土地用途管制的主要内容范文
发布时间：2023-10-13 15:38:25
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篇1
土地利用总体规划是落实国民经济和社会发展在土地利用和管理上的规划，指导城乡建设和土地管理的重要文件。相对于省市级的规划，县乡级土地利用总体规划具有微观性和可实施性的特点，主要偏重于保护基本农田、控制建设用地规模和高效节约地利用土地。但是由于规划本身存在着科学性、前瞻性和可操作性等方面的不足，因此对县乡级土地利用总体规划进行改进和完善已经势在必行。
1.县乡级土地利用总体规划的特点
1.1县乡级规划必须强调落实性
在我国五级土地利用总体规划体系中，县、乡土地利用总体规划属于落实性、实施性、可操作性规划。县、乡规划的主要内容就是要落实上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地规模、土地整理复垦开发规模等各项控制性指标，合理安排生态建设和环境保护用地，划定好土地用途区。因此，县乡级规划修编的重点在于落实各项规划指标的定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序。具体措施就是通过建设用地空间管制边界与各类土地用途分区来统筹安排各类用地，控制和引导城乡土地利用。
1.2县乡级规划要具有可操作性
县级土地利用总体规划属于管理型规划，在上级规划与下级规划之间主导性地担负着承上启下的作用。在县级规划确定规划主要目标，分解重要控制性用地指标后，乡级规划应按县级规划的要求，将各类指标以用途管制区的形式落实到1：1万的乡级土地利用规划图上，合理划定土地用途管制分区、分解土地规划控制指标，并将耕地和基本农田、城镇村和基础设施建设的用地规模落实到具体地块，做到文本、数据、图件、数据库相一致。经批准的新一轮县乡级土地利用总体规划将做为土地管理各项相关工作的依据。因此可操作性对县乡级规划至关重要，不仅关系到此次规划修编的任务能否完成，还关系到今后规划期内的各项指标的执行情况。
1.3县乡级规划重在协调供需矛盾
目前我国已进入工业化、城市化快速发展的重要时期，原本已经明显的人地矛盾也日趋凸显。我国的土地利用规划指标历来是自上而下控制，层层分解下达，落实到基层的县乡级规划各项指标都已经十分紧张，经济发展与耕地保护、建设用地与基本农田、用地规模与布局、各项规划之间的用地矛盾尤其突出。县乡级规划修编时如何因地制宜，统筹各类各区域用地，既落实上级下达的规划任务，又能协调土地利用、经济发展和生态环境保护三者关系，是一个困境和具有挑战意义的命题。
2.做好县乡级土地利用总体规划修编需要注意的问题
2.1强化对县乡级土地利用规划指标的科学合理性和可操作性的控制
县乡级土地规划的主要内容为保护基本农田面积、控制建设用地规模和加强土地的开发利用等，在上下级规划之间起着承上启下的桥梁作用。因此，在对其规划进行修编的时候，要充分的考虑到其指标的科学合理性和可操作性。首先要依据城镇建设总体规划，设置和预留城镇建设用地，以便预期外的县乡级重点建设项目在报批的时候，可以符合相关的土地规划要求，并且还要在保证基本农田数量和质量的前提下，增加城镇建设用地和减少农村建设用地。其次，要妥善的处理和协调好土地规划和其他规划之间的关系，尽量保持规划基期、人口统计数据和土地分类面积等方面数据的一致性，实现各规划资源之间的共享，为各规划共同顺畅的贯彻实施提供有利条件。最后还要增加各种土地规划研究图件的数量，丰富翔实与其相关的各项数据，细化规划的可行性论证，以及加强土地利用总体规划信息系统的建设工作，努力实现资源共享和对土地用途管制的全方位监控。
2.2县乡级土地利用总体规划修编应注重与新农村建设相结合
县乡级土地规划修编和新农村建设是整体和局部的关系。编制人员在编制土地规划的时候，就要充分的考虑到新农村建设方面的内容，加强对新农村建设规划的指导和控制，通过城镇和村庄建设的整体布局，逐步实现将农村居民点集中和聚集的目的。同时，土地规划修编和新农村相结合也有利于统筹安排新农村建设用地和其他各类用地，对于协调新农村规划和土地规划开发等专项规划之间的关系，引导新农村建设用地向集约节约方向发展有重要的意义。此外，土地规划修编和新农村建设相结合对于改进农村土地利用方式，推动规划目标的实现也有着积极的影响和作用。我国农村用地方式仍然较为粗放，只注重向外延伸，扩大农村的面积和规模，而增加的农村宅基地的建设使得可用耕地的范围进一步缩小，降低了土地的利用率。县乡级土地利用总体规划修编和新农村建设规划对农村建设用地进行了合理的安排和调整，通过对矿业用地进行整合的办法，既保证了耕地和基本农田的数量没有减少，又保证了质量的提高。
2.3县乡级土地利用总体规划修编应注重灵活性和机动性
首先，土地规划要分清基本农田和基本农田保护区的差别。基本农田是指为满足一定时期人口和社会经济的发展需求，依法不得占用的耕地和优质农用地；基本农田保护区是指为保护和管理耕地既优质农用地而划定的土地用途区，其面积大于基本农田的面积，而相对于基本农田多余的面积，可以作为基础设施和特定项目的建设用地。同时，在不影响基本农田保有量的基础上，可以对基本农田保护区内的用地依据相关的建设项目进行核减，而不必要具备相关的规划修改审批手续。此外，由于基础设施建设用地的不可预见性，在进行土地规划修编的时候，可以采取列清单和留通道的方式对其指标进行预留。当建设工程和项目具体实施的时候，修编人员再根据实际的选线定位情况，对规划图进行完善和补充。其次，土地规划修编要设定城乡建设用地规模边界和扩展边界。为了适应城乡建设发展的不确定性，编修人员在修编土地利用规划的时候，要在划定城乡建设用地边界后，再划定一定区域的扩展边界，便于城乡建设规划用地在空间布局上的调整，满足实际社会经济发展对建设用地的要求。最后要给土地利用规划留有弹性空间，实行弹性规划和弹性管制。在确保耕地保有量、基本农田面积不变的前提下，增加土地利用规划的弹性，以满足和适应区域社会经济发展战略对土地利用的要求，使土地规划在布局上更合理和贴近实际情况，切实发挥土地规划在土地管理中的作用。
总之，在县乡级土地利用总体规划的修编上，相关人员要充分的考虑到土地利用规划的科学合理性和可操作性，注重土地利用规划与新农村建设相互结合，将土地利用规划修编的更为机动灵活，使其在城乡经济建设和发展中的作用可以得到充分的展现。
篇2
现行《中华人民共和国土地管理法》规定：除乡镇企业、村民住宅、乡村公共设施和公益事业外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须使用国有土地，包括现状国有土地和国家征收的集体土地。也就是说，如果非农建设项目选址在集体土地上，只能实施征地，否则无法用地。对于一些经营性项目来讲，由于不符合征地的“公共利益”前提条件，因此陷入法律盲区。开展缩小征地范围改革试点，就是要在征地之外，创造一种新的用地模式，使经营性项目使用集体土地成为可能。此项改革的内容一是建立经营性项目性质的界定方式，二是开辟经营性项目使用集体土地的供应方式。关于项目性质界定，当前多采用专家评判法，待试点经验丰富后有望建立经营性用地目录。本文主要研究集体土地的供应问题。
二、集体土地供应的主要方式
既然是缩小征地范围，退出征地方式，那么经营性项目使用集体土地，应当保留集体土地所有权不变，只能是使用权的让渡，包括出让、出租、入股等形式。与国有土地类似，出让将是其中的主导形式。为了与国有土地出让相区别，不妨称之为“农村出让”，大体可以分为5个过程：
第一，村委会依照《村民委员会组织法》召开村民大会或村民代表会议，做出出让决定，乡镇政府负责监督；
第二，村委会与建设单位签订《集体土地使用协议》，并由公证机关公证；
第三，建设单位向国土资源部门提出用地申请；
第四，国土资源部门组织专家论证，界定项目性质；
第五，国土资源部门办理农用地转用审批，颁发《集体土地使用证》。
三、缩小征地范围改革试点的成效
与先实施集体土地征收、再实施国有土地出让的传统方式相比，农村出让方式减少了中间环节，缩短了办理周期。对于一些急需开工的项目，新的用地方式更能保证工期要求。但是缩小征地范围的更大优势还在于土地价格的变化。
（一）建设单位的用地成本降低，有利于中小企业的创业发展
根据天津等试点地区的经验，农村出让的价格通常比同条件国有土地的出让价格低50%左右，有些还可以分期缴纳。对于流动资金并不充裕的中小企业来说，采用农村出让方式具有很大的吸引力。反之可证，如果农村出让与国有土地出让价格相当，建设单位当然倾向于选择同条件的国有土地。可以说农村出让之所以价格低，是因为降低了土地产权的可靠性、基础设施配套的完整性等方面的一些要求。至于建设单位如何选择，还要结合自身的实际情况，但无论如何选择的余地确实增大了。
（二）农民集体的土地收益提高，保障了农民的土地财产权利
很多专家曾经指出，当前的征地补偿标准偏低，集体土地征为国有土地后，土地的增值收益应当返还一部分给被征地农民。采用农村出让方式后，这个问题迎刃而解，因为农民直接获得了土地的增值收益。根据天津等试点地区的经验，农村出让的价格与征地补偿费用相比高出2～3倍。最重要的是农民没有失去土地，将来土地使用权到期后，是继续出让还是收回自用，农民自主决定。一次性的征地补偿，变成周期性的固定收益，对于农民增收、农村的长期稳定发展具有重要促进意义。
可见，通过缩小征地范围这一制度创新，实现了建设单位和农民集体的双赢，改革试点的成效是显著的，是有生命力的。
四、缩小征地范围改革中的问题和建议
笔者通过对试点相关材料的分析以及与试点工作人员的座谈，认为积极稳妥开展缩小征地范围试点工作，有下列四个方面需要进一步研究。
（一）农用地转用与出让的操作顺序问题
农村出让的对象应当是集体建设用地，对于项目选址涉及农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续，转为建设用地后再签订用地协议，否则土地只能用于农业用途。然而有的试点地区在审批农用地转用过程中，要求提供用地协议作为审批要件，将转用与出让的先后关系颠倒了，不符合土地用途管制的要求，今后有必要在政策上加以调整。
（二）城乡统一的土地市场制度建设问题
实行缩小征地范围、农村出让之后，城乡统一的土地市场开始形成，国有土地的一些管理制度需要延伸到农村，包括土地供应计划管理制度、地价评估确认制度、土地有形市场制度等，制度到位才能保证市场有序运行。另一方面，由于建设单位普遍担心村委会的信用弱于政府的信用，一旦发生纠纷难以保证土地权益，因此需要通过制度建设增强集体土地使用权的物权性，达到与国有土地同等的水平，这样建设单位才能放心用地。
（三）农民的利益比较问题
受到农业生产的艰辛、收成的不稳定、机械材料价格上涨等因素的影响，农民从事农业生产的热情已不如前，如今可以通过出让土地获的更高、更稳定的收益，有可能形成利益冲动和惰性依赖，短期内争相大量出让土地，造成本身无地少地的后果，不利于农村稳定。另外，与征地补偿相比，出让收益更高，农民可能会对征地产生更多的抵触情绪，造成公益项目征地难度加大。为此乡镇政府应当加强宣传引导，提高农民的思想觉悟，同时增加农业投入和补贴水平，促进农村可持续发展。
篇3
1土地整理的基本概念
1.1土地整理的基本内容
土地整理是指在一定区域范围内，利用土地总体规化与土地整理专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，改变地块零散化、插花状况严重化等现象，改良土地，提高土地的利用率、生产率、劳动生产率，调整土地关系，改善土地利用机构和生产生活条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，以及改善环境的措施。
1.2土地整理的基本方法
广义的土地整理可分为两类：农地整理与市地整理。根据国情，现阶段我国的土地整理重点在农村地区。土地整理的主要内容方法有：调整农地结构，归并零散地块；平整土地，改良土壤；综合建设道路、林网、沟渠等；归并村民居住点、乡镇工业用地等；复垦废弃土地；划定地界，确定权属；改善环境，维持生态平衡。
狭义的土地整理指农地整理，包含土地开发、复垦，即在一定地域内，按照土地利用规划和土地利用的要求，通过将行政、经济、法律和工程技术相结合的手段，调整农地利用和社会经济的关系，改善农地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用农地数量，提高农地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大因素效益的良性循环。
1.3土地管理的客观意义
我国是人口大国，土地资源相对不足，可供开垦作为耕地的土地已经很少，所以更应该注重土地的集约利用。为保证国内粮食的供应不受影响，就需要妥善安排用地比例。土地整理就是一项对土地的权属和土地的用途，布局、结构等进行全面调整的综合措施。对目前出现的土地资源数量不清，土地资源质量不明，土地权属混乱，土地纠纷多并复杂，土地浪费严重等问题有很大的帮助作用。
2简单论述我国几个地区的土地整理情况
2.1安徽省关于土地整理的状况
自2008年以来，安徽省合肥市将土地整理、宅基地整理和新农村建设相结合，首批以“整村推进”的形式组织实施了4个试点项目，在全国打造了土地整治整村推进新农村建设的“合肥模式”。
以新农村建设为载体，改善农民居住环境。农民新村配套了水、电、电话、广播、道路等基础设施以及学校、医疗卫生、敬老院、村级综合服务和文化体育等公共服务设施。
以土地整理为依托，全面发展现代农业。通过实施土地平整、配套水利设施、田间道路和防护林网，提高田间机械化操作水平，发展现代高效特色产业，促进农业增收增效。
以土地流转为平台，全面提升农民收入。在尊重农民意愿的基础上，积极探索农村土地承包经营权流转的新机制和新模式。土地流转保证了农民有充足时间务工经商，企业进驻促进了农民务工本地化，农民人均纯收入较项目实施前增加了千元以上。
以社会化管理为突破，促进农村社会和谐。通过组织农民专业合作社、让农民直接参与社区管理、制定新村文明公约、美化绿化环境等方式，服务引导农民改变传统的生产和生活方式。
2.2南京市关于土地整理的状况
为了发挥土地的最大效益，南京市土地整理项目尽量选择“空心村”和工矿废弃地。在制定农户搬迁、安置政策时，把群众利益放在第一位，确保农民旧房拆得掉、新房搬得进，整理出的土地流转得出、农民新居住得好。在搬迁安置中，政府坚持农户自愿、多种安置方式和农民利益不受损的原则，最大限度地保障农民利益。
为了让农民满意，南京市政府明确搬迁安置方案，采取统拆统建、货币补偿、产权调换等多种方式，由拆迁农户根据自身情况进行选择。同时，搞好搬迁补偿安置费的测算，原则上让农民不增加或少量增加资金就能获得安置住房。新建农民小区的基础设施配套费用由政府补贴，提高土地补偿标准，让农民愿意拆、主动拆、争先拆。还利用区级投融资平台，通过土地整理工程建设专项资金、挂钩项目资金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费资金、国家及省级投入资金等，保证土地整治资金及时足额到位。
2.3浙江省关于土地整理的状况
通过实地考察瑶琳镇桃源村和江南镇荻浦村两村的土地整理、农民集聚、古建筑保护、农村环境综合整治等情况，详细了解工程推进中的重点和难点，在听取相关工作汇报后，浙江省政府推进了中心村和美丽乡村建设中有规划、有项目、有重点、有特色、有保障、有行动的口号，真正做到了领导重视、机制健全，规划到位、推进有序，重点突出、注重结合。
政府指出：加快中心村和美丽乡村建设，要坚持科学规划，实事求是，一切从实际出发，既要发挥规划的引领作用，又要充分尊重群众的意愿，按照“人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成”的要求，强化规划与产业发展、土地整理的结合。要充分挖掘所在村的自身特点，做到因村制宜、分类指导、突出重点、量力而行、有序推进，防止“一刀切”。要注重结合，把中心村和美丽乡村建设，与“三江两岸”生态保护和建设、农村住房改造建设、土地整理、下山移民等有机结合起来，整合多种资源，增强工作实效。要立足“富民强村”，通过发展规模效益农业、乡村休闲旅游业、来料加工业等产业，培育特色支柱产业，增强村级集体经济实力，带动农民致富增收。
篇4
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）04-0085-01
引言
随着时代的发展以及信息技术的提升，我国国土资源的规划正向着智能化、数字化以及信息化的方向发展，国土资源规划管理对有利于整个国土资源的开发与利用。因此，这便需要我国的相关部门进行有机的协调，建立健全相应的规划管理运行机制，努力在全国范围内实施运行国土资源的规划管理机制，进一步为有序管理我国国土资源的规划奠定坚实的基础。所以，本文首先从国土资源的特点出发，介绍了其具有价值的多样性、利益的公共性以及分布的不平衡性；然后又对开展国土资源规划管理的巨大意义进行了探究，最终提出了在国土资源规划管理方面的具体策略。
一、我国国土资源的特点
我国的陆地领土面积位居世界第三，仅次于俄罗斯与加拿大，疆域辽阔，但在在地区自然环境之间又存在着较为显著的差异，自然条件复杂多样，这便组成了我国国土资源的丰富性与多彩性。
1、价值的多样性
国土资源是一个政治概念，是一个国家支配其管辖的地域空间，不仅具有性而且还具有其整体性。我国的国土资源种类繁多，其价值属性主要来源于其稀缺性与可利用性，因此具有较大的价值属性。国土资源是包括其管辖范围内的土地、海洋、矿产、大气、森林、淡水、野生生物等多资源的总称，其具有多种不同价值，并且在国土资源中，有着不可替代的作用。
2、利益的公共性
国土资源中的环境资源，如水、野生生物、森林、大气等，其作为地球生态系统中的重要组分，不仅会直接影响我们每一个人的正常生存与发展，还将影响我们整个人类所赖以生存的环境。以此，国土资源对于一个国家甚至是全世界的人类都具有十分重要的环境利益。因此，必须要合理地安排与利用国土资源，并对其进行充分的保护，保护所人类赖以生存的世界。
3、分布的不平衡性
在我国国土资源中的水资源，其地区分布具有南多北少、|丰西缺的特点，其分布是极其不平衡的。并且其国土资源不仅开发利用的历史较为悠久，而且其资源消耗强度也是比较大的，这便导致优质资源的不断减少，以及优质资源质量也在不断的下降。同时，对资源无序的开发也导致了其生态环境的严重破坏。另外，我国现阶段正处于经济飞速发展的时代，对国土资源的需求也在不断地增加，对资源的消耗量也是越来越大的，长此以往，将会导致许多地方生态环境的恶化。
二、开展国土资源规划管理的意义
一方面我国是一个国土资源的大国，另一方面我国还是一个人口大国，我国民生的保障与经济的发展，在很大程度上都依赖于国土资源的质量。国土资源是保护国防安全、保障民生的基础性资源，是我国开展经济、社会、文化等一切活动的基础。因此，开展我国国土资源规划的管理工作，不仅是实现国土资源价值的前提要件，而且还可以保障我国国土资源的利用率。所以，只要合理、科学地对我国有限的国土资源加以开发与利用，才有可能实现人民生活幸福安康、社会和谐稳定、国家繁荣富强的根本目标；才有可能推动人口、环境、社会、经济以及资源的协调运转。相反的，倘若我国国土资源的开发利用活动较为混乱，规划管理工作不到位的话，不仅会大量地浪费我国的国土资源，而且还会对我国的社会秩序与国家发展造成较大的损害。
因此，国土资源规划管理工作，是进行我国国土资源各项工作的重要前置工作，通过对国土资源进行统筹的安排，正确、高效、科学地使用我国的国土资源，不仅可以为我国的经济、文化、社会的发展提供充足的需求量，而且还可以保障其各方面的顺畅发展。
三、国土资源规划管理的策略
国家对国土资源的实行的勘查、调查、开发、利用、保护等宏观调控措施称为国土资源的规划管理，是实现我国国土资源可持续发展的重要途径，是对国土资源实行科学管理的基础。我国国土资源规划管理的策略主要包括对土地资源规划管理的策略、矿产资源规划管理的策略以及海洋资源规划管理的策略等。
1、土地资源规划管理的策略
其中土地利用专项规划、土地利用年度计划以及土地利用总体规划是土地资源规划的主要内容。土地利用专项规划主要包括土地的整理规划、未利用土地的开发规伐、基本农田的保护规划以及土地的复垦规划等。
依照我国社会经济可持续发展的要求与当地实际社会情况、经济情况以及自然条件，土地利用总体规划是在一定的区域内，在空间上以及时间上，对土地进行开发、利用、治理与保护的安排与布局。
国家通过对土地资源整体的规划管理，在各产业部门间将土地资源进行合理配置，规划为林地的，只能用于林业；规划为耕地的，只能用于种植业，严格限制将农用地转化为建设用地的这种现象的发生，对耕地实行保护的策略，严格控制建设用地的总量。
我国实行用途管制的基础就是对土地利用进行总体规划，换句话讲就是国家通过土地利用总体规划，去规定我国境内的每一块土地的用途，并严格依照其规定实行管制。任何单位或者是个人都必须严格按照土地利用总体规划的要求，确定土地的用途，并样使用其土地。
通过进行土地资源的规划管理，在保障基础设施建设项目用地与重点建设项目用地的前提条件下，有效地控制了建设用地的总量；有效地保护了农用地特别是耕地得总量，并对其进行了综合地整治；明显的改善了土地的生态环境；全面的开展了土地的整理工作，对未利用进行了适度的开发。
2、矿产资源规划管理的策略
根据我国矿产资源总体规划的要求，对我国的矿产资源进行合理的规划管理，编制矿山生态环境保护规划、矿产资源开发利用与保护规划、全国地质勘查规划等。
根据现阶段我国经济发展的特点以及我国矿产资源发展的趋势，对矿山生态环境保护、矿产资源保护与合理利用、矿产资源开发、矿产资源调查评价与勘查进行了相应的管理。
同时，还需要坚持矿产开发利用的经济效益与环境效益相统一的原则，以免造成由于矿山资源的开采而引起的环境污染等问题；充分将国内、国外的资源利用起来，通过两个市场、两种资源的策略，来确保矿产资源的充分供给，保障国民经济与社会发展对我国矿产资源的需求量；还要将区域的经济发展与矿产资源的开发利用相结合，优化矿业资源的产业结构，实现从粗放型向集约型转变的矿产资源开发利用方式，合理的开发与利用矿产资源，并对其进行有效的保护，努力让矿山的生态环境得到好转。
3、海洋资源规划管理的策略
依据各类海洋功能区的标准，将某一海域划分为不同类型的海洋功能区，并对其进行相应的开发与管理工作就称为海洋功能的区划。根据经济社会发展的需要以及海洋开发利用的现状，然后根据其海域或者是相邻陆域的地理区位、环境状况以及自然条件等客观存在，而划定的具有特定主导功能的一个区域就叫海洋功能区。
通过划分海洋功能区，可以为我国制定各种的海洋规划与计划、海洋政策与法规提供基础；还可以为加强海洋综合管理，合理布置海洋产业提供了依据。
结语
综上所述，想要使得我国国土资源规划管理可以较为的科学、合理，就必须要求各个部门间进行合理协调，同时，还要加强对国土资源的监督与检察工作，保证其管理规划可以顺利地实施。
参考文献
[1] 张礼兵.地籍信息在国土资源规划管理中的应用[J].经营管理者，2014，（29）：325.
篇5
随着社会经济的快速发展和社会主义市场经济体制的不断完善,城市规划对城市所在区域的土地和空间利用的战略指导作用越来越体现出公共政策的本质属性。《城市规划编制办法》规定:城市规划应当“划定禁建区、限建区、适建区和已建区,并制定空间管制措施”。但这只是一个原则性规定,在从事城乡规划工作时, 我们应该从哪些方面来思考各类区域的划分？如何使其更具科学性和可操作性？同时，空间管制仅仅就是城市土地的空间区划和管制？有没有更切实可行的操作模式和方法？本文带着这些疑虑对城市空间管制问题进行了如下探讨：
1 传统城市规划编制方法中存在的问题
从源头上说，我国的城市规划编制方法是在计划经济体制下形成的，以“性质―规模―空间布局”为模式的物质空间规划。作为城市政府建设管理城市的公共政策，城市规划在指导城市健康有序、公正公平发展和平衡城市政府短期行为方面，发挥了积极作用。然而，由于传统城市规划编制方法上的缺陷，导致城市面临诸多问题（如城市边界无限蔓延，生态平衡遭到破坏等）得不到妥善解决。那么，传统的城市规划编制方法存在哪些缺陷呢？
1.1 城市发展规模预测与城市发展需求不相适应
基于现行规划编制方法的城市空间发展规划是一种建立在人口规模和用地规模之上的空间布局。随着社会的转型和快速的城市化，城市规划在城市人口和用地规模的预测上存在着明显的偏差。很多城市在确定人口和用地规模时，往往掌握资料不全面，预测方法欠科学。同时，由于城市人口流动性大，统计口径不统一，而用地规模预测又带有很强的主观臆断性，往往造成要么规划期末城市用地突破规定指标，要么造成大量土地闲置。虽然城市规划对人口和用地规模的控制对防止城市过度扩张有一定的积极意义，但现行的人口和用地规模及人均用地指标确定的科学性仍然值得思量。
1.2 对城乡空间区划的空间管制重视不够
现行的规划体制偏重于城市建成区的用地布局和控制，并对城市用地进行安排，一般划分为九大类用地，在此基础上再进行细分。无论是哪一层次的规划，规划都对用地性质、规模等指标进行了严格控制，特别是控制性详细规划，每一地块都给出了具体的数值。但在现实社会中，一块土地往往以一种功能为主，兼顾其他功能，其他功能的用地怎样操作控制呢？就算对每一用地都赋予数值（上限或下限），而这个数值的科学性又在哪里呢？是否与当地实情相宜？这些问题均值得商榷。同时，城市土地具有商品属性，规划时应给予投资者一定的选择权，过度的控制必会抑制投资者的热情，从而导致城市土地无人问津。近年来，随着城市规划法制建设的加强，执法力度的加大，过死的规划控制必然造成城市的实际开发建设受阻，最终影响城市健康发展。
1.3 环境保护利用规划严重滞后
不明智的土地利用和用地布局对城市用地结构和功能提出了严峻挑战。具体表现为城市生态景观支离破碎、自然水系污染严重、生物栖息地和迁徙廊道遗失。随着城市社会经济的发展，城市用地的扩张和市政设施建设是不可避免的，但必须认识到，土地是一个完整的生命系统，是有结构的，有不同空间格局和不同生态功能的有机体。协调城市与生态系统的关系绝不是一个量的问题，更重要的是空间格局和质的问题。因此，当前城市规划的一个巨大挑战是：如何在有限的城市土地上，建立一个战略性的既能充分发挥每块用地价值又能为人们生活居住提供一个安全高效的生态环境，为城市留出足够的发展空间，以保护城市文化和构建安全的生态网络。
目前，城市规划在土地利用、道路交通和市政基础设施等方面考虑比较科学，而对城市所处区域生态环境的整体保护显得比较苍白。往往仅把城市污水处理达标、大气污染治理、城市垃圾处理等方面作为环境保护规划的主要内容。这种被动的补救式的规划方式，显然不能适应城市有机发展对生态环境的渴求。城市应该是所在区域内整体生态系统中的有机组成部分，没有区域生态的和谐，就没有城市存在的基础环境保障。因此，仅从城市内部考虑是不能解决城市整体生态环境保护问题的。
针对以上问题，近年来，规划界和学术界展开了前所未有的有益探索，均试图在现行的规划体制下寻求问题的突破，从而提出了城市空间管制这一论题。然而，这种基于城市土地区划的城市空间管制方式方法是否科学？依据是什么？区划与城市生态环境、规划弹性有什么关系等问题则值得我们探讨。
2 城市空间管制规划对策
2.1 对策一：以“成长管理”和“反规划”理论为编制空间管制规划的理论基础
研究城市规划编制中城市空间管制的目的是：针对传统城市规划土地使用方面的上述问题，通过对区域土地的空间整体使用战略划分和微观层面的用地控制，以解决城市发展与生态环境保护的矛盾、城市发展空间的弹性问题。在这一方面，源于美国的城市“成长管理”理论为我们提供了有益启示。其思想核心是把握城市开发的地点、时机和程度，在城市不该生长的地方坚决制止生长，在城市可以生长的地方控制开发的量和度，两个方面相辅相成。20世纪六七十年代，该理论在北美地区得到广泛的推广和应用。
与“成长管理”理论同出一脉，很具相似特点，目标导向均为城市环境保护和城市发展空间弹性问题，只是侧重点不同的是“反规划”理论，其重点为生态基础设施建设。“反规划”是城市规划与设计的一种新方法，即城市规划与设计应该首先从规划和设计非建设用地入手，而非传统的建设用地规划。“反规划”理念是相对于传统城市规划理论而言，它们之间的关系类似于城市设计中的“图―底”关系。如果把“城市与生态环境”比作“图―底”的话，传统城市规划理论是将城市作为“图”，着重研究城市建设用地布局规划，将生态环境作为“底”；而“反规划”则是“图一底”互换，将生态环境作为“图”，先行研究非建设用地布局规划[1]。
值得强调的是“反规划”理论的生态学内涵，它为城市的生态环境保护提出了行之有效的实践模式。其生态学理念是：在自然生态评价的基础上，确定生态敏感性分区及生态适宜度分区，对城市生态基础设施加以保护，在规划、完善非建设用地布局的基础上，再安排建设用地布局规划[2]。即先将城市生态基础设施保护控制起来，作为维护城市持续发展的自然生态基础加以保护，从而使城市生态基础设施得以延续和发展，为建构城市良性循环的生态系统打下基础。
从以上两种理论模式可以看出，其研究思路是：城市规划应对不可逆的城市环境（即城市不该生长的地方）进行严格控制，对城市建设用地（即城市可以生长的地方）进行适度的开发建设，并对城市建设用地内的生态环境进行合理保护。笔者认为，规划师首先应该转变常规的规划思维模式，对传统的规划编制方式进行调整，让其转变为：首先对城市及周边环境进行宏观的空间管制，其次是对保障城市生态安全格局的微观强制性要素进行严格控制，最后才是传统意义上的城市规划模式（即“性质―规模―用地布局―专项规划”模式）。
2.2 对策二：建立完善的城市空间管制体系
2.2.1 空间管制内涵
管制是现代管理的延伸和发展，它强调多层组织机构或多集团的对话、协调与合作，促进跨区域协作、多行业合作发展，有效补充政府管理调控与市场运行的不足；管制可全面综合改善社会发展环境，建立多元化的管理模式，完善相应的权益分配规则和行为规范；管制具有明显的层次性和部门性。城市空间管制是指对城市内部及周边事关全局或不可替代要素，特别是弱势要素进行的强制性或引导性的规划控制，具体体现为：对城市应该做什么，禁止做什么，应该怎么做的问题。它是协调城市内部与周边要素的关系等重大问题的原则和政策，是城市空间协调发展的基础。
2.2.2 空间管制内容
城市规划是对城市各种资源进行有机整合，协调和引导各要素在城市空间内合理布局，以实现社会资源的优化配置，最终达到整体资源效益的最大化。城市空间管制是伴随城市规划而来，是对城市规划要素进行度和量的控制。因此，城市空间管制的内容可以概括为：城市空间资源要素，如土地、水体、植被、矿藏等；城市土地利用属性，如性质、范围、开发强度等[3]。
2.3 对策三：寻求科学的编制方法和成果
对城市所在区域用地进行全面的资源评价，制定空间资源区划，确定分区发展和保护的区域；在空间资源区划基础上制定空间利用区划，并对各类区域从用地使用功能角度进一步划分，进而对各类功能区提出管制要求。
2.3.1 加强空间资源区划
《城市规划编制办法》原则性的规定了“禁建区、限建区、适建区和已建区”四大空间区划类型。但每个城市、每个地区的具体情况不同，考虑到分区的合理性和可操作性，规划时可以根据不同的现实情况和研究层面进行更为具体的划分。空间资源区划一般从城市及周边的地形地貌、地质水文、生态敏感区和土地利用现状4个方面对城市空间资源进行综合评价,并从宏观层面确定可供城市发展的空间和生态保护范围，从而引导城市建设在一定的合理空间内进行，并与城市生态保护相互协调。城市空间资源区划一般分为生态敏感区、生态缓冲区、开发控制区和强制控制区等四个区域与编制办法规定相对应[4]。后两者是城市的发展区域，生态敏感区是生态保护的范围，生态缓冲区为两者之间的过渡区域。
2.3.2 强化土地利用区划
空间资源四级区划是从资源管理角度对城市整体空间使用做出的方向性规定，而土地利用区划则是在空间资源区划的基础上确定用地的使用功能，以便指导具体的土地利用和建设。土地利用区划应坚持以下原则：(1)协调原则:协调土地利用规划与城市总体规划，为宏观层面的城市空间管理提供理论支持；(2)粗线条控制原则:在宏观尺度上对城市空间进行用途划分，不追求过于细致的分类，为土地使用留有一定弹性和余地；(3)强化控制原则:以有效保护环境和引导建设集中发展为目标，加强对非建设用地的管理与控制；(4)生态优先原则:结合城市的自然和人文属性，按照保护自然生态环境和人文遗产优先原则实现城市的可持续发展[5]。如对城市适建区内用地再次划分为工业集中区、商业中心区、居住区和城市公共绿地等，并对每个区域进行建设强度的规划控制。
这种逐级划分和分层控制的规划思想解决了城市规划编制中用地规模确定缺乏弹性的问题。它在结合城市实际发展条件的基础上，提出用地规模的上限和下限范围及土地利用的最大范围，为城市发展对土地需求量的增长留出了弹性，在区域范围内协调了城市空间拓展与生态保护之间的矛盾。
这种宏观意义上的空间管制方式在城市规划成果中的体现为：传统意义上的城市空间管制图（城市已建区、适建区、限建区和禁建区区划图）和城市用地开发强度控制图（容积率控制图、建筑密度和高度控制图、绿地率控制图等）。
2.3.3 加强对强制性要素的控制
城市规划强制性内容是在2002年建设部颁布施行的《城市规划强制性内容暂行规定》中提出的。强制性内容涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源保护、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面，它们是正确处理城市可持续发展的重要保证。城市的强制性要素，既不同于强制性条文，也不同于强制性内容，它是对城市规划强制性内容中刚性最强的部分进行的提取，是对城市发展中各类空间要素的概括和总结，是保证城市安全、健康、可持续发展的重要因素，同时包含了强制性的要求和措施。
通过对城市规划相关法律法规、技术标准和实践经验的总结，本文从众多的城市要素中选取最为重要的作为城市的强制性要素，并通过对各要素的量刚（每一要素对城市发展影响力与作用力大小）评估，筛选出以下四大类强制性要素：自然生态保护要素、文化遗产保护要素、基础设施要素和公共服务设施要素[6]。
针对不同的强制性要素，城市规划可以制定相应的管理办法或管制措施，而对于城市管理而言，微观的空间管制措施可以概括为控制线管理，将不同的强制性要素统一纳入空间控制线的控制管理之中，即为常规的六线控制图。传统的控制线规划图，往往只是简单的对每类要素进行宏观意义上的控制，强调每类强制性要素的重要性，多只有技术措施，而没有具体的刚性指标，缺乏可操作性，实施效果较差。因此，为加强城市空间管制效能，规划中的六线控制图必须进一步深化，规划成果必须要具体界定出每类控制线的范围、面积等刚性指标，而控制线内的每类指标则可上下浮动，以体现出城市规划的弹性和与城市管理的适应性。
3 结语
城市空间管制所涉及的内容繁多而复杂，而传统的城市空间管制方式往往只限于宏观层面的研究，缺乏微观层面的要素控制，更没有提出可行性的量化标准。因此，实施难度大，可操作性差。笔者认为城市空间管制应是宏观区划和微观要素控制相结合，应对每一层次的控制提出具体可行的量化指标、实施原则和措施，并在城市建设管理中强制执行，这样才能体现出城市空间管制的作用和意义。宏观控制和微观控制相结合的城市空间管制方式真正意义上实现了“成长管理”和“反规划”理论的实践要义，并为城市的生态环境保护及城市规划弹性留出了余地，最终为城市的可持续发展铺平了道路。
参考文献：
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[2]俞孔坚，李迪华，韩西丽.论“反规划”.城市规划，2005（9）：64-69
[3]孙斌栋，王颖，郑正.城市总体规划中的空间区划与管制.城市发展研究，2007（3）：32-36
[4]吕斌，陈睿.我国城市群空间规划方法的转变与空间管制策略.现代城市研究，2006（8）：18-24
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近20年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。土地规划就是对城乡社会经济发展具有重要调控和指导意义的综合性规划。
1土地规划的概念和意义
土地规划指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。
土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。
2我国土地规划存在的问题
我国正处于一个经济高速发展阶段，经济的发展日新月异，规划编制后，如果单纯的强调稳定性，不能根据实际进行调整，就很难根据市场的不断变化进行产业结构的调整，从而必然会对经济的发展起阻碍作用。
2.1规划缺乏必要的灵活性，规划的制定和现实相脱节。
土地利用的动态决定了土地规划的灵活性，但灵活性并不意味着调整的随意性，不同的历史时期和不同的经济环境，土地利用有着不同的侧重点。但是许多地方的土地利用规划调整的依据并不是根据实际情况和对未来用地的科学预测，而只是在原有基础上做的表面文章。使得土地规划在实质上成了一成不变的东西，从而导致了土地利用规划工作滞后，规划的制定和现实相脱节。
2.2没有能很好的保护耕地。
在县乡级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田作为基本农田。这种做法背离了土地利用总规划保护耕地的初衷。
2.3信息的不充分使得土地规划与现实背离增大。
信息不充分往往会造成指标分配的依据不足的严重后果。合理的分配指标能够很好的协调经济建设与资源保护的矛盾，但必须建立在充分掌握区域经济发展趋势并能够综合平衡的基础上。由于市场经济发展的复杂性，在一定时期经济发展过程中，总会出现一些突发问题，考虑到这些突发性因素带来的影响，规划就会偏离现实。信息的不充分在一定程度上制约了指标分解的科学性，土地规划就会存在先天不足。
2.4土地利用规划缺乏必要的稳定性，调整的随意性很大。
规划在实施过程中的又一个问题是规划调整频繁，随意性很大。在我国不少地方土地利用规划知识一种形式，当地方经济发展需要用地时，若该土地不是指标用地时，只要通过国画调整就可以实现。规划的随意调整既损害了规划的权威性，又无法达到保护耕地和发展经济的规划目的。
3新时期的土地管理工作需要土地实行利用规划
3.1土地利用规划是实行土地用途管制的依据
土地利用规划的编制程序是：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。土地利用规划报告是土地利用规划主要成果的文字说明部分，包括土地利用规划方案和方案说明。编制土地利用规划方案是在土地利用现状分析、资源分析、土地利用战略研究的基础上，根据规划目标和任务而进行的。规划方案的主要内容有：导言、土地利用现状和存在问题；土地利用目标和任务；各部门用地需求量的预测、地域和用地区的划分；土地利用结构和布局的调整；实施规划的政策和措施。规划方案说明的主要内容包括：规划方案的编制过程；编制规划的目的和依据；规划主要内容的说明；规划方案事实的可行性论证等。
3.2土地利用规划是实施土地利用总体规划和城市规划的有效手段
土地储备机构应突出行政性、非营利性和专门性，其作用应体现在参与宏观调控、加强土地资源管理、盘活土地资源和落实城市规划等方面。土地储备规划的主要作用就是以市场供求和经济发展为依据，将土地利用总体规划控制指标和城市规划的方案通过土地出让落实到地块。它可前瞻性地平衡征地指标和用地指标，解决城市规划与市场脱节的问题，解决由于规划和房地部门信息不对称、更新不及时造成的土地信息不完备等问题出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。
3.3土地利用规划有利于落实国家土地出让收支管理政策
编制土地储备规划有利于进行土地出让总价预算；有利于预先安排和落实土地征收和动拆迁费用的支付及被拆迁人的安置，保障公民权益。同时，有利于保障经济型住宅用地的供给，完善住房供应体系；有利于确保出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。
3.4土地利用规划是实现土地政策参与宏观调控的重要途径之一
盲目以需求确定土地供给的导向已经成为一些区域经济发展过热、产业结构不合理、房地产空置率高的主要原因。土地政策在2004年首次成为除货币政策和财政政策以外的第三个宏观调控手段，是土地管理工作的重大突破。土地储备与出让是调控房地产市场的直接环节，科学合理编制土地储备规划，有计划实施土地供应，理应是土地政策参与宏观调控的重要途径之一。
4土地利用规划和城乡规划协调发展
我国要从根本上转变土地资源的利用方式，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集约利用。城乡规划首先要考虑资源约束，寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵发展，千方百计杜绝形象工程。土地规划要重新审视目标。从城市的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地。我们要承认这个现实，因地制宜制定土地规划。对于科学合理的发展需求，不管是城市还是农村，都应该给予支持、及时满足。与此同时，要建立相应的约束和考核指标，尽可能挤掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。在技术指标上相协调。
两个规划要经常沟通、互相探讨，建立长效的合作机制。城镇建设以总体规划为依据，一般由城镇建设管理部门负责制定，而城市土地利用规划是土地管理部门负责制定的，双方在制定规划时如没能充分交流，两个规划必有不相协调的部分，这就会为今后在建设管理上造成不利影响。如土地利用规划中划定的基本农田保护区有些在城镇发展用地控制区内，有的甚至在近期建设用地范围。例如，上海市从管理体制上将规划和国土资源管理两个行政部门合并为一个局，这样在制定规划的时候就可以在内部解决两个规划衔接协调问题，大大加强了两规的统一性。
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中图分类号：F063 文献标识码：A 文章编号：1005－0892(2010)07－0011－08
科斯定理是新制度经济学的基础和核心。一般认为，科斯定理是由三个定理构成的。美国学者费尔德(2001)通过一个企业污染空气损害附近居民的例子，并借助简单的图形技术表述和证明了科斯三定理。该表述和证明对于促进人们准确理解科斯定理确有积极的作用，但其不足也是明显的：首先，该表述和证明方式较为复杂，不易理解。其次，对科斯第二定理的内在机理，即在交易费用大于零的现实世界，初始产权的不同界定是如何影响资源配置效率的缺乏清楚的说明。第三，对科斯第三定理的表述欠准确。这种状况的存在，不利于人们对科斯定理的准确理解。本文通过科斯提出的养牛者走失的牛损害邻近土地的谷物的例子，借助简单的表格形式重新表述和证明了科斯三定理，并对科斯第二定理的内在机理，即在交易费用大于零的现实世界，初始产权的不同界定是如何影响资源配置效率的，首次给予了清楚的说明。此外，还依据科斯的原意，重新清楚地表述和证明了科斯第三定理。这种新表述和新证明对人们准确理解科斯三定理具有重要的理论价值和现实意义。
一、科斯第一定理
科斯第一定理是科斯在1960年发表的《社会成本问题》一文中明确提出来的。他说：“没有权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。但是，如果定价制度的运行毫无成本，最终的结果(指产值最大化)是不受法律状况影响的。”这就是被斯蒂格勒(1966)称之为“科斯定理”的科斯第一定理。
这里，“定价制度的运行毫无成本”指的是市场交易费用为零，即对市场当事人中损害方与被损害方之间的全部讨价还价过程完全不考虑成本。“最终的结果”是指经过产权重新配置后的资源优化配置状态。这个“最终的结果”不考虑成本和收益的分配。只要一种行动的收益超过它的成本，哪怕这种收益由一方独得而成本由其他各方来承担，都假定这种行动实现了产值最大化，增加了社会福利。如果一种行动使获益者的收益在弥补受损者的成本以后还有剩余，这种行动也被认为实现了产值最大化，增加了社会福利。
科斯第一定理的含义是：在市场交易费用为零的情况下，初始产权安排对资源配置没有什么影响。因为，只要是重新安排产权能够实现产值的最大化，就可能通过市场交易或人们之间的讨价还价改变最初的权利界定，使资源实现优化配置。
下面用科斯的养牛者走失的牛损害邻近土地的谷物的例子证明第一定理。假设一个农夫和一位养牛者在两块相邻的土地上经营，两块土地之间没有栅栏相隔(因为成本太高)，结果，养牛者所养的牛群常跑到农夫的麦地里吃麦。养牛者得利，而农夫则遭受了损失。这就是负外部性。表l列举了养牛者的牛群数目与农夫的谷物年损失和养牛者每增加一头牛给农夫所造成的谷物损失之间的关系，表1中还包括养牛者每增加一头牛的边际成本。由于交易费用为零，农夫和养牛者都处于完全竞争市场，他们是谷物价格和牛肉价格的接受者。现假设谷物价格为每斤1元，每头牛的市场价格为140元。
下面分别考察在交易费用为零的情况下，初始产权界定给农夫(养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任)和界定给养牛者(养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任)两种不同情况下的资源配置情况。
首先，养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任。与养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任的情况相对的是养牛者不承担损失赔偿责任，如果这样，养牛者一定会将牛养到其私人边际成本等于边际收益的地方。在表1中，我们看到在牛群数达到9头时，其私人边际成本140元正好等于边际收益140元(即牛的市场价格140元)，所以养牛者会养9头牛。
但是，现在的情况是，养牛者要对牛给农夫造成的损失承担赔偿责任，这意味着，如果养牛者养了9头牛，他将给农夫造成720元的总损失，这也就是他需要支付的赔偿总额。其中，他养的第9头牛给他带来的边际收益是140元，其私人边际成本是140元，加上需要给农夫支付120元的损害赔偿，养这第9头牛对他来说是不合算的。我们知道，私有产权的所有者会寻求资产的最有效利用，同样也会尽可能规避资产的不必要的损失。具体到养牛者这里，他一定不会养第9头牛，因为他不养第9头牛可以避免120元的净损失。同样的情况适用于养牛者不会养第4头牛，因为他养第4头牛的私人边际成本是90元，需要给农夫造成的损害支付赔偿70元，而养第4头牛的边际收益仅为140元，养牛者不养第4头牛可以避免20元的损失。养牛者最终只会养3头牛，因为第3头牛的私人边际成本为80元，加上给农夫的损害赔偿60元，正好等于其边际收益140元。
对于农夫来说，牛群造成的谷物损失得到全部补偿(3头牛的补偿是150元)，种植谷物的边际收益和边际成本并未因此发生变化，所以，他仍然停留在最优的生产状态，与不存在外部性时的情况完全一样。
其次，养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任。如上所述，在养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任的情况下，由于不负损害的赔偿责任，牛群对谷物的损害外在于养牛者，养牛者私人决策的最优养牛数量一定会达到9头。因为，第9头牛的私人边际成本和边际收益都是140元，由此给农夫的谷物造成720元的总损失。
从表1可以看出，养牛者将牛群数从8头增加到9头时，所增加的私人边际成本是140元，这头牛给农夫所造成的谷物损失(负外部性)是120元，社会边际成本是260元，养牛者的净边际收益为零(净边际收益=私人边际收益一私人边际成本)。在这种情况下，农夫会发现购买养牛者的养牛权是有价值的。因为在交易费用为零的情况下，农夫可以付给养牛者很小的代价甚至不付出代价，要求养牛者不要养第9头牛，从而可以减少120元的谷物损失。这种情况对养牛者也没有损失，因为他养不养第9头的收益是一样的。农夫还可以用同样的办法让养牛者减少养牛数目，如付给养牛者10元，让养牛者不养第8头牛(养牛者养第8头牛的净边际收益是10元)，农夫因此可净增收益100元。这一过程一定会在养牛者将牛群数目减少到只有3头时，农夫才会停止向养牛者支付以劝其继续减少牛群数量。因为，当只有3头牛时，第3头牛给农夫造成的损失是60元，农夫要使养牛者不养第3头牛的条件是至少付给养牛者60元。这样，对农夫来说，付不付给养牛者这笔钱以使其养或不养这头
牛是无差别的。因而，养牛者会至少养3头牛。此时的产值情况和养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任时的情况是完全一致的。即在两种情况下，养牛者都只养3头牛，农夫的谷物在养牛者对牛给农夫造成的损失承担和不承担责任的情况下都是一样的。这就证明了科斯第一定理。
二、科斯第二定理
科斯第一定理以零交易费用假设为基础，指出在零交易费用这样一个理想的世界，产权安排对资源配置效率没有影响。在科斯看来，交易费用不是为零而是为正，因而自然而然可以得出如下的推论：“一旦考虑到进行市场交易的成本……合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。”这就是科斯第二定理。
科斯第二定理揭示的最基本而又最重要的含义是，在交易费用大于零的现实世界，产权的不同界定将对资源配置效率产生影响，因而产权界定具有经济价值，也是重要的。这一定理看起来简单。其实不容易理解。这里最主要的问题是，产权的初始界定是如何影响资源配置效率的?换句话说，将初始产权界定给外部性双方当事人中的这一方或那一方，为什么会导致不同的资源配置效果?
在科斯第二定理中，加入了一个新的元素，就是交易费用。这意味着存在外部性的初始产权界定向解决外部性的新的产权安排调整需要付出代价。如果通过私人产权交易调整产权安排带来的收益增加大于付出的交易费用，产权安排的调整(即产权交易)仍然会发生。正如科斯所说：“一旦考虑到进行市场交易的成本，那么显然只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行。”现在的问题是，初始产权的两种不同界定向新产权安排调整时，其面临的交易费用会不会相同?给定产权调整带来的产值增长是相同的，如果初始产权的两种不同界定向新产权安排调整时面临的交易费用也是相同的，那么，初始产权的不同界定也就不会影响资源配置的效率。当然，如果不同，则会影响资源配置的效率。下面仍以养牛者的牛损害农夫谷物的例子来说明。
首先，养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任。将初始产权界定给农夫，即养牛者对牛给农夫造成的损害承担责任时，农夫要得到养牛者的牛给他造成的损害赔偿，必须了解养牛者每增加一头牛给他的谷物造成的边际损害到底有多大，显然这是需要付出信息费用的。农夫要和养牛者达成赔偿协议还需要付出谈判费用等等，这些都是交易费用。现假设这些费用共100元，并且完全由农夫承担。
现在来看养牛者为了避免赔偿农夫损失而主动减少牛群规模带来的产值增长。他从养9头牛减少到只养3头牛，使农夫的谷物总损失从720元减少到只有150元，避免了570的净损失，扣除他少养6头牛带来的净边际收益150元(第9头牛的净边际收益为0元，第8头10元，第7头20元，第6头30元，第5头40元，第4头50元，共150元)，总共是420元。
显然，在初始产权界定为养牛者对牛给农夫造成的损害承担责任时，尽管存在交易费用，由于产权的调整带来的收益增加大于调整产权需要付出的交易费用，产权调整仍然会进行，并且会带来320元(420元－100元)的净收益。
其次，养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任。在养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任的情况下，要使养牛者减少牛的头数，以降低牛群对谷物的损害，农夫必须向养牛者进行补偿。要使补偿交易达成，农夫既要知道养牛者每增加一头牛给自己谷物造成的边际损失，也要知道养牛者每增加一头牛带来的净边际收益，还需要付出谈判等交易费用。现假设这些交易费用仍然是100元，并完全由农夫承担。再来看农夫与养牛者达成减少牛群规模的交易后的产值增加的情况。养牛者不养第9头牛，农夫避免了谷物损失120元，养牛者不养第8头牛，避免了110元的谷物损失，到养牛者只养3头牛时，农夫避免的谷物总损失是570元(120+110+100+90+80+70)，扣除农夫支付给养牛者不养牛的补偿金150元(0+10+20+30+40+50)，农夫增加的产值也是420元。
由于农夫与养牛者交易付出了100元的交易费用，所以，从农夫增加的产值420元中扣除100元的交易费用，剩下的就是农夫增加的净产值。显然，它与第一种情况完全相同。
通过上面的分析可以看出，在两种不同的初始产权界定下，只要农夫与养牛者达成谈判所付出的交易费用相同，其资源配置的结果就是相同的。这就是说，即使交易费用大于零，只要两种不同的初始产权界定向新的产权安排调整时的交易费用相同，产权的初始界定也不影响资源配置。这一结论显然与科斯第二定理的意思相反。问题何在?
这里的问题就在于我们作了一个不现实的假设，即两种不同的初始产权界定其向新的产权安排调整时交易费用是相同的。实际上，在养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任的初始产权状况下，农夫需要付出的交易费用主要是要了解养牛者每增加一头牛给自己谷物造成的边际损失的信息费用。而在养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任的初始产权界定情况下，农夫不仅要付出了解养牛者每增加一头牛给自己谷物造成的边际损失的信息费用，还要付出了解养牛者每增加一头牛带来的净边际收益增加的信息费用。显然，两种不同的产权界定，其交易费用是不相同的。
假设养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任，农夫承担的交易费用不是100元，而是150元，那就意味着，第一种产权界定(即养牛者无权损害农夫的谷物)是一种比第二种产权界定(即养牛者有权损害农夫的谷物)更合理、更有效的产权界定，因为第一种产权界定带来的产值增加(420－100=320元)大于第二种产权界定(420-150=270元)。这就是说，只要不同初始产权界定的交易费用存在差别，产权的初始界定就具有经济效率。在单向的外部性普遍存在的现实世界，将初始产权界定给外部性的制造者与界定给外部性的受损者意味着不同的交易费用，这是客观事实。一般来说，将产权界定给外部性的受损者比界定给外部性的制造者具有更低的交易费用。正是由于不同产权初始界定的交易费用不同，科斯得出了产权的初始界定会影响经济效率和资源配置效率的结论。
通过上面的分析，可以很自然地得出一个推论，即：如果产权交易带来的净产值增加相同，政府(或法院)应该把初始产权界定给能以较低交易费用解决外部性问题的一方。这句话的另一层含义就是，给定交易费用，则应该把权利界定给能带来更多产值增加的一方。费尔德从科斯第二定理得出的推论是：在选择把全部可交易权利界定给一方或另一方时，政府应该把权利界定给最终导致社会福利最大化，或社会福利损失最小化的一方。这与我们的推论的第二层含义是一致的。但是，如果没有第一层次含义的推论，费尔德定理是不容易理解的。
我们对科斯第二定理的第一层次的含义的推论对于准确理解著名的波斯纳定理也是有帮助的。美国法经济学家波斯纳(1973)给出了协议中权利安排应遵循的一般性规范：“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么，权利应赋予那些最珍视它们的人。”这一结论被称之为“波斯纳定理”。波斯纳还归纳出这一定理的对偶形式，即在法律上，事故责任应该归咎于能以最低成本避免事故而没有这样
做的当事人。科斯(1991)也表达了与波斯纳定理相同的思想。他指出，契约安排的理想状态显然是，权利应该配置给那些能够最具生产性地使用权利并且有激励他们这样使用的动力的人。显然，将权利配置给那些能够最具生产性地使用权利并且有激励他们这样使用的动力的人，就是要将权利界定给能以较低交易费用解决外部性的人，只有这样，才能带来更多的净产值增加，从而，法律体系也才具有经济效率的含义。
从科斯第二定理还可以得出一个推论，即：一旦初始权利得到界定，仍有可能通过交易来提高社会福利。但是，由于交易费用为正，交易的代价很高，因此，交易至多只能消除部分而不是全部与权利初始配置相关的社会福利损失。从上面的分析可以看出，在不存在交易费用时，养牛者与农夫通过产权交易增加的净产值是420元，在存在交易费用时，这一净产值减少了。
三、科斯第三定理
在科斯的《社会成本问题》一文中，并没有科斯第三定理的直接表述。科斯第三定理是其他学者通过对科斯的论述的总结提炼出来的。正因为如此，对于什么是科斯第三定理，实际上存在不同的表述。例如：
黄少安(1995)的表述是：“由于制度本身的生产不是无代价的，因此，生产什么制度，怎样生产制度的选择将导致不同的经济效率。”它又包括四个方面的含义：“首先，如果不同制度运行的交易费用相同，那么制度的比较和选择就取决于制度本身的成本；其次，如果某种制度非建立不可，不同的制度生产方式有不同的成本，那么就需要对制度的生产方式进行比较和选择；再次，既然制度的生产存在交易费用，那么如果该项制度产生的收益不足以弥补这种费用，这项制度就没有产生的必要；最后，制度的变革本身也是制度生产和选择的过程，它也要求新制度能够带来的收益必须大于制度生产的费用。这表明，制度的比较和选择还必须考虑制度本身生产的交易费用。”
吴宣恭等(2000)是这样表述的：“在交易费用大于零的情况下，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进经济效率。换言之，如果存在交易成本，没有产权的界定与保护等规则，即没有产权制度，则产权的交易与经济效率的改进就难以展开。”
费尔德(2001)的表述则是：“当存在交易成本时，通过明确分配已界定权利所实现的福利改善可能优于通过交易实现的福利改善。”
上述三种表述中，第二种表述基本上误解了科斯的原意，第三种表述抓住了科斯第三定理的主要内容，但并不全面。相比之下，只有第一种表述最接近科斯的原意，但第一种表述似乎把科斯的制度选择定理变成了制度生产定理。
笔者以科斯在《社会成本问题》一文中的论述为基础，也给出科斯第三定理的一个表述，即：在交易费用大于零的现实世界，制度安排的生产本身是有成本的。至于选择何种制度安排取决于制度生产的成本与由此带来的收益的比较，其中，净收益最大的制度安排就是最佳的选择。最佳的制度选择自然也意味着最大的经济效率。
科斯第二定理讨论的是交易费用大于零的现实世界，产权的初始界定会影响资源配置效率，这种影响主要是通过将初始产权界定给能以较低交易费用进行产权交易的一方来实现的。科斯第二定理并没有考虑(政府或法院)对产权的初始界定和制度生产本身也是有成本的，从而也会对资源配置效率产生影响。科斯第三定理则强调在交易费用大于零的世界，制度的生产本身有成本，并且这种成本也会影响制度的选择和经济效率，这是对科斯第二定理的进一步扩展。
仍以前面的养牛者与农夫的例子为例，假设政府或法院将初始产权界定给农夫或养牛者一方存在交易费用，其具体值为150元，养牛者和农夫通过产权交易可增加产值420元，再假设无论将初始产权界定给农夫还是养牛者其产权交易的费用都是150元，显然，现在养牛者和农夫通过产权交易能够增加的净产值比不考虑政府和法院界定产权的交易费用时少多了，为120元(即420元－150元产权交易费用－150元产权界定费用)。
给定产权交易带来的产值增加，有时会出现产权交易的费用与界定初始产权的费用很高以至于大于产权交易带来的产值增加的情况，这时产权交易无法实现，外部性也就无法解决。在上面的例子中，如果界定产权的费用与产权界定后的产权市场交易费用之和超过420元，那么通过产权的交易实现资源配置效率的改善就无法实现或变成不值得了。
显然，解决外部性并非只有界定初始产权并运用产权的市场交易这一种制度安排。科斯认为，组织企业或政府管制就是两种不同于市场交易方式的制度安排。这两种制度安排的生产同样是有成本的，至于什么时候应该使用组织企业或政府管制这种制度安排，这取决于生产它的成本与由此带来的产值增加的比较，净产值增加更多的制度安排就是最佳的制度选择。
首先，组织企业的制度安排。科斯指出，当交易费用太高，市场的自发交易无法解决上述外部性问题时，组织企业或企业一体化是一种替代方式。正如他所说：“显而易见，采用一种替代性的经济组织形式能以低于利用市场时的成本而达到同样的结果，这将使产值增加。正如我多年前所指出的。企业就是作为通过市场交易来组织生产的替代物而出现的。在企业内部，生产要素不同组合中的讨价还价被取消了，行政指令替代了市场交易。那时，毋需通过生产要素所有者之间的讨价还价，就可以对生产进行重新安排。”举例来说，考虑到各种活动之间的相关性将对土地的纯收益产生影响，一个拥有大片土地的地主可以将他的土地投入各种用途，因此省去了发生在不同活动之间的不必要的讨价还价。这就是说，在上例中，当养牛者和农夫的土地属于同一个所有者时，外部性问题就不存在了。这意味着，组织成企业后，企业所有者获得了所有各方面的合法权利，活动的重新安排不是用契约对权利进行调整的结果，而是作为如何使用权利的行政决定的结果。
当然，这并不意味着通过企业组织交易的行政成本必定低于被取代的市场交易的成本。如果企业的出现或现有企业活动的扩展在解决有害影响问题时未作为一种方式被采用，这也不足为奇。但是只要企业的行政成本低于其所替代的市场交易的成本，企业活动的调整所获的收益多于企业的组织成本，人们就会采用这种制度安排。
其次，政府管制的制度安排。显然，组织企业并不是解决外部性问题的唯一可能的制度安排。在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。以可能影响许多从事各种活动的人的烟尘妨害问题为例，其行政成本可能如此之高，以至于在单个企业范围内解决这个问题的任何企图都是不可能的。一种替代的制度安排是政府的直接管制。政府不是建立一套有关各种可通过市场交易进行调整的权利的法律制度，而是强制性地规定人们必须做什么或不得做什么，并要求人们必须服从之。因此，政府(依靠成文法或更可能通过行政机关)在解决烟尘妨害时，可能颁布可以采用或不许采用的生产方法(如应安置防烟尘设备或不得燃烧某种煤或油)，或者明确规定特定区域的特定经营范围(如区域管制)。
实际上，政府是一个超级企业(但不是一种非常特殊的企业)，因为它能通过行政决定影响生产
要素的使用。但通常企业的经营会受到种种制约，因为在它与其他企业竞争时，其他企业可能以较低的成本进行同样的活动；还因为，如果行政成本过高，市场交易通常就会代替企业内部的组织。政府如果需要的话，就能完全避开市场而企业却做不到。企业不得不同它使用的各种生产要素的所有者达成市场协定。正如政府可以征兵或征用财产一样，它可以强制规定各种生产要素应如何使用。这种权威性方法可以省去许多麻烦(就组织中的行为而言)。进而言之，政府可以依靠警察和其他法律执行机构以确保其管制的实施。
显然，政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动。但政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人。而且，没有任何理由认为，政府在政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的有缺陷的限制性或区域性管制，必然会提高经济制度运行的效率，而且这种适用于许多情况的一般管制会在一些显然不适用的情况中实施。基于这些考虑，直接的政府管制未必会带来比由市场和企业更好的解决问题的结果。但同样也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高。尤其是在像烟尘妨害这类案例中，由于涉及许多人，因而通过市场和企业解决问题的成本可能很高。
当然，一种进一步的选择是，对问题根本不做任何解决。假定由政府通过行政机制进行管制来解决问题所包含的成本很高(尤其是假定该成本包括政府进行这种干预所带来的所有结果)，在这种情况下，来自管制的带有害效应的行为的收益将少于政府管制所包含的成本。
总之，在存在交易费用的情况下，对于外部性问题，并非只有庇古等人所说的政府干预这一种制度安排形式。正如科斯所说：“问题在于如何选择合适的社会安排来解决有害的效应。所有解决的办法都需要一定的成本，没有理由认为由于市场和企业不能很好地解决问题，因此政府管制就是有必要的。”他还说：“我们必须考虑各种社会格局的运行成本(不论它是市场机制还是政府管制机制)，以及转成一种新制度的成本。在设计和选择社会格局时，我们应考虑总的效果。这就是我所提倡的方法的改变。”显然，科斯所说的，在选择制度安排时要考虑“总的效果”，也就是要选择带来净产值最大的制度安排。这就是科斯第三定理的核心内容。
四、简要的总结
从上面的分析可以看出，科斯三定理是一个密切联系的整体。其中，第一定理是这三大定理的基础，用科斯的话说，“我倾向于把科斯定理(即第一定理)当作对交易成本大于零的经济进行分析的道路上的垫脚石。以便进一步分析一个有正交易费用的经济。”对交易费用大于零的世界的产权界定、制度选择与资源配置关系的揭示，才构成科斯定理的核心内容。因此，第一定理只是科斯的铺垫，证明第二、第三定理才是他的目的。正如科斯所说：“我运用交易费用概念来证实法律体系可以影响经济体系运转的方式，除此之外，别无他求。”
篇8
第一条 为了加强城乡规划管理工作，协调城乡空间布局，促进经济社会与人居环境全面、协调、可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，应当遵守本条例。
第三条 本条例所称城乡规划，包括城镇体系规划;城市、县城、镇的总体规划、控制性详细规划、基础设施和公共服务设施专项规划、修建性详细规划;乡规划和村庄规划。
本条例所称规划区，是指城市、县城、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。
本条例所称县城，包括县政府所在镇和已经与该镇建设发展关系密切的镇、乡和村庄。
本条例所称基础设施和公共服务设施，是指城市、县城、镇的道路、轨道交通、供水、排水、供热、防洪、消防、电力、电信、燃气、环卫等基础设施网络系统和交通枢纽、水源地及其保护区、污水及垃圾处理等基础设施;教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务和无障碍设施等公共服务设施。
第四条 城市、县城、镇的总体规划应当服从城镇体系规划;控制性详细规划、基础设施和公共服务设施专项规划应当服从城市、县城、镇总体规划;修建性详细规划应当服从控制性详细规划、基础设施和公共服务设施专项规划。
第五条 省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
自治州政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，并具体负责州政府所在城市的城乡规划编制、实施工作。
城市功能相对独立的市辖区经省人民政府批准按照县的规划管理职责具体负责该区域的城乡规划管理工作。
第二章规划的制定
第六条 编制城乡规划应当根据城市所在区域位置、城市性质、发展目标以及资源承载能力，统筹城乡发展和区域发展，协调相关关系，并对地下空间的开发和利用作出规定。其中，规定空间管制的强制性要求应当在规划成果中明确标示并独立成篇。
省会城市的规划应当统筹考虑中央在甘及省上单位用地布局和空间安排的需要。县城、镇、乡的规划要立足县、镇、乡人民政府所在地经济社会发展，并为周边农村生活、生产提供服务。
第七条 省人民政府组织编制省域城镇体系规划;市、州人民政府组织编制本行政区域的城镇体系规划，报省人民政府批准。
县(市)人民政府可以将城镇体系规划与总体规划合并编制。
第八条 城市、县人民政府组织编制城市、县城总体规划;镇人民政府在城市、县人民政府城乡规划主管部门指导下组织编制镇总体规划。
编制总体规划前，组织编制单位应当委托相关职能部门或者有关机构对空间发展战略、人口与建设用地规模、综合交通、资源环境承载力等重大问题进行专题研究。专题研究报告需经本级人民政府审查同意后作为编制规划的依据。
编制总体规划，应当先制定总体规划纲要，并按照国家《城市规划编制办法》的规定提请批准该总体规划的人民政府城乡规划主管部门审查。省会城市的总体规划纲要在报国务院城乡规划主管部门前须经省人民政府同意。
第九条 乡、镇人民政府在城市、县人民政府城乡规划主管部门指导下组织编制乡规划、村庄规划。
乡规划、村庄规划应当依据当地国民经济和社会发展规划确定基础设施和公共服务设施的建设规模和建设标准。城市、县人民政府应当制定农宅建设技术导则和图则，具体确定农宅建设技术标准。
第十条 城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制城市、县城的控制性详细规划;镇人民政府在城市、县人民政府城乡规划主管部门指导下组织编制镇的控制性详细规划;其中新增规划用地的控制性详细规划的制定应当在总体规划批准后的两年内完成。编制旧城区的控制性详细规划，应当按照尊重土地使用权属和优化用地布局相结合的原则划分规划控制地块。
总体规划已经确定的强制性内容，各地块的主要用途及兼容性、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定等为控制性详细规划的强制性内容。
第十一条 有关部门会同城市、县人民政府城乡规划主管部门，组织编制城市、县城、镇规划区内的基础设施和公共服务设施专项规划，按照控制性详细规划的有关程序审批、备案、修改、实施。
基础设施和公共服务设施专项规划的强制性内容包括：总体规划已经确定的强制性内容，各类基础设施主干网络系统布局和规划规模，基础设施枢纽工程的用地，需要政府配套的公共服务设施的用地，绿化、历史街区和重点文物、水体等的保护和控制范围。
第十二条 城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府应当依据控制性详细规划及时组织编制重要地块和旧城区内土地使用权属复杂地块的修建性详细规划。
规模较小的县城和镇，城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以依据总体规划直接组织编制修建性详细规划，并按照控制性详细规划的有关程序审批、备案、修改、实施。
城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以要求驻地大专院校、大型科研院所、大型企业等单位依据总体规划直接编制所在用地的修建性详细规划，并按照控制性详细规划的有关程序审批、备案、修改、实施。
第十三条 省级以上开发区、工业集中区等各类园区以及省级以上人民政府确定的工矿区总体规划、控制性详细规划，由其管理机构会同所在地县级以上人民政府城乡规划主管部门组织编制，并按照城市总体规划、控制性详细规划的有关程序审批、备案、修改、实施。
第十四条 城乡规划的组织编制单位应当根据规划编制的需要向规划编制单位提供经济社会、资源环境、相关规划以及勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料，并保证资料的准确性。
第十五条 规划批准后15日内，县城总体规划应当报省人民政府城乡规划主管部门备案。控制性详细规划、基础设施或者公共服务设施专项规划应当报上一级人民政府城乡规划主管部门备案。
备案机关认为上报的城乡规划存在违反上位规划和规划编制技术标准等重大问题的，应当提出修改意见，责令组织编制机关限期修改，并按程序重新报批和备案。
第十六条 城乡规划批准并备案后，城乡规划组织编制单位应当在30日内向社会公布有关成果;其中，总体规划、控制性详细规划及城镇重要地段修建性详细规划应当永久性公布。法律、行政法规规定不得公开的城乡规划成果除外。
县以上人民政府城乡规划主管部门应当逐步建立固定场馆，对城乡规划进行公告、公布。
第三章规划的实施
第十七条 组织实施城乡规划，应当根据本地经济社会发展水平，集约利用土地，合理利用地下空间，保护各类资源，传承历史风貌和体现本地特色。
新区开发，应当合理确定建设规模和时序，系统配置基础设施以及教育、卫生、文化、体育等公共服务设施;旧区改建，应当合理控制用地使用强度，推动停车场、环卫设施、绿地及文化、体育、公益活动场地等公共服务设施的完善。
第十八条 全省建设项目规划管理实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程规划竣工验收合格书和乡村建设规划许可证制度。
规划许可证书的办理程序、时限及规划许可附件的内容、格式按照国家和省人民政府的有关规定执行。城乡规划主管部门受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
第十九条 城乡规划主管部门作出规划许可时，应当在项目建设用地范围内布局建设项目使用所需的交通、消防通道及其他各类基础设施和公共服务设施;确定合理的建筑间距和空间关系，保证相邻权益人的日照、通风、采光、通行、安全以及土地使用等权益。
第二十条 按照国家规定，需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当按规定程序向县级以上人民政府城乡规划主管部门申请核发建设项目选址意见书。
建设项目选址意见书的核发实行分级管理制度：
(一)报国家或者省上有关部门批准、核准和国家级、省级风景名胜区内的建设项目，由县级以上人民政府城乡规划主管部门逐级提出初审意见，省人民政府城乡规划主管部门审核同意后核发建设项目选址意见书;
(二)报城市、县人民政府有关部门批准、核准的建设项目，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设项目选址意见书。
第二十一条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目和在已有用地上新建、扩建、改建项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设用地规划许可。城市、县人民政府城乡规划主管部门确定规划条件后，核发建设用地规划许可证。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府国土资源主管部门申请办理相应的用地手续。
第二十二条 以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府国土资源主管部门应当会同本级人民政府城乡规划主管部门制定国有土地使用权出让方案，并将规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位方可申请领取建设用地规划许可证。
第二十三条 转让土地进行建设的，应当将土地使用权属人已经取得的规划条件作为土地使用权转让合同的组成部分。需变更规划条件和分割土地转让的，应当重新申请规划条件，并将规划条件作为土地使用权转让合同的组成部分。
新的土地使用权属人取得土地使用权后，应当申请换发建设用地规划许可证。
第二十四条 城市、县人民政府城乡规划主管部门应当结合建设用地的建设现状和近期建设规划，依据控制性详细规划、基础设施或公共服务设施专项规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，确定用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等规划条件，作为建设用地规划许可证的法定附件。建设项目用地所在地区已制定了修建性详细规划的，规划条件应当依据修建性详细规划提出。
对暂未编制控制性详细规划的地区，确需进行项目建设的，规划条件应当由城市、县人民政府规划主管部门委托具备城乡规划相应资质的单位根据城市总体规划和规划编制规范及其强制性条文拟定，经城市、县人民政府城乡规划主管部门确定后提出。
建设单位和勘察设计单位应当以建设用地规划许可证作为进行工程设计的规划依据。
第二十五条 在规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设工程规划许可证时，应当提交建设用地规划许可证、建设工程设计方案等资料;符合条件的，核发建设工程规划许可证。
建设工程规划许可证中应当明确同步建设的基础设施、公共服务设施的位置和规模及其具体建设时序。
未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得进行施工许可和房屋预售许可。
第二十六条在城市、县城、镇规划区内确需进行临时建设的，建设单位和个人应当取得城市、县人民政府国土资源主管部门关于同意临时使用土地的文件，城乡规划主管部门应当在不影响城乡规划实施的基础上，依据有关规范标准，提出临时用地规划条件，核发临时建设用地规划许可证。
第二十七条有下列情形之一的，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得办理临时建设用地规划许可证：
(一)历史文化街区核心保护区内;
(二)影响控制性详细规划、基础设施或者公共服务设施专项规划实施的;
(三)影响道路交通、公共安全、市容或者其他公共利益的;
(四)侵占公共绿地、水面和广场、公共停车场等公共活动场地的;
(五)侵占电力、通信、气象观测、防洪保护区或者压占地下管线的;
(六)法律法规禁止的其他情形。
第二十八条 取得临时建设用地规划许可证，并完成设计方案的临时建设工程，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请临时建设工程规划许可。城市、县人民政府城乡规划主管部门依据临时建设用地规划许可证，核定临时建设工程设计方案，核发临时建设工程规划许可证。
临时建筑物、构筑物使用期一般不得超过2年;确需延长使用期限的，建设单位或者个人应当在期满前30日内向城乡规划主管部门申请延期，延期只能一次并不得超过1年。
临时建设工程期满，使用单位或者个人应当予以拆除。
第二十九条 取得建设工程规划许可证的建设工程施工完成后，建设单位和个人应当向核发该工程建设工程规划许可证的城乡规划主管部门申请竣工规划验收。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据建设工程规划许可证，对建设工程进行规划验收和现场核实，核发建设工程竣工规划验收合格书。
未取得建设工程竣工规划验收合格书的，不得进行建设工程质量验收备案和房屋产权登记。
第三十条 在乡、村庄规划区内进行建设，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，经乡、镇人民政府同意，转报城市、县人民政府城乡规划主管部门核定，核发乡村建设规划许可证。
在乡、村庄规划区内不扩大原有宅基地面积改造或者建设二层以下农宅的，在村委会协调相邻权利人关系的基础上，由个人自主进行。城乡规划主管部门应当免费提供农宅建设规划技术导则。
第三十一条 申请乡村建设规划许可证，建设单位和个人应当根据建设项目性质提供以下资料：
(一)乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设项目，应当提供有关部门的批准、核准、备案文件;
(二)需要占用农用地的建设项目，应当提供农用地转用的批准文件;
(三)三层及以上农宅、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设项目，应当提供具有相应设计资质的设计单位完成的建设工程设计方案。
第三十二条 城市、县人民政府城乡规划主管部门应当对取得乡村建设规划许可证的建设工程进行竣工规划验收;也可以委托乡、镇人民政府进行竣工规划验收。
未通过竣工规划验收的，不得进行房屋产权登记。
第三十三条 建设项目投入使用后，建设单位和个人需要改变规划许可确定的使用性质的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请规划许可变更。
城市、县人民政府城乡规划主管部门对不符合控制性详细规划确定的土地兼容性要求的、市政基础设施不配套的、房屋安全及适用性鉴定不合格的、未取得有利害关系业主同意证明的以及对周边环境形成污染的，不得作出规划变更许可。
第四章规划的修改
第三十四条 县级以上人民政府城乡规划主管部门应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估。总体规划每3年进行一次评估，乡规划和城镇体系规划每5年进行一次评估。
评估报告应当具有下列主要内容：
(一)规划公告情况和公众意见;
(二)公共服务设施、社会公益设施等基础设施和住房保障的规划实施情况;
(三)自然资源、生态环境、历史文化遗产保护规划的实施情况;
(四)绿化、交通、环境卫生、公共安全的规划实施情况。
第三十五条 修改城镇体系规划、总体规划，应当按照以下要求进行：
(一)修改城镇体系规划、总体规划确定的城镇规模、发展目标和整体功能布局及规划区范围，涉及多项强制性内容调整的，经原批准机关同意，应当按照制定新版规划的程序进行;
(二)修改城镇体系规划、总体规划确定的强制性内容，不影响建设用地规模、发展目标和整体功能布局及规划区范围的，应当经原批准机关同意后，进行专题评估，编制修改方案，报原批准机关批准;
(三)修改城镇体系规划、总体规划的非强制性内容，由组织编制机关在编制下一层次规划中具体作出修改。
第三十六条 有下列情形之一，可以修改控制性详细规划、基础设施或公共服务设施专项规划：
(一)新编制的总体规划或者修改的总体规划对规划地段有新要求的;
(二)规划地段内出现新的利害关系，需要修改规划解决的;
(三)基础设施或者公共服务设施供给方式发生重大变化的;
(四)经评估确需修改规划的。
修改控制性详细规划、基础设施或者公共服务设施专项规划，组织编制机关应当征求规划地段内利害关系人的意见，并向原批准机关提出专题报告，经同意后方可编制修改方案。
第五章监督检查
第三十七条 县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划的编制、审批、实施、修改、评估的监督检查。,
城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据建设工程规划许可证，对建设工程的实施进行规划监督。
第三十八条 各级人民政府及其城乡规划主管部门应当按照上级人民政府及其城乡规划主管部门作出的规划督察意见、建议，在规定工作日内完善相关规划工作，并向其作出报告。监督检查机关对违反本条例规定的行为，应当依照《中华人民共和国城乡规划法》和本条例的规定，依法对有关责任人作出处理。
第三十九条 建设单位或者相关权益人对取得的规划许可有异议或者在规定的期限内未取得规划许可的，可以向作出规划许可的城乡规划主管部门的上一级人民政府城乡规划主管部门提出督察申请，由上一级人民政府城乡规划主管部门作出维持原许可或限期办理、责令纠正、撤销行政许可等决定。城乡规划主管部门未在规定限期内办理、纠正或重新办理的，上一级人民政府城乡规划主管部门有权直接作出规划许可。
第四十条 城乡规划主管部门应当在其网站、办公场所或者指定的档案管理机构为公民、法人或者其他组织提供依法应当公开的信息资料;特殊情况需要的，也可以通过主要新闻媒体予以公开。
任何单位或者个人都有权就建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询，并有权就涉嫌违法的建设活动向城乡规划主管部门举报或者提出监督建议，城乡规划主管部门应当及时予以受理。
第六章法律责任
第四十一条 县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府或上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
(一)未依法组织编制、修改、报批、备案控制性详细规划、基础设施或者公共服务设施规划的;
(二)超越职权、违反程序或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程竣工规划验收合格书、乡村建设规划许可证、临时建设用地规划许可证和临时建设工程规划许可证的;
(三)对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程竣工规划验收合格书、乡村建设规划许可证、临时建设用地规划许可证和临时建设工程规划许可证的;
(四)未确定规划条件或者确定的规划条件不符合控制性详细规划、基础设施或者公共服务设施规划又未按程序修改规划的;
(五)未公布经审定的修建性详细规划的总平面图和建设工程规划许可证的附图的;
(六)做出的规划许可违反国家标准、规范的;
(七)发现未取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，不予查处或者接到举报后不依法处理的。
第四十二条 县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
(一)未依照总体规划组织编制基础设施或者公共服务设施规划，造成严重后果的;
(二)向未依照本条例取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准、核准文件的;
(三)未将规划条件纳入国有土地使用权出让合同和土地使用权转让合同或者改变国有土地使用权出让合同、土地使用权转让合同中依法确定的规划条件的;
(四)向未取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的;
(五)对未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的建设项目进行施工许可或者房屋预售许可;
(六)未依照建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证进行施工验线的。
第四十三条 未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行新建、扩建、改建的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。
无法采取改正措施消除影响的建设项目主要指违反城乡规划，对城市、县城、镇的空间布局、防灾能力、交通能力、环境质量形成重大影响的建设项目。
