农村扶贫标准范文

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篇1

二）基本原则。合理确定农村低保和扶贫对象；坚持根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况。实现对农村贫困人口的全面扶持。坚持公开、公平、公正。实行分类指导；坚持政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合。

三）试点范围。有条件的地区可以扩大到非国家扶贫开发工作重点县；东部地区可根据实际情况自行确定试点范围。中西部地区应将试点范围扩大到80%以上的国家扶贫开发工作重点县。

二、标准和对象

四）标准。农村低保标准。报上一级地方人民政府备案后公布执行。扶贫标准。各省（区、市）人民政府可根据实际情况，由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。以国家公布的扶贫标准为准。自行确定本地扶贫标准。

五）对象。农村低保对象。主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。

扶贫对象。包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。指家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民。

三、主要内容

六）程序的衔接。要统一组织。认定农村低保和扶贫对象。对于申请享受两项制度的村民委员会要按照规定分别进行调查核实。经乡（镇）人民政府审核后，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求。集中进行民主评议。属于扶贫对象的报县级人民政府扶贫部门审批，属于农村低保对象的报县级人民政府民政部门审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府扶贫和民政部门，要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对于已经核实的农村低保对象，县级人民政府民政部门在进行复核时，要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。

七）政策的衔接。对农村低保对象。按照政策规定发放最低生活保障金；对扶贫对象。享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，要力争做到应保尽保。要根据不同情况。采取产业开发、扶贫易地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金、教育免费及补助、党员干部和社会各界帮扶等形式，确保扶贫对象受益。对农村低保和扶贫对象中的残疾人，以及被拐卖后获解救的妇女儿童家庭提供重点帮扶。要坚持依据统计部门的监测数据确定扶贫对象，防止盲目扩大规模，确保政策兑现。因地方自定扶贫标准而增加的扶贫对象，由省（区、市）人民政府安排落实扶持资金。

八）管理的衔接。对农村低保和扶贫对象实行动态管理。县级人民政府扶贫和民政部门。会同统计、残联等部门和单位。定期或不定期地了解农村低保和扶贫对象的生活情况。对收入达到或超过农村低保标准的要按照规定办理退保手续；对已实现脱贫致富的经过民主评议和公示无意见后，以及乡（镇）人民政府要分别建立农村低保和扶贫对象档案。对两项制度涉及的对象同步进行调整。要采取多种形式。要停止相关到户扶贫开发政策；对收入下降到农村低保标准以下的要将其纳入低保范围；对返贫的要将其吸纳为扶贫对象。各省（区、市）和试点县人民政府要结合本地区的实际，制定两项制度有效衔接办法。现有贫困户建档立卡和农村五保、农村低保档案管理系统的基础上，逐步完善农村低保和扶贫开发数据库，做到信息互通，资源共享。

四、保障措施

九）切实加强领导。省（区、市）和试点县人民政府要充分认识做好两项制度有效衔接的重要性、复杂性和艰巨性。成立领导小组。抓好落实。

十）周密制定方案。省（区、市）人民政府要在充分调研、多方论证的基础上，将试点工作列入议事日程。加强领导。结合本地区实际情况，提出切实可行的试点实施方案，并报国务院扶贫开发领导小组办公室备案。试点县的试点方案由省（区、市）人民政府批准后实施。试点工作所需资金，由省（区、市）人民政府根据试点县的实际情况给予支持。

十一）加强部门协调。地方各级人民政府有关部门和单位要积极配合。主动沟通。研究提高识别扶贫对象的准确率，相互支持。逐步建立分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。扶贫部门要做好两项制度有效衔接中交叉对象的识别工作。并采取有针对性的扶持措施。民政部门要积极配合扶贫部门落实交叉对象的扶持政策。财政部门要提供资金支持，负责资金管理和监督。统计（调查）部门要及时提供贫困监测数据，参与制定两项制度扶持对象识别的相关指标。残联要会同有关部门及时核对残疾人有关情况，对农村低保和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。

篇2

1存在问题

11档案数据尚不完善

贫困人口的识别及分类是进行衔接工作的第一步和关键所在。当前黔西南政府根据国家政策进行了低保户和贫困户的识别工作，但在实践过程中依然暴露了档案数据尚不完善的问题。

一方面，由于我国精准扶贫和低保制度发展时间较短，档案资料不完善的现象在社保覆盖较晚的农村尤为显著。黔西南州2014年开始实行低保户 “一户一档”和贫困户“建档立卡”制度，规定从申请到审批诸多环节的各类材料包括申请人户口本复印件、身份证复印件、申请表、家庭经济收入调查表等装入档案袋；2015年又将低保对象基本情况录入“贵州省低保信息系统”，实行信息化管理。而黔西南州两项制度衔接工作也是始于2015年，所以衔接制度的工作数据来源就是前一年开始的低保对象存档和“建档立卡”。由于到目前为止建档工作仅仅实行两年，数据的真实性未得到充分核实，因此衔接工作的有效性尚需核查工作的检验。另一方面，农村低保标准和扶贫标准的制定存在时间差。贵州省的农村低保标准由省民政厅、省扶贫开发办、省财政厅共同制定，一般上年末制定，下年初开始执行；而扶贫标准则由国家定期，再由地方政府酌情调整，出台时间与低保标准的出台时间不同步，导致黔西南州在开展核查的过程中低保使用今年的标准而扶贫使用去年的标准。时间差则造成了农村低保与扶贫标准对象识别上的标准一直存在差异，增加了实现“两线合一”的困难。

12农村扶贫标准增长缓慢

根据《黔西南州推进精准扶贫建档立卡工作实施方案》（州扶领〔2015〕3号）要求，全州精准扶贫对象的评定标准是一致的，都以国家统计调查部门公布的贫困线即上一年度农村居民家庭年人均纯收入为标准。如2014年全州精准扶贫建档立卡时，是以农村居民家庭2013年人均纯收入低于2736元（相当于2010年2300元不变）为标准，2015年以2014年度农村居民人均纯收入2884元为贫困线标准，2016年则以2015年度农村居民人均纯收入2968元为贫困线标准①，以此类推。而反观农村低保标准，黔西南州民政局门户网站公布数据显示，2014年黔西南州全州农村低保年人均保障标准为1988元；2015年农村低保年保障标准为：兴义市、义龙试验区 2640元，兴仁县、普安县等县2580元②；2016年全州农村低保平均标准提高到3076元/年③，平均增幅达1861%。由此可见，低保线在短短三年内超越了贫困线，且有差距逐渐拉大的趋势。考虑到要完成贵州省2020年扶贫标准达到6200元的要求，扶贫标准的增幅压力正变得越来越大。

13人为因素影响衔接工作的有效性

在精准扶贫识别对象工作中，客观和主观两方面人为因素的掺杂影响了衔接工作的有效性。一方面是客观环境造成的――按照 “规模控制”的原则，扶贫名额是自上而下层层分配的，因而下级必须依照上级分配的名额开展精准扶贫各项工作。具体到村就是由每个村干部领回精准扶贫的“名额”，当村干部针对名额进行分配时往往感到无所适从，因为往往不是名额多了，就是名额少了，导致名额的分配成为一项棘手的工作。客观名额与实际情况的差异导致认定过程的不确定性因素增加。另一方面，根据《贵州省城乡低保减量提标方案》的要求，要通过对低保“减量提标”以最终实现“两线合一”，主观上一些基层政府在扶贫与低保核查工作中为了尽快完成减量提标任务，存在通过下达指标指令性削减农村低保对象人数的情况，特别是大幅度削减低保对象中的一般保障户。这不仅与农村低保“应扶尽扶、应保尽保、应退则退”的工作原则背道而驰，还造成应保未保、应保漏保的现象。

14农村基层人力资源不足影响工作开展

目前在农村地区，由于需要识别和帮扶的农村人口?盗烤薮螅?基层民政部门在人力配备上往往存在人力资源不足的问题，主要体现在数量不足、素质不高两个方面。

具体到黔西南州乡镇各级政府，是人力资源的数量匮乏。首先体现在乡镇机构人力资源未得到针对性的加强。近几年民政和扶贫工作业务量增加，而黔西南州乡镇民政机构不仅没有得到加强，反而被裁撤合并；而工作人员也没有增加，所以现有民政工作人员兼职情况严重，除要承担民政业务外，还要承担计划生育、征地拆迁等工作，一心多用。其次是工作人员自身的能力问题。在开展工作的过程中，暴露了一些干部素质不高、能力不足的问题，在一定程序上影响了工作质量。最后是客观上低保和精准扶贫程序多、要求严、工作量大，放大了基层人力资源不足的缺陷。

15农村基层管理监管工作不当

低保制度和精准扶贫制度在运行的多个环节上都缺乏必要的监管，间接影响衔接工作的有效性。首先，在贫困标准的制定上，几乎没有农民参与的声音；其次，在精准识别等扶贫的具?w程序上没有贫困群体的参与环节和听证、论证环节；最后，在评估和验收阶段，缺乏具体的民意收集及反馈措施。在黔西南州脱贫攻坚指挥部相关文件中，有关民意调查的部分仅仅是笼统地一笔带过，并没有具体的规定说明。纵观整个扶贫流程，基本属于政府操作下的非透明状态，这样的模式显然无法实现贫困群体和其他农村居民的监督。

2对策

21加大财政转移支付力度

充分的资金支持是实现“两线合一”工作的首要前提，解决资金问题无疑需要政府的财政支持。而转移支付是指政府通过相应的机制，将“地主”的钱通过相应制度发放给贫困人口，以促进社会公平以及社会资源的合理分配。当前黔西南州扶贫标准过低等一系列问题与扶贫资金不足有很大的关系。要彻底扭转这一局面，必须采取有力措施，加大国家财政对贫困地区基层的转移支付力度，为衔接工作夯实财政基础。

22合理规划衔接工作进程

在保障资金充足的前提下，如何规划好扶贫标准和低保标准的衔接工作进程是能否实现有效衔接的关键所在。扶贫标准、低保标准的制定除了参考国家层面的规定以外，还需要地方政府必要的规划和测算才能如期实现两项制度的平稳衔接并避免现实中两项标准差距逐渐增加的情况出现。由于低保是保障贫困群众最基本的生活的“最后一道防线”；而扶贫是致力让贫困群众脱离贫困的工作，因而在标准制定上，扶贫线要高于低保线。近几年的低保线与扶贫线数据显示，黔西南州农村出现扶贫标准低于低保标准且差距逐渐拉大的现象。建议扶贫部门能按年度及时调整标准，实现农村低保标准与精准扶贫标准同步演进。

23完善数据衔接工作

在衔接工作的开展过程中，能否保证数据的可靠性和真实性，进而实现数据衔接决定了衔接工作的准确性程度。一方面，可以考虑依靠定期核查工作建立动态管理机制，将低保对象分为长期、中期和短期三种类型，再根据不同类别开展不同的精准扶贫工作，对有劳动能力的中短期低保对象可以通过生产项目帮扶鼓励支持进行生产自救、劳动自救，对长期的低保对象要落实低保兜底，从而实现扶贫对象认定精准；低保对象核查精准；低保对象分类精准。另一方面，通过信息衔接完善识别机制和退出机制。两部门通过系统对接实现数据共享，对不在扶贫对象中的低保对象部分，由民政部门进行全面兜底；对有劳动能力的低保对象，纳入扶贫范围进行帮扶；对经过帮扶后脱贫的贫困户，及时完成退保；对今后因病或因灾等原因返贫的且符合认定条件的，可以再次纳入低保范围。

24健全监督机制

监督机制的有效与否是能否保证反贫困工作公开、透明的根本所在，因此要坚持内外部监督相统一。一方面，在对贫困户和低保户的公示过程中，不仅要将符合条件者的收入和家庭基本情况等信息公示，还要把收入计算的公式和流程一并公示出来，以保证有据可查；另一方面，也要将各村低保户、贫困户数量及计算公式一并上传到网站，接受社会大众的外部监督，降低工作中主观人为因素的干扰。

25对驻村干部和村干部提供培训

基层工作人员的业务水平和态度是影响衔接工作能否落实到位的重要因素。因此从培训对象上来看，不仅要对驻村的扶贫办工作人员提供针对性培训，还要对村委会工作人员进行相关培训，以保证精准扶贫工作中的实施者和辅助工作者都能够发挥应有的作用；从培训内容上看，不仅要涉及衔接工作的概念和性质等理论内容，还要涵盖工作的基本流程以及注意事项等实践内容，以保证操作流程的规范化，提高工作效率。

3结论

低保扶贫衔接工作旨在实现两项制度的统筹――通过低保制度对没有劳动能力的贫困人口实现托底性生活保障并通过扶贫开发帮助具有劳动能力的贫困人口摆脱贫困。“两线合一”是确保实现党的十七大提出的到2020年“绝对贫困现象基本消除”目标的重大举措。

尽管黔东南州在“两项制度衔接”的实践中取得了积极的成果，但在实施过程中由于尚不完善的识别机制，政府财政投入有限，农村基层人力资源不足，缺乏贫困群体参与的贫困户监督机制等原因的掣肘，制约了反贫困工作的进一步深入。要解决出现的问题应该结合不同的工作阶段对症下药，在准备阶段，不断加大财政转移支付力度以保证资金的充足；而在执行过程中，首先在识别阶段要做好扶贫和低保数据衔接工作，在执行阶段对村干部和驻村干部提供能力培训，在公示阶段健全监督机制。

反贫困是一个综合性的系统工程，而对低保制度和扶贫制度进行衔接的最终目的就是在有限的时间内

实现反贫困效益的最大化，在今后的衔接工作中，黔西南政府要继续克服困难扎实推进衔接工作，让国家改革的成果更多地惠及农民，最终实现全面建成小康社会的目标。

注释：

篇3

2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。

作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。

在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。

我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2，068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。

二、农材低保制度演进趋势

1　农村低保制度将是一项长期的制度安排

中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2，600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。

2　保障标准将逐步提高

我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。

3　低保制度覆盖面将继续扩大

美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。

造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。

三、低 保制度对农村扶贫开发工作的影响

1　积极影响

总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。

2　对扶贫开发工作的挑战

农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。

但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

1　传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。

2　双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现

扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。

这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。

在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。

上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。

发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。

3　理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别

农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。

从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”

综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”

4　低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标

2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。

基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想

篇4

2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。

作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。

在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。

我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2，068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。

二、农材低保制度演进趋势

1农村低保制度将是一项长期的制度安排

中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2，600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。

2保障标准将逐步提高

我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。

3低保制度覆盖面将继续扩大

美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。

造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。

三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响

1积极影响

总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。

2对扶贫开发工作的挑战

农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。

但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

1传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。

2双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现

扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。

这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。

上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。

发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。

总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。

3理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别

农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。

从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”

综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”

4低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标

2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想

篇5

中图分类号：F327.9 文献标识码：A

农村扶贫开发与农村最低生活保障制度是缓解我国农村贫困两种手段，二者既相互区别又相互促进，农村最低生活保障制度是“输血式”救济，更多关注人的生存权；农村扶贫开发是“造血式”扶贫，更多关注人的发展权，二者的衔接实质上是生存与发展的衔接。贵州省目前有50个国家扶贫重点县，是全国扶贫攻坚的主战场。 实现两项制度的有效衔接不仅能使贵州省贫困人数和返贫人数绝对减少，促进国家扶贫开发与农村低保工作迈上新台阶，而且对贵州省两项制度实施及解决存在的问题，进一步缩小贫富差距，实现和谐社会意义重大。

一、制度实施的现状

2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》颁布，新阶段扶贫开发启动。贵州省作出《关于切实做好新阶段扶贫开发工作的决定》，对象包括农村未解决温饱贫困人口和低收入贫困人口。2007年7月，贵州省率先建立农村最低生活保障制度，将全省现有纯收入700元的255万绝对贫困人口全部纳入低保范围，从制度上开创了扶贫开发新格局。2008年，贵州省对农村低收入以下贫困人口全面实施扶贫政策，标志着扶贫工作进入开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段。2009年，国家实施1196元的新扶贫标准后，贵州省贫困人口增加到585.38万人，贫困人数剧增，占全国贫困人口的14.6%，按照新扶贫标准，贵州省开展了农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作，2010年4月起，贵州省逐步在50个国家扶贫重点县乃至有扶贫任务的87个县（区、市、特区）推开。

试点过程中，部分因素导致两项制度衔接不能有效施行。一是对象识别机制不够完善。贵州省农村贫困人口中的扶贫对象、低保对象、残疾人口相当程度上是交叉的，而当前享受两项制度的贫困人口的区分标准，即单纯的扶贫对象、单纯的低保对象以及享受低保和扶贫政策的对象并未完全建立。二是政策衔接的权威性不足。目前，国务院各部委、贵州省政府及有关部门都已经陆续的颁布了农村扶贫开发和农村最低生活保障的有关政策，而相关政策都是以“决定”、“通知”、“意见”的形式出现，缺乏足够的权威性和强制性，有关两者衔接的政策显得十分欠缺。三是缺乏有效的退出机制。贫困现象本身是一个动态的发展过程，而动态管理机制的缺失、退出机制的不完善导致已脱贫的农村居民不能及时退出帮扶政策的覆盖范围，而应保者却未保。当前贵州省一些地区不愿摘下贫困帽的奇怪现象与退出机制不完善有极大的关系。

二、对建立两项制度衔接机制的思考

1、建立科学有效的对象识别机制。第一，确定合理的识别标准。低保对象和扶贫对象的评定标准是以人均纯收入这个经济指标为核心，同时考虑其他的一些因素。当前应将物价上涨等因素加以考虑，保障识别标准科学合理。第二，确定规范性的识别指标。政府部门如统计部门、民政部门和扶贫部门要采用统一的统计口径，进行联合调查，开展贫困人口认定统计工作。第三，建立公开、公正的识别程序。贫困人口的识别工作必须做到公开、公正、公平，严格落实民主听证制和民主评议制等，保证群众的知情权、参与权。具体操作时，基层工作人员要将入户调查和走访了解的详细情况包括贫困家庭人口、贫困类别、家庭收入情况及拟救助的方式等进行全村公示，如有异议应再次调查核实。通过科学设置识别标准和指标、规范识别程序，准确定位低保对象和扶贫对象。

2、完善分类扶助，积极落实有针对性的帮扶政策。对单纯的低保对象，要根据其收入状况分别确定享受低保的标准，同时可将其土地流转等作为股份，参加到产业化扶贫中，依托产业化发展脱贫；对具有开发能力的扶贫对象，要制定扶持到户的规划，明确扶持方式和资金；对赡养负担较重，以及因病、因学、因灾等情况处于低保线临界状态的家庭，应结合具体实际，采取灵活多样的低保和扶贫方式，可通过扶贫“雨露计划”、民政救灾资金及社会力量的联合投入使其脱贫，如贵州省扶贫办于2010年8月起在“雨露计划”实施过程中加入了“圆梦行动”方案，这一方案共投入 800 万元资金，专门针对农村户口的家庭中有考入一本院校的学生。

3、建立低保对象和扶贫对象追踪管理机制和退出机制。追踪管理主要是根据贫困人口的档案记录对其家庭收入等基本情况进行跟踪，根据家庭收入情况的变化对其领取低保金或享受扶贫开发政策进行动态化管理。 建议设计合理的贫困人口动态管理卡。根据对贫困人口家庭收入情况的掌握，在动态管理卡上详细记载贫困人口开始享受低保或获取帮扶的时间、家庭收入情况发生变化的时间和原因，并确定跟踪回访的时间。最后根据追踪调查的情况，对贫困人口实施动态管理。

此外应建立科学合理的退出机制。即对于脱贫的贫困人口要及时退出，对具有一定劳动能力的低保对象要及时调整对其的帮扶政策，对新出现的贫困人口要按照一定的识别程序将其纳入到贫困帮扶的对象中。

（作者：贵州大学经济学院社会保障专业2010级研究生，研究方向：社会保障政策与法律研究）

注释：