地违法行为有法可依、执法必严，严厉查处各级政府越权批地以及开发商的土地违规行为。（4）强化土地用途管制，完善用地审批制度。

2.2.2 建立有效的监督和反馈机制。在实行分级管理体制下，地方政府既是地方利益的代言人，又是法律政策的制订者和执行者，缺乏对其土地利用行为及后果的有效监督和反馈机制，从而导致以牺牲大量宝贵的土地资源去获得地方利益的行为屡禁不止。因而有必要运用各种技术手段对土地利用情况进行全面、动态的跟踪调查，定期制作开发区范围内的土地利用现状详图，为实施土地利用监管提供科学依据和手段，提高土地利用监督和反馈的时效性和可行性，充分发挥监管机制作用。可以从以下几个方面改进:

（1）强化土地管理部门垂直管理的职能，切断行政部门对土地管理部门管理职能的干预，严格按照《土地管理法》等相关土地管理法律政策对有关土地违法行为进行制止和处罚。（2）设立土地利用联合监督检查委员会，公开行政、接受群众举报，委派检查员到各土地管理部门，其工作直接向监督检查委员会负责。国务院授权国家土地相关部门组织联合监督检查委员会代表国务院依法行使地政监察权，对各级各地政府和相关土地管理部门的土地管理行为进行监督检查，并保证其监督行为不受地方政府的制约。（3）提高行政的透明度，实行公众参与制，接受群众监督，使得公众能够对土地利用规划、城市规划的制定(或修编)等重大的土地利用行为提出自己的意见或建议，确保重大土地交易行为尤其是开发区大面积征地时公众的知情权。公开所有涉及土地使用权法人权益的政府及各职能部门的内部工作和程序。（4）加强土地开发跟踪管理。在审批新增建设项目用地后，应加强对项目用地的跟踪管理，建立档案，及时反馈土地开况，并适时地采取相应的措施，以促进土地开发效率的提高。

参考文献

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(二)政府对土地供给监管不力土地资源的稀缺性决定了土地资源供不应求现象的发生。政府对土地资源供给监管缺乏力度更加促进了土地资源的严重不足。首先体现在政府对用地审批不严，甚至越级批地造成土地资源国有化流失;其次是政府对土地的供应缺乏应有的调控措施，从而导致很多不能得到利用，同时又没有收回土地资源，影响了土地资源市场的健康发展。

(三)违法征地现象的存在当前土地利用不合理现象十分严重，其中最明显的就是违法征地现象，主要表现为对公共土地资源的限定不够，一些企业利用农业园区、科技园区等名义变相圈地。政府部门存在、越级批地的状况，这种行政行为严重影响了土地资源的合理利用，导致国有土地资源浪流失。同时，还有一些企事业单位对土地资源征而不用，导致土地资源浪费。

二、房地产开发中土地资源保护法律制度的完善方法与对策

(一)努力强化房地产开发中的土地利用规划制度土地是每个人赖以生存与发展的基础。在人口不断增加，城市化进程不断加快的今天，房地产开发力度将逐年加大，这也就对土地资源保护法律制度提出了新的要求。只有合理、科学的规划配置土地资源才是土地资源法律制度的落实基础，通过从实体上构建完整协调的土地利用规划权利体系;从程序上建立科学民主的土地利用规划制度等方面提高规划土地利用率，实现节约用地的目的。

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1 前言

公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，乡镇规划是土地规划规划体系中最基层的规划，这一层面的规划应更多地吸收基层百姓参与，落实到具体的地块，这样才能从本质上提高乡镇规划的可操作性与现实性，使得乡镇规划方案能够真正实施。因此，本文结合荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的实践，探讨了如何提高乡镇土地利用总体规划的操作性与现实性。

2 乡镇土地利用总体规划的情况

我国到目前为止开展了三轮土地利用总体规划，就乡镇土地利用总体规划的研究状况而言，由于乡镇土地利用总体规划刚刚起步，与国家，地市，县市级土地利用总体规划相比，具有难度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落实到具体地块等特点，很多地方的乡镇土地利用总体规划都还处于探索研究阶段。

3 乡镇土地利用总体规划的核心任务与内容

4 荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的基本情况

4.1 研究区概况

白马寺镇地处江陵县东北部，距荆州市市中心40公里，东与沙岗镇相邻，南抵普济镇，西邻熊河镇，北邻六合垸农场。

2005年全镇36个行政村，276个村民小组，2005年末人47449人，其中农业人口38601人，农业劳动力15366人，城镇人口8848人，城镇化水平18.65%，土地总面积14942.95公顷，其中耕地10156.68公顷。

4.2 上一轮土地利用总体规划存在的主要问题

4.2.1 建设用地空间布镇矛盾较为突出

由于建设用地空间布局矛盾较为突出，建设用地实际需求与规划布局错位，造成镇部建设用地指标不足。在规划实施过程中，给规划实施管理带来一定的困难，导致规划随项目而不断调整。

未来规划期内，新的城镇化发展战略要求城镇发展重新定位和设计，空间布局也发生了较大的变化，需要高度重视区域发展对建设用地的不同需求，以及建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，科学、合理确定布局和分区方案，使规划更加适应不断发展变化的形势需要。

4.2.2 土地利用总体规划管理水平不高

在土地利用总体规划管理上，目前还没有一套成熟完善的规划管理信息系统，管理效率较低。尚需积极探索运用现代高科技成果在土地规划实施管理中的应用，不断提高土地规划管理的效率和水平。

4.2.3 工业集中发展区建设用地保障程度较低

由于近年来经济发展面临的形势发生了重大变化，特别是周边县市城市整体水平的提高，白马寺镇经济发展的速度加快，工业集中发展区对用地的需求十分迫切。规划实施几年来，由于工业集中发展区建设用地保障程度较低，其发展建设的速度较慢。随着区域经济的不断发展，现有企业及产业的格镇与周边城市总体发展矛盾越来越突出。

4.2.4 规划编制缺乏公众参与

我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。

4.2.5 规划缺乏对土地利用形势变化的适应性

上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足。对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。

4.2.6 规划的现实地位不高

规划的现实地位不高，存在规划跟着项目跑的现象。规划实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上下协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。

5 提高乡镇土地利用总体规划操作性与现实性探讨

5.1 要增强特色分析和公众参与

公众参与贯穿了规划的全过程。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在《大纲》编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议。外业调查阶段通过召集各村主任，支书把各村情况收集，在实地对照图纸记录签字盖章。在《总体规划》编制阶段通过听证会再次把规划情况展现公众，收集反馈意见进行修改。

5.2 与变更调查工作的衔接

土地变更调查不但是土地规划的基础性工作，也是总体规划实施的主要手段，耕地保有量、建设用地占用耕地，土地开发复垦整理增加耕地等规划的主要控制指标都要通过土地变更调查来检验，所以本次规划基础数据应该将“全国第二次土地调查”的结果与“变更调查”结果结合。

本轮规划期限为2006-2020年，规划基期为2005年，社会经济等基础数据均为2005年统计数据，各级下达指标均以2005年为基期年，因此采用的土地利用规划基数也应该是反映2005年的土地利用状况的数据。由于土地二次调查数据反映的是2009年现状，必须进行基期的调整才能作为本轮规划的规划基数。本次试点通过相关统计资料和实地调查，切合实际地将2009年数据还原到2005年。数据基期调整主要进行了三大方面的调查，一是2006-2009年新增加的建设用地，二是耕地，三是土地开发整理项目还原。对于建设用地，在二调土地利用现状图上对各类建设用地逐块核查，找出2006-2009年新增建设用地地块，在图上进行标注，并注明发生变化的地块在2005年的利用状况。对于耕地标注出2006-2009年因农业结构调整占用的耕地地块，同可调整地类一并标注在图上。对于开发整理项目，将2006-2009年实施的开发整理项目标注在图上，并注明项目区在2005年的土地利用现状。

5.3 指标图数的一致性

为确保规划基础数据和基础图件一致性，在具体的操作中可以考虑在“二调”土地利用现状数据库的基础上，根据规划基数，对“二调”现状图进行相应调整还原，真正做到规划基期年图件与数据一致。

5.4 乡镇土地利用总体规划中容易出错的几个问题

在乡镇土地利用总体规划具体调整中有几个特别容易出错的概念与敏感的体系将会影响乡镇总体规划的操作性与现实性，在新一轮乡镇总体规划中要多加注意。

5.4.1 基本农田与基本农田保护区

基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特殊保护区域。其中绝大部分是耕地也包括耕地间零星分布的园地、林地草地等其他农用地。基本农田则是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，其土地类型是耕地。基本农田保护地块汇总表中的耕地面积就是该乡镇的基本农田面积。因此乡镇土地利用总体规划基本农田保护区汇总表中基本农田保护区面积应大干基本农田面积，基本农田保护面积应至少等于上级下达的基本农田保护指标。

5.4.2 一般农田与一般农地区

基本农田保护保护面积表内的一般农田面积和土地利用分区类型表内的一般农地区面容易混淆。一般农田是指土地利用规划确定为农业使用的后备资源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生态退耕的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地，其土地类型是耕地；一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区域其土地类型主要包括耕地(一般农田)，园地，其他农用地。因此从理论上讲两者面积决不可能相等。

5.4.3 基本农田保护率的计算

用基本农田保护区的耕地面积除以规划期末的耕地面积，其他的计算方法比如用基本农田保护区的面积除以规划目标年的耕地面积，用基本农田保护区的面积除以规划基期年的耕地面积，用基本农田保护区内的耕地面积除以基本农田保护区的面积，用基本农田保护区的面积除以乡镇域总面积，用基本农田保护区内耕地面积除以规划基期年的耕地面积等等这些计算方法都是不对的。

5.4.4 基本农田保护区位调整

区位调整为主指标调整为辅是本发乡镇级土地利用总体规划调整必须遵循的原则。因此各乡镇要在原规划指标体系下合理调整建设用地和基本农田区位，进行乡镇间的建设用地和基本农田的区位调整，即在乡镇范围内进行村庄间的建设用地和基本农田的区位调整。不能只针对建设用地区位调整，基本农田不进行区位调整。例如：有的乡镇虽然布局了工业园区，建设用地增加，规划期末耕地保有量减少（没有低于上级下达的耕地保有量指标），但是基本农田面积并没有相应的有减少，出现了基本农田面积大于耕地保有量的情况。有的乡镇因工矿用地或者居民用地集中到工业园区，或者乡镇有较大的复垦整理潜力，规划期间净增耕地面积较大，但是基本农田并没有增加，出现基本农田面积远远小于区域内耕地面积，导致基本农田率低的情况。这两种情况说明乡镇或村庄没有进行基本农田的区位调整，基本农田保护没有落到实处，导致整个乡镇规划的可操作性与现实性降低。

6 结束语

乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的基础，提高乡镇一级土地利用总体规划操作性与现实性，关系到乡镇土地利用总体规划的实施，影响到乡镇经济的发展。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入，如何在公众参与的情况下提高乡镇土地利用总体规划的可操作性与现实性需要在规划实践中逐步完善。

参考文献

[1]李志国，花峰.乡镇级土地利用总体规划调整中几个问题探讨［J］.维普期刊，2003,11:40～42

[2]邓晶.乡镇土地利用总体规划的实证研究[c]．西南大学硕士论文，2008

[3]刘志坚，欧名豪土地利用规划公众参与缺失的成因分析［J］.南京农业大学学报2006,6(3):7～11

[4]涂春松.乡镇土地利用总体规划可操作性思考[J]，1994-2011

[5]诸培新，顾湘，曲福田．土地利用规划的公众参与机制研究[J]江西农业大学学报（社会科学版）, 2005

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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 【摘要】本文根据皖江城市带承接产业转移示范区建设的布局规划和产业布局特点，在分析区域内土地利用规划条件基础上，针对不断增加的建设用地需求，对土地保障问题进行了探讨。

【关键词】皖江城市带 ，示范区， 建设用地 ，土地保障

Abstract : Based on the construction planning and industry feature of WanJiang City Zone Representative area, on the base of analyzing the land-use and land-planing conditions,In order to meet the increasing demand for construction land, it discusses the issues of Land security, and gives some suggestions.

【Key Words】 WanJiang City Zone ，representative area， construction land，land security

中图分类号：D922.35 文献识别码：A

1引言

在城镇化进程大大加速的今天,土地资源短缺己经成为制约区域发展的瓶颈之一,如何处理好“发展”与“保护”的关系,是迫切需要解决的问题。2010 年1月12 日，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，是迄今为止我国唯一以“产业转移”为主题的区域发展振兴规划，它标志着皖江开发上升为国家战略之一，皖江城市带将成为引领中部崛起的重要增长极。但承接产业转移等新的用地需求也给安徽省土地利用的增添了压力。极为有限的土地是产业赖以生存和发展的基本载体，如何协调产业转移和土地利用的关系，是安徽省亟待解决的问题。

2示范区基本情况和产业结构特点

皖江城市带地处安徽省中部，是国家级承接产业转移示范区，也是安徽省经济发展水平最高和城市最为密集的地区。皖江城市带包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、巢湖、滁州、宣城九市以及六安市的金安区和舒城县，共59个县（市、区）（行政区划调整之前），土地面积7.6万平方公里。2009年底，人口3597.4万人，国内生产总值6733.6 亿元，分别占全省的52.9%和66.9%；城镇化率达48%，高于全省42.1%的平均水平，在中西部承接产业转移中具有重要的战略地位。

3、示范区的土地利用规划及产业布局

3.1示范区的土地利用规划

安徽省土地利用总体规划中指出，要科学配置城镇工矿用地，构建以蚌埠、马鞍山、安庆为顶点，以合肥城市群为中心，以皖江城市带承接产业转移示范区和“两淮一蚌”城市群为核心的协调发展的“大三角”省域核心城市发展区域，形成两主（长江、合徐—合芜—芜宣杭高速公路）、四副（宁西铁路、界阜蚌—蚌宁高速公路、商景高速公路、皖赣铁路）城镇发展轴，多条城镇发展轴交汇处的城市演化成为新的城镇群体。重点保障合肥城市群与皖江城市带承接产业转移示范区的联动发展，形成独具特色的具有较强区域竞争力和辐射力的“沿江抱湖”城镇体系格局。

3.2示范区的产业布局

由于土地 、能源、劳动力等要素供给紧张的原因，沿海发达地区产业的内地转移是大势所趋。东部沿海地区已基本进入工业化后期，产业转移不仅规模大，而且对承接地产业集群及其配 套条件的要求越来越高，需要有较大面积的开发 园区来承接。

目前皖江城市带承接产业转移示范区内拥有5个国家级开发区和65个省级开发 区，且每个县都有自己的特色产业园区，但总体来看，现有开发区面积过小，基本不具备承接大规模产业转移的条件。2010年6月，安徽省政府正式成立了分别以巢湖市和县沈巷镇为核心的江北集中区和以池州市贵池区梅龙镇为核心的江南集中区两 大省管集中区。

4、示范区产业结构与用地分析

4.1产业结构分析

产业结构是指资源在社会各部门配置比例关系，是在社会再生产过程中，国民经济各产业之间的生产、技术、经济的联系和数量的比例。产业结构对于经济的稳定发展具有重要作用，产业结构的合理，容易造成经济总供给与总需求动态均衡，减少经济波动。

产业结构与区域土地利用密切相关。从农业生产与区位、地租和交通运输的相互关系入手，以城市作为工业生产品提供和农产品消费的中心，控制着农业土地利用空间格局。国外学者阿隆索于1964年提出了城市土地利用竞租模型。其根据各类经济活动对距市中心不同距离的地点所愿意并能承担的最高限度租金的相互关系来确定这些活动的空间区位，形成由城市中心区向的建设用地模式，依次为商业、居住、工业和城郊农业的土地利用结构。

4.2产业聚集效应分析

聚集效应是社会经济活动的空间集中所形成的聚集经济与聚集不经济综合作用的结果。其中，聚集经济一般是指因社会经济活动及相关要素的空间集中而引起的资源利用效率的提高，及由此而产生的成本节约、收入或效用增加。企业的空间聚集所带来的经济效果，这种聚集经济本质上是由于厂商或工业集中而造成的规模经济。

由于聚集经济利益的存在，厂商、居民的不同聚集组合，在同样的技术和收入约束下，可以获得更高的产出，从而单位产品的成本也就相应降低，利润随之提高，消费者可以获得更多的效用。

因此，应当从产业聚集的角度来使用示范区的土地资源，提高区内企业的效益，节约成本，形成高效率高收益的示范园区，同时可以缓解土地供应紧张的局面。

5、示范区的土地保障措施

示范区在土地资源供给上有优势，但长江两岸是传统农业地区，用地方面的实际问题还比较多。在保障建设项目用地的同时，要保证耕地红线，保护基本农田，并兼顾生态建设和发展。

解决好耕地红线和建设用地指标间的矛盾，需要从以下几个方面考虑：

(1)合理开发和利用未利用地资源。示范区区内存在一定数量的未利用地资源，有必要对未利用地资源进行合理开发和利用，先期开展一些未利用地调查和研究，摸清未利用地的分布和数量，为进一步开发利用提供基础数据。

(2)推进建设用地增减挂钩项目的实施，增加可用的建设用地指标。利用建设用地增减挂钩政策，在促进城镇化发展的同时，腾出建设用地空间，为建设区的发展提供用地保障。扩大城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，允许城乡建设用地增减挂钩指标在集中区内跨市调剂等。

(3)整合闲置用地，开展闲置土地调查。为优化利用土地奠定基础。集约优化土地利用，最大程度地依托和利用现有园区土地资源。目前开发园区内的闲置用地，需要进行清查，摸清家底。

(4)充分挖潜，利用存量建设用地。集中区建设要尽可能多地利用所在城镇的现有公用、服务类设施，原则上凡是能够利用已有城镇设施资源的不再新建，充分利用已有建设用地。

(5)加快示范区土地利用总体规划修编，适当增加集中区建设用地规模，将集中区等各类建设用地统筹纳入当地土地利用总体规划中，统一安排。

(6)大力推进农村土地整治试点，积极开展农村零散建设用地整理；

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Abstract: With the rapid development of the construction of small towns, problems existing in the aspects of land use are more and more obvious, the decrease of farmland, land use issues such as low efficiency of a series of land. The author in this paper aims at the problems of land use in the development of small towns is discussed, and the corresponding measures.

Key words: small towns; land use; problem; strategy

中图分类号: P285.2+3文献标识码：A文章编号：

一、小城镇土地利用存在问题及其对策分析

㈠布局分散、凝聚力差导致土地浪费

小城镇迅速地展为城市的发展建立了良好的基础，也为城市的经济中心扩散到村镇架起了桥梁。但是由于小城镇发展缺乏具体的发展规划，使得小城镇的发展，基本处于粗放型发展阶段。据统计，目前小城镇建设，70%都是通过扩张占用新增土地来实现的。同时，小城镇土地大量闲置，土地利用率相对低下，至少有25%至35%潜力未被利用。被征用土地多用来进行房地产开发、工业园建设，导致了居住、工业用地的比重过大，而第三产业、基础设施、城市交通、园林绿化、公共设施用地的比重过低，土地利用结构失衡。这就足以说明小城镇缺乏真正的向心力，使小城镇土地的大量闲置浪费。

㈡程序多，管理不善影响发展速度

农村和小城镇土地市场不完善，市场行为不规范，土地征用和出让的一级市场管理不善。小城镇建设用地审批手续多、周期长，影响建设速度。土地利用总体规划报批期间所需材料多、手续复杂、周期长。如果有的报批项目内容不准确或者不合规范，打回重报的话，费时更久。这给小城镇建设项目安排、进度协调都带来麻烦。

小城镇土地利用存在问题应该是多方面的：农村土地流转机制不够完善，土地利用规划滞后于城镇化建设，小城镇化建设与耕地保护的矛盾，土地征收补偿制度存在缺陷等现象层出不穷，这将阻碍城镇化的可持续发展。因此，探索小城镇土地利用管理问题及对策，创新土地利用管理机制，全面推进城镇化建设，具有十分重要的意义。

二、小城镇建设完善土地利用管理的对策与建议

㈠转变思想观念，加强村镇建设

充分利用信息媒体有效开展土地法规知识宣传，转变原始土地思想观，加强基础设施及公共设施的建设，用科学技术改变农民靠天吃饭的局面。在政策上多方面鼓励农民多承包、多种经营土地，达到节约和保护土地的目的。

㈡完善土地征收补偿制度，保护农民权益

①要明确土地征收补偿的原则和标准，为土地征收补偿行为提供有力依据，同时，明确界定“公共利益”内涵，让农民自主满意；②提高征地透明度充分保护被征地农民的知情权和参与权；③维护被征地农民的利益，保障农民长远生计将留用地纳人规范化管理的轨道。

㈢科学制定与严格执行城镇土地利用规划

小城镇建设进程中更需要科学性、前瞻性、政策性土地利用规划，确保土地资源最优化配置，有效合理布局小城镇各功能分区。在利用时要确保节约、集约用地下进行合理规划，同时要充分考虑农村产业发展与城镇建设用地，严格控制非农建设占用耕地，统筹安排各类建设用地。始终坚持法定的土地规划原则，制定明确的城镇建设土地利用总体规划，实现土地利用综合效率最大化。

㈣协调小城镇土地利用与交通的关系

小城镇土地利用与交通相互联系、相互影响、相互促进。从交通规划的角度来说，不同的土地利用形态，一定程度上决定了交通结构。土地利用形态不合理或者将会导致交通容量无法满足的交通需求。从土地利用的角度来说，交通的发达改变了小城镇结构和土地利用形态，土地利用的功能划分更加明确。同时，交通的规划和建设对土地利用和小城镇发展具有导向作用，交通设施沿线的土地开发活动异常活跃，各种社会基础设施大都集中在干道周围。

㈤加大地整理力度，走集约化利用土地的道路

在小城镇化进程中，通过实施旧房改造，控制盲目扩张、收回并拍卖闲置土地、建立土地储备制度、通过土地开发整理，工业园区向荒山集中、开发河滩地，建设新社区等措施，充分挖掘存量土地的潜力，尽量少占耕地，提高土地资源的利用率和产出率，以便更好地促进小城镇经济的发展。

三、加强部门协调，提高管理水平

做好土地利用规划，是事关经济建设和可持续发展全局的重要工作。我们要树立和落实科学发展观，服从国家宏观调控大局，充分认识土地是国家最重要的可调控难以再生资源，正确处理保护资源与保障发展的关系，形成保护资源、集约用地的共识。做为村建干部我们要切实履行职责，加强宣传，严格管理土地。要积极探索，勇于实践，认真总结土地利用的经验，不断提高合理用地的水平。

四、小城镇和谐高效发展的创新思路

根据当前湖上乡发展现状，具拟和谐高效发展的一些思路如下：（1）创新制度，为湖上乡发展提供有利条件；（2）突出重点，切实抓好推进新型小城镇化关键环节，高起点规划和建设；（3）健全社会服务体系，加强村镇的基础设施建设；⑷狠抓落实，广泛宣传，注重引导。对存量土地资源实施统一规划，集中管理，集约化利用。⑸注重生态建设，走可持续发展道路。其中对土地的节约尤为重要，在执行严格的基本农田保护和保障农民合法权益的前提下，调整土地利用结构；

实践证明小城镇土地的合理利用对小城镇健康发展起到重要作用。作为一名村建干部，应该在工作实践中不断学习，根据当前小城镇发展现状，分析当前小城镇发展所存在的问题，提出针对性的有效措施，才能实现小城镇健康持续稳定发展，为小城镇建设做出一定的贡献。

参考文献：

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National forest park planning of land use in the compatibility of control

Pan Yudao，Song Xin

（Guizhou forestry survey and design co.， LTD，Guiyang 550000，China）

Abstract： National forest park in the cultural resources and natural resources play a role of effectively protect， If not reasonable of land use of national forest park， Failure can lead to national forest park planning， waste of land use and environmental issues， Etc. The analysis in this paper， From the compatibility of land use control， Control way of its feasibility.

Key words： National forest park planning； Land use； Compatibility of control

国家森林公园不仅可带动旅游业的发展，还可带动经济与环境保护的作用，其在国内外主要以资源保护、土地利用与旅游开发进行研究。国家森林公园的土地利用研究者通常以非旅游领域的学者身份，从利用的角度对土地进行研究，选择坡向、地形、游道距离、坡度与重要景点距离等，通过地理信息系统对国家森林公园旅游景点选址与适宜性进行分析研究，但是到目前为止，对其规划中土地利用控制的研究相对较少。因此，本文分析土地利用兼容性在国家森林公园规划中的控制方法，这对于旅游用地具有深远的意义。

1、土地利用的总体重要性

土地利用包含城市建筑用地、森林用地、旅游用地等几个最重要的方面，其中国家级森林公园建设总用地不应超过森林公园陆地面积的2%。在城市总体规划当中，城市人民政府根据社会经济规划、城市自然环境、现状特点、资源条件进行统筹兼顾与综合部署，确定城市发展方向与发展规模，从而实现其经济效益与社会效益，确保土地利用的合理性。

旅游规划首先要以人为本，坚持以科学发展观为指导思想。统筹城市旅游、区域旅游的总体发展，特点是考虑土地利用的合理性与针对性，实现土地节约性经济最大化的目的。

土地利用规划。土地利用总体规划是通过一定时间与区域规划，当地政府以长远发展为目标，根据当地自然环境、当地社会条件及当地经济发展状况及因素，统筹安排土地开发、土地利用、土地整治及土地环境保护。

国家森林公园要遵循因地制宜、可持续发展、结合保护与开发、整体效益、协同发展五个主要原则，以生态、旅游经济理念、可持续发展为依据。同时，国家森林公园规划要体现人文关怀，为当地人民创造休闲度假空间、娱乐空间、森林科普空间以及农业观光空间等综合性天然户外活动场所。

城市建筑规划、旅游规划总体、土地利用规划、国家森林公园等都是紧紧围绕着土地利用，从上面看出土地利用是其中最为重要的基础及因素。因此，土地利用兼容性控制一定要通过科学合理的考虑与规划，才能体现节约型、生态型、经济型的国家森林公园。

2、土地兼容性控制途径

2.1健全旅游用地分类系统

随着我国城镇化建设的不断扩大，土地规划主要使用1984年《土地利用现状分类及其含义》与《城市用地分类系统》，经过长期的发展，不仅使土地规划缺失，还导致旅游用地边缘化。由于土地分类各异，无法集中与统一，导致国家森林公园规划与土地利用不协调，造成两者土地分类不兼容。随着我国城乡一体化的不断深入，我国国土资源局颁布了《土地利用现状分类》的政策，通过该政策，国家森林公园可在土地分类的基础上，根据规划实际情况与条件，重点细化与创新增减国家森林公园用地类型，不仅为旅游用地的兼容性控制提供科学的依据，还促进旅游业的发展。比如对旅游用地进行规划时，可将服务住宿用地细分为星级酒店用地及度假村用地等。

2.2规范国家森林公园用地评价系统

我国森林用地评价系统较为传统，已经适应不了现代化国家森林公园的发展需求，而其规范依据主要参照《中国国家森林公园风景资源质量等级评定》与《森林公园总体设计规范》，两个规范依据对森林旅游资源与开发条件的评价过于偏重，而对其用地规范未做出详细要求。因此，在现有国家森林公园规划中普遍存在以风景资源评价为中心，土地评价失去主体地位，最后导致国家森林公园管理土地结构与土地利用功能无法衔接等问题。

2.3有效控制国家森林公园区域化

国家森林公园区域化是指按国家森林公园功能划分土地利用，从而确保各个功能区满足功能要求，保证功能区内与功能区外的土地利用保持兼容。游览区一般是作为国家森林公园空间布局的中心，从而协调各功能系统，体现各功能区特点与保持总体协调。在国家森林公园建设中，相邻地块不兼容且互相制约，比如在国家森林公园增加功能时，会导致相邻地块的功能减少或价值降低。因此，在土地利用兼容性控制的问题中，可通过国家森林公园功能区划分与空间布局作为控制途径。

3 结束语

综上所述，土地利用兼容性控制在国家森林公园规划中显得尤为重要，当前，我国土地资源越来越少，只有合理利用及严格控制土地兼容性才能使我国土地资源实现可持续发展，随着城镇化建设进程的进一步加快，对森林公园土地利用兼容性的探讨极其重要。

【参考文献】

[1]叶新才，袁春.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].林业经济问题，2011，02：162-166.

[2]黄淑娟.国家森林公园规划中土地利用兼容性控制[J].农业与技术，2015，10：82-87.

[3]唐建兵."反规划"理论视域下的国家森林公园旅游规划探讨--以自贡市飞龙峡国家森林公园旅游规划为例[J].林业资源管理，2014，02：26-30-34.

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中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1674—0432（2012）—08—0042—2

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金（12YJC630032）；湖南省教育厅重点项目（10A030）；湖南省教育厅一般项目（11C0798）。

进入21世纪以来，工业化和城镇化的快速发展极大地激化了建设用地的供需矛盾，集约节约用地越来越成为全社会的共识，探索符合我国土地资源国情的高效土地利用模式，成为未来一段时间内土地学科发展必须解决的问题[1]。

随着高新区社会经济的发展，用地需求越来越大，土地供应愈加紧张，土地限制成为长沙市高新区发展的瓶颈，严重制约着高新区的质量提升和发展方向。因此，开展土地集约利用评价对节约集约利用土地至关重要。

1 长沙高新技术开发区的土地利用现状

至2011年底，长沙高新区总规模为10139公顷，已建成城镇建设用地2674公顷，占土地总面积的26.37%，未建成城镇建设用地489.14公顷，占土地总面积的73.63%。

已建成城镇建设用地主要包括工业用地、住宅用地、交通运输用地、商服用地以及其他建设用地。其中工业用地面积1435公顷，占已建成城镇建设用地的14.15%；住宅用地1810公顷，占17.85%；交通用地达1230公顷，占已建成城镇建设用地的12.13%；商服用地、其他城镇建设用地分别为1213公顷、4551公顷比重分别为11.96%、44.87%。

2 高新区土地节约集约利用评价

高新区土地集约利用评价采用多因素综合评价法，主要基于高新区土地利用状况、用地效益、管理效益等因素。本文根据已有的研究成果，结合高新区的实际情况，将高新区土地集约利用程度评价指标体系共分3个层次，包括3个目标、6个子目标和16个指标[2]。

2.1 土地集约利用评价的指标体系

本文采用多因素评价法对高新区土地节约集约利用进行评价，并运用层次分析法确定各项指标权重，具体见表1。

2.2 土地集约利用的程度和效益分析

2.2.1 开发区的土地集约度分析 高新区土地集约利用评价是对范围内土地利用情况，土地利用效益，管理效益的综合水平的评价，运用数据资料，计算综合得分，定量反映的土地集约利用程度[3]。

通过计算，高新区土地集约利用程度评价综合分值为82.18分，其中土地利用状况目标的分值和管理绩效目标的分值分别为84.68分和81.54分，均高于综合分值；而用地效益目标的分值仅为75.27分，低于其他两个目标的分值及综合分值。

2.2.2 结果分析 长沙市高新区土地集约利用程度评价综合得分为82.18分。目标层中的土地利用状况、用地效益和管理效益3个指标得分均低于100，都有不同程度的提升空间。

从土地利用情况来看，土地利用程度、用地结构状况和土地利用强度均未达到理想状态。这是由于工业用地率、综合容积率和工业用地综合容积率等均有不同程度的提升空间，而建筑密度和工业用地建筑系数提升空间有限。

从用地效益来看，产业用地投入产出效益分值较低。主要是工业用地产出强度较低，工业用地固定资产投入强度也有待提高。根据数据显示，园区工业用地固定资产投入强度为1731.2万元/平方公里，工业用地产出强度为991.12万元/平方公里。

从管理效益来看，土地市场化供应程度较低。这是由于土地挂牌出让实现率较低。另外，园区土地有偿使用率也有一定的提升空间。

3 促进园区土地集约利用的建议

从上述长沙市高新区土地集约利用评价结果及分析，高新区在未来土地集约利用中可从以下几方面采取有效措施，提高土地集约利用水平。

3.1 加强园区土地利用规划，优化土地利用结构

注重与专项规划相结合，将土地利用总体规划与交通、水利、城建等各项基础设施专项规划相衔接、相叠加，科学划定重点项目建设用地区域，为今后重点项目落地创造条件。科学规划开发区及其周边区域的土地资源，合理确定产业园区及配套设施的布局和建设规模，统筹安排各类用地，真正实现土地资源从源头节约集约利用[4]。

3.2 严格项目准入和供地管理制度，提高土地利用效益

在企业规划评审时，从投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项指标规定进行审查，通过提高园区准入门槛，有效提高园区土地集约利用水平。同时，对于科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低的项目，加快预审环节，提高园区集约用地的效率。

3.3 加大闲置土地处置力度，充分盘活存量土地

加强对企业土地批后监管，每年对园区土地利用情况进行一次清理，注重盘活存量，全面清查，摸清底数，对闲置、抛荒的土地，按国家规定一律予以收回，缓解土地要素制约。对新批项目督促其尽快开工，重点抓好到位率，无特殊情况不再办理延期手续；对已办土地证但未开工的项目限期要求开工，在规定期限内未开工的项目，依法收回土地；对征而未用、征而少用，土地闲置超过规定期限的征收土地闲置费或依法收回土地使用权；对尚不构成收回条件的闲置土地，通过整合、调剂、置换等各种手段加以盘活，深度挖掘现有土地资源潜力，做到“寸土必尽其用”。

3.4 充分利用企业配套设施可占7%的指标，建立企业服务综合体

产业综合体，就是由园区根据产业形态，按照“功能分区，统一规划、统筹管理”的原则，将工业用地上的生产、办公、配套等进行有机组合，并在各部分之间建立能动关系，从而形成一个多功能、高效率的综合体。发展产业综合体，是当前土地资源集约利用的一种有益尝试式。

（1）变规模供地为规划供地。严格按照园区土地利用规划和产业发展规划进行统一布局，企业根据生产要求提出厂房建设规模，两者结合后，再制定工业用地供地方案，有效地避免零散地块的浪费，提高土地使用率。

（2）改土地配套为功能配套。企业只建设生产设施，生产配套由园区组织专业机构集中开发。园区按照企业生产用地7%—10%的比例，集中建设员工食堂、倒班房、活动中心等配套设施，园区可以以成本价租赁甚至是免费提供给企业使用，避免企业各自分散建设配套设施，浪费和闲置用地。

（3）改分散独立为集中管理配置。园区建立管理服务平台，一方面保证园区建设的配套设施对所有企业开放，同时对企业各时段的闲置厂房和配套设施进行招商，采取租赁等形式，吸纳新项目入园发展，以实现资源共享，发挥资产的最大效益。

参考文献

[1] 徐松青.开发区土地集约利用评价研究———以天津经济区为例[J].西昌学院学报.2009，01（23）：56—60.

[2] 刘向东，高洁.开发区土地集约利用评价指标体系探讨[J].安徽农业科学，2011，39（10）：6285—6288，6291.

[3] 王梅，曲福田.昆山开发区企业土地集约利用评价指标构建与应用研究[J].中国土地科学，2004，18（6）：22—27.

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一、城市规划与土地利用总体规划的关系

1、二者之间的联系

城市规划与土地利用总体规划都是国民生产建设的重要基础，城市规划的核心是为了城市建设发展而提出的，土地利用总体规划则是以土地的合理利用为核心的，二者都注重对土地资源的优化利用，强调土地的基础性，从宏观到微观层面，都对土地结构、资源进行综合的调整、配置，总体而言，城市规划互相联系，相互补充，二者在土地规划的目标上是一致的，都是为了促进社会经济、建设的发展，不同的是城市规划的发展主要范围在城市，而土地利用总体规划的范围是区域性的，城市规划根据城市的规模、功能、特点、发展方向确定，而土地利用总体规划设计到辖区范围内的土地综合开发、利用、保护、整治等。由此可见，城市规划需要在土地利用总体规划的具体标准的指导下，结合城市的环境、性质等，明确城市规划的内容与要求，而土地利用总体规划也要考虑到城市发展空间的需求。

2、二者之间存在的矛盾

近年来，我国城镇化进程加快，对土地利用的需求不断增大，城市规划与土地利用总体规划的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、冲突的地方，不仅影响了城市建设的总体效率和质量，也不利于土地资源的合理利用。目前，我国城市规划主要是根据城市范围内经济与社会发展的计划来利用土地，这一规划所依据的法律法规主要是《中华人民共和国城市规划法》，而土地利用总体规划则是从区域土地资源特点、功能及耕地保护等层面对土地的利用做出规划，这一规划主要依据的法律是《土地管理法》，虽然二者的法律地位相同，但是侧重的内容不同，采取的规划方法、统计的数据也存在较大的差别，在数据处理上缺少衔接性，尤其是在农村耕地日渐减少、污染加剧的情况下，土地利用总体规划更强调从农村土地保护的角度来制定规划，而城市发展则要求拓宽城市发展空间，对土地的要求较高。由此可见，城市规划要求最大限度地实现土地的空间功能，而土地利用总体规划则偏向于对建设用地总量的控制。城市规划与土地总体利用规划的矛盾，不仅体现在法律依据、指导思想的不同，还体现在执行、行政上的不同，城市规划有地方政府根据地方经济发展要求制定的，体现了地方意志，而土地总体利用规划则是根据中央对土地利用的总体规划实施的，这也导致了在实际的规划执行中，城市规划与土地总体利用规划存在不协调、甚至矛盾的地方。

二、城市规划与土地利用总体规划的协调

1、法规体系的协调

由于城市规划与土地利用总体规划的法律依据上存在差异，因此，应从法律上进行恰当的修改，调整，使《城市规划法》与《土地管理法》相互协调，补充，如在《城市规划法》中适当地增加对土地资源保护开发、合理控制的内容，加强对城市有偿使用土地的规划管理，在《土地管理法》中也可以加入社会公众参与、责任的条款，让社会公众、行政主体更加积极地参与到土地的合理利用及保护中，体现城市文明发展对土地利用的意义。同时，还可以结合我国区域及城市发展实际，加强区域性的土地规划法律法规体系的建立，促进城市规划与土地利用总体规划的协调互补。

将我国现有的城市总体规划、土地利用总体规划与空间规划法规体系相协调，

2、行政体系的协调

城市规划与土地利用总体规划在行政管辖部门、管辖范围上需要根据规划的总体目标、规划实施的模式，进行科学、有效的创建、协调。为此，可以从中央一级建立统筹规划的行政管理机构，或结合建设、交通、城市规划、环境、土地资源等部门，以省、市、县（乡）逐级进行规划管理，省级及以下的管理机构需要接受上级行政规划部门的监督、检查与考核，由此，以统一的管理机构，结合区域规划的实际，以整体性、科学性、协调性为原则，促进城市规划与土地利用总体规划发展的一致性。另外，还要建立公众性的规划委员会，引入人民代表、工程师、规划师、建筑师、开发商等公众作为规划委员的成员，实施对土地规划的监督，在增强公众对土地规划参与积极性的同时，也有助于防止城市规划、土地利用总体规划行政管理上的效率低下，腐败等问题。

3、编制体系的协调

土地利用总体规划对城市规划具有指导作用，城市规划师对土地利用总体规划的从属与内容。虽然二者的侧重点不同，但是在规划的编制中，应以相互补充的依据为基础，使二者相互促进，共同为现代社会文明及土地资源的合理利用奠定坚实的基础。

在编制城市规划的过程中，应明确土地利用总体规划的指导价值，根据土地利用总体规划确定土地利用结构、内容等，进一步解决城市土地供需之间的矛盾。在城市规划中，还应加强对乡镇、村庄、产业园区、开发区等区域范围内的规划，引导不同类型的功能区域能够对交通、基础设施、风景园区、重点保护区、生态园区、工业园区等践行合理的土地建设控制要求，为土地利用总体规划中的空间分布、建设指标设置提供一定的依据。

在土地利用总体规划编制中，除了对土地进行全面、具体的分析、研究外，还应该适当地结合城市建设发展方向及实际，补充城镇用地结构、功能，对城市土地规划提供更加切实的指导。使城市规划能够根据土地利用总体规划中所提出的标准进行科学的设定。在编制上二者还应明确各自的重点，避免重复或矛盾。

4、运作体系的协调

城市规划与土地利用总体规划都是区域规划中必不可少的内容，为了促进区域范围内人与自然、经济与社会的和谐发展，应以区域规划为协调运作的平台，在加强自身规划质量的同时，遵循国家、区域、公众的利益，积极沟通、合作，使规划的各项要求能够得到最大程度的实施，在二者运行过程中，管理部门、职能机构应本着发展区域社会、经济的目标，在合理利用、珍惜、保护土地的基础上，促进人、生态、城乡的协调发展。

三、结论

综上所述，城市规划与土地利用总体规划本虽然在法律依据、编制性质、内容、运行体系上存在不同之处，在具体的规定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目标是一致的，为了促进二者的协调，充分发挥二者在现代社会中的互相补充、促进的作用，应从法规体系、行政体系、编制体系及运行体系上进行全面、深入的协调，以更好地发挥土地利用总体规划的指导作用，使城市规划更加科学、细致，进而推动我国社会、经济、生态、文化等各方面的发展。

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（一）总体要求。以科学发展观为统领，深入贯彻落实省、市、县一系列决策部署，大力实施城镇化战略，推进新市镇发展由传统模式向现代模式转变，逐步完善城镇功能，提升承载能力，壮大镇域经济，利用3-5年时间使我镇成为设施配套、功能齐全、经济繁荣、环境优美、特色鲜明、人口集聚具有较强辐射带动功能的现代新市镇。

（二）发展目标。按照特色新市镇的标准和县城南大门的功能定位，力争用3年时间使我镇城镇化水平达到50%以上，镇区人口2万人以上，建成区面积达5平方公里，社会管理和公共服务设施配套齐全。

二、工作任务

（一）规划编制

1、修编镇域总体规划。按照定位准确、科学合理，与新市镇经济社会发展规划、产业发展规划、土地利用规划、环保生态规划较好衔接的要求，重新修编我镇镇域总体规划，力争早日通过专家评审和县政府批复，并付诸实施。

2、完善镇区控制性详细规划。全面完成城镇社区和村委会的聚居化修建性详细规划的编制与报批，提高规划覆盖率，加强规划执行与管理。镇区的建设管理严格按照镇区总体规划和控制性详细规划执行。镇区规划区内所有出让地块按照控制性详细规划执行，坚决做到没有编制控规不出让地块。镇区房地产开发建设必须编制修建性详细规划，报县政府批准后实施，不任意调整和改变规划，确保规划的严肃性。

3、构建镇区道路交通框架。镇区道路系统形成以方格网、自由式道路为主的道路网，道路分三级布置，由主干道、次干道和支干道组成，搭建城镇网络骨架，打通镇区到各镇和周边城市的交通走廊，形成路路通、快速便捷的城镇交通体系。

4、完善基础设施配套建设。进一步完善公共服务设施，加强新市镇管理，结合城乡环境整治，开展“硬化、净化、绿化、美化、亮化”活动，彻底根治“脏、乱、差”，营造整洁优美的生活环境。

（二）加快重点项目建设进度。抓紧老政府地块的滨湖花园、青云居委会的居民集中居住点、沿河村等村居的中心村等新市镇重点项目建设，进一步提升城镇化档次。

（三）积极推进土地制度改革。科学制定新市镇土地利用规划，优化土地利用结构，探索节约集约用地新模式。完善农村土地征收制度，严格土地征收补偿安置，积极推进农村土地综合整治。支持和鼓励新市镇通过整治挖潜、迁村并点、土地整理、城乡挂钩项目、开发利用荒地和废弃地等方式集约用地。推进新市镇建设用地有偿使用，广泛推进新市镇建设用地的招标、拍卖、挂牌出让，鼓励集体经济组织采取土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同参与新市镇开发。完善农村集体产权制度，加快对农村集体土地所有权、使用权的确权、发证。严格执行“一户一宅”政策，实行宅基地超标准有偿使用。以集约利用土地为目标，镇驻地周边村原则上不再新划宅基地。

（四）加快园区建设进度，推动镇域经济发展。将产业发展规划纳入城镇总体规划，结合我镇的特点，建立具有区域特色的产业园区，以特色产业园区为载体，逐步提升产业规模，打造产业集群，推动镇域经济发展。一是在滨湖居委会打造全县一流的农业观光园，形成功能区，扩大产业规模，拉伸产业链条，通过政策引导、政府干预、企业联合等手段，努力走集群发展的道路，促进优势产业再提升，力争把农业园区打造成知名园区。二是加快工业集中区建设。充分发挥工业聚集区的区位优势，抓住苏南企业落地难的机遇，进一步完善园区功能，提高园区承载能力，制定更加优惠的政策，积极招引新能源新技术企业入驻园区。

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Abstract: urban land is a region of land use change on the outskirts. With the sustained and rapid development of the national economy, is entering a period of accelerated development of urbanization in China. Suburbs of large industrial, real estate development, to transfer, a large number of village and town enterprises have also emerged, resulting in rapid expansion of suburban land, how to strengthen and improve the system of urban land-use management in the suburbs, and suburban land development for improving efficiency, protect the harmonization of land-use structure in the suburbs and raise the level of urbanization is of great significance. This article from the current problems of suburban land use management system and response analysis on the two main aspects of some of the measures, with a view to a certain reference.

Key words: urban land use in the rural land management

[中图分类号] F321.6 [文献标识码]A [文章编号]

一、城市郊区土地利用管理制度存在的问题

1、城郊土地资源管理制度混乱

城市郊区的土地是连接城市建成区与广大农村地区的特殊区域，在土地征用、出让、转让的过程中，各类不同权属关系、不同管理模式的土地犬牙交错，再加上缺乏宏观控制和长远的规划管理，经常出现土地利用混乱的局面。

首先，多个管理部门交错管理，城乡结合部土地管理不仅涉及发展与改革委员会城乡建设委员会、规划委员会、土地资源局、农村工作委员会等多个政府部门，而且对城乡结合部的土地进行管理时，相关部门之间的工作既有交叉，又有管理漏洞。

其次，城市政府和乡村政府兼管的现象突出。城乡结合部的建设用地既有城镇建设用地，又有村镇自留发展用地和宅基地，城市政府为发展经济，不断征用集体土地，扩张城市空间，而乡村政府为实现本地农民的土地收益和城镇化转型，竞相利用自有的土地资源，发展低层次工业和城镇经济，由此带来的直接后果是土地布局混乱、土地资源浪费和土地管理无序。

2、城郊土地产权管理制度不清晰

城市郊区是土地产权关系复杂多变、模糊不清的过渡地带，既有国有土地，又有集体土地，不少建设用地特别是企业用地是集体通过出租、入股等形式与企业合作使用的，既没有经过审批，也未变更权属，其权属性质非常模糊。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，但法律并没有明确界定。

3、城郊土地利用率低下

城市郊区的土地在城市化过程中往往会造成大量土地利用效率的低下和闲置。

第一，政府大量征用城郊建设各种工业园区、开发区，建设各种开发区，是我国城市边缘区发展的一个普遍现象。然而很多地方并没

有根据各地区的具体条件制定一个合理的开发方式和开发规模，往往由于招商投资不到位，导致园区长期荒废，造成土地资源的严重浪费。第二，农村居民点布局分散，建设无序，占地面积大，利用率低。随着城市化进程的推进大量农民进城务工经商，不少农民在城镇购置了新房并举家搬迁，但并没有退还其农村宅基地，导致原住房或宅基地闲置废弃，空心村现象较普遍，造成土地资源的浪费。

4、隐形交易大量存在

我国《土地管理法》规定：农民集体所有土地的使用权不得出让、出租或转让用于非农业建设。但由于土地级差地租的存在，城市郊区集体建设用地的需求远远大于供给。在利益的驱使下，以出让、转让、出租或抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡禁不止，在数量和规模上还有不断扩大趋势。隐形交易由于没有法律保障。加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。小产权房现象就是一些村集体组织和村民未经规划和土地部门批准的黑市用地交易行为，由于相关法律法规不健全，使小产权房产生了很多产权纠纷，也使购买者承担了比购买大产权房更多的风险。

二、完善城郊土地利用管理制度的对策

1、统筹城郊规划

统筹城郊规划建立城乡统一的规划制度，其中编制城市郊区土地利用规划和计划是实现土地科学管理不可或缺的工作。

第一，在制定土地利用总体规划时，除了使土地利用总体规划与城市发展相适应外，还要考虑到城市郊区土地利用的双重性。从经济、社会以及可持续发展的角度，协调好耕地与建设用地国有土地与集体用地之间的关系。

第二，根据城郊土地市场供需状况，科学制定、严格执行建设用地年度计划，将集体建设用地供应数量纳入土地供应总量控制中，加快对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查摸底和统计整理工作。建立城郊统一的土地管理数据库，严格控制土地农转非，保护耕地的数量和质量，实现土地的可持续利用；

第三，建立完备的法律保障体系，确保规划的权威性。通过立法将土地利用规划的编制和实施落到实处，明确土地利用规划的地位，确保各级土地利用规划的编制，实施有法可依。

2、完善城市郊区土地管理制度

第一，城郊土地利用管理体制一体化。打破城市建设和城郊农村建设在法律上相互分离的局面，打破城郊二元管理体制，使城市郊区的土地管理和城市的土地管理相协调使土地得到充分有效利用；

第二，促进相关管理部门横向协调与分工合作，必须使集体建设用地的管理主体明确化，加强相关部门的横向协作，加强管理程序的衔接。

3、加大违法违规用地的查处力度

为片面追求收益最大化往往会出现违规利用土地行为，如以集体土地参与商业或住宅开发，以租代征，使用农用地进行非农业建设，滥占耕地现象屡禁不止，耕地保护面临着更大的挑战。为此，要加大违法违规用地的查处力度。

第一，国土资源部门要进一步制定针对集体建设用地的规划管理条例，大力加强土地管理法律法规的宣传，提高农民的法律意识；

第二，加大执法监察力度，加强土地执法巡查，严肃查处土地违法案，坚决制止以租代征等违法违规用地行为。

4、积极引导集体建设用地有序流转

集体建设用地流转是经济发展的必然要求。集体建设用地流转关系到城乡统筹发展的和谐社会建设，集体建设用地流转确立了农民集体建设用地使用权的财产权地位。农民集体因保有土地所有权而将不断享有流转收益，集体建设用地流转还可将闲置或低效使用的土地进行整理、复垦、盘活，大大提高土地的利用效率。

5、积极探索宅基地有偿使用制度

要积极探索宅基地由目前福利性的无偿划拨转为有偿使用的途径，提高宅基地利用率。

第一，制定宅基地确权登记的政策、程序和操作办法。宅基地的确权登记是宅基地有偿使用和规范流转的基础。土地管理部门要做好现有宅基地的普查和登记工作，严格界定宅基地的边界和产权；

第二，对于农民已经合法取得并且符合标准的宅基地。免收宅基地有偿使用费，继续无偿使用；

第三，对于超标或新申请的宅基地。按面积大小收取宅基地有偿使用费，具体使用费的收取原则和标准由政府统一规定；

第四，宅基地有偿使用费由土地所有者收取和管理。用于乡村公共设施建设和对农民宅基地使用的补贴，宅基地有偿使用费应实行银行专户储存、专款专用，避免乱支乱用情况的发生；

第五，宅基地有偿使用后，可以继承、赠予、租赁、买卖，按“地随房走”的原则予以变更登记。

参考文献：

[1] 毛志雄.城郊土地资源配置的问题与对策[J].国土经济.2002.

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一、开发区土地利用现状

我们开发区由西区、北区两部分组成，两区在土地利用现状如下：

西区土地工作的重点是内涵提升、整合利用。西区土地利用总体规划面积为600公顷，现建成区面积560公顷。在各类用地中，工业用地面积203.6943公顷,商业用地面积18.643公顷,教育用地面积为28.3316公顷,住宅用地面积35.9627公顷,行政办公及公益事业用地面积为34.5141公顷,村占地及交通用地面积为238.8543公顷。

北区土地工作的重点是省重点项目用地调整土地利用规划、调整基本农田、新增建设用地跑办。北区规划面积26.5平方公里，起步工业区面积6平方公里。因北区的城市总体规划和土地利用规划正在申请调整，尚未获得国家、省政府批准，且所属区域多是基本农田，在征用土地跑办特别是调整规划上难度非常大。除原已完成主干道路、裕丰脂酸酶项目征地外，2005年下半年完成了110kv变电站、衡运物流、南昊一期、中小企业园3宗365亩净地的土地利用规划调整和审报卷工作，全部通过专家评审通过并取得调整土地利用总体规划的批复；完成了脱酚棉籽蛋白、宏远纺织、汽车防撞器3个省重点项目1141.71亩土地的规划调整工作，并上报省厅准备下一步的专家会审；完成了华成污水处理设备、金太阳运输机械、精工机械、中金诚信不锈钢保护纸4个省重点项目742.752亩土地的组卷前期工作，上报市国土资源局出具初审意见。南昊二期通过开发区领导亲自带我局跑办，争取05年度用地指标，并通过省国土厅核准，征用土地工作于12月29日组卷上报省厅。

二、开发区土地利用存在的问题

西、北二区因开发建设的时间长短差异较大，在土地利用存在问题上呈现出不同特点。西区自1992年设立以来，特别是经过2000年上划以来的开发建设，在土地利用上主要存在四个方面的问题：

一是可利用土地剩余空间狭小。现在西区可利用土地面积还剩40公顷，合计600亩。

二是土地整合利用任务艰巨。2005年初调查摸底显示，西区闲置土地13宗、部分闲置土地5宗，合计357.9亩。我们把立足内涵挖潜、盘活存量土地做为工作重点，过依法征收土地使用金、土地闲置费和闲置两年以上依法收回等措施，克服来自各方的压力和阻力，进行了整合、盘活和促建，有10宗土地已开工建设，有6宗土地转让给其它项目。原通用压滤机厂22.89亩闲置土地整合配置给宇腾汽配进行扩产，实现了当年整合盘活，当年开工建设，现在1.3万平方米的钢结构车间已竣工，部分设备已到位，2006年3月份可投产；巨强特种工程塑料、中科建38.2亩土地转让给北内汽配，并于当年开工建设。其它剩余闲置、半闲置土地正在进一步清理当中。

三是土地收益较低。过去几年西区土地出让主要采取传统的协议出让方式，由于区域间招商引资竞争的压力，协议出让的土地价格不得不压低，一般执行工业用地每亩6.6万元、重大项目一事一议（商住用地协议出让价每亩10万元）的办法，扣除上缴省的征地费用和农村集体补偿外，剩余部分很少，此外还需长期支付每亩每年1500斤小麦的粮食补贴。为了最大限度的增加土地收益，为基础设施建设提供尽可能多的资金支持，土地房产部门从三个方面进行了积极的努力，并收到一定效果。一是在节省征地费用上做文章。想尽千方百计，不怕千辛万苦，通过市局协调跑办各县市区的耕地造地抵顶和在征地过程中利用建设用地、农用地、未利用地。（造地抵顶每亩节省3407元，建设用地每亩节省20667元，农用地、未利用地每亩节省6667元），上划以来办理土地出让3805亩，共为开发区节省资金1340万元。二是通过土地招拍挂增加土地收益。成功运作了阳光花城（协议价每亩10万元，拍卖价16.8万元，共计163.55亩）、加油站（协议价每亩10万元，拍卖价15万元，共计12.56亩）三是加强二级市管理。2005年收取9宗土地出让转让140.554亩土地转让契税129.1958万元，补交土地出让金129.1280万元，此外收取土地使用金26.5025万元，三项合计284.8263万元。虽然作为土地部门在增加土地收益上做出了一定努力，但由于区域竞争等多种因素的制约，以市场机制来经营土地的步伐还不大，造成了土地收益的总体水平还相对较低，为基础设施建设提供资金支持的力度还比较小。

四是土地产出效益还比较低。由于西区进区项目大处于建设期或运营初期，加之部分有圈地动机的项目混杂其中，我区单位土地面积的税收产出率还比较低。

北区开发建设时间较短，正处于起步成长阶段。在土地利用方面主要存在三个方面的问题。

一是规划修编调整任务大。北区的城市总体规划、土地利用规划正在申请修编，尚未得到国家、省的批准，项目用地只能逐项目单个申报为省重点，再通过调整土地利用规划、申请追加农用地转用指标取得土地，涉及部门多、跑办周期长、运作难度大。

二是基本农田调规任务大。北区大部分土地都是基本农田，项目用地需要首先把基本农田调整为一般农田，需要与桃城区、深州市的农业部门和乡、村直至农户进行沟通，需要落实到人头和地块，程序多、环节多，工作极为繁杂，任务极为艰巨。

三是工业项目建设用地需求量大。按照市领导关于加快开发区建设发展的总体布署，根据北区总体规划，为体现开发区对工业经济的辐射和带动作用，借鉴外地开发区成功的经验，提升民营企业科技含量，实现滚动发展，拟在北区建设高科技工业园，园区好多重点项目要落户北区，进区项目需要农用地转用面积比率很大。

三、加强土地集约利用应采取的对策

1、在新增建设用地跑办上下功夫

一是积极配合省、市做好开发区土地利用总体规划的修编。按照“布局集中、产业集聚、用地集约”的原则，根据省、市关于规划修编的时间安排和部署要求，早着手、早准备，查清弄实我区土地利用总体规划修编中存在的问题和不足，充分做好土地利用总体规划实施评价和修编前期调研准备工作，为我区规划修编顺利开展奠定基础，为今后的土地征用工作争得主动权。

二是积极做好新增建设用地跑办。从三个方面入手，积极打造土地审批的绿色通道。一是抓信息跟踪突出一个“快”字。要有一双千里眼和两只顺风耳，加强与省、市土地部门的联系沟通，加强对新闻媒体信息的收集分析，密切关注用地特别是新增建设用地方面的政策与动态，第一时间捕捉，并在第一时间做出反应，确保不贻误战机。二是抓超前工作突出一个“早”字。土地组卷各项前期工作早动手、早准备，做实、做细，抓第一时间、抢第一手资料，提前做好重点项目的土地规划调整及基本农田补划工作的具体落实，宁可备而不用，不能用而不备，为快速组卷申报赢得时间。三是抓全程盯办突出一个“实”字。卷宗上报后，对省厅、市局各处室进行全程盯办，一环不漏、一环不松、环环抓实，确保审批全程无疏漏、无障碍和顺利落实。

2、在整合盘活存量土地上下功夫

立足对存量土地的整合挖潜，最大限度的提高土地集约用地。一是继续实施“腾笼换鸟”。加大政府引导力度，发挥市场配置作用，通过嫁接、合作、调剂、转让、退出、租赁等形式，把闲置、半闲置和低效利用土地向优质项目转移配置。对尚不构成收回条件的闲置土地，通过协商、合理补偿等手段，鼓励进行项目调整或调剂给急需用地者。对项目不落实的建设用地，鼓励依法以市场方式调整安排其它项目。对经批准且符合规划的项目利用存量土地的，简化手续。鼓励对余量土地依法转让和调剂，并适当减免有关费用。二是鼓励企业“零增地”扩张。利用厂内存量土地改（扩）建多层厂房或实施厂房改造加层，对增加容积率翻建多层厂房的予不另行收取土地出让金、配套费，并允许补办房产证。三是通过农村城市化改造置换土地。有计划、积极稳妥地推进农村城市化改造，在改善提高村转居居民居住条件的同时，盘活置换出一批土地。

3、在严格集约利用土地上下功夫

一是严格控制项目供地标准。从严掌握单位土地面积的投资强度和投资规模，一般不得低于每亩80-120万元，对固资产投资小于500万元的项目，不单独供地，一律安排进标准厂房。二是严格控制单层厂房建设，确需建设单层厂房的，必须经相关部门严格审定；鼓励和推行多层标准厂房建设。三是严格控制绿地率，鼓励企业向绿地挤占土地。四是积极推行中小企业园用地模式，统一规划，统一建设，统一管理，为中小项目提供创业平台，实现土地利用的集约化和企业成本的最低化。

4、在增加土地收益上下功夫