农村扶贫标准范文

发布时间：2023-10-13 15:37:12

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农村扶贫标准

篇1

二）基本原则。合理确定农村低保和扶贫对象；坚持根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况。实现对农村贫困人口的全面扶持。坚持公开、公平、公正。实行分类指导；坚持政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合。

三）试点范围。有条件的地区可以扩大到非国家扶贫开发工作重点县；东部地区可根据实际情况自行确定试点范围。中西部地区应将试点范围扩大到80%以上的国家扶贫开发工作重点县。

二、标准和对象

四）标准。农村低保标准。报上一级地方人民政府备案后公布执行。扶贫标准。各省（区、市）人民政府可根据实际情况，由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。以国家公布的扶贫标准为准。自行确定本地扶贫标准。

五）对象。农村低保对象。主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。

扶贫对象。包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象。指家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民。

三、主要内容

六）程序的衔接。要统一组织。认定农村低保和扶贫对象。对于申请享受两项制度的村民委员会要按照规定分别进行调查核实。经乡（镇）人民政府审核后，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求。集中进行民主评议。属于扶贫对象的报县级人民政府扶贫部门审批，属于农村低保对象的报县级人民政府民政部门审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府扶贫和民政部门，要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对于已经核实的农村低保对象，县级人民政府民政部门在进行复核时，要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。

七）政策的衔接。对农村低保对象。按照政策规定发放最低生活保障金；对扶贫对象。享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，要力争做到应保尽保。要根据不同情况。采取产业开发、扶贫易地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金、教育免费及补助、党员干部和社会各界帮扶等形式，确保扶贫对象受益。对农村低保和扶贫对象中的残疾人，以及被拐卖后获解救的妇女儿童家庭提供重点帮扶。要坚持依据统计部门的监测数据确定扶贫对象，防止盲目扩大规模，确保政策兑现。因地方自定扶贫标准而增加的扶贫对象，由省（区、市）人民政府安排落实扶持资金。

八）管理的衔接。对农村低保和扶贫对象实行动态管理。县级人民政府扶贫和民政部门。会同统计、残联等部门和单位。定期或不定期地了解农村低保和扶贫对象的生活情况。对收入达到或超过农村低保标准的要按照规定办理退保手续；对已实现脱贫致富的经过民主评议和公示无意见后，以及乡（镇）人民政府要分别建立农村低保和扶贫对象档案。对两项制度涉及的对象同步进行调整。要采取多种形式。要停止相关到户扶贫开发政策；对收入下降到农村低保标准以下的要将其纳入低保范围；对返贫的要将其吸纳为扶贫对象。各省（区、市）和试点县人民政府要结合本地区的实际，制定两项制度有效衔接办法。现有贫困户建档立卡和农村五保、农村低保档案管理系统的基础上，逐步完善农村低保和扶贫开发数据库，做到信息互通，资源共享。

四、保障措施

九）切实加强领导。省（区、市）和试点县人民政府要充分认识做好两项制度有效衔接的重要性、复杂性和艰巨性。成立领导小组。抓好落实。

十）周密制定方案。省（区、市）人民政府要在充分调研、多方论证的基础上，将试点工作列入议事日程。加强领导。结合本地区实际情况，提出切实可行的试点实施方案，并报国务院扶贫开发领导小组办公室备案。试点县的试点方案由省（区、市）人民政府批准后实施。试点工作所需资金，由省（区、市）人民政府根据试点县的实际情况给予支持。

十一）加强部门协调。地方各级人民政府有关部门和单位要积极配合。主动沟通。研究提高识别扶贫对象的准确率，相互支持。逐步建立分工明确、定期协商、协同推进的工作机制。扶贫部门要做好两项制度有效衔接中交叉对象的识别工作。并采取有针对性的扶持措施。民政部门要积极配合扶贫部门落实交叉对象的扶持政策。财政部门要提供资金支持，负责资金管理和监督。统计（调查）部门要及时提供贫困监测数据，参与制定两项制度扶持对象识别的相关指标。残联要会同有关部门及时核对残疾人有关情况，对农村低保和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。

篇2

1存在问题

11档案数据尚不完善

贫困人口的识别及分类是进行衔接工作的第一步和关键所在。当前黔西南政府根据国家政策进行了低保户和贫困户的识别工作，但在实践过程中依然暴露了档案数据尚不完善的问题。

一方面，由于我国精准扶贫和低保制度发展时间较短，档案资料不完善的现象在社保覆盖较晚的农村尤为显著。黔西南州2014年开始实行低保户 “一户一档”和贫困户“建档立卡”制度，规定从申请到审批诸多环节的各类材料包括申请人户口本复印件、身份证复印件、申请表、家庭经济收入调查表等装入档案袋；2015年又将低保对象基本情况录入“贵州省低保信息系统”，实行信息化管理。而黔西南州两项制度衔接工作也是始于2015年，所以衔接制度的工作数据来源就是前一年开始的低保对象存档和“建档立卡”。由于到目前为止建档工作仅仅实行两年，数据的真实性未得到充分核实，因此衔接工作的有效性尚需核查工作的检验。另一方面，农村低保标准和扶贫标准的制定存在时间差。贵州省的农村低保标准由省民政厅、省扶贫开发办、省财政厅共同制定，一般上年末制定，下年初开始执行；而扶贫标准则由国家定期，再由地方政府酌情调整，出台时间与低保标准的出台时间不同步，导致黔西南州在开展核查的过程中低保使用今年的标准而扶贫使用去年的标准。时间差则造成了农村低保与扶贫标准对象识别上的标准一直存在差异，增加了实现“两线合一”的困难。

12农村扶贫标准增长缓慢

根据《黔西南州推进精准扶贫建档立卡工作实施方案》（州扶领〔2015〕3号）要求，全州精准扶贫对象的评定标准是一致的，都以国家统计调查部门公布的贫困线即上一年度农村居民家庭年人均纯收入为标准。如2014年全州精准扶贫建档立卡时，是以农村居民家庭2013年人均纯收入低于2736元（相当于2010年2300元不变）为标准，2015年以2014年度农村居民人均纯收入2884元为贫困线标准，2016年则以2015年度农村居民人均纯收入2968元为贫困线标准①，以此类推。而反观农村低保标准，黔西南州民政局门户网站公布数据显示，2014年黔西南州全州农村低保年人均保障标准为1988元；2015年农村低保年保障标准为：兴义市、义龙试验区 2640元，兴仁县、普安县等县2580元②；2016年全州农村低保平均标准提高到3076元/年③，平均增幅达1861%。由此可见，低保线在短短三年内超越了贫困线，且有差距逐渐拉大的趋势。考虑到要完成贵州省2020年扶贫标准达到6200元的要求，扶贫标准的增幅压力正变得越来越大。

13人为因素影响衔接工作的有效性

在精准扶贫识别对象工作中，客观和主观两方面人为因素的掺杂影响了衔接工作的有效性。一方面是客观环境造成的――按照 “规模控制”的原则，扶贫名额是自上而下层层分配的，因而下级必须依照上级分配的名额开展精准扶贫各项工作。具体到村就是由每个村干部领回精准扶贫的“名额”，当村干部针对名额进行分配时往往感到无所适从，因为往往不是名额多了，就是名额少了，导致名额的分配成为一项棘手的工作。客观名额与实际情况的差异导致认定过程的不确定性因素增加。另一方面，根据《贵州省城乡低保减量提标方案》的要求，要通过对低保“减量提标”以最终实现“两线合一”，主观上一些基层政府在扶贫与低保核查工作中为了尽快完成减量提标任务，存在通过下达指标指令性削减农村低保对象人数的情况，特别是大幅度削减低保对象中的一般保障户。这不仅与农村低保“应扶尽扶、应保尽保、应退则退”的工作原则背道而驰，还造成应保未保、应保漏保的现象。

14农村基层人力资源不足影响工作开展

目前在农村地区，由于需要识别和帮扶的农村人口?盗烤薮螅?基层民政部门在人力配备上往往存在人力资源不足的问题，主要体现在数量不足、素质不高两个方面。

具体到黔西南州乡镇各级政府，是人力资源的数量匮乏。首先体现在乡镇机构人力资源未得到针对性的加强。近几年民政和扶贫工作业务量增加，而黔西南州乡镇民政机构不仅没有得到加强，反而被裁撤合并；而工作人员也没有增加，所以现有民政工作人员兼职情况严重，除要承担民政业务外，还要承担计划生育、征地拆迁等工作，一心多用。其次是工作人员自身的能力问题。在开展工作的过程中，暴露了一些干部素质不高、能力不足的问题，在一定程序上影响了工作质量。最后是客观上低保和精准扶贫程序多、要求严、工作量大，放大了基层人力资源不足的缺陷。

15农村基层管理监管工作不当

低保制度和精准扶贫制度在运行的多个环节上都缺乏必要的监管，间接影响衔接工作的有效性。首先，在贫困标准的制定上，几乎没有农民参与的声音；其次，在精准识别等扶贫的具?w程序上没有贫困群体的参与环节和听证、论证环节；最后，在评估和验收阶段，缺乏具体的民意收集及反馈措施。在黔西南州脱贫攻坚指挥部相关文件中，有关民意调查的部分仅仅是笼统地一笔带过，并没有具体的规定说明。纵观整个扶贫流程，基本属于政府操作下的非透明状态，这样的模式显然无法实现贫困群体和其他农村居民的监督。

2对策

21加大财政转移支付力度

充分的资金支持是实现“两线合一”工作的首要前提，解决资金问题无疑需要政府的财政支持。而转移支付是指政府通过相应的机制，将“地主”的钱通过相应制度发放给贫困人口，以促进社会公平以及社会资源的合理分配。当前黔西南州扶贫标准过低等一系列问题与扶贫资金不足有很大的关系。要彻底扭转这一局面，必须采取有力措施，加大国家财政对贫困地区基层的转移支付力度，为衔接工作夯实财政基础。

22合理规划衔接工作进程

在保障资金充足的前提下，如何规划好扶贫标准和低保标准的衔接工作进程是能否实现有效衔接的关键所在。扶贫标准、低保标准的制定除了参考国家层面的规定以外，还需要地方政府必要的规划和测算才能如期实现两项制度的平稳衔接并避免现实中两项标准差距逐渐增加的情况出现。由于低保是保障贫困群众最基本的生活的“最后一道防线”；而扶贫是致力让贫困群众脱离贫困的工作，因而在标准制定上，扶贫线要高于低保线。近几年的低保线与扶贫线数据显示，黔西南州农村出现扶贫标准低于低保标准且差距逐渐拉大的现象。建议扶贫部门能按年度及时调整标准，实现农村低保标准与精准扶贫标准同步演进。

23完善数据衔接工作

在衔接工作的开展过程中，能否保证数据的可靠性和真实性，进而实现数据衔接决定了衔接工作的准确性程度。一方面，可以考虑依靠定期核查工作建立动态管理机制，将低保对象分为长期、中期和短期三种类型，再根据不同类别开展不同的精准扶贫工作，对有劳动能力的中短期低保对象可以通过生产项目帮扶鼓励支持进行生产自救、劳动自救，对长期的低保对象要落实低保兜底，从而实现扶贫对象认定精准；低保对象核查精准；低保对象分类精准。另一方面，通过信息衔接完善识别机制和退出机制。两部门通过系统对接实现数据共享，对不在扶贫对象中的低保对象部分，由民政部门进行全面兜底；对有劳动能力的低保对象，纳入扶贫范围进行帮扶；对经过帮扶后脱贫的贫困户，及时完成退保；对今后因病或因灾等原因返贫的且符合认定条件的，可以再次纳入低保范围。

24健全监督机制

监督机制的有效与否是能否保证反贫困工作公开、透明的根本所在，因此要坚持内外部监督相统一。一方面，在对贫困户和低保户的公示过程中，不仅要将符合条件者的收入和家庭基本情况等信息公示，还要把收入计算的公式和流程一并公示出来，以保证有据可查；另一方面，也要将各村低保户、贫困户数量及计算公式一并上传到网站，接受社会大众的外部监督，降低工作中主观人为因素的干扰。

25对驻村干部和村干部提供培训

基层工作人员的业务水平和态度是影响衔接工作能否落实到位的重要因素。因此从培训对象上来看，不仅要对驻村的扶贫办工作人员提供针对性培训，还要对村委会工作人员进行相关培训，以保证精准扶贫工作中的实施者和辅助工作者都能够发挥应有的作用；从培训内容上看，不仅要涉及衔接工作的概念和性质等理论内容，还要涵盖工作的基本流程以及注意事项等实践内容，以保证操作流程的规范化，提高工作效率。

3结论

低保扶贫衔接工作旨在实现两项制度的统筹――通过低保制度对没有劳动能力的贫困人口实现托底性生活保障并通过扶贫开发帮助具有劳动能力的贫困人口摆脱贫困。“两线合一”是确保实现党的十七大提出的到2020年“绝对贫困现象基本消除”目标的重大举措。

尽管黔东南州在“两项制度衔接”的实践中取得了积极的成果，但在实施过程中由于尚不完善的识别机制，政府财政投入有限，农村基层人力资源不足，缺乏贫困群体参与的贫困户监督机制等原因的掣肘，制约了反贫困工作的进一步深入。要解决出现的问题应该结合不同的工作阶段对症下药，在准备阶段，不断加大财政转移支付力度以保证资金的充足；而在执行过程中，首先在识别阶段要做好扶贫和低保数据衔接工作，在执行阶段对村干部和驻村干部提供能力培训，在公示阶段健全监督机制。

反贫困是一个综合性的系统工程，而对低保制度和扶贫制度进行衔接的最终目的就是在有限的时间内

实现反贫困效益的最大化，在今后的衔接工作中，黔西南政府要继续克服困难扎实推进衔接工作，让国家改革的成果更多地惠及农民，最终实现全面建成小康社会的目标。

注释：

篇3

2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。

作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展”目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中也没有成熟的经验可循。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

最低生活保障制度(简称低保制度)是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家庭。

在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到2006年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2，227余万人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，城市低保制度基本实现应保尽保。

我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作，并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。到2006年底，建立农村低保制度的省区市已经达到24个，2007年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2，068万人。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。

二、农材低保制度演进趋势

1　农村低保制度将是一项长期的制度安排

中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年，但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障制度始于20世纪初，迄今全世界已有139个国家和地区建立了这一制度。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加；再次，从我国的国情看。虽然经过六十年的社会主义建设，特别是改革开放三十年来的经济发展，我国农村的贫困得到很大改善。“按照中国官方的贫困标准计算，中国农村的贫困率(人口数量比例)从1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，农村贫困人口数量从1.52亿下降到2，600万。按照世界银行的贫困标准(按2003年农村价格计，平均每人每年888元人民币)计算，中国的扶贫成就则更为显著。从1981年到2004年，在这个贫困线以下的人口所占的比例从65％下降到10％，贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿，5亿多人摆脱了贫困”。但是，由于中国人口数量庞大，处于贫困线的人口绝对数仍然很多，而且，随着扶贫工作的深化，这部分贫困人口的致贫原因极为复杂，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，单纯依靠他们自身的发展并不能解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。综合上述几条理由，我们认为，农村最低生活保障制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。从某种意义上讲，农村贫困将是我国的基本国情，最低生活保障制度也会成为一项基本的国家制度。

2　保障标准将逐步提高

我国农村低保制度建立伊始，受政府财力所限，低保制度标准较低。但2007年国家《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中指出，农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，这也是国际惯例。随着我国基本公共服务均等化和城乡一体化改革进程的加快，保障力度势必持续加大。就近期动态来看，这种趋势已经比较明显。两年以来，由于中央政府和地方政府的高度重视，我国农村低保的标准也在不断提高。到2D08年年底，全国农村平均低保标准是人均988元／年，月人均补差是49元。2007年，云南省决定起步阶段先将国家统计局公布的上年家庭年人均纯收入低于693元的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。从2008年1月份和7月份起，该省按每人每月10元的标准两次提高了补助水平。其它省、市、区的政策动态也表现出了相同的趋势，有的地方(如辽宁省大连市)甚至开始建立城乡低保标准自然增长机制，今后根据物价特别是生活必需品价格变动情况，城乡低保标准每年都将有所提高。

3　低保制度覆盖面将继续扩大

美国近10年来，每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5％。目前，我国的农村低保覆盖面仅有6.15％。这说明在使农村贫困群体分享社会、经济发展的成果方面，我们的差距还是相当明显的。

造成这种现象的主要原因是现阶段我国政府的财力还比较有限。受财力所限，我国在低保制度建立之初设定的政策标准还比较低，这使许多应该得到制度保障的低收入农民家庭暂时被排除在制度框架之外。在现有政策实施过程中，同样也是受财力所限，符合政策标准的困难农户未能做到“按标施保”和“应保尽保”。上述两个方面的因素导致迄今为止，中国农村低保制度的覆盖面还远远低于理论数字。可以预期，将来随着政府财力的不断增长，农村低保标准将逐步提高，更多的低收入农村家庭将加入到低保制度覆盖范围之内，符合低保标准的困难家庭也将应保尽保，低保制度的实际覆盖面将继续扩大。

三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响

1　积极影响

总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发工作的影响是积极的。主要表现为两方面：一是作为一项兜底性的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民。将这部分人群从扶贫对象中分离出来，不仅可以减轻扶贫开发工作负担，更重要的是，扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。

2　对扶贫开发工作的挑战

农村低保制度大面积实施前后，对于扶贫开发工作的政策走向一度出现思想波动，甚至有人提出“全面实施低保制度后还要不要扶贫开发”的疑问。在2007年国务院副总理回良玉的重要批示以后。上述思想波动问题基本已经解决。

但是，争议的尘埃落定，却意味着新的挑战也随之凸显出来。主要体现为：随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中又存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。本文只对前两个问题进行分析和探索。

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

1　传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

我国的传统扶贫政策虽然以“扶贫开发”、培育贫困者的自我发展能力为目标，但在国力匮乏、贫困人口大量存在的情况下，此一政策实际上同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，问题就要复杂得多，但无论如何，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以摒弃。但是，当贫困人口(尤其是极端贫困人口)大量存在、而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中赋予其中的“发展的贫困者”，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。因此，现实的政策选择必然是，扶贫开发既要发展，又要救济，发展与救济目标同时兼顾。

2　双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现

扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度：只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其它支持。

在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。

上述情况看表明，在传统体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至存在“逆向激励”(鼓励更多的人成为穷人)。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。

发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。

3　理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别

农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。农村扶贫开发(简称“农村扶贫”)是中国农村扶贫工作的成功实践，它是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，其基本方针是开发式扶贫，即：以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，通过发展生产力，增强自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫方针是我国多年扶贫开发最根本的经验，也是制定一切扶贫政策的核心和基础。

从理论上讲，上述两种制度安排至少存在两个方面的共性：一是二者覆盖的服务对象都是弱势群体、贫困地区和贫困人口，在市场作为配置资源的基本手段的情况下，他们都是公共财政支持的重点领域：二是两种制度安排都是缓解贫困的重要手段，二者相辅相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同点的同时，我们也必须看到二者的重大区别：首先，性质和功能不同。农村低保是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使被扶贫者逐渐拥有自身发展的能力，进而实现农民脱贫致富和农村经济发展；其次，服务对象和政策标准不同。从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村最低生活保障标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即2008年家庭年人均纯收入1，196元；第三，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，“在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务”；第四，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”

综上，农村低保与扶贫既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但“低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。”

4　低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标

基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想

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一、农村低保制度出台背景和实施过程

二、农材低保制度演进趋势

1农村低保制度将是一项长期的制度安排

2保障标准将逐步提高

3低保制度覆盖面将继续扩大

三、低保制度对农村扶贫开发工作的影响

1积极影响

2对扶贫开发工作的挑战

四、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

1传统扶贫开发工作：兼顾“扶贫”与“低保”双重目标

2双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现

这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者(丧失劳动能力的老弱病残等人群)扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”(有劳动能力但不愿付出努力者)，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但亦无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者不仅“窃取”了本就不属于自己的极为稀缺的扶贫资源，更为严重的是，他们的“不劳而获”极大地影响了其它绝大多数正常的贫困者勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困者不愿脱贫。尤其是，当政府对贫困者给予的贫困援助足够大时，与千辛万苦自己努力发家致富相比，维持贫困以获取政府的援助很有可能成为一项理性选择。

发展型机制的缺位给扶贫开发工作带来了极大的不利影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、要、靠”现的思想和表现也非常普遍、非常突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益递减的现象在此也可以得到部分解释。对此，国际上也有不少深刻的经验和教训。

总之，现有的理论成果和国际相关领域的教训表明，“一肩挑”的扶贫开发传统体制必然导致对发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现。

3理论分析：扶贫与低保既有联系，更有区别

4低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标

2007年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。笔者认为，这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在此制度背景下，极端贫困者(即使是不愿为自己的发展付出努力的贫困者)都可以获得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，完全可以回归其“救穷”(经济发展)的本来面目。基于以上的分析，我们有理由认为，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将沿着这样的方向向前发展：剥离救济功能，专注发展目标。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

五、关于扶贫开发“发展型”工作机制初步设想

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中图分类号：F327.9 文献标识码：A

农村扶贫开发与农村最低生活保障制度是缓解我国农村贫困两种手段，二者既相互区别又相互促进，农村最低生活保障制度是“输血式”救济，更多关注人的生存权；农村扶贫开发是“造血式”扶贫，更多关注人的发展权，二者的衔接实质上是生存与发展的衔接。贵州省目前有50个国家扶贫重点县，是全国扶贫攻坚的主战场。实现两项制度的有效衔接不仅能使贵州省贫困人数和返贫人数绝对减少，促进国家扶贫开发与农村低保工作迈上新台阶，而且对贵州省两项制度实施及解决存在的问题，进一步缩小贫富差距，实现和谐社会意义重大。

一、制度实施的现状

2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》颁布，新阶段扶贫开发启动。贵州省作出《关于切实做好新阶段扶贫开发工作的决定》，对象包括农村未解决温饱贫困人口和低收入贫困人口。2007年7月，贵州省率先建立农村最低生活保障制度，将全省现有纯收入700元的255万绝对贫困人口全部纳入低保范围，从制度上开创了扶贫开发新格局。2008年，贵州省对农村低收入以下贫困人口全面实施扶贫政策，标志着扶贫工作进入开发扶贫和救助扶贫“两轮驱动”的新阶段。2009年，国家实施1196元的新扶贫标准后，贵州省贫困人口增加到585.38万人，贫困人数剧增，占全国贫困人口的14.6%，按照新扶贫标准，贵州省开展了农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作，2010年4月起，贵州省逐步在50个国家扶贫重点县乃至有扶贫任务的87个县（区、市、特区）推开。

试点过程中，部分因素导致两项制度衔接不能有效施行。一是对象识别机制不够完善。贵州省农村贫困人口中的扶贫对象、低保对象、残疾人口相当程度上是交叉的，而当前享受两项制度的贫困人口的区分标准，即单纯的扶贫对象、单纯的低保对象以及享受低保和扶贫政策的对象并未完全建立。二是政策衔接的权威性不足。目前，国务院各部委、贵州省政府及有关部门都已经陆续的颁布了农村扶贫开发和农村最低生活保障的有关政策，而相关政策都是以“决定”、“通知”、“意见”的形式出现，缺乏足够的权威性和强制性，有关两者衔接的政策显得十分欠缺。三是缺乏有效的退出机制。贫困现象本身是一个动态的发展过程，而动态管理机制的缺失、退出机制的不完善导致已脱贫的农村居民不能及时退出帮扶政策的覆盖范围，而应保者却未保。当前贵州省一些地区不愿摘下贫困帽的奇怪现象与退出机制不完善有极大的关系。

二、对建立两项制度衔接机制的思考

1、建立科学有效的对象识别机制。第一，确定合理的识别标准。低保对象和扶贫对象的评定标准是以人均纯收入这个经济指标为核心，同时考虑其他的一些因素。当前应将物价上涨等因素加以考虑，保障识别标准科学合理。第二，确定规范性的识别指标。政府部门如统计部门、民政部门和扶贫部门要采用统一的统计口径，进行联合调查，开展贫困人口认定统计工作。第三，建立公开、公正的识别程序。贫困人口的识别工作必须做到公开、公正、公平，严格落实民主听证制和民主评议制等，保证群众的知情权、参与权。具体操作时，基层工作人员要将入户调查和走访了解的详细情况包括贫困家庭人口、贫困类别、家庭收入情况及拟救助的方式等进行全村公示，如有异议应再次调查核实。通过科学设置识别标准和指标、规范识别程序，准确定位低保对象和扶贫对象。

2、完善分类扶助，积极落实有针对性的帮扶政策。对单纯的低保对象，要根据其收入状况分别确定享受低保的标准，同时可将其土地流转等作为股份，参加到产业化扶贫中，依托产业化发展脱贫；对具有开发能力的扶贫对象，要制定扶持到户的规划，明确扶持方式和资金；对赡养负担较重，以及因病、因学、因灾等情况处于低保线临界状态的家庭，应结合具体实际，采取灵活多样的低保和扶贫方式，可通过扶贫“雨露计划”、民政救灾资金及社会力量的联合投入使其脱贫，如贵州省扶贫办于2010年8月起在“雨露计划”实施过程中加入了“圆梦行动”方案，这一方案共投入 800 万元资金，专门针对农村户口的家庭中有考入一本院校的学生。

3、建立低保对象和扶贫对象追踪管理机制和退出机制。追踪管理主要是根据贫困人口的档案记录对其家庭收入等基本情况进行跟踪，根据家庭收入情况的变化对其领取低保金或享受扶贫开发政策进行动态化管理。建议设计合理的贫困人口动态管理卡。根据对贫困人口家庭收入情况的掌握，在动态管理卡上详细记载贫困人口开始享受低保或获取帮扶的时间、家庭收入情况发生变化的时间和原因，并确定跟踪回访的时间。最后根据追踪调查的情况，对贫困人口实施动态管理。

此外应建立科学合理的退出机制。即对于脱贫的贫困人口要及时退出，对具有一定劳动能力的低保对象要及时调整对其的帮扶政策，对新出现的贫困人口要按照一定的识别程序将其纳入到贫困帮扶的对象中。

（作者：贵州大学经济学院社会保障专业2010级研究生，研究方向：社会保障政策与法律研究）

注释：

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[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.24.035

1 中国扶贫演进历程

1.1 1978―1990年：以农村经济增长消除普遍贫困

改革开放前的中国农村社会处于普遍贫困状况。20世纪70年代末期，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，率先在农村地区实行经济体制改革。以家庭承包经营制度取代集体经营制度为核心的农村经济体制改革，赋予农民农业生产自，极大地激发了广大农民劳动积极性，耕地粮食单产量不断提高，农村经济快速发展。1978―1985年，农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14.8%。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，我国开始了“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”。依据农村人均年收入和县级单位的财政状况，国定贫困县标准第一次划出：1985年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县，对民主革命时期做出过重大贡献的老区县放宽到300元。这一阶段，甄别贫困户没有统一的收入标准，只凭直观印象：“食不果腹，衣不遮体，房不蔽风雨”。

1.2 1991―2000年：以区域瞄准助推开发式扶贫

此阶段扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变：成立专门扶贫工作机构，建立了以政府力量为主体的国家扶贫治理结构，改变扶贫开发瞄准方式，建立以县为对象的目标瞄准机制（1988年确定了370个国家级贫困县，1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时调整为592个），将70%的扶贫资金用于贫困县。“贫困县”由于中国区域性发展差异而来，考虑当时的贫困呈现了连片的地理特点，相当多的县从整体上明显落后于其他县，县又是政府行政计划的最低一级单元，以县为单位有利于政府政策和项目的计划和管理，所以当时以县为单元的实际意义很大，以县为单元的瞄准和执行，对当时的扶贫工作起到了积极作用。

扶贫治理体系从体制改革向以政府主导的公共治理力量转变和扶贫资源的县级瞄准，使得我国农村贫困人口以较大的规模持续较快减少，在减贫效果上获得了较好的精准度。到2000年年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右。其中《国家八七扶贫攻坚计划》的实施对国定贫困县的发展产生了积极的作用。尽管扶贫投资效率存在下降情况，但“八七计划”期间扶贫投资仍然获得了高于10%的回报率。

1.3 2001―2010年：以整村推进深化细化扶贫工作

进入新世纪，随着我国贫困规模的不断减少，农村贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”特点。贫困人口分布由以前的集中在扶贫开发重点县的区域集中向更低层次的村级社区集中，国家扶贫开发重点县贫困人口占全国贫困人口比例下降到61.9%（2001年）。针对新时期贫困问题，扶贫政策瞄准目标降低到村级，2001年在全国确定了14.8万个贫困村作为扶贫工作重点，强调以村为单位调动农民的参与性进行农村扶贫综合开发。这些重点村占全国行政村总数的21%，分布在全国1861个县（区、市），覆盖了全国80%的农村贫困人口。国务院扶贫办在总结各地实践经验，以贫困村整村推进扶贫规划为切入点，在全国范围开展“整村推进扶贫工作”。可见，为实现贫困人口持续减少国家扶贫开发进入以村级瞄准为重点的治理体系转变。

实践表明，国家根据减贫新形势在扶贫工作重心和扶贫资源下沉（进村入户），并据此建立以贫困村为重点的“一体两翼”扶贫治理体系获得了较好的减贫效果。就整村推进而言，同一县域内，实施整村推进的贫困村农民人均纯收入比没有实施的增幅高出20%以上。就整体减贫效果而言，根据2010年1274元的扶贫标准衡量，农村贫困人口从2000年年底的9422万人减少到2010年的2688万人，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

1.4 2010年以来：以精准扶贫实现贫困人口如期脱贫

随着制度改革的纵深推进以及国际国内经济社会发展环境的变化，我国反贫困任务更为繁重，反贫困形势更为复杂。一方面随着扶贫标准的提高，农村地区存在着规模庞大的贫困人口。根据2300元扶贫新标准，2011年我国农村扶贫对象总数为1.22亿人；另一方面农村贫困人口面临的各类风险加大，返贫困现象时有发生，再加上贫困地区农村劳动力向城镇转移，农业生产粗放化、农村空心化现象突出，农村相对贫困问题凸显。

自党的十提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，农村地区和贫困地区是全面建成小康社会的重点和难点，扶贫开发步入新的攻坚阶段。打赢脱贫攻坚战，实现贫困人口如期脱贫，贫困县全部摘帽，必须实施精准扶贫精准脱贫基本方略。精准扶贫和精准脱贫的基本要求与主要途径是：六个精准和五个一批，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、驻村帮扶精准、脱贫成效精准和大力发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。扶贫目标的多元化表明，在新的阶段既要从超越重点县、重点村、贫困户三个层次的区域层次来解决一些整体性特殊困难，解决区域发展差距日益扩大问题，也要从具体的贫困农户脱贫问题入手实施扶贫攻坚，实现贫困地区社会的全面小康。因而，实现区域精准和个体精准是新阶段实施精准扶贫的新要求。

2 中国扶贫现状与问题

2.1 经济增长的涓滴效应在下降，经济发展的益贫性问题值得关注

涓滴效应是指经济发展能够自发减少贫困的效应。一方面，经济增长可以为穷人提供更多就业机会；另一方面，政府可以将在经济发展中获得的高额税收转移给穷人，改善其收入和非收入状况，故只要创造一个有利于经济持续增长的环境便可消除贫困。对我国经济发展是否具有“涓滴效应”，学者认为应该分时期解读这一问题。改革开放初期，经济增长在减少贫困方面起到了重要作用，但20世纪90年代中期以来，经济增长质量下降，贫困人口受益比例不断下降。尤其是近年来收入差距的加剧动摇了以经济增长消除贫困的传统看法，不平等程度的加剧说明并不是每个人都平等地分享到了经济增长的成果，对贫困人口而言更是如此。收入差距拉大会对减贫事业产生负面影响。

2.2 贫困县利益之争频现，贫困县摘帽亟待解决

经过20多年的发展，国家扶贫开发重点县（贫困县）在扶贫资金和政策的支持下取得了较快发展，绝大多数已经完成了脱贫，但是部分贫困县不愿“摘帽”现象仍然普遍，亟待建立贫困县退出机制。从扶贫脱贫的效果来看，贫困县“脱贫不摘帽”现象影响扶贫脱贫整体推进效果。贫困县的帽子是国家定的，但“摘帽”到底由谁来做，目前尚模糊不清，而缺乏贫困退出制度，导致了对贫困县帽子的依赖症。对许多的贫困县来说，不想退就不用退仍旧是目前的普遍现象。究其原因，一方面，是因为国家在将名额分配到各省之后，并没有明确贫困县的退出机制，缺乏动态的评估体系，评上贫困县之后再想摘下来就没那么容易；另一方面，贫困县在很多地方的退出属于自愿，由贫困县自行申报“摘帽”，鉴于这顶帽子的“含金量”，许多县尽管已经脱离了贫困，仍抓住不放。“脱贫不摘帽”给贫困地区带来了资金、项目等方面的优惠和好处，但同时也严重影响了扶贫开发工作的正常有序开展，财政资金跟不上、贫困地区“等靠要”思想严重等问题困扰扶贫开发工作。

2.3 返贫问题影响扶贫成效，扶贫的长效性与持续性问题需要关注

自改革开放30多年来，中国扶贫事业取得了伟大成绩，但是脱贫人口又返贫的现象一直存在，并成为阻碍我国扶贫开发进程的顽疾。农村制度缺失（农村扶贫制度、社会保障制度等），扶持资金不足，基础设施和公共服务滞后等，使贫困地区因缺乏外部支援而陷入经济困境，贫困主体的自我积累和发展能力也因此受到制约，最终陷入“陷贫―扶贫―脱贫―返贫”的恶性循环，这是农村贫困人口返贫的一个重要原因。由于贫困地区、贫困人口受自然地理条件的制约，自身发展能力有限，“等靠要”思想严重，在这种思想下能否得到扶贫资金和扶贫项目成为能否脱贫的关键。而一旦脱贫是否就丧失了之前的扶贫资助机会也成了是否愿意脱贫、能否顺利脱贫的关键因素。扶贫脱贫不能只是尽一时之力、享一时之功，跳出贫困的恶性循环需要阻断返贫的路径，构建可持续的扶贫长效机制。

2.4 贫困标准不统一影响扶贫成效的评估

纵观改革开放30多年来我国扶贫演进历程，我国的贫困标准在不断进行调整。贫困县的标准经历了从20世纪90年代“四进七出”标准（凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家贫困县扶持范围，凡是高于700元的原国定贫困县一律退出）到2001年的“631指数法”（贫困人口占60%权重；农民人均纯收入较低的县数占30%权重；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重）；贫困人口的标准（贫困线）经历了20世纪80年代“三不户”（食不果腹，衣不遮体，房不蔽风雨）到2000年的绝对贫困线和低收入线，再到2011年的2300元/人/年。贫困标准的不断调整反映了我国政府根据国情调整扶贫政策，积极应对贫困问题的态度和决心。但是我国的贫困标准主要是绝对贫困标准和收入维度的标准，相对贫困标准和多维贫困标准并不突出，在评价扶贫成效时，科学性和合理性难以保障。

3 对策与建议

第一，注重共享发展缩小贫富差距。经济增长的成果应该惠及每一个人，但是经济增长不会自发惠及贫困人口，甚至会出现“马太效应”，富人更富、穷人更穷。在某种程度上，贫困无法经由经济发展自发缓解或消除，因此需要政府通过扶贫政策，缩小贫富差距。“全面小康是全体中国人民的小康，不能出现有人掉队”，应该注重共享发展的理念，进一步缩小贫富差距、城乡差距，让发展成果惠及更多的人，特别是贫困地区、贫困人口。

第二，建立贫困退出机制。贫困人口脱贫、贫困县摘帽已成为全面建成小康社会的底线目标，而贫困县“脱贫不摘帽”会影响扶贫脱贫整体推进效果。贫困县的帽子是国家定的，需要从国家层面建立贫困退出机制，使贫困地区摆脱对贫困县帽子的依赖症。贫困退出机制的建立需要给予贫困县适度的缓冲、适应的时间和相关配套的奖惩措施，在实施过程中要考虑不同贫困地区的差异性和特殊性，切不可被动退出或强制退出。

第三，建立贫困动态监测和评估体系。对于贫困的研究一直伴随着相关的测量、监测与评估体系，但是大多数贫困理论偏重于静态的、短期的贫困现象与贫困事件研究，往往忽略了扶贫脱贫的动态性问题，造成贫困测量与监测的滞后性与碎片化，不能直接的反映和说明贫困和反贫困事实。随着我国扶贫脱贫工作的大规模开展与推进，动态的、系统的、精准的贫困研究显得尤为重要。农村贫困动态监测与评估体系成为我国退出机制的前提和保障，也是我国进一步完善精准扶贫精准脱贫工作的应有之义。

第四，构建多维贫困标准。多维贫困和多维减贫将成为减贫实践的主要发展趋势，我国虽然已经有部分地区在积极探索和实施多维贫困和多维减贫相关政策，但是全国范围性的研究和实践中仍显滞后。在构建多维贫困标准的过程中要注意说明各个维度与指标之间的衔接关系，考虑不同地区、社区、群体自身的特殊性要因地制宜、优势互补。此外，还需要进行广泛的国际交流与合作，并对多维贫困测度指标及方法进行持续更新与修正。

参考文献：

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关键词：贫困线贫困人口测定对策

2011年11月29日召开的中央农村扶贫开发工作会议上，中央决定将国家扶贫标准上调至2300元，比2010年提高了1026元，增幅高达80%。新的扶贫标准顺应民意，与国际接轨，有利于覆盖更多的贫困人口，让更多的人分享经济发展的成果。这次调整符合我国全面建设小康社会进程中扶贫开发工作的实际，体现了我国政府勇于承担社会责任，以民生为重的务实发展理念，是执政理念的巨大进步，充分反映出政府为解决好农村民生问题、努力缩小城乡与区域发展差距的坚强决心。在肯定成绩的同时，还应看到我国现阶段扶贫工作中存在的问题，必须进一步完善我国的扶贫制度，以使广大贫困人口得到更好的保障。

贫困标准的现状分析

（一）贫困线概述

贫困线又叫贫困标准，是指国家为救济社会成员因自然、社会、经济、生理和心里等方面原因，收入减少或中断难以维持基本生活而制定的社会救济标准。其计算步骤是：根据维持人体正常生活所需的最低热量摄入量2100大卡来制定食品消费项目和数量，计算出这些食品组合的消费支出，最后加上一定比例的非食物消费支出，即得出贫困线。贫困线有相对贫困线和绝对贫困线两种。发达国家设定的贫困线我们称之为相对贫困线，除了满足贫困人口基本的生存需要外，还可让他们分享社会发展的成果，提高生活质量并解决发展权利的问题。而发展中国家设定的贫困线多为绝对贫困线，或者称为活命线，生活在贫困线上的人是真正的绝对贫穷，紧紧满足维持生计的基本需要。

（二）我国的农村贫困标准

1985年，我国政府将人均年收入200元确定为农村贫困线，把它作为识别农村贫困人口规模和农村贫困发生率的标准，建立了全国统一的农村贫困线制度。此后，政府每年会根据当年居民消费价格指数（CPI）的变化来调整贫困线。从制度建立以来，我国的扶贫标准就一直在提高。2009年，贫困线标准提高至1196元，2010年又将这一标准提高到1274元，从1985到2010年，农村贫困线提高了6.4倍。2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这一标准比2009年的1196元提高了92%，比2010年的1274元提高了80%，对应的贫困人口规模增至1.28亿。这次调整是我国在2008年将农村贫困线和低收入线合并之后，第二次大幅度提高农村贫困线。

新的国家扶贫标准相当于每天1美元，等同于联合国千年发展目标确定的国际贫困标准。按此标准，贫困人口数量由2010年的2688万扩大至1.28亿，剧增1亿，占农村总人口的13.4%，占全国总人口的近十分之一。

我国现阶段贫困线制度存在的问题

从我国政府实行扶贫开发政策以来，取得的成绩举世瞩目，但也要看到，我国还是发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，扶贫开发工作仍是一项长期和艰巨的历史任务，关于新的扶贫标准还存在很多问题需要进一步完善。

（一）新标准仍低于国际标准

我国的贫困标准一直偏低，造成不少人“被脱贫”。2010年，农村贫困线调整为1274元，贫困人口为2688万。生活在这条线上的贫困人口，每天的消费支出相当于六个馒头，或三根香蕉，或两个半蒜头。新的贫困标准提高到了2300元，接近于联合国千年发展目标确定的日均消费1美元的贫困标准，但联合国制定的贫困标准属于“绝对贫困”。 2008年，世界银行将国际贫困标准从每天生活费1美元提升至1.25美元，我国制定的新标准仍低于国际标准。贫困标准的测算同样采用国际通行的算法，但最后却得出迥异的结果，关键在于计算中非食物的消费比例占到多大。美国的计算方法中，非食物消费比例占到三分之二，高于我国的三分之一，这样就造成两国贫困线的差距。

2011年，美国贫困人口的定义是四口之家年收入低于22314美元（见表1），按照这个标准，超过13%的美国人需要政府的帮扶。根据美国学者所做的研究，在美国的贫困家庭中，购买房子的家庭占到46%，平均每家有三个卧室、一个半浴室和一个车库；拥有一辆汽车的家庭高达73%，其中近三分之一有两辆或以上；贫困家庭孩子所获取的营养物质和中产阶级家庭的孩子一样，没有营养不良，都超出标准，甚至普遍超重。可以看到，两国贫困人口的生活状况不具可比性。

（二）贫困人口的购买力降低

1985年，我国政府将人均纯收入200元定为贫困线，到2011年提升至2300元，24年来增长11.5倍；1985年到2011年，我国GDP由7780亿元增至471564亿元，24年来增长60.6倍；1985年到2011年，农村居民人均纯收入由397元增至6977元，24年来增长17.6倍；1985年，贫困标准为农村人均纯收入的52%，2011年则降至33%（见图1）。可以看到，24年来我国农村贫困线的增幅均低于其他主要经济数据的增幅，贫困人口的实际购买力下降，不如从前。有专家曾以北京米价做过一项统计，1985年北京大米0.254元每斤，贫困线200元能买787斤大米；2009年北京大米按照2元每斤计算，贫困线1196元只能买下598斤大米。这项统计说明，虽然贫困线一直在提高，但贫困人口的实际购买力和生活水平却出现了下降。

（三）贫困县政策缺乏精度

我国目前的扶贫策略主要是以县和村为单位进行的区域瞄准，目的是为了集中力量保证供给，防止扶贫资金的分散使用。这项政策在帮扶落后地区发展方面发挥过巨大作用。时至今日，不少贫困县已取得了长足的发展，甚至成为经济强县，贫困在当下也不再以整县的形式呈现，贫困县所覆盖的贫困人口比例逐年下降，超过一半的贫困人口已不再集中于贫困县，单纯以县为单位的反贫困战略已不符合我国国情。2011年的“全国百强县”名单中，3个贫困县榜上有名，在西部百强县、中部百强县和东北三十强县名单中，有十几个贫困县也身在其中。由于“贫困县”所带来的巨大经济和政治利益，各地都把争取带上并且保住贫困线帽子作为一项政绩，“争当贫困县”、“脱贫不摘帽”、“贫县不贫”等问题突出。

贫困线制度调整的对策与建议

只有根据我国实际情况制定农村贫困标准，使其更具科学性，才能准确地分辨贫困人口，测定出贫困规模和贫困程度，从而为制定有效的扶贫战略，有针对性的做好扶贫工作提供政策依据。

（一）健全贫困线调整机制

贫困线的确定是实施扶贫工作的前提，因此贫困线标准要根据现实情况及时调整。我国政府历来十分重视贫困线的测算方法，但未就其调整机制作出明确规定，只是简单的与居民消费价格指数（CPI）相挂钩。这种调整方式的缺点在于，CPI是类消费品的综合价格指数，而食品消费却是我国贫困线测算中的主要依据，但是食品类价格上涨速度远超CPI，因此会造成贫困人口购买力的下降。

中国人民大学杨立雄教授建议，贫困线标准的调整应与食物价格指数建立联动机制，以保证贫困线的绝对购买力不下降；贫困线标准还应与收入水平建立联动机制，以保证贫困人口能分享社会发展成果。中国人民大学农业与农村发展学院汪三贵教授认为，应该调整贫困线计算中的消费结构，加大非食物消费支出的比例，并且应该五年进行一次大调整。

我国目前的贫困线是由全国统一制定的一个标准，但由于我国东、西部生活成本差距大，各地政府还应在全国标准下，根据本地的实际情况进行调整，制定出适合自己的贫困线。

（二）调整扶贫策略以提高扶贫精度

贫困线的提高可以让扶贫资金覆盖更多的贫困人口，但要更精准的瞄准穷人，还需要对我国现阶段主要以县、村为单位的扶贫策略进行调整：第一，建立贫困县动态评定机制，有能力脱贫致富就退出名单，使政策和资金落实到最需要的地方，以提升减贫效果；第二，关注个体，建立以户为单位的扶贫策略，加大农户扶贫力度，提高精准性和资金使用效率；第三，减少扶贫参与机构，缩减中间环节，降低成本，提高扶贫效率。

（三）完善扶贫资金监管机制

贫困线标准的提高不仅增加了贫困人口数量，政府扶贫资金的投入也要增加。2011年，中央专项扶贫资金达到270亿元，同比增长21.25%，增量和增幅均达到历史最高。2012年，中央财政专项扶贫资金增幅将超过20%，中央还将进一步健全财政专项扶贫资金稳定增长机制。

随着中央扶贫资金持续的高投入和高增长，各级扶贫开发部门应高度重视扶贫资金的使用效率，加强对扶贫资金使用全过程的监督管理：第一，努力创新监管工作机制，探索新方法，发挥广大群众的监督作用，建立问题投诉机制，引导群众参与监管，加大透明力度，确保公开、公平、公正；第二，明确监管责任，实行严格审批的监管制度，加大违规惩罚力度，对发现的问题依法依纪严肃处理；第三，建立扶贫资金的绩效考评机制，考评结果作为下年度扶贫资金分配的重要参考依据，不断提高扶贫资金使用效益。

（四）从根本上减少贫困群体数量

长期以来，由于分配领域的种种不公问题，导致我国群体之间的收入差距不断扩大，成为社会不稳定因素。这也成为贫困人口数量庞大的主要原因。因此，除了逐步完善贫困线制度外，还必须从根本上解决贫困人口的现实困境。第一，完善收入分配制度，逐步缩小收入差距，防止贫富两极分化：着力提高劳动收入在初次分配中的比重，提高低收入者的工资水平，对收入过高行业从总量和水平两个方面加以限制，调节过高收入，保护合法收入，取缔非法收入；第二，完善社会保障制度，扩大保障覆盖面，提高保障标准，通过社会保障达到调节收入再分配，切实解决养老、教育、医疗、就业、低保等保障问题，让更多的人分享改革和经济发展的成果，促进社会公平。

哥伦比亚大学经济学教授全球发展问题专家杰弗里・萨克斯在他的著作《贫穷的终结》中写道：贫穷的终结不仅仅意味着结束极端苦难的状态，更意味着经济进步的开始以及伴随着这种经济发展带给人们的信心和渴望。我国的扶贫事业已经进入到了一个新阶段，正在向更高目标迈进，在不久的将来一定能让更多的人走上发展的阶梯，分享改革开放带来的利益与希望。

参考文献：

1.潘进.阿马蒂亚.森贫困理论研究[J]，商业时代.2012 （24）

2.李力，欧涉远，李霞.对农村贫困线及贫困发生率的反思―基于国家统计局和民政部的数据[J].宏观经济研究，2012（8）

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第一条为了规范农村扶贫开发工作，加快农村贫困地区和贫困人口脱贫致富，促进区域协调发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条本办法适用于本省行政区域内的农村扶贫开发活动。

本办法所称农村扶贫开发，是指国家和社会各界通过财政支持、产业扶持、挂钩帮扶、生态补偿、社会捐赠，完善基础设施，改善生产、生活条件和教育、医疗、卫生条件，促进就业创业等措施，帮助扶贫对象提高自我发展能力、实现脱贫致富的活动。

第三条农村扶贫开发应当遵循政府主导、群众主体、社会参与、因地制宜、绿色发展、精准施策的原则。

第四条各级人民政府负责本行政区域内农村扶贫开发工作，建立健全农村扶贫开发工作协调机制，协调解决扶贫开发工作中的重大问题，制定和落实农村扶贫开发规划、目标责任和考核评价制度，将农村扶贫开发目标任务完成情况作为各级人民政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容。

县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构具体负责农村扶贫开发工作的组织、指导、协调和检查督促工作，其他有关部门在各自职责范围内做好农村扶贫开发相关工作。

第五条各级人民政府应当在每年的10月17日国家扶贫日组织相关部门和社会各界开展宣传教育等活动。

第六条鼓励支持境内外企事业单位、社会组织、个人等社会力量以多种形式依法参与农村扶贫开发。

对在农村扶贫开发工作中做出突出贡献的单位和个人按照有关规定给予表彰奖励。

第二章扶贫对象

第七条扶贫对象是指按照国家和本省规定的现行标准识别、认定的贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县。

设区市人民政府可以根据本辖区经济社会发展总体水平，按照不低于国家和省级现行标准线，制定本辖区内贫困户、贫困村和扶贫开发工作重点县的扶贫标准。

第八条扶贫对象实行动态管理，建立有进有退的管理机制。贫困户、贫困村和省级扶贫开发工作重点县识别、认定和退出应当按照国家和省的有关规定执行。

第九条　贫困户按照下列程序确定：

(一)村民委员会在本村公布贫困户申报公告;

(二)农户向村民委员会提出申请;

(三)各行政村召开村民代表会议进行民主评议，形成初选名单，由村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡(镇)人民政府;

(四)乡(镇)人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定贫困户名单，分别在各行政村进行第二次公示，经公示无异议，报县(市、区)扶贫开发领导小组;

(五)县(市、区)扶贫开发领导小组对乡(镇)上报的名单进行审查确认后，在各行政村进行公告。

村民对审核结果有异议的，可以自审核结果公示之日起七日内向乡(镇)人民政府提出复核申请，乡(镇)人民政府应当进行调查、核实，并在五个工作日内公示复核结果。

农户申请有困难的，可以由村民小组或者其他村民代为提出申请。

第十条贫困户的退出由村民委员会组织民主评议后提出，经村民委员会和驻村工作队(驻村、包村干部)核实、拟退出贫困户认可，在村内公示无异议后，报乡(镇)人民政府审核，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查确认后，在所在乡(镇)和行政村公告退出，同时在建档立卡贫困人口中销号。

第十一条　贫困村的贫困发生率降至2%以下，且符合省定贫困村脱贫标准的，由乡(镇)人民政府提出拟退出村名单，在乡(镇)和所在村公示无异议后，报县(市、区)扶贫开发领导小组审查，由县(市、区)人民政府批准后，向社会公告退出，并报设区市扶贫开发领导小组备案。

第十二条　省级扶贫开发工作重点县的贫困发生率降至2%以下，且达到省定脱贫标准的，由县级扶贫开发领导小组提出退出申请，设区市扶贫开发领导小组初审，省扶贫开发领导小组审核，向社会公示征求意见。公示无异议后，报省人民政府按照规定程序批准退出。

第十三条达到现行脱贫标准的扶贫对象，按照规定程序退出后，脱贫攻坚期内继续执行现行的扶贫政策。对提前退出的省级扶贫开发工作重点县给予表彰奖励，对提前退出的贫困村各地可制定相应奖励政策。

第十四条健全和完善扶贫开发建档立卡信息管理系统。贫困户、贫困村信息由乡(镇)人民政府采集，省级扶贫开发工作重点县信息由县级人民政府扶贫开发工作机构采集。采集的信息应当真实、准确。

第三章扶贫开发措施

第十五条县级以上人民政府应当将农村扶贫开发纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，并制定农村扶贫开发专项规划。

县级以上人民政府制定其他专项发展规划，应当与本行政区域农村扶贫开发专项规划相衔接，优先保障农村扶贫开发需要。

第十六条县级以上人民政府对居住在偏僻自然村、地灾隐患点、生态与自然保护区等生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发且有搬迁意愿的农村人口，加快实施造福工程易地扶贫搬迁。

各级人民政府应当多方筹措资金，对造福工程易地扶贫搬迁对象的建房和集中安置区的基础设施建设给予资金补助。

扶贫开发工作机构应当根据实际情况，会同有关部门确定造福工程易地扶贫搬迁对象范围;国土资源部门应当优先保障造福工程易地搬迁用地需求;城乡规划主管部门对涉及造福工程易地扶贫搬迁的乡(镇)、村，应当优先按照规定的权限和程序编制或者修改乡(镇)、村规划;造福工程易地扶贫搬迁相关规费的减免应当按照相关规定执行。

第十七条县级以上人民政府对居住在危房中的农村建档立卡贫困户、分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户实施危房改造。

第十八条鼓励各类金融机构开展金融扶贫，发展扶贫普惠金融，为扶贫对象提供符合贫困地区贫困户特点和需求的金融产品和服务方式。

加大信贷投入，运用国家扶贫再贷款政策，实行比支农再贷款更优惠的利率。

扶贫开发任务较重的县级人民政府应当建立扶贫小额信贷风险担保金，为贫困户提供无抵押小额贷款担保。

第十九条贫困地区县级人民政府应当制定特色产业发展规划，发挥区域和资源优势，培育壮大特色主导产业，统筹发展农产品加工、电子商务、林下经济、乡村旅游、休闲农业等农村产业，加快建立一批贫困户参与度高的绿色生态特色产业基地。

县级以上人民政府有关部门应当加强对龙头企业和农民专业合作社的培育，发挥龙头企业和农民专业合作社对贫困户的组织和带动作用，建立健全其与贫困户的紧密利益联结机制。

第二十条县级以上人民政府有关部门应当为农村贫困家庭劳动力提供农村实用技术、职业技能培训和公共就业创业服务，增强就业技能;加大对贫困地区返乡农民工和返乡大中专毕业生创业的扶持力度，拓展贫困家庭劳动力就业空间。

第二十一条县级以上人民政府教育部门应当实施教育扶贫工程。各级教育经费应当向贫困地区、老区、少数民族地区倾斜，巩固提高教育发展水平。

第二十二条县级以上人民政府及其有关部门应当加大科技扶贫力度，加快技术成果转化，选派科技人员开展科技服务，强化贫困地区基层农技推广服务体系建设。

第二十三条县级以上人民政府及其有关部门应当实施文化扶贫工程，推动文化惠民项目向贫困地区倾斜，推进基层综合性文化服务中心建设，加强文化供需对接。加强贫困地区乡风文明建设，倡导现代文明理念和生活方式。

第二十四条县级以上人民政府应当实施健康扶贫工程，将建档立卡贫困人口纳入医疗扶贫范围，资助其参加城乡居民基本医疗保险，对贫困人口就医费用给予救助帮扶。

第二十五条县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全与农村扶贫开发相衔接的最低生活保障和特困人员供养等社会保障制度。对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供受灾人员救助或者临时救助;对计划生育特殊困难家庭实施关怀救助;对符合低保条件的贫困人口实行政策性兜底保障，对符合扶贫条件的农村低保对象实行扶贫脱贫。

第二十六条优先实施农村贫困地区交通、水利、电力、渔港、饮水安全、危房改造、土地整理、农业综合开发、广播电视、通信等基础设施建设，推动农村信息化推广应用，改善农村贫困地区生产生活条件。

第二十七条探索建立贫困村、贫困户资产性收益增收机制。对财政专项扶贫资金和涉农资金投入设施农业、光伏发电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村或贫困户，带动贫困村和贫困户尤其是丧失劳动能力的贫困人口获得稳定收益。

第二十八条县级以上人民政府应当将扶贫开发与生态文明建设紧密结合，加大贫困地区的生态保护和修复力度，视财力情况逐步提高生态公益林和天然林补偿标准。完善生态保护补助奖励政策，建立地区间横向生态补偿制度。

第二十九条　县级以上人民政府应当采取干部驻村、部门帮扶、资金捆绑、政策支持办法，建立健全驻村帮扶工作机制，实施整村推进扶贫开发。

将贫困村优先纳入城乡环境综合整治范畴，大力开展贫困村村庄整治，加快推进贫困村人居环境建设。

第三十条完善省级扶贫开发工作重点县挂钩帮扶制度，落实山海协作、对口帮扶工作，推进产业园区共建，加大山海干部交流力度，健全服务协调机制，帮助解决发展中的困难和问题。

第三十一条县级以上人民政府及其有关部门依照国家有关规定，可以与有关国家和地区、国际组织、区域组织及其他机构开展农村扶贫开发交流合作。

第四章资金与项目管理

第三十二条农村扶贫开发资金来源：

(一)中央和地方财政专项扶贫资金;

(二)行业扶贫资金;

(三)国家机关、国有企事业单位的定点帮扶资金;

(四)金融机构的扶贫贷款;

(五)公民、法人或者其他组织捐赠的扶贫资金;

(六)其他用于农村扶贫开发的资金。

第三十三条省级财政和设区市级财政加大对省级扶贫开发工作重点县财政扶持力度;各级财政应当在现有村级组织运转经费保障政策基础上，加大对贫困村的财政扶持力度。

省级财政部门应当探索建立省市县三级扶贫专项资金在线监管系统。县级以上人民政府应当将财政专项扶贫资金和扶贫项目管理经费列入本级财政预算，归并可以整合的相关扶贫资金和相关涉农资金，统一规划，集中使用，提高资金使用效益。

第三十四条财政专项扶贫资金应当按照因素测算、资金绩效、考核评价、年度扶贫开发项目实施计划等进行分配。重大项目应当按照国家和省有关规定，报同级人民政府审定后实施。

行业扶贫资金由行业主管部门依据农村扶贫开发规划、行业规划和任务进行安排。

社会捐赠资金的安排使用应当尊重捐赠者的意愿，向捐赠者告知资金使用情况，并依照有关法律、法规进行管理和监督。

第三十五条县级以上人民政府财政部门、农村扶贫开发工作机构应当会同有关部门，对财政专项扶贫资金的使用和管理进行绩效考核评价。

第三十六条县级以上人民政府应当依据农村扶贫开发专项规划，科学论证，因地制宜确定和落实农村扶贫开发项目。

农村扶贫开发项目实施单位应当根据项目管理要求，制定项目实施方案，承担项目责任，建立合同管理，执行公示公告、竣工验收、绩效评价、档案登记、后续管理等制度。

经批准的农村扶贫开发项目不得擅自变更。确需变更的，应当报原批准部门审批。

第三十七条县级人民政府应当建立农村扶贫开发项目资产管护制度，按照谁受益、谁管护的原则，明确管护主体和管护责任。

农村扶贫开发项目所形成的设施、设备和资产依法受到保护，任何单位和个人不得损坏、非法占用或者擅自处置。

第五章监督检查

第三十八条有扶贫开发任务的县级以上人民政府应当定期向同级人大常委会报告农村扶贫开发工作情况，自觉接受同级人大及其常委会的监督。

第三十九条县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构以及发展和改革、审计、财政部门应当开展对扶贫政策措施、扶贫规划执行、财政扶贫资金管理使用、扶贫开发项目建设管理落实情况等专项检查和监督。

第四十条县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构和统计调查部门应当建立农村扶贫开发统计监测体系，加强动态监测评估。

第四十一条县级以上人民政府有关部门或者机构在履行监督检查职责时，可以依法采取下列措施：

(一)要求被检查的单位和个人说明情况，提供农村扶贫开发活动有关账册、单据、文件、记录和其他资料;

(二)检查与农村扶贫开发活动有关的场所;

(三)责令被检查单位和个人停止违法行为，履行法定义务;

(四)对可能转移、隐匿、销毁的与违法行为有关的财物，可以申请有关部门先行登记保存。

第六章法律责任

第四十二条违反本办法第三十六条第三款规定，擅自变更扶贫开发项目的，由县级人民政府扶贫开发项目管理部门责令改正;情节严重的，应当停止项目实施，由有关部门依法追究相关责任人的责任;造成损失的，依法赔偿损失。

第四十三条违反本办法第三十七条第二款规定，损坏、非法占用或者处置扶贫开发项目设施、设备和资产的，由县级以上人民政府农村扶贫开发工作机构或者有关部门责令限期改正，并依法予以处理;造成损失的，依法赔偿损失。

第四十四条承担农村扶贫开发工作任务的单位和个人不履行职责，未完成农村扶贫开发任务，造成不良影响的，由同级人民政府或者上级主管部门予以批评，责令限期完成，并依照有关规定追究相关责任人员的责任。

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一、目标任务

通过开展农村扶贫对象建档立卡工作，对全镇农村扶贫对象进行一次全面的摸底调查，识别出农村扶贫对象，建立健全农村扶贫对象档案，为开展直接帮扶提供依据。同时，也为在大扶贫格局下，引导教育、住建、水利、卫生、广电等部门资源及社会各界力量向农村扶贫对象倾斜，搭建通用的扶贫工作信息平台。

二、实施范围和扶贫对象

（一）实施范围。农村扶贫对象识别和建档立卡的实施范围为全镇87个行政村。

（二）扶贫对象。农村扶贫对象包括扶贫开发对象和低保对象。扶贫开发对象必须是以户为单位，家庭主要劳动力在60岁以下、有劳动能力，和较强的脱贫愿望、处于扶贫标准线2300元（2010年不变价）以下的农村家庭居民。

三、工作原则

坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的基本原则，对农村扶贫对象逐一建档立卡。

（一）严格把握标准。农村扶贫对象包括扶贫开发对象和低保对象。扶贫开发对象必须是以户为单元，家庭主要劳动力在60岁以下、有劳动能力和较强的脱贫愿望、处于扶贫标准线2300元（2010年不变价）下的农村家庭居民。民政部门已识别登记的农村低保对象，这次全部纳入扶贫对象一并建档立卡。具体识别方法“五比五看一优先十一不评”。“五比五看”：比家庭收入、看经济来源；比家庭财产、看消费水平；比家庭劳力、看劳动观念；比生活环境、看居住条件；比贫困程度、看致贫原因。“一优先”：计划生育优先。“十一不评”：全户外出的不评，家庭有多处房产的户不评，家庭成员中有1人购置小车的不评，不符合条件强行要求、无理取闹的户不评，不遵纪守法的户不评，不执行计生政策超生严重的户不评，子女条件较好而不履行赡养义务的原则不评，阻挠公益事业建设的不评，不进行土地流转造成土地荒芜的不评，经商户不评，不在家从事种植、养殖业的一律不评。

（二）规范识别程序。要召开镇、村两级会议，做好宣传发动工作，确保政策精神家喻户晓。要按照“户主申请、村民小组提名、村民代表评议和票决、村委会审查、乡镇审核、区县扶贫办及民政局复核、区县人民政府审批”的程序进行，村委会要有扶贫对象民主评议和票决的会议记录及代表签名，镇政府、县扶贫办要有扶贫对象审核的相关记录和档案资料，县扶贫办要对镇里上报的扶贫对象信息资料进行严格把关，确保没有争议或争议解决后报县人民政府批准，统一建立县级档案，并按要求录入全国贫困农户信息系统。

（三）公平公开公正。农村扶贫对象识别确认和建档立卡工作全程要体现公开、公平、公正的原则，实行民主评议和民主监督，群众参与率和社会认同感达80%以上。村级民主评议前，要对扶贫对象识别政策和建档立卡人数在村内公示，并通知每户农户家庭。参与民主评议的村民代表要有广泛的代表性，各村都要成立30人以上的民主评议领导小组，评议小组中要有劳动能力的残疾人、低保户、县人大代表、政协委员、退休干部等具有广泛代表性的代表，每组至少要有2户以上的群众参加，确保评议结果客观公正。村委会审查和镇政府、县扶贫办审核的结果，都要在当地群众主要活动场所进行公示（要有影像资料），每次公示期不少于7天，接受社会监督，严防暗箱操作。在扶贫对象确定过程中，如接到有关质疑和举报时，县扶贫办、镇政府要及时组织专人进行核实调查，确有问题的要取消其扶贫对象资格，并从得票靠前的落选农户中依次递补。

（四）直接到户到人。要把政策宣传、对象申请、情况调查、会议评议等基础工作做细做实，确保贫困农户的参与权、表达权。严禁民主评议敷衍了事、流于形式。农户申请要由户主提出，严禁亲友代替和提供虚假承诺；要杜绝平均分配，务必突出重点、整户入选，严禁拆、分户和空挂户；到户调查要直达预选对象，严禁口头调查或推测估计；登记的扶贫对象户要有相关影像资料。

四、工作步骤

（一）对象识别阶段（元月—4月底）

1.指标分解（4月3日前完成）。根据3月24日召开的全县扶贫开发暨农村扶贫对象建档立卡工作动员会议精神，研究确定本镇的工作方案及识别方法，并报县扶贫办。扶贫对象指标分解切忌搞平均主义，要根据各村发展和农民人均收入水平，按照比较好、一般、贫困、深度贫困四类标准对村先行分类，再按照分类分解扶贫对象指标。

2.宣传动员（4月上旬）。要充分发挥电子显示屏、村务公开栏等，广泛宣传扶贫对象建档立卡政策，做到家喻户晓、人人皆知。认真召开镇扶贫工作会议、村组动员会议，形成一环扣一环、一级抓一级的局面。努力营造广大干部群众支持和参与扶贫对象建档立卡工作的良好氛围。

3.群众评议（4月7日—4月25日）。各村要开好村民小组全体村民会议、村民代表评议会议，以申请农户得票多少决定其是否成为预选扶贫对象。要加强对村级评选对象情况的审核，严防条件不符者入选。村级投票情况和镇政府审核情况必须分别在行政村和镇政府公示7天。

（二）建档立卡阶段（4月26日—5月底）。要按照全省统一制定的表格，采集汇总扶贫对象家庭情况，做到一户一卡、一村一册。档案资料要做到真实、全面，并由扶贫对象、采集人、审核人共同签名确认。镇政府要有纸质档案和电子档案，并按照动态管理的原则，及时更新纸质档案和电子档案。

（三）信息化管理阶段（6月—8月）。扶贫对象档案数据安排专人负责，按时录入全国贫困农户信息管理系统，并建立汇总分析、动态管理机制。

五、工作要求

（一）加强组织领导。一是成立领导小组。为切实加强领导，确保农村扶贫对象建档立卡工作的顺利实施，成立以镇长罗运河同志为组长的农村扶贫对象建档立卡工作领导小组，具体负责指导全镇农村扶贫对象建档立卡的全面性工作，按照要求搞好对象识别、信息录入、完善档案资料、落实帮扶措施。下设办公室，负责日常工作。

（二）确保工作经费。农村扶贫对象识别和建档立卡是一项庞大而复杂的民心工程，涉及千家万户，工作量大，任务繁重。根据主管部门要求，镇财政安排专项中心工作工作经费用于开展农村扶贫对象建档立卡工作必需的培训、表格印制、调查摸底、建档立卡、信息录入及信息化管理系统建设等方面的开支。

（三）强化人员培训。加强对工作人员的培训，通过培训，切实让工作人员全面、准确把握相关政策原则、指标要求、操作程序和具体方法，不断提高业务水平和服务质量。

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立足“精准扶贫、保障基本”原则，通过精准实施“低保兜底一批”扶贫攻坚行动，对州扶贫移民局认定的我县721户3052人“低保兜底一批”人口进行社会保障扶贫。

二、目标任务

按照“精准扶贫、精准脱贫”和以户为单位，计算家庭总收入后按标施保、应补尽补、应保尽保、动态管理要求，进一步完善农村最低保生活保障制度，加强与扶贫开始政策的有效衔接，充分发挥低保政策在扶贫坚中的兜底救助保障功能。

三、政策措施

一是保障标准。根据城乡居民消费支出等因素，制定全县低保保障标准，全县家村低保保障标准不低于全省农村最低生活保障标准低限。二是保障对象。全县农村低保对象，其中：建档立卡低保“兜底”对象从2019年1月起721户3052人。三是发放金额。2019年1-6月发放低保兜底资金共计338.772万元。

四、下一步打算

1、建立健全最低生活保障制度。进一步健全完善最低生活保障制度，及时掌握农村困难群众、农村特困人员基本情况，对生活在低保线以下的建档立卡贫困家庭，保障其达到最低生活保障标准，切实维护建档立卡贫困人口基本生活权益。

2、建立救助申请家庭经济状况核对机制。通过建立居民家庭经济状况核对机制确定农村低保对象，加强申请农村低保家庭的经济状况核查工作，逐步推行农村低保金差额发放，提高低保标准和补助水平，缩小城乡低保差距。对3052名丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口，全部纳入低保兜底一批。参照全县农牧民人均纯收入增幅、人均消费支出增幅和物价上涨等因素，目前，我县农村低保补助标准为185元/人月，使其实际低保补助水平高于绝对贫困县，实现政策性脱贫。

篇11

乙方：_________

_________以捐赠资金的方式，真诚与_________携手，共同为中国西部的贫困地区做一件利国利民的公益事业。

根据_________教育扶贫项目赞助方案，甲方愿意赞助_________元。该资金赞助的项目可由甲方命名。

_________作为教育扶贫项目的承办单位，认真承诺：在项目实施过程中发扬爱国奉献、追求卓越的精神，以_________的工作作风，珍惜甲方的每一分爱心捐赠，使之在贫困地区发挥最大的效力。

甲方随时可以指导和监督乙方的教育扶贫工作，随时可以审计捐赠款的使用情况。

甲方(盖章)：_________乙方(盖章)：_________

负责人(签字)：_________　负责人(签字)：_________

_________年____月____日_________年____月____日

签订地点：_________签订地点：_________

篇12

A New Analysis of Chinas Rural Poverty Alleviation from Absolute to Relative Shift

――An Analysis Based on Precise Poverty Alleviation Background

LIU Huan

（Center for Security Studies， Wuhan University， Wuhan 430072）

Abstract：Putting the precision identification as a guide， from absolute poverty to the perspective of the relative poverty of Chinas rural poverty to carry out a new analysis. Through the construction of Lorenz curve method， calculated the Gini coefficient and the social wealth index， which found in poverty alleviation in poor rural areas exist in the process of the absolute poverty line can not completely cover the poor， establish the relative poverty line is advantageous in the new situation of poverty for poor households accurately identify bottlenecks； resource allocation of poverty alleviation in elite capture established by accurate identification mechanism and effective countermeasures to curb； neglect the poorest of precise helping， social assistance and social protection such as the protection of poverty alleviation policy to ensure its ability against the risk of poverty.

Key words：precision poverty； absolute poverty； relative poverty

改革?_放以来我国农村扶贫工作取得巨大进展，据统计数据显示，1978～2010年中国的农村贫困人口从近2.6亿下降到2800万，近两亿多人次脱离贫困生活。伴随经济的快速发展，我国城乡收入差距不断拉大，农村人口内部之间的收入差距也在拉大，相对贫困现象日益严重。当前，收入不平等会削弱经济增长的减贫效应已成为社会共识，特别是在经济疲软期，对贫困的精准识别和精准帮扶显得尤为重要[1]。现阶段，经济新常态对扶贫工作提出了新的要求，实施精准扶贫是进入新时期中国扶贫的新举措，符合中国国情[2，3]。

1 文献综述

关于贫困的定义有很多，学术界从不同视角对贫困进行了解释。基于收入角度进行归纳总结，以收入不足为主要致贫原因的研究，如童星、林闽钢认为：“贫困是经济、社会、文化、落后的总称，是由低收入造成的、缺乏生活必需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段的一种生活状况”[4]。万广华等通过加总家庭在一定时间段内的总贫困，将其分解为暂时性贫困和慢性贫困成分[5]，通过实证发现在众多影响因素中家庭成员数量、人力资本、政治资本及金融资本对各类型贫困的影响程度不同，特别是低水平的人力资本和金融资本并不能降低暂时性贫困成分；对于农耕地多的农户来说暂时性贫困会相对增加。从贫困的成因和表现形式来看，贫困可以分为经济性贫困、知识性贫困和制度性贫困等。叶普万认为贫困是由制度因素或非制度因素造成的、个人或家庭不能获得维持正常物质精神生活需要的一种生存状态[6，7]。

伴随社会经济的发展，越来越多的人感受到社会经济差距拉大带来的相对排斥和相对剥夺问题，特别是在经济差距拉大的影响下更加明显。学者开始意识到贫困问题不仅是绝对的吃不饱、穿不暖的问题，那些在物质和生活条件上相对于他人表现匮乏的人也是相对贫困者[8]。叶普万提出相对贫困的特点主要有：动态性、非平等性、相对性和主观性，相对贫困下扶贫标准随着社会经济发展、收入水平和环境的变化而变化，体现出不同社会成员之间的收入分配，其比较对象是处于相同经济社会条件下的其他成员，且其设定具有一定的主观判断[6]。相对贫困需要解决的是收入分配问题，较难通过市场机制解决，因而政府有责任在财富再次分配中调整全社会财富的分布状况，以改变初次分配中形成的不利格局[9]。调整对新时期贫困现象的认知、构建相对贫困监测体系[10，11]、经济增长和基本服务均等化是减缓贫困的有效途径[12～15]。

我国扶贫政策经历了社会发展视角下救济式农村扶贫政策（1978～1985年）；开发式农村扶贫政策（1986～1993年）；攻坚式农村扶贫政策（1994～2000年）以及2001年开始的整村推进扶贫开发阶段[16，17]。在历史的各个阶段扶贫政策伴随着经济发展取得了很大效果，中国绝对贫困人口大幅度减少，贫困人口分布也由普遍分布转变为相对集中，以及分散在各地的“插花贫困”和社区里的个别贫困。反观我国扶贫政策的转变，无论是依赖经济发展的“涓滴效应”还是“靶向性”的对贫困人员的直接扶持，都是对既有扶贫政策实践中暴露出问题的理性思考和改进，以寻求更好的解决之道。精准扶贫是新时期中国扶贫工作的主要目标和工作机制，而精准识别则是精准扶贫的首要任务和工作难点。识别农村地区绝对贫困户很容易，而识别相对贫困户就较困难，而且伴随城镇化发展和农民流动等原因，?困户识别的难度正日益加大。

2 农村贫困状况的绝对和相对变动

2.1 我国农村贫困线变动趋势

改革开放以来我国农村官方贫困线变动情况可以用农民人均纯收入、贫困线和贫困线的相对值来表示。国家统计局在1998年开始测算较高的贫困标准并向社会公布，其原理是根据贫困人口的食物支出测算其占贫困人口总支出的60%比例为前提假设，得到低收入标准，即恩格尔系数高于60%时生活水平表现为贫困[18]。图1是根据改革开放以来我国官方公布的贫困线变化情况计算出的实际贫困线，与农村居民实际人均收入和贫困线的相对值进行比较，其中实际贫困线和农村居民实际人均收入是以1978年为基础年，以不变价格平滑得到的实际值。目前，我国将贫困线相对值0.4作为“警戒线”，这也是国际上以相对收入确定贫困人口收入水平的最低尺度。图1可以看出1978～2012年间我国农村居民实际人均收入提高较大，贫困线的提高幅度却相对较小，贫困线相对值呈下降趋势，二者差距不断加大，虽然在2011年国家大幅提高贫困线标准（2300元），但是由于缺乏理论依据，其成效依旧不大。收入差距的扩大进一步加大了对农村贫困群体的扶贫难度，以往的开发式扶贫方式不能适应新阶段农村贫困相对集中又分散的特点，而贫困人口的特点是制定扶贫政策的主要根据。因此，实施精准扶贫，进一步将扶贫区域缩小到村到户是适应新时期经济形势和贫困成因的必然选择。

2.2 农村低收入群体收入的绝对和相对变动及不平等分析

本文在我国农村地区2002～2012年居民总收入变化情况分析的基础上探究绝对收入变化和相对收入变化的趋势，该变化的直接表现便是不平等程度的增加。比较收入不平等的方法主要采用洛伦茨曲线、广义洛伦茨曲线及不平等指数和社会福利指数来表示。洛伦茨曲线反映的是人口百分比对应收入百分比的点连成的曲线，反映收入分配均等程度；广义洛伦茨曲线有助于识别平等程度较低但社会福利较高的收入分配状态，如肖沃克斯定理定义X广义罗伦兹控制Y的充要条件是对任何严格凹的增函数符合式（2）条件。

3 精准扶贫下收入变动带来新困境

3.1 从绝对贫困线到相对贫困线

改革开放以来我国农民收入不断提高，越来越多的农户脱离了贫困。从绝对贫困线到相对贫困线，本文拟采用相对贫困线假说，按照国际贫困标准将低于中位收入或平均收入水平50%的收入水平划为贫困线，用贫困线的相对值替换绝对值，发现农村贫困线的相对值不断走低，与经济增长和收入水平的提高相矛盾。通过测算，贫困线相对值的平均值大概在0.4；世界银行也将0.4作为警戒点，将其设置为相对贫困线的最下限，低于0.4时不能有效反映贫困人口的真实状况。本文假定相对贫困线设置在0.4～0.5的系数水平为宜，以反映收入水平差距和平均分布情况。

3.2 扶贫资源最优化分配的瓶颈

3.2.1 精准识别存在难点

精准识别的目标是要改变以往国家扶贫工作中非国家贫困线和集中连片区域贫困人口、贫困村的识别问题。本文假设慢性贫困与相对贫困具有一定的相似性，总贫困的减少需要注重和强调对相对贫困的识别和帮扶措施[5]。从现实情况看，农村地区绝对贫困的识别相对容易，但考虑相对贫困则显得较为困难。随着经济增长，我国的绝对贫困人口大幅减少，但是相对贫困人口却在不断增加。由于相对贫困人口在收入或外部表现上并没有显著差异，在识别过程中又存在弃真型误差和存伪型误差，为精准识别增加了难度。而瞄准目标的偏离会降低扶贫政策和项目实施的效率和有效性。

3.2.2 精英捕获扶贫资源

国外已有很多研究证明当外部社会资源传递到社区时，会出现精英捕获现象。精英捕获是指原本属于惠及大众的资源被少数人或群体占有，从而导致较弱群体的利益损失[17]。李小云等通过对一些贫困村具体扶贫项目受益群体的调查发现贫困户受益比重远低于中等户和富裕户[19]。扶贫中出现的精英捕获现象会强化贫困家庭的脆弱性。在实施精准扶贫的某些地区由于无法确定除绝对贫困以外的其他相对贫困者，出现了少数平均分配或者轮流领取贫困户待遇的现象；还有些地区将扶贫资金拨给有能力、有愿望的大户[18]，就是精英捕获的表现。这些大户处于相对收入优势群体，利用自身的经济、信息等优势获得扶贫资源后再进一步发展自己，而并没有表现出

对绝对贫困者太多的支持，最终导致扶贫政策失效。

3.3 忽视最贫困现象

对农村低收入居民收入的绝对值和相对值的研究发现，扶贫政策的实施过程中，虽然贫困者的收入不断提高，但低收入和绝对贫困户收入的相对值表现出下降趋势，政策效果只是惠及到贫困者中较富裕群体，最贫困者的受益有限，且被固化在较低收入水平，这与扶贫资源的精英捕获现象有着密切联系。为提高扶贫绩效，很多地方更愿意先去扶持与贫困线水平相近的贫困户，对绝对贫困户则多给以直接少量经济性补助等。对相对富裕户的扶持和对最贫困户的忽视使得扶贫政策的涓滴效应止步于贫困人口中的相对富裕人群，最贫困人口却被忽视。最贫困人口被政策性忽视（制度贫困）不仅会带来短期绝对影响，在长期来看也更容易使其陷入“贫困陷阱”。

篇13

为了确保顺利实现脱贫摘帽，县委、县政府认真落实中央、省、市有关精准扶贫精准脱贫政策，并结合柳林实际，通过多次研究讨论，提出了实施生态扶贫、产业扶贫、企业帮扶、金融扶贫、兜底扶贫“五大行动”，农村低保制度作为兜底扶贫最重要的举措，我们严格按照省、市民政部门的有关精神，精准识别各类救助对象，全面落实保障救助扶贫政策，将符合条件的对象全部纳入民政兜底脱贫范围，社会兜底扶贫取得明显成效。

1、切实做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接

根据山西省人民政府办公厅《关于印发山西省农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接实施方案的通知》（晋政办发〔2017〕18号）和吕梁市人民政府办公厅《关于印发吕梁市农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接实施方案的通知》（吕政办发〔2017〕109号）精神，结合我县实际，制定出台了《柳林县人民政府办公室关于印发柳林县农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接实施方案的通知》（柳政办发〔2017〕161号）以及《关于农村特困人员社会保障精准兜底的意见》（柳民函〔2017〕17号）文件，为贫困户实现脱贫提供了政策保障。将符合条件的农村低保对象和建档立卡贫困户双向进入通道完全打开，做到了政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接、信息衔接，使他们共享国家脱贫攻坚有关政策带来的实惠。

2、推进低保线与扶贫线“两线合一”，实现应保尽保

对通过其他扶贫方式帮扶后仍难以达到脱贫目标的贫困户通过提高保障标准和补助水平，使农村最低生活保障线与贫困线合一（简称“两线合一”）。2016年，我县农村低保标准为每人每年3684元；

2017年，我县农村低保保障标准每人每为每人每年3924元，2018年，我县农村低保保障标准每人每年4164元，2019年，我县农村低保保障标准每人每年4764元，实现我县农村低保标准高于国家扶贫标准，继续保持我县城乡低保保障标准为全市最高水平。同时，将无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫且符合农村低保条件的贫困家庭，全部纳入农村低保兜底保障范围，实现应保尽保。目前，全县共有农村低保对象11086户18167人，其中，属于建档立卡对象3607户6400人，占全县农村低保对象比为35.2%，占全县建档立卡贫困人口比为19.2%，2019年全年发放农村低保金6136.6万元。

三、工作中的主要措施

多年来，县委、县政府始终把关注民生作为推动社会发展的头等大事紧紧抓在手上，特别是把城乡低保、特困人员供养等社会救助工作作为脱贫攻坚的切入点和主抓手，在政策、资金上给予了很大支持，各项社会救助制度逐年健全、管理逐年规范、救助标准逐年提升，在保障困难群众基本生活和确保我县顺利实现脱贫摘帽方面发挥了积极作用。

（一）社会救助制度较为完善

2013年，为了更好地维护困难群众的基本生活权益，促进社会稳定和协调发展，我县按照政府主导、社会参与、形式有别、相互衔接、制度健全、管理规范、城乡联动、分步实施的原则，制定了《柳林县人民政府关于建立健全全县城乡社会救助体系的实施意见》（柳政发〔2013〕44号）；

2015年，制定了《柳林县低收入家庭认定办法和柳林县低收入家庭经济状况核对办法》(柳政发〔2015〕2号)以及《柳林县最低生活保障审核审批办法（试行）》(柳政发〔2015〕3号)；

2017年，民政部门出台了《柳林县2017年民政兜底扶贫行动计划》(柳民发〔2017〕17号)。同时，进一步完善了社会救助监督机制，在定期组织社会救助专项资金检查的同时，加强纪检监督、审计监督、群众监督和舆论监督，确保各项社会救助制度落到实处。

（二）社会救助工作机制比较健全

按照《民政部关于贯彻落实国务院第162次常务会议精神做好困难群众基本生活保障有关工作的通知》（民电〔2017〕6号）及省、市有关精神，结合我县实际，出台了《柳林县人民政府办公室关于建立困难群众基本生活保障工作协调机制的通知》（柳政办发〔2017〕13号），建立了社会保障兜底扶贫行动联席会议制度，强化对社会保障兜底扶贫行动的组织领导，研究解决脱贫攻坚重大问题，推动社会保障兜底扶贫行动落到实处。建立健全了社会救助“一门受理、协同办理”机制，完善了受理、分办、转办程序，确保贫困人口“求助有门、受理及时”；

进一步加强乡（镇）社会救助经办机构建设，探索通过政府购买服务等方式，增强基层经办能力；

同时指导村民委员会协助做好农村社会救助工作。

（三）社会救助标准不断提高

健全了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制及自然增长机制，连续多年提高我县城乡低保、特困人员等社会救助标准。农村低保保障标准由2006年每人每年240元提高到2019年每人每年4764元；

城市低保保障标准由1999年每人每月60元提高到2019年每人每月585元；

城市特困人员、农村集中供养特困人员供养标准提高到每人每年9200元，农村分散供养特困人员供养标准由2006年每人每年1000元提高到2019年每人每年6300元，连续多年保持我县城乡低保、特困人员供养标准为全市最高水平。

四、存在问题

通过全县上下的艰苦努力，我县脱贫攻坚取得了巨大成效，特别是社会兜底扶贫行动工作有序推进，取得了一定的成绩，但仍存在一些问题和不足。一是基层群众不了解政策的问题还比较突出，特别是贫困户和部分非贫困户收入差距不大，但因享受的扶持政策差别比较大，造成非贫困户满意度有所降低，社会救助等扶贫政策宣传工作还有待进一步加强；

二是社会救助范围及水平不能满足困难群众实际需求，从总体上看，我县社会救助的范围和标准在逐年扩大和提高，困难群体的基本生活权益得到了基本保障，但随着社会生活水平的提高，以及困难群众出现的各种新需求，如上学、住房、医疗等，特别是因病返贫、因病致贫情况较为突出，在实际工作中我们的救助范围还比较窄，救助标准还比较低。

五、下一步打算

（一）重点夯实社会救助工作

进一步贯彻落实好国务院《社会救助暂行办法》，充分发挥我县困难群众基本生活保障工作协调机制的作用，研究、制定和落实好困难群众基本生活保障政策制度。一是继续强化农村低保和扶贫开发政策的有效衔接，切实提高扶贫合力；

二是不断提高低收入家庭经济状况核对水平，公正、公平开展好低收入家庭核对认定；

三是建立与经济社会发展相适应的保障标准调整机制，进一步完善分类施保和渐退帮扶措施；

四是逐步规范临时救助，重点解决群众临时性、突发性困难，做好“救急难”工作。

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