土地用途管制的主要内容范文

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土地利用总体规划是落实国民经济和社会发展在土地利用和管理上的规划，指导城乡建设和土地管理的重要文件。相对于省市级的规划，县乡级土地利用总体规划具有微观性和可实施性的特点，主要偏重于保护基本农田、控制建设用地规模和高效节约地利用土地。但是由于规划本身存在着科学性、前瞻性和可操作性等方面的不足，因此对县乡级土地利用总体规划进行改进和完善已经势在必行。

1.县乡级土地利用总体规划的特点

1.1县乡级规划必须强调落实性

在我国五级土地利用总体规划体系中，县、乡土地利用总体规划属于落实性、实施性、可操作性规划。县、乡规划的主要内容就是要落实上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地规模、土地整理复垦开发规模等各项控制性指标，合理安排生态建设和环境保护用地，划定好土地用途区。因此，县乡级规划修编的重点在于落实各项规划指标的定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序。具体措施就是通过建设用地空间管制边界与各类土地用途分区来统筹安排各类用地，控制和引导城乡土地利用。

1.2县乡级规划要具有可操作性

县级土地利用总体规划属于管理型规划，在上级规划与下级规划之间主导性地担负着承上启下的作用。在县级规划确定规划主要目标，分解重要控制性用地指标后，乡级规划应按县级规划的要求，将各类指标以用途管制区的形式落实到1：1万的乡级土地利用规划图上，合理划定土地用途管制分区、分解土地规划控制指标，并将耕地和基本农田、城镇村和基础设施建设的用地规模落实到具体地块，做到文本、数据、图件、数据库相一致。经批准的新一轮县乡级土地利用总体规划将做为土地管理各项相关工作的依据。因此可操作性对县乡级规划至关重要，不仅关系到此次规划修编的任务能否完成，还关系到今后规划期内的各项指标的执行情况。

1.3县乡级规划重在协调供需矛盾

目前我国已进入工业化、城市化快速发展的重要时期，原本已经明显的人地矛盾也日趋凸显。我国的土地利用规划指标历来是自上而下控制，层层分解下达，落实到基层的县乡级规划各项指标都已经十分紧张，经济发展与耕地保护、建设用地与基本农田、用地规模与布局、各项规划之间的用地矛盾尤其突出。县乡级规划修编时如何因地制宜，统筹各类各区域用地，既落实上级下达的规划任务，又能协调土地利用、经济发展和生态环境保护三者关系，是一个困境和具有挑战意义的命题。

2.做好县乡级土地利用总体规划修编需要注意的问题

2.1强化对县乡级土地利用规划指标的科学合理性和可操作性的控制

县乡级土地规划的主要内容为保护基本农田面积、控制建设用地规模和加强土地的开发利用等，在上下级规划之间起着承上启下的桥梁作用。因此，在对其规划进行修编的时候，要充分的考虑到其指标的科学合理性和可操作性。首先要依据城镇建设总体规划，设置和预留城镇建设用地，以便预期外的县乡级重点建设项目在报批的时候，可以符合相关的土地规划要求，并且还要在保证基本农田数量和质量的前提下，增加城镇建设用地和减少农村建设用地。其次，要妥善的处理和协调好土地规划和其他规划之间的关系，尽量保持规划基期、人口统计数据和土地分类面积等方面数据的一致性，实现各规划资源之间的共享，为各规划共同顺畅的贯彻实施提供有利条件。最后还要增加各种土地规划研究图件的数量，丰富翔实与其相关的各项数据，细化规划的可行性论证，以及加强土地利用总体规划信息系统的建设工作，努力实现资源共享和对土地用途管制的全方位监控。

2.2县乡级土地利用总体规划修编应注重与新农村建设相结合

县乡级土地规划修编和新农村建设是整体和局部的关系。编制人员在编制土地规划的时候，就要充分的考虑到新农村建设方面的内容，加强对新农村建设规划的指导和控制，通过城镇和村庄建设的整体布局，逐步实现将农村居民点集中和聚集的目的。同时，土地规划修编和新农村相结合也有利于统筹安排新农村建设用地和其他各类用地，对于协调新农村规划和土地规划开发等专项规划之间的关系，引导新农村建设用地向集约节约方向发展有重要的意义。此外，土地规划修编和新农村建设相结合对于改进农村土地利用方式，推动规划目标的实现也有着积极的影响和作用。我国农村用地方式仍然较为粗放，只注重向外延伸，扩大农村的面积和规模，而增加的农村宅基地的建设使得可用耕地的范围进一步缩小，降低了土地的利用率。县乡级土地利用总体规划修编和新农村建设规划对农村建设用地进行了合理的安排和调整，通过对矿业用地进行整合的办法，既保证了耕地和基本农田的数量没有减少，又保证了质量的提高。

2.3县乡级土地利用总体规划修编应注重灵活性和机动性

首先，土地规划要分清基本农田和基本农田保护区的差别。基本农田是指为满足一定时期人口和社会经济的发展需求，依法不得占用的耕地和优质农用地；基本农田保护区是指为保护和管理耕地既优质农用地而划定的土地用途区，其面积大于基本农田的面积，而相对于基本农田多余的面积，可以作为基础设施和特定项目的建设用地。同时，在不影响基本农田保有量的基础上，可以对基本农田保护区内的用地依据相关的建设项目进行核减，而不必要具备相关的规划修改审批手续。此外，由于基础设施建设用地的不可预见性，在进行土地规划修编的时候，可以采取列清单和留通道的方式对其指标进行预留。当建设工程和项目具体实施的时候，修编人员再根据实际的选线定位情况，对规划图进行完善和补充。其次，土地规划修编要设定城乡建设用地规模边界和扩展边界。为了适应城乡建设发展的不确定性，编修人员在修编土地利用规划的时候，要在划定城乡建设用地边界后，再划定一定区域的扩展边界，便于城乡建设规划用地在空间布局上的调整，满足实际社会经济发展对建设用地的要求。最后要给土地利用规划留有弹性空间，实行弹性规划和弹性管制。在确保耕地保有量、基本农田面积不变的前提下，增加土地利用规划的弹性，以满足和适应区域社会经济发展战略对土地利用的要求，使土地规划在布局上更合理和贴近实际情况，切实发挥土地规划在土地管理中的作用。

总之，在县乡级土地利用总体规划的修编上，相关人员要充分的考虑到土地利用规划的科学合理性和可操作性，注重土地利用规划与新农村建设相互结合，将土地利用规划修编的更为机动灵活，使其在城乡经济建设和发展中的作用可以得到充分的展现。

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现行《中华人民共和国土地管理法》规定：除乡镇企业、村民住宅、乡村公共设施和公益事业外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须使用国有土地，包括现状国有土地和国家征收的集体土地。也就是说，如果非农建设项目选址在集体土地上，只能实施征地，否则无法用地。对于一些经营性项目来讲，由于不符合征地的“公共利益”前提条件，因此陷入法律盲区。开展缩小征地范围改革试点，就是要在征地之外，创造一种新的用地模式，使经营性项目使用集体土地成为可能。此项改革的内容一是建立经营性项目性质的界定方式，二是开辟经营性项目使用集体土地的供应方式。关于项目性质界定，当前多采用专家评判法，待试点经验丰富后有望建立经营性用地目录。本文主要研究集体土地的供应问题。

二、集体土地供应的主要方式

既然是缩小征地范围，退出征地方式，那么经营性项目使用集体土地，应当保留集体土地所有权不变，只能是使用权的让渡，包括出让、出租、入股等形式。与国有土地类似，出让将是其中的主导形式。为了与国有土地出让相区别，不妨称之为“农村出让”，大体可以分为5个过程：

第一，村委会依照《村民委员会组织法》召开村民大会或村民代表会议，做出出让决定，乡镇政府负责监督；

第二，村委会与建设单位签订《集体土地使用协议》，并由公证机关公证；

第三，建设单位向国土资源部门提出用地申请；

第四，国土资源部门组织专家论证，界定项目性质；

第五，国土资源部门办理农用地转用审批，颁发《集体土地使用证》。

三、缩小征地范围改革试点的成效

与先实施集体土地征收、再实施国有土地出让的传统方式相比，农村出让方式减少了中间环节，缩短了办理周期。对于一些急需开工的项目，新的用地方式更能保证工期要求。但是缩小征地范围的更大优势还在于土地价格的变化。

（一）建设单位的用地成本降低，有利于中小企业的创业发展

根据天津等试点地区的经验，农村出让的价格通常比同条件国有土地的出让价格低50%左右，有些还可以分期缴纳。对于流动资金并不充裕的中小企业来说，采用农村出让方式具有很大的吸引力。反之可证，如果农村出让与国有土地出让价格相当，建设单位当然倾向于选择同条件的国有土地。可以说农村出让之所以价格低，是因为降低了土地产权的可靠性、基础设施配套的完整性等方面的一些要求。至于建设单位如何选择，还要结合自身的实际情况，但无论如何选择的余地确实增大了。

（二）农民集体的土地收益提高，保障了农民的土地财产权利

很多专家曾经指出，当前的征地补偿标准偏低，集体土地征为国有土地后，土地的增值收益应当返还一部分给被征地农民。采用农村出让方式后，这个问题迎刃而解，因为农民直接获得了土地的增值收益。根据天津等试点地区的经验，农村出让的价格与征地补偿费用相比高出2～3倍。最重要的是农民没有失去土地，将来土地使用权到期后，是继续出让还是收回自用，农民自主决定。一次性的征地补偿，变成周期性的固定收益，对于农民增收、农村的长期稳定发展具有重要促进意义。

可见，通过缩小征地范围这一制度创新，实现了建设单位和农民集体的双赢，改革试点的成效是显著的，是有生命力的。

四、缩小征地范围改革中的问题和建议

笔者通过对试点相关材料的分析以及与试点工作人员的座谈，认为积极稳妥开展缩小征地范围试点工作，有下列四个方面需要进一步研究。

（一）农用地转用与出让的操作顺序问题

农村出让的对象应当是集体建设用地，对于项目选址涉及农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续，转为建设用地后再签订用地协议，否则土地只能用于农业用途。然而有的试点地区在审批农用地转用过程中，要求提供用地协议作为审批要件，将转用与出让的先后关系颠倒了，不符合土地用途管制的要求，今后有必要在政策上加以调整。

（二）城乡统一的土地市场制度建设问题

实行缩小征地范围、农村出让之后，城乡统一的土地市场开始形成，国有土地的一些管理制度需要延伸到农村，包括土地供应计划管理制度、地价评估确认制度、土地有形市场制度等，制度到位才能保证市场有序运行。另一方面，由于建设单位普遍担心村委会的信用弱于政府的信用，一旦发生纠纷难以保证土地权益，因此需要通过制度建设增强集体土地使用权的物权性，达到与国有土地同等的水平，这样建设单位才能放心用地。

（三）农民的利益比较问题

受到农业生产的艰辛、收成的不稳定、机械材料价格上涨等因素的影响，农民从事农业生产的热情已不如前，如今可以通过出让土地获的更高、更稳定的收益，有可能形成利益冲动和惰性依赖，短期内争相大量出让土地，造成本身无地少地的后果，不利于农村稳定。另外，与征地补偿相比，出让收益更高，农民可能会对征地产生更多的抵触情绪，造成公益项目征地难度加大。为此乡镇政府应当加强宣传引导，提高农民的思想觉悟，同时增加农业投入和补贴水平，促进农村可持续发展。

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1土地整理的基本概念

1.1土地整理的基本内容

土地整理是指在一定区域范围内，利用土地总体规化与土地整理专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，改变地块零散化、插花状况严重化等现象，改良土地，提高土地的利用率、生产率、劳动生产率，调整土地关系，改善土地利用机构和生产生活条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，以及改善环境的措施。

1.2土地整理的基本方法

广义的土地整理可分为两类：农地整理与市地整理。根据国情，现阶段我国的土地整理重点在农村地区。土地整理的主要内容方法有：调整农地结构，归并零散地块；平整土地，改良土壤；综合建设道路、林网、沟渠等；归并村民居住点、乡镇工业用地等；复垦废弃土地；划定地界，确定权属；改善环境，维持生态平衡。

狭义的土地整理指农地整理，包含土地开发、复垦，即在一定地域内，按照土地利用规划和土地利用的要求，通过将行政、经济、法律和工程技术相结合的手段，调整农地利用和社会经济的关系，改善农地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用农地数量，提高农地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大因素效益的良性循环。

1.3土地管理的客观意义

我国是人口大国，土地资源相对不足，可供开垦作为耕地的土地已经很少，所以更应该注重土地的集约利用。为保证国内粮食的供应不受影响，就需要妥善安排用地比例。土地整理就是一项对土地的权属和土地的用途，布局、结构等进行全面调整的综合措施。对目前出现的土地资源数量不清，土地资源质量不明，土地权属混乱，土地纠纷多并复杂，土地浪费严重等问题有很大的帮助作用。

2简单论述我国几个地区的土地整理情况

2.1安徽省关于土地整理的状况

自2008年以来，安徽省合肥市将土地整理、宅基地整理和新农村建设相结合，首批以“整村推进”的形式组织实施了4个试点项目，在全国打造了土地整治整村推进新农村建设的“合肥模式”。

以新农村建设为载体，改善农民居住环境。农民新村配套了水、电、电话、广播、道路等基础设施以及学校、医疗卫生、敬老院、村级综合服务和文化体育等公共服务设施。

以土地整理为依托，全面发展现代农业。通过实施土地平整、配套水利设施、田间道路和防护林网，提高田间机械化操作水平，发展现代高效特色产业，促进农业增收增效。

以土地流转为平台，全面提升农民收入。在尊重农民意愿的基础上，积极探索农村土地承包经营权流转的新机制和新模式。土地流转保证了农民有充足时间务工经商，企业进驻促进了农民务工本地化，农民人均纯收入较项目实施前增加了千元以上。

以社会化管理为突破，促进农村社会和谐。通过组织农民专业合作社、让农民直接参与社区管理、制定新村文明公约、美化绿化环境等方式，服务引导农民改变传统的生产和生活方式。

2.2南京市关于土地整理的状况

为了发挥土地的最大效益，南京市土地整理项目尽量选择“空心村”和工矿废弃地。在制定农户搬迁、安置政策时，把群众利益放在第一位，确保农民旧房拆得掉、新房搬得进，整理出的土地流转得出、农民新居住得好。在搬迁安置中，政府坚持农户自愿、多种安置方式和农民利益不受损的原则，最大限度地保障农民利益。

为了让农民满意，南京市政府明确搬迁安置方案，采取统拆统建、货币补偿、产权调换等多种方式，由拆迁农户根据自身情况进行选择。同时，搞好搬迁补偿安置费的测算，原则上让农民不增加或少量增加资金就能获得安置住房。新建农民小区的基础设施配套费用由政府补贴，提高土地补偿标准，让农民愿意拆、主动拆、争先拆。还利用区级投融资平台，通过土地整理工程建设专项资金、挂钩项目资金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费资金、国家及省级投入资金等，保证土地整治资金及时足额到位。

2.3浙江省关于土地整理的状况

通过实地考察瑶琳镇桃源村和江南镇荻浦村两村的土地整理、农民集聚、古建筑保护、农村环境综合整治等情况，详细了解工程推进中的重点和难点，在听取相关工作汇报后，浙江省政府推进了中心村和美丽乡村建设中有规划、有项目、有重点、有特色、有保障、有行动的口号，真正做到了领导重视、机制健全，规划到位、推进有序，重点突出、注重结合。

政府指出：加快中心村和美丽乡村建设，要坚持科学规划，实事求是，一切从实际出发，既要发挥规划的引领作用，又要充分尊重群众的意愿，按照“人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成”的要求，强化规划与产业发展、土地整理的结合。要充分挖掘所在村的自身特点，做到因村制宜、分类指导、突出重点、量力而行、有序推进，防止“一刀切”。要注重结合，把中心村和美丽乡村建设，与“三江两岸”生态保护和建设、农村住房改造建设、土地整理、下山移民等有机结合起来，整合多种资源，增强工作实效。要立足“富民强村”，通过发展规模效益农业、乡村休闲旅游业、来料加工业等产业，培育特色支柱产业，增强村级集体经济实力，带动农民致富增收。

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中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）04-0085-01

引言

随着时代的发展以及信息技术的提升，我国国土资源的规划正向着智能化、数字化以及信息化的方向发展，国土资源规划管理对有利于整个国土资源的开发与利用。因此，这便需要我国的相关部门进行有机的协调，建立健全相应的规划管理运行机制，努力在全国范围内实施运行国土资源的规划管理机制，进一步为有序管理我国国土资源的规划奠定坚实的基础。所以，本文首先从国土资源的特点出发，介绍了其具有价值的多样性、利益的公共性以及分布的不平衡性；然后又对开展国土资源规划管理的巨大意义进行了探究，最终提出了在国土资源规划管理方面的具体策略。

一、我国国土资源的特点

我国的陆地领土面积位居世界第三，仅次于俄罗斯与加拿大，疆域辽阔，但在在地区自然环境之间又存在着较为显著的差异，自然条件复杂多样，这便组成了我国国土资源的丰富性与多彩性。

1、价值的多样性

国土资源是一个政治概念，是一个国家支配其管辖的地域空间，不仅具有性而且还具有其整体性。我国的国土资源种类繁多，其价值属性主要来源于其稀缺性与可利用性，因此具有较大的价值属性。国土资源是包括其管辖范围内的土地、海洋、矿产、大气、森林、淡水、野生生物等多资源的总称，其具有多种不同价值，并且在国土资源中，有着不可替代的作用。

2、利益的公共性

国土资源中的环境资源，如水、野生生物、森林、大气等，其作为地球生态系统中的重要组分，不仅会直接影响我们每一个人的正常生存与发展，还将影响我们整个人类所赖以生存的环境。以此，国土资源对于一个国家甚至是全世界的人类都具有十分重要的环境利益。因此，必须要合理地安排与利用国土资源，并对其进行充分的保护，保护所人类赖以生存的世界。

3、分布的不平衡性

在我国国土资源中的水资源，其地区分布具有南多北少、|丰西缺的特点，其分布是极其不平衡的。并且其国土资源不仅开发利用的历史较为悠久，而且其资源消耗强度也是比较大的，这便导致优质资源的不断减少，以及优质资源质量也在不断的下降。同时，对资源无序的开发也导致了其生态环境的严重破坏。另外，我国现阶段正处于经济飞速发展的时代，对国土资源的需求也在不断地增加，对资源的消耗量也是越来越大的，长此以往，将会导致许多地方生态环境的恶化。

二、开展国土资源规划管理的意义

一方面我国是一个国土资源的大国，另一方面我国还是一个人口大国，我国民生的保障与经济的发展，在很大程度上都依赖于国土资源的质量。国土资源是保护国防安全、保障民生的基础性资源，是我国开展经济、社会、文化等一切活动的基础。因此，开展我国国土资源规划的管理工作，不仅是实现国土资源价值的前提要件，而且还可以保障我国国土资源的利用率。所以，只要合理、科学地对我国有限的国土资源加以开发与利用，才有可能实现人民生活幸福安康、社会和谐稳定、国家繁荣富强的根本目标；才有可能推动人口、环境、社会、经济以及资源的协调运转。相反的，倘若我国国土资源的开发利用活动较为混乱，规划管理工作不到位的话，不仅会大量地浪费我国的国土资源，而且还会对我国的社会秩序与国家发展造成较大的损害。

因此，国土资源规划管理工作，是进行我国国土资源各项工作的重要前置工作，通过对国土资源进行统筹的安排，正确、高效、科学地使用我国的国土资源，不仅可以为我国的经济、文化、社会的发展提供充足的需求量，而且还可以保障其各方面的顺畅发展。

三、国土资源规划管理的策略

国家对国土资源的实行的勘查、调查、开发、利用、保护等宏观调控措施称为国土资源的规划管理，是实现我国国土资源可持续发展的重要途径，是对国土资源实行科学管理的基础。我国国土资源规划管理的策略主要包括对土地资源规划管理的策略、矿产资源规划管理的策略以及海洋资源规划管理的策略等。

1、土地资源规划管理的策略

其中土地利用专项规划、土地利用年度计划以及土地利用总体规划是土地资源规划的主要内容。土地利用专项规划主要包括土地的整理规划、未利用土地的开发规伐、基本农田的保护规划以及土地的复垦规划等。

依照我国社会经济可持续发展的要求与当地实际社会情况、经济情况以及自然条件，土地利用总体规划是在一定的区域内，在空间上以及时间上，对土地进行开发、利用、治理与保护的安排与布局。

国家通过对土地资源整体的规划管理，在各产业部门间将土地资源进行合理配置，规划为林地的，只能用于林业；规划为耕地的，只能用于种植业，严格限制将农用地转化为建设用地的这种现象的发生，对耕地实行保护的策略，严格控制建设用地的总量。

我国实行用途管制的基础就是对土地利用进行总体规划，换句话讲就是国家通过土地利用总体规划，去规定我国境内的每一块土地的用途，并严格依照其规定实行管制。任何单位或者是个人都必须严格按照土地利用总体规划的要求，确定土地的用途，并样使用其土地。

通过进行土地资源的规划管理，在保障基础设施建设项目用地与重点建设项目用地的前提条件下，有效地控制了建设用地的总量；有效地保护了农用地特别是耕地得总量，并对其进行了综合地整治；明显的改善了土地的生态环境；全面的开展了土地的整理工作，对未利用进行了适度的开发。

2、矿产资源规划管理的策略

根据我国矿产资源总体规划的要求，对我国的矿产资源进行合理的规划管理，编制矿山生态环境保护规划、矿产资源开发利用与保护规划、全国地质勘查规划等。

根据现阶段我国经济发展的特点以及我国矿产资源发展的趋势，对矿山生态环境保护、矿产资源保护与合理利用、矿产资源开发、矿产资源调查评价与勘查进行了相应的管理。

同时，还需要坚持矿产开发利用的经济效益与环境效益相统一的原则，以免造成由于矿山资源的开采而引起的环境污染等问题；充分将国内、国外的资源利用起来，通过两个市场、两种资源的策略，来确保矿产资源的充分供给，保障国民经济与社会发展对我国矿产资源的需求量；还要将区域的经济发展与矿产资源的开发利用相结合，优化矿业资源的产业结构，实现从粗放型向集约型转变的矿产资源开发利用方式，合理的开发与利用矿产资源，并对其进行有效的保护，努力让矿山的生态环境得到好转。

3、海洋资源规划管理的策略

依据各类海洋功能区的标准，将某一海域划分为不同类型的海洋功能区，并对其进行相应的开发与管理工作就称为海洋功能的区划。根据经济社会发展的需要以及海洋开发利用的现状，然后根据其海域或者是相邻陆域的地理区位、环境状况以及自然条件等客观存在，而划定的具有特定主导功能的一个区域就叫海洋功能区。

通过划分海洋功能区，可以为我国制定各种的海洋规划与计划、海洋政策与法规提供基础；还可以为加强海洋综合管理，合理布置海洋产业提供了依据。

结语

综上所述，想要使得我国国土资源规划管理可以较为的科学、合理，就必须要求各个部门间进行合理协调，同时，还要加强对国土资源的监督与检察工作，保证其管理规划可以顺利地实施。

参考文献

[1] 张礼兵.地籍信息在国土资源规划管理中的应用[J].经营管理者，2014，（29）：325.

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随着社会经济的快速发展和社会主义市场经济体制的不断完善,城市规划对城市所在区域的土地和空间利用的战略指导作用越来越体现出公共政策的本质属性。《城市规划编制办法》规定:城市规划应当“划定禁建区、限建区、适建区和已建区,并制定空间管制措施”。但这只是一个原则性规定,在从事城乡规划工作时, 我们应该从哪些方面来思考各类区域的划分？如何使其更具科学性和可操作性？同时，空间管制仅仅就是城市土地的空间区划和管制？有没有更切实可行的操作模式和方法？本文带着这些疑虑对城市空间管制问题进行了如下探讨：

1 传统城市规划编制方法中存在的问题

从源头上说，我国的城市规划编制方法是在计划经济体制下形成的，以“性质―规模―空间布局”为模式的物质空间规划。作为城市政府建设管理城市的公共政策，城市规划在指导城市健康有序、公正公平发展和平衡城市政府短期行为方面，发挥了积极作用。然而，由于传统城市规划编制方法上的缺陷，导致城市面临诸多问题（如城市边界无限蔓延，生态平衡遭到破坏等）得不到妥善解决。那么，传统的城市规划编制方法存在哪些缺陷呢？

1.1 城市发展规模预测与城市发展需求不相适应

基于现行规划编制方法的城市空间发展规划是一种建立在人口规模和用地规模之上的空间布局。随着社会的转型和快速的城市化，城市规划在城市人口和用地规模的预测上存在着明显的偏差。很多城市在确定人口和用地规模时，往往掌握资料不全面，预测方法欠科学。同时，由于城市人口流动性大，统计口径不统一，而用地规模预测又带有很强的主观臆断性，往往造成要么规划期末城市用地突破规定指标，要么造成大量土地闲置。虽然城市规划对人口和用地规模的控制对防止城市过度扩张有一定的积极意义，但现行的人口和用地规模及人均用地指标确定的科学性仍然值得思量。

1.2 对城乡空间区划的空间管制重视不够

现行的规划体制偏重于城市建成区的用地布局和控制，并对城市用地进行安排，一般划分为九大类用地，在此基础上再进行细分。无论是哪一层次的规划，规划都对用地性质、规模等指标进行了严格控制，特别是控制性详细规划，每一地块都给出了具体的数值。但在现实社会中，一块土地往往以一种功能为主，兼顾其他功能，其他功能的用地怎样操作控制呢？就算对每一用地都赋予数值（上限或下限），而这个数值的科学性又在哪里呢？是否与当地实情相宜？这些问题均值得商榷。同时，城市土地具有商品属性，规划时应给予投资者一定的选择权，过度的控制必会抑制投资者的热情，从而导致城市土地无人问津。近年来，随着城市规划法制建设的加强，执法力度的加大，过死的规划控制必然造成城市的实际开发建设受阻，最终影响城市健康发展。

1.3 环境保护利用规划严重滞后

不明智的土地利用和用地布局对城市用地结构和功能提出了严峻挑战。具体表现为城市生态景观支离破碎、自然水系污染严重、生物栖息地和迁徙廊道遗失。随着城市社会经济的发展，城市用地的扩张和市政设施建设是不可避免的，但必须认识到，土地是一个完整的生命系统，是有结构的，有不同空间格局和不同生态功能的有机体。协调城市与生态系统的关系绝不是一个量的问题，更重要的是空间格局和质的问题。因此，当前城市规划的一个巨大挑战是：如何在有限的城市土地上，建立一个战略性的既能充分发挥每块用地价值又能为人们生活居住提供一个安全高效的生态环境，为城市留出足够的发展空间，以保护城市文化和构建安全的生态网络。

目前，城市规划在土地利用、道路交通和市政基础设施等方面考虑比较科学，而对城市所处区域生态环境的整体保护显得比较苍白。往往仅把城市污水处理达标、大气污染治理、城市垃圾处理等方面作为环境保护规划的主要内容。这种被动的补救式的规划方式，显然不能适应城市有机发展对生态环境的渴求。城市应该是所在区域内整体生态系统中的有机组成部分，没有区域生态的和谐，就没有城市存在的基础环境保障。因此，仅从城市内部考虑是不能解决城市整体生态环境保护问题的。

针对以上问题，近年来，规划界和学术界展开了前所未有的有益探索，均试图在现行的规划体制下寻求问题的突破，从而提出了城市空间管制这一论题。然而，这种基于城市土地区划的城市空间管制方式方法是否科学？依据是什么？区划与城市生态环境、规划弹性有什么关系等问题则值得我们探讨。

2 城市空间管制规划对策

2.1 对策一：以“成长管理”和“反规划”理论为编制空间管制规划的理论基础

研究城市规划编制中城市空间管制的目的是：针对传统城市规划土地使用方面的上述问题，通过对区域土地的空间整体使用战略划分和微观层面的用地控制，以解决城市发展与生态环境保护的矛盾、城市发展空间的弹性问题。在这一方面，源于美国的城市“成长管理”理论为我们提供了有益启示。其思想核心是把握城市开发的地点、时机和程度，在城市不该生长的地方坚决制止生长，在城市可以生长的地方控制开发的量和度，两个方面相辅相成。20世纪六七十年代，该理论在北美地区得到广泛的推广和应用。

与“成长管理”理论同出一脉，很具相似特点，目标导向均为城市环境保护和城市发展空间弹性问题，只是侧重点不同的是“反规划”理论，其重点为生态基础设施建设。“反规划”是城市规划与设计的一种新方法，即城市规划与设计应该首先从规划和设计非建设用地入手，而非传统的建设用地规划。“反规划”理念是相对于传统城市规划理论而言，它们之间的关系类似于城市设计中的“图―底”关系。如果把“城市与生态环境”比作“图―底”的话，传统城市规划理论是将城市作为“图”，着重研究城市建设用地布局规划，将生态环境作为“底”；而“反规划”则是“图一底”互换，将生态环境作为“图”，先行研究非建设用地布局规划[1]。

值得强调的是“反规划”理论的生态学内涵，它为城市的生态环境保护提出了行之有效的实践模式。其生态学理念是：在自然生态评价的基础上，确定生态敏感性分区及生态适宜度分区，对城市生态基础设施加以保护，在规划、完善非建设用地布局的基础上，再安排建设用地布局规划[2]。即先将城市生态基础设施保护控制起来，作为维护城市持续发展的自然生态基础加以保护，从而使城市生态基础设施得以延续和发展，为建构城市良性循环的生态系统打下基础。

从以上两种理论模式可以看出，其研究思路是：城市规划应对不可逆的城市环境（即城市不该生长的地方）进行严格控制，对城市建设用地（即城市可以生长的地方）进行适度的开发建设，并对城市建设用地内的生态环境进行合理保护。笔者认为，规划师首先应该转变常规的规划思维模式，对传统的规划编制方式进行调整，让其转变为：首先对城市及周边环境进行宏观的空间管制，其次是对保障城市生态安全格局的微观强制性要素进行严格控制，最后才是传统意义上的城市规划模式（即“性质―规模―用地布局―专项规划”模式）。

2.2 对策二：建立完善的城市空间管制体系

2.2.1 空间管制内涵

管制是现代管理的延伸和发展，它强调多层组织机构或多集团的对话、协调与合作，促进跨区域协作、多行业合作发展，有效补充政府管理调控与市场运行的不足；管制可全面综合改善社会发展环境，建立多元化的管理模式，完善相应的权益分配规则和行为规范；管制具有明显的层次性和部门性。城市空间管制是指对城市内部及周边事关全局或不可替代要素，特别是弱势要素进行的强制性或引导性的规划控制，具体体现为：对城市应该做什么，禁止做什么，应该怎么做的问题。它是协调城市内部与周边要素的关系等重大问题的原则和政策，是城市空间协调发展的基础。

2.2.2 空间管制内容

城市规划是对城市各种资源进行有机整合，协调和引导各要素在城市空间内合理布局，以实现社会资源的优化配置，最终达到整体资源效益的最大化。城市空间管制是伴随城市规划而来，是对城市规划要素进行度和量的控制。因此，城市空间管制的内容可以概括为：城市空间资源要素，如土地、水体、植被、矿藏等；城市土地利用属性，如性质、范围、开发强度等[3]。

2.3 对策三：寻求科学的编制方法和成果

对城市所在区域用地进行全面的资源评价，制定空间资源区划，确定分区发展和保护的区域；在空间资源区划基础上制定空间利用区划，并对各类区域从用地使用功能角度进一步划分，进而对各类功能区提出管制要求。

2.3.1 加强空间资源区划

《城市规划编制办法》原则性的规定了“禁建区、限建区、适建区和已建区”四大空间区划类型。但每个城市、每个地区的具体情况不同，考虑到分区的合理性和可操作性，规划时可以根据不同的现实情况和研究层面进行更为具体的划分。空间资源区划一般从城市及周边的地形地貌、地质水文、生态敏感区和土地利用现状4个方面对城市空间资源进行综合评价,并从宏观层面确定可供城市发展的空间和生态保护范围，从而引导城市建设在一定的合理空间内进行，并与城市生态保护相互协调。城市空间资源区划一般分为生态敏感区、生态缓冲区、开发控制区和强制控制区等四个区域与编制办法规定相对应[4]。后两者是城市的发展区域，生态敏感区是生态保护的范围，生态缓冲区为两者之间的过渡区域。

2.3.2 强化土地利用区划

空间资源四级区划是从资源管理角度对城市整体空间使用做出的方向性规定，而土地利用区划则是在空间资源区划的基础上确定用地的使用功能，以便指导具体的土地利用和建设。土地利用区划应坚持以下原则：(1)协调原则:协调土地利用规划与城市总体规划，为宏观层面的城市空间管理提供理论支持；(2)粗线条控制原则:在宏观尺度上对城市空间进行用途划分，不追求过于细致的分类，为土地使用留有一定弹性和余地；(3)强化控制原则:以有效保护环境和引导建设集中发展为目标，加强对非建设用地的管理与控制；(4)生态优先原则:结合城市的自然和人文属性，按照保护自然生态环境和人文遗产优先原则实现城市的可持续发展[5]。如对城市适建区内用地再次划分为工业集中区、商业中心区、居住区和城市公共绿地等，并对每个区域进行建设强度的规划控制。

这种逐级划分和分层控制的规划思想解决了城市规划编制中用地规模确定缺乏弹性的问题。它在结合城市实际发展条件的基础上，提出用地规模的上限和下限范围及土地利用的最大范围，为城市发展对土地需求量的增长留出了弹性，在区域范围内协调了城市空间拓展与生态保护之间的矛盾。

这种宏观意义上的空间管制方式在城市规划成果中的体现为：传统意义上的城市空间管制图（城市已建区、适建区、限建区和禁建区区划图）和城市用地开发强度控制图（容积率控制图、建筑密度和高度控制图、绿地率控制图等）。

2.3.3 加强对强制性要素的控制

城市规划强制性内容是在2002年建设部颁布施行的《城市规划强制性内容暂行规定》中提出的。强制性内容涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源保护、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面，它们是正确处理城市可持续发展的重要保证。城市的强制性要素，既不同于强制性条文，也不同于强制性内容，它是对城市规划强制性内容中刚性最强的部分进行的提取，是对城市发展中各类空间要素的概括和总结，是保证城市安全、健康、可持续发展的重要因素，同时包含了强制性的要求和措施。

通过对城市规划相关法律法规、技术标准和实践经验的总结，本文从众多的城市要素中选取最为重要的作为城市的强制性要素，并通过对各要素的量刚（每一要素对城市发展影响力与作用力大小）评估，筛选出以下四大类强制性要素：自然生态保护要素、文化遗产保护要素、基础设施要素和公共服务设施要素[6]。

针对不同的强制性要素，城市规划可以制定相应的管理办法或管制措施，而对于城市管理而言，微观的空间管制措施可以概括为控制线管理，将不同的强制性要素统一纳入空间控制线的控制管理之中，即为常规的六线控制图。传统的控制线规划图，往往只是简单的对每类要素进行宏观意义上的控制，强调每类强制性要素的重要性，多只有技术措施，而没有具体的刚性指标，缺乏可操作性，实施效果较差。因此，为加强城市空间管制效能，规划中的六线控制图必须进一步深化，规划成果必须要具体界定出每类控制线的范围、面积等刚性指标，而控制线内的每类指标则可上下浮动，以体现出城市规划的弹性和与城市管理的适应性。

3 结语

城市空间管制所涉及的内容繁多而复杂，而传统的城市空间管制方式往往只限于宏观层面的研究，缺乏微观层面的要素控制，更没有提出可行性的量化标准。因此，实施难度大，可操作性差。笔者认为城市空间管制应是宏观区划和微观要素控制相结合，应对每一层次的控制提出具体可行的量化指标、实施原则和措施，并在城市建设管理中强制执行，这样才能体现出城市空间管制的作用和意义。宏观控制和微观控制相结合的城市空间管制方式真正意义上实现了“成长管理”和“反规划”理论的实践要义，并为城市的生态环境保护及城市规划弹性留出了余地，最终为城市的可持续发展铺平了道路。

参考文献：

[1]俞孔坚，李迪华，刘海龙，程进.基于生态基础设施的城市空间发展格局.城市规划，2005（9）：76-80

[2]俞孔坚，李迪华，韩西丽.论“反规划”.城市规划，2005（9）：64-69

[3]孙斌栋，王颖，郑正.城市总体规划中的空间区划与管制.城市发展研究，2007（3）：32-36

[4]吕斌，陈睿.我国城市群空间规划方法的转变与空间管制策略.现代城市研究，2006（8）：18-24