拆除违建的法律依据范文

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篇1

一、2018年取得工作成效。

（一）查违控违案件处置情况

今年受理市长热线、市数字城管、市作风办、区作风办等各类投诉件 482起，全部按时回复并进行了有效处置。通过定期巡查、整改、自拆与集中强制拆除等方式,我办累计拆除各类违法建构（筑）物324处，面积约115861.5平方米。新增违法建184处，面积约20027.5平方米，

（二）存量违法建设清理整治四年行动计划工作情况

按照市查违办《关于城区存量违法建设清理整治四年行动计划》，2016年对城区105平方里存量违法建设调查摸底，存量违法建设5108处，面积754906平方米。根据郴州市查违的实际情况，2018年重新对城区59.6平方里内存量违法建设调查摸底分类认定共1640处，面积217683.6平方米，其中：立即拆除248处，面积46601平方米；暂缓拆除898处，面积100798平方米；处罚后补办手续494处，面积70284.6平方米。目前已经拆除76处，面积3356平方米。市城区主次干道专项整治任务168处，已经拆除整改109处，面积13448平方米。

二、主要工作措施

（一）加强领导，责任到位

重视查违网络建设，层层落实责任，实行定人员、定责任、定管理范围，做到横向到边、纵向到底、不留死角，逐步形成了上下联动、齐心协力的查违工作格局，基本实现了镇、街道办事处、社区（村）查违控违工作全覆盖。明确了责任领导，明确了专门班子，对辖区内的违法建设进行了巡查上报，形成了社区（村）镇（街道）区查违办市查违办一条自下而上的信息反馈链。

（二）多措并举，控拆到位

一是加大巡查防控力度，坚持日常巡查不放松，采取划片分区，责任到人等方式，坚持每天上午、下午各巡查一次，不给违法建房户留有任何时间空档。

二是加大行政强拆力度。严格按照法律法规程序，积极稳妥做好行政强制拆除工作，对不听劝阻，顶风抢建行为，组织力量强制拆除。对商业小区开展30次专项拆违整治行动，在保利苏仙林语、碧桂园等小区组织12次违建业主集中座谈会宣传违建法律法规。

三是加大重点项目拆违清障力度。为顺利推进重点项目建设，我办积极加强重点项目的协调服务工作，积极介入、主动作为，对东关隧道、城东新区开发建设以及棚户区改造项目，加大拆违工作力度，做到拆建结合，美化环境，确保重点工程顺利推进。

今年以来，共巡查600多次，控违覆盖率达100%，巡查发现新增违法建设 184 处，现场处置 184 起，按照“零增长”目标做好控违工作。

（三）营造氛围，宣传到位

加强宣传教育，利用执法巡逻车广播宣传《城乡规划法》，在各小区内悬挂查违宣传标语横幅67条，今年还印制了1万份《违法建设法律法规宣传单》，对违建户细致地宣讲违法建设的法律法规政策，禁止违法建设行为。

针对违法建设行为，一是坚持疏导先行，攻心为上。改变一味强拆的做法，拆违行动前，镇、街道人员提前上门做好法律政策宣讲，向违建户主发放自行拆除通知书，预留充足时间清理财物，取得违建户主的理解和支持，使不少违建户能够自行拆除违法建设；充分发挥党员干部的模范带头作用，带头自拆，配合强拆，形成强大的自拆强拆氛围，以点带面，打开工作局面。二是坚持一个标准，保持公正执法。所有违法建设一律采取零容忍的态度，做到即查即拆，不搞任何特殊照顾，不搞变相执法，做到以人为本，人性执法。

（四）长效管理，保障到位

一是落实属地监管机制。区查违办与镇、街道各签订了查违控违工作目标管理责任书，并把查违、控违、拆违工作列入到年度重点工作绩效考核。二是健全制度落实责任。完善《大队长、中队长工作职责》、《巡查制度》、《工作考核制度》、《请销假制度》、《奖惩制度》、《考勤制度》等规范队伍建设的措施，进一步提高了队伍的综合素质和行政执法能力。

三、存在的问题

（一）巡查网络没能有效运转。主要是基层干部思想认识由差距，镇、村、组各级干部对查违工作的重要性不够深刻，查违积极性不高，查违责任落实不到位，查违网络联系不畅。

（二）私房违建有反弹趋势。责任主体单位对辖区内私房抢建违建监管不到位，控制不力。主要体现在城区私房违法加建、抢建、搭棚及重点项目征迁区域范围内的村民个人建房、宅基地拆旧建新等现象任然存在。

（三）商业小区违规装修、改建、扩建情况突出。一是小区别墅违规装修改建行为普遍存在，主要表现在扩建、挖掘地下室、封闭露台加层，搭建阳光房。二是小区高层电梯房违规装修，占用消防通道，破坏消防门，楼顶住户利用楼顶造型框架违规封闭公共平台、加建、扩建、搭建阳光棚等情况非常严重，责任主体单位对小区违建行为巡查控管不到位，现场处置不力。

(四)查违工作经费保障不到位。中心城区存量违法建设数量大、涉及面广加上成因复杂，拆除时间紧、任务重、需要大量经费保障；由于查违办工作经费未纳入财政预算，各办事处查违经费也未纳入财政预算，无法保障查违拆违工作正常运行，影响了查违办和各责任主体单位的工作积极性。

（五）执法程序不规范。各镇、街道普遍存在执法文书填写不规范的现象，如：文书内容填写不准确，表达不规范，与法律依据条款不相符。各镇、街道要加强同执法支队、区法制办对接，进一步规范执法文书。

（六）部门联动配合力度不足。相关责任部门之间缺乏积极、有效的沟通、配合、协作机制。执法主体单位主动性不强，工作合力未见成效，各部门要打破部门界限，积极协同配合，形成工作合力查违拆违，杜绝违建行为。

四、下步工作打算

（一）加强巡查控新增。加大日常巡查和现场处置力度，严控私房和商业小区新增违法建设，继续巩固查违成果，在依法拆除存量违法建设的同时，围绕城市建设查违，围绕重点项目建设查违，围绕群众来电、来访问题查违，围绕各级领导督查督办案件查违，继续保持对各类违法建设的高压势态，坚决遏制新增违法建设。

（二）加强存量违法建设拆除力度。我区存量违法建设定性为拆除的1146处（立即拆除248处），目前拆除76处，剩余处1070处未完成，其中苏仙岭街道拆除任务596处，已完成56处；南塔街道拆除任务139处，已完成18处；观山洞街道拆除任务108处，已完成2处。白鹿洞街道拆除任务294处，卜里坪街道拆除任务13处。2019年我办将督促各责任主体单位对照任务按照计划加快存量违法建设拆除工作进度。

（三）加强宣传教育工作。一年来，我办虽然做了较多的宣传工作，也取得了一定的成效，但还没有把宣传工作做好做实。2019年我办会加大宣传工作力度，制定一个具体有整体性、前瞻性的宣传工作方案，多层面、多方位、多渠道开展查违控违执法宣传工作，把《中华人民共和国城乡规划法》作重点宣传，并且督促镇、街道开展查违控违宣传工作，让政策法规宣传普及到乡镇、街道、社区（村、组），深入到群众心中。提高公众对违法建设查处工作重要性的认识和理解，为有效防范和控制违法建设行为的发生营造强大的舆论氛围。

篇2

基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目：“建设新江苏背景下城市管理行政执法理念重构”（编号：2015SJD589）

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2016年9月27日

一、研究背景

伴随着城市化进程的加快，违法建筑作为一种社会现象引起了越来越多的关注。由于历史原因、利益驱动等因素，违法建筑成了居民改善居住条件和牟利的廉价选择，从而导致了违建现象层出不穷。违法建筑因其涉及政策性强、法律门类多和时间跨度长等特点，而成为行政执法部门的工作顽疾，执法效果和社会效应也不尽如人意。在核心为依法治国的十八届四中全会上，将“法治”推向了一个新的高度，被定性为实现“中国梦”的有力保障。如何搬开这块城市管理中的“绊脚石”，依法治国为违法建筑的治理指明了方向，即依法治理。

本文立足于我国国情，基于违法建筑概念的界定和苏州市姑苏区违法建筑的数据统计，对违法建筑进行类型化分析，结果表明在行政难作为的情形下对违法建筑进行一刀切的方式已难以适应依法治国的要求，由此提出类型化处理违法建筑的建议，以期对城市管理行政执法领域违法建筑处理标准的制定提供参考。

二、相关概念界定

（一）违法建筑的法律界定。违法建筑是在行政执法和司法适用中普遍使用的概念。然而，我国立法界至今未对违法建筑有官方的界定，以至执法实务中出现“违法建设”、“违章建筑”、“违法建筑”混用的情况。三者的区别在于：严格来讲，违法建筑的范围应广于违法建筑，它包含了一切违反法律、法规以及规章的建筑物，而违法建筑物一般是指违反规章的建筑物；违法建设是从行为过程描述其违法性，而违法建筑或者违法建筑则是从行为结果描述其违法性。对于行政机关执法来说，查处的应当是行为人的违法行为，即违法搭建；而执法的对象则是违法建筑。

理清违法建筑在法律上的认定标准，是界定违法建筑概念的必要条件，也有利于正确处理违法建筑。认定为违法建筑的构成要件是“实质和形式”，实质即“是否妨害公共利益”、“是否影响规划”。形式指是否取得相关许可。根据上述界定，笔者将违法建筑定义为：违反规范性法律文件的义务性或禁止性规定，而进行新建、扩建和改建所产生的，经有权行政主管部门依法认定其违法性和社会危害性的建筑物以及其他建造设施。

（二）类型化的概念。所谓类型化，实质是对概念进行分类，将具体现象和抽象法律概念进行连接，便于归纳和对比，从而认识内在的同一性和差异性。具体到违法建筑，通过类型化分析可以深入认识其属性和利于合法合理处理。简而言之，违法建筑类型化分析的目的：违法建筑是否需要立即拆除、是否能补办手续、是否予以暂缓拆除、征收时是否需要补偿，等等。

三、违法建筑“行政作为难”的原因

违法建筑一直是城市管理的难题，在全国范围内也未见有切实可行的办法。城市化要经历“规划、建设和管理”的过程，三分建设七分管理，可见管理的重要性。

（一）管理体制造成的窘境。对于一般建筑物来说，规划和管理并不同属一个主体，由于部门自身利益和部门之间衔接不紧密的原因，矛盾往往都下沉到管理环节。在规划部门验收合格后，若建筑物存在设计瑕疵，会对后续的管理带来很大的困扰。如，房屋设计时就留有搭建的空间，很可能导致后续的群发性违建、别墅群违建等，造成城管执法难以解决和处理的困境。

（二）拆除执行难。数以千计的违法建筑投诉量使城管执法部门疲于应对，暂且不说投诉的压力，单单大体量的违法建筑的拆除就是个难题：一是拆除的技术问题。一旦遇到高层建筑违法建筑，既要完成拆违又要确保高空作业人员的安全，对城管执法部门来说，是一项难以完成的任务；二是当事人的抗法。拆违中出现抗法最为常见，如果处置不当，不仅影响本次的拆违，更严重的是会波及到其他违建的拆除工作。

（三）法律变更带来的困惑。以苏州市姑苏区为例，从图1、图2中可以看出，违法建筑投诉的绝对数量和占比都较高，而违法建筑的处置不像违章停车，城管执法机关可以将车辆违章信息抄报至交警支队实施源头管理。违建的查处和拆除面临着复杂的矛盾和严谨的法律程序，遭遇暴力抗法、软暴力拒拆和败诉也是常有的事。2008年1月1日前，城管部门现场拆除的依据是参照《苏州市城市规划条例》第四十五条的规定，可以现场拆除再建部分。随着《中华人民共和国城乡规划法》和《苏州市城乡规划条例》的施行，“现场拆除违法建设”的权限不再被法律授权。这一权限的缺失极大地影响了执法的效率：一方面现场拆除不仅能立即消除违法行为，而且对将实施违法搭建的人们有警示作用；另一方面现场拆除法律依据的缺失，导致执法部门会面临因程序不合法而败诉的风险。（图1、图2）

对违法建筑的执法效力直接关乎城管部门的形象和执行力，甚至体现的是政府的执行力和公信力，炙烤着政府的执政思维。

（四）违法建筑处置缺乏标准。全国各地对违法建筑的处理方式各异，这与地区差异、执政理念、体制机制不无关系。由于地区差异而造成标准不一尚可理解，然而同城出现对不同类型、不同危害程度、不同建造时间的违法建筑采用同样的处理模式，或对同一类型的违法建筑予以不同的处罚，这就令人费解。笔者认为造成这种尴尬局面最关键的因素是缺乏统一的处置标准。

在违法建筑范畴内，有一类特殊的违法建筑叫“无证建筑”，虽不属规范概念，但却客观存在，是特殊时期和环境下的产物。无证建筑不全都违法，也有“合法的无证建筑”，即农村政策更迭时期建造的宅基地和相关规划类法规出台前后的建筑。对于“合法的无证建筑”，如果实行和违法无证建筑同等对待予以拆除，或在征收时划归违法建筑而不予补偿，这种不尊重历史的“一刀切”做法不但给建造人的利益带来巨大损失，而且缺乏法律依据。

四、违法建筑类型化分析

违法建筑根据不同的分类标准可以分为不同的种类。对违法建筑进行类型化分析，可以理清其违法的性质和程度，从而明确应查处的行政主体，适用的法律、法规以及处置的方式。

（一）根据是否具有土地使用权来划分。根据建筑人有无土地使用权的不同，可以将违法建筑区分为两类：（1）建筑人没有土地使用权限，侵占他人或公共土地进行建筑；（2）在建筑人拥有土地使用权的土地上建造的违法建筑物，属程序性违法建筑，即未经许可或未按许可内容而擅自建设的建筑。

（二）根据违法建筑具体违章情形的不同来划分。根据违法建筑具体违章情形的不同，可以将违法建筑区分为三类：（1）未取得规划许可建设的建筑；（2）未按规划许可的内容建设的建筑；（3）逾期未拆除的临时性建筑物。

（三）根据违法建筑违反法律法规类别的不同来划分。根据违法建筑违反法律法规类别的不同，可以将违法建筑区分为三类：（1）仅违反公法但未违反私法的违法建筑，即妨碍公共利益而不侵犯私权；（2）既违反公法又违反私法的违法建筑；（3）仅违反私法但未违反公法的违法建筑，仅是对他人私权利的侵犯（杨延超，2004）。

（四）根据能否消除对规划实施的影响来划分。可将违法建筑区分为“能”和“不能”消除对规划实施的影响，也就是能否补办手续。（1）只未取得审批手续但未违反城市规划的违法建筑，一般可以补办手续使其成为合法建筑；（2）违背了城乡规划和土地管理规定的违法建筑，则不能通过补办手续的方式转正。这种划分的意义在于对违法建筑进行处理时，分为程序性违法建筑和实质性违法建筑这两种情况分别进行处理。

（五）根据违法建筑存在的地域来划分。按上述标准可将违法建筑区分为城市违法建筑和乡村违法建筑。（1）所谓城市违法建筑是指建筑于城市规划区内的违法建筑；（2）所谓乡村违法建筑是指建筑于广大农村地区的违法建筑。作这种分类主要意义在于可以明确执法、管理工作的重点。但实际上随着我国城市化进程的加快，违法建筑正在大量地出现“城中村”，此类违法建筑的处理要综合当时的法律法规和政策，避免偏颇。

（六）根据违法建筑建造的时间来划分。按此标准可分为“新违法建筑”和“旧违法建筑”。以《城乡规划法》施行时间为界，之前建造好的违法建筑为“旧违法建筑”，之后的为“新违法建筑”。

这个分类的意义在于立足我国国情，综合兼顾历史政策的延续和法律法规的正式施行，对不同时间段出现的违法建筑给予不同的处置符合客观实际。作这种分类的法律意义重大，直接影响到征收、城市化进程等公益事业，应引起我们的关注。

五、违法建筑类型化处理模式构建

由于处理不同时间段形成的违法建筑所依据的法律法规不尽相同，根据“法不溯及既往”原则，加之政策、动机、用途等因素，在对违法建筑类型化分析基础上，必须区别对待、妥善处理。

（一）新旧违法建筑的划定和处理原则。本文以《城乡规划法》施行的时间为界区分新旧违法建筑，并进行分类处理，具体如图3。（图3）针对违法建筑类型化处理流程图作如下说明：

1、对新违法建筑一律按《城乡规划法》的规定从严处理。对《城乡规划法》施行后发生的违法建筑一律按法律规定从严处理，以体现法律威严。

2、对旧违法建筑按三段式理论进行处理。对旧违法建筑按三段式理论进行处理，即在《城乡规划法》实行前设定两个时间节点，一个是《城市规划法》施行时间，另一个是施行后的一段延续时间（长短因地制宜）。通过两个节点将时间分为三段。对第一时间段内的违法建筑一律准许补办手续，不补办的征收时也按合法建筑进行补偿，但扣除相关税费。对第二时间段内的违法建筑从宽处理：能补办准许补办，不能补办的征收时参照合法建筑适当补偿。在第三时间段内的一律从严，按不当得利返还和征收不予补偿的原则处理。

3、区分第一时间段内无证建筑与违法建筑的处理。无证建筑是指没有“两证”且无档案的建筑，其建造人通过申请得到主管部门同意后实施建造，由于建造人自身意识问题未办理“两证”。或由于当时的法律环境、政策因素、许可制度不完善等原因，主管部门未给予“两证”。其档案也因主管部门登记不全或遗失而无据可查。此类建筑在当时不存在违反审批程序、妨碍规划和公共利益，或规划调整后原先影响规划和公共利益的情况消失了，应视为合法建筑；而第一时间段内的违法建筑在当时存在违反程序或妨碍规划、公共利益，或两者皆有的情况，但因规划调整、法律法规的变更，原先的影响已消除且具备补办手续的条件，这类违法建筑应予以补办手续，在缴纳相关税费后转为合法建筑。

4、设定第二个时间节点的理由。鉴于当时我国的传播途径、科技水平和生活条件等因素限制，人们获取信息的渠道少、时间长，偏僻、落后的地区更甚；人的行为、思维方式有惯性作用。因此留出一段时间作为缓冲，符合客观实际和人性特点。

（二）违法建筑状态违法行为的处理。对于违法行为超过两年被发现的违法建筑的处理一直困扰着行政部门。在学界有状态延续一说，即违法建筑一旦建成，只要不拆除，其后果违法事实就一直存在，仍然适用行政处罚。笔者认为这里存在着一个误区，违法建筑其后果违法实质上属于“状态违法”，其特点是：违法行为终了，不法状态（即后果违法）单独继续。行政处罚是对违法行为的制裁，而不是对不法状态的处罚，也就是说超过两年被发现的违法行为不适用行政处罚。

对状态违法行为的处理，本文提出两种解决办法：一是依据《土地管理法》、《环境保护法》等法律法规，采取有效措施对因其造成的土壤污染进行治理；二是通过城区改造、征收等形式解决，根据调查、认定的结果决定对其处理和补偿的办法。

六、结语

本文基于对历史政策、地区差异、法律更迭实际的尊重，根据各种要素对违法建筑进行类型化分析。在此基础上，运用“法治方式”拟对不同类型的违法建筑采用不同的法律依据和适用条款进行处理，为违建处理标准的制定提供参考，符合依法治国的“法治思维”。融入“法治思维”和“法治方式”的违法建筑类型化处理模式，既能维护法律威严和群众利益，又可减少不当执法和暴力抗法现象的发生，有利于提高行政效率和社会效应，为违法建筑处理实务提供理论和实践指导。

主要参考文献：

[1]王才亮.违章建筑的界定与处理[M].北京：中国建筑工业出版社，2005.

[2]沈晖.治理城市违法建筑的法律机制研究[M].上海：同济大学出版社，2013.

[3]蒋拯.违法建筑处理制度研究[M].北京：法律出版社，2014.

篇3

以科学发展观为统领，以建设整洁有序的城市环境为重点，坚持“统一领导、联合执法、部门协作、依法行政、稳步推进”的原则，全面加强城市管理，遏制违法建设蔓延势头，依法集中清理拆除影响城市建设、居住环境、市容、交通、安全的违规占道、违法建筑等行为，为建设现代文明城市营造良好的环境。

二、主要任务和拆除范围

重点依法清理拆除市规划区范围内影响城市规划建设和城市容貌的违规占道和违法建筑等行为。

（一）结合小区升级改造，对居住小区内的灭籍未灭迹建筑、旧锅炉房（含废弃的储煤池、烟囱等）、动迁改造应拆未拆的建筑、私搭乱建临时用房等建筑进行拆除，净化小区庭院，美化居民生活环境。

（二）重点依法拆除市规划区内77条主次干道街路两侧沿线占压红线、绿化带等严重影响城市容貌的307处违法建筑和主次干道人行道内、绿地内、灯杆、沿街楼体等的牌匾广告，维护城市良好形象。

（三）结合规范道路管理秩序，依法清理和拆除市规划区内692处违法占道经营行为及用于占道经营的设施、违法设置的立柱式、路牌式广告等各种设施，优化城市空间环境，恢复道路通行功能，确保道路通畅。

（四）结合重点工程项目开发建设，对市区范围内加强监督管理，依法拆除现有的违法建筑。

三、时间安排

（一）准备动员阶段（8月3日—7日）。组织召开全市清拆工作动员大会，起草下发《关于对市规划区内违规占道和违法建筑清理拆除的通告》、《致广大市民一封信》。各相关部门成立相应组织机构，结合各自实际制订切实可行的实施计划，完成工作人员的培训工作。

（二）普查认定阶段（8月8日—10日）。对市规划区内的违规占道、违法建筑等情况进行调查摸底、分类统计和汇总上报等工作。由市清拆办组织、部署对违建和违占的调查取证、核实事实、认定等相关准备工作。

（三）具体实施阶段（8月11日—29日）。1．自行清拆。各相关责任单位或个人在规定期限内自行清拆。2．协助清拆。对在规定的限期内不能自行清拆完毕或是自行清拆确有困难的，由市执法局组织相关部门帮助清拆。3．强制清拆。对在限期内未清拆的违法建筑和违规占道等行为，由市执法局负责组织执法力量依法进行强制清拆，规划、国土、建设、公安等部门参与实施强制清拆，对责任单位或个人可并处罚款。

（四）总结检查验收阶段（8月30日—31日）。各相关部门要认真总结清拆工作，及时上报反馈有关信息和情况，领导小组办公室将对本次违占和违建治理情况进行检查验收，保证清理成果。

四、组织领导

（一）成立清拆工作领导小组，负责组织领导市规划区内清拆占道经营和违法建筑工作。

成员单位：市委宣传部、市纪检委、市局、市政府法制办、市人保局、市民政局、市监察局、市财政局、市住建局、市城乡规划局、市城市管理行政执法局、市环保局、市文广新局、市公安局、市交警支队、市交通局、市运管处、市中级法院、市地税局、市工商局、市国土资源局、电业局、市邮政局、日报社、电视台、市消防支队、北林区政府、北林区法院。清拆工作领导小组办公室设在市城市管理行政执法局，负责全市清拆工作的具体组织、指挥与协调。办公室主任由李立新担任。

（二）市清拆工作领导小组办公室下设6个工作组。

1.协调督办组。组长；成员：市执法局3人、市局2人、市规划局1人、市住建局1人。负责清拆工作的组织、协调、检查督办、综合验收工作；负责接待；负责协调拆除后空地的规划设计和还建。

2.政策法规组。组长；成员：市执法局2人、市政府法制办1人、市住建局1人、市城乡规划局1人、市交通局1人、市国土资源局1人、市地税局1人、市工商局1人、北林区公安局2人。负责清拆全过程的法律咨询、解答和培训；负责清拆全过程的法律依据提供；负责违建拆除执法程序指导；负责违建认定及证照审查工作。

3.清拆执行组。组长；副组长；成员：市运管处2人、市交警支队2人、市城市管理治安支队、北林区政府1人、北林区法院2人、市执法局各分局（指挥中心）、直属大队。负责按照政策法规组提供的违建名单和市清拆工作领导小组的部署和时间要求，列出推进计划，具体组织、实施强制清拆和协助拆除工作。

4.纪检督查组。组长；成员：市纪检委1人、监察局1人。负责对违建认定、清拆现场、清拆结果进行监督。

5.安全保障组。组长；成员：市公安局10人、市财政局2人、市消防支队1人、电业局1人、市环保局1人、市人保局1人、市民政局1人、北林区法院2人。负责：制定拆扒时期紧急事件处理预案；派出警力（不少于10人）深入拆扒现场，维护治安秩序，处理暴力抗法事件；按照市清拆工作领导小组提供的拒不拆迁名单，依法组织强制执行；负责对困难群众的安置、补助工作、现场救护、经费保障。

6.宣传报道组。组长；成员：市委宣传部1人、市文广新局1人、日报社1人、电视台2人。负责清拆报道、媒体监督，由媒体开辟专栏，定期公布违法建筑名单和阶段推进情况。

五、保证措施

（一）统一思想，提高认识。对市区内违规占道和违法建筑进行治理，是改善民生，营造良好城市环境的重要举措。各部门、各单位要统一思想，提高认识，把此项工作列入重要议事日程，作为当前为民服务的一项实事工程抓紧、抓实。

篇4

表格略

（一）根据数据，非诉行政执行案件中土地违法行为主要表现如下：

1、经过批准异地新建房屋但旧房未拆24件，占7%。

2、未经批准原地拆旧翻建、改扩建84件，占24.3%。

3、符合规划，超面积建房的，少批多建，企业表现为少批多占63件，占18.2%。

4、非法买卖土地并建房的35件，占__.1%。

5、基层组织（村委会、社区）为了“达标”未经批准占用土地建标准化厂房、建办公用房55件，占15.9%。

6、企业以租代征占用土地扩建改建厂房占用土地83件，占24%。

7、在耕地上挖塘取土，挖塘养殖，破坏耕地1件。

（二）涉土地违法行为行政诉讼案件主要有如下几种类型：

1、安置小区占用土地，无用地批准文件。

2、不履行土地使用权发证职责。

3、土地整理、征用而引发的拆迁纠纷。

4、出让土地不规范，存在程序问题。

5、基础设施建设占用土地未经批准并违法拆迁。

（一）非诉行政执行案件所存在的问题

1、应拆未拆。经过20__年“应拆未拆”集中行动后，建新房旧房未拆的现象得到了遏制，整个拆违行动牵涉了法院、政府大量的人力物力，但是近段时间，此现象又有发生，应当引起相关部门高度重视。

2、拆旧翻新，改扩建。由于全市冻结建房申请审批，部分村民或居民未经批准拆旧翻新或改建、扩建，新建房屋是他们唯一的住房，有些符合规划，有些不符合规划，行政机关作出的处罚一般是没收或限期拆除，行政处罚决定生效后，行政机关没有安顿建房户的具体方案，不具备强拆或没收条件，致使法院无从入手。

3、少批多建，少批多占。农户建房批准建筑面积是__0平方米，附属房15平方米，国有出让土地上建房批准面积为130—140平方米，实际建房一般都超过，国土资源局处罚决定为“拆除超过批准建筑面积的部分”，没有指定拆除哪一部分，法院执行时无人下手，就像胖子减肥一样，怎么减，怎么拆？房屋是整体结构，无论怎么拆都会影响房屋的外观和安全及质量。

有些企业经过批准的用地面积与实际占用的面积不一致，少批多占，个别名气比较大的企业直接与所在的村委会签订征地协议，占用近百亩土地建设厂房。国土资源局对其作出的处罚是：符合规划的没收，不符合规划的就拆除。实际执行中根本是执行不了的，有些是交纳一定数量的罚款，等待上面的用地指标，完善用地手续；有些是不交罚款，也不可能有指标，他们甚至认为政府默许，认可他们少批多占。

4、“达标”违建。当数量的村委会、社区、居委会等村级组织为了达标建设村级行政办公房，为了增加村级组织收入建设标准化厂房、农家乐园，借口领导要求、上级文件要求，不经任何部门的批准搞建设，有些占用基本农田，国土资源局对他们作出处罚，没收或拆除新建的建筑物、罚款，申请法院执行，法院无法执行，连罚款也执行不了，因为许多基层组织是贫困村。

5、买卖土地并建房。较典型的港联村私卖土地建房共计33户，经过国土资源局处罚后，申请法院执行，当时处罚是没收地上建筑物，没收违法所得，没收非法占用的土地、罚款，由于涉及面广，执行难度大，最终由政法委牵头，政府相关行政机关出面处理，党员、领导干部户基本交纳了罚款，其他违建户的处罚没有执行到位。类似的情况较多，城区多个村以化解村级债务为由，乘重点工程建设拆迁之际私自出卖集体土地进行建房，另外零星的农村集体土地进行买卖的情况亦时有发生行政处罚的亦不能到位。

6、取土，挖塘养殖，破坏耕地。少数农户根据自己的需要挖塘取土，破坏耕地，少数村级组织将耕地挖塘搞养殖，建农庄、搞休闲产业，破坏了耕地，国土部门作了处罚，但是难以执行，恢复土地原貌成为空谈。

1、我市安置小区的用地绝大多数未办理征用手续，无任何用地批准文件。因此引发的诉讼案件涉及面广、处理难度大，极易引发群诉群访。

2、不履行发证职责而引发的诉讼。国土资源局为给政府融资提供方便，将土地办证抵押给银行，由于贷款未还，抵押的土地使用权证未赎回，将同宗地进行出让，明显违法；受让人申请颁证，国土资源局迟迟不予办理，而且不给答

复，构成行政不作为，显然违法，类似情况不在少数。3、因土地平整征用而引发诉讼。为向上争取用地指标，搞所谓的土地复耕，进行土地的整理、平整，强行拆迁，显然没有法律依据，诉讼后，法院很难处理，支持当事人的诉讼请求，土地复耕就得停止进行，已经搬迁的怎么办？不支持的话，当事人的合法权益又得不到保护。

4、出让土地不规范，引发的诉讼。为解决历史遗留问题，国土资源局未严格按照土地管理法的规定，进行公告征收集体土地，未按征收批文的时点向被征收人付清土地补偿费，同时，未进行招拍挂，程序上存在问题。

5、基础设施建设占用土地未经批准而引发诉讼。一些基础设施建设项目、市重点建设工程，无发改委立项，无规划，无用地批文，即开始进行占地和拆迁，存在着先开工后审批，边建设边审批，“先上车后买票”的情况，被拆迁人向法院，要求确认征地行为、拆迁行为违法，法院处在两难境地，面对明显的违法行为，不确认违法显然不行，如果依法确认违法，建设项目将停工，后果和影响难以估量。

（一）政绩观的驱使

由于市场经济的迅速发展，市政建设的大量投入，用地数量迅猛增加，用地指标不能满足实际需求，因此，边建设边报批，建好后等批文补办手续，以所谓的抢抓机遇为借口实施违法占地行为，大环境下，上行下效，左右攀比，少数领导为了谋求在任时的政绩，以牺牲法律为代价，追求漂亮的GDP数据，要求企业扩大再生产，扩建、新建、改建厂房，做大做强；要求城区改造、建设上规模，上档次，提升城市形象，搞旧城区改造，新城区建设，造桥造路，扩大城市基础设施建设规模；招商引资，搞商品房开发和建；要求基层基础建设达标，建设村级办公用房，要求村级组织增加收入，脱贫致富建设标准化厂房，建农家乐园，建水产养殖基地。以上行为带来的后果是占用大量的土地，而且是违法占用。

（二）法制观念淡薄

通过对全部土地违法案件进行分析可以发现，违法行为人的法制观念淡薄，缺少法律意识。无论是个人还是企业还是基层组织，无论是少批多建，少批多占，应拆未拆，还是“达标”违建，还是建安置小区，所有的违法行为人都共同存在着法律意识缺乏，无所谓，事出有因，情有可原，随你怎么处置等。

（三）齐抓共管机制缺乏

土地违法行为查处的职能部门是国土部的，但是单凭其一家单打独斗是不能解决问题的，力量是不够的，有些土地违法行为应消灭在萌芽状态，才不会给以后的查处、执行带来更大的麻烦，才不会产生资源的浪费，人力、物力的浪费，执法成本的增加。因此，调动基层组织、基层干部的积极性，发挥他们对辖区人口，地理环境，经济状态熟悉的优势，及时发现、及时报告、及时制止、及时查处、及时消除土地违法行为。

（四）职能部门查处不力

国土部门是查处土地违法行为的主力军，但是土地违法行为发生后，国土部门是否完全行使职权，是否用足用好法律，值得思考，坚决堵住以罚款代拆除，以交纳罚款后补办手续，对土地违法行为的查处一视同仁，坚决制止并打击土地违法行为，才是行之有效的措施。

（五）土地违法行为效仿、跟风

由于土地违法行为的大量存在，违法行为没有得到有效打击和遏制，处罚不到位，致使新的土地违法行为不断出现，跟风效仿，你建我也建，你超我也超，你占我也占的现象大量存在，法院执行陷入僵局，历史的“旧债”未清，“新债”又发生，未能执结的案件越来越多。影响了行政机关和法院的权威。

（一） 树立法制意识，杜绝土地违法行为

全市上下进行土地管理宣传教育活动，选择典型土地违法案件进行现场说法，使大家树立“不可违，不敢违，不能违”的意识，从领导做起，从职能部门做起，严格遵守行政审批，行政许可，信息公开，行政处罚等规定，严格依法办事。

（二）建立健全长效的齐抓共管机制

发动全民监督土地违法行为，在各村民小组，各村级组织，各镇区街道设立违法行为举报信箱，聘请监督员，充分发挥政协委员，人大代表的监督作用，将查处土地违法行为的职责分解下去，层层落实，纳入社会治安综合管理体系，实行一票否决，查实有奖。国土、城管、规划、公安、住建等部门加强配合，及时处理土地违法行为。

（三）加大土地行为查处力度

对于土地违法行为一经发现立即查处，决不姑息，根据行政强制法、行政处罚法等法律的规定，在最短时间内遏制并消除土地违法行为。鉴于土地管理法没有授权国土部门的行政强制执行权，可以按照城乡规划法，江苏省城乡规划条例，由政府协调交由规划部门查处，及时消除违法行为，以减少行政执法成本，降低以后强制执行的难度，减少资源的浪费。

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    一、城中村改造问题的提出

    (一)基本概念

    广义而言,城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内,且农业用地很少或没有,居民也基本上属于非农化的村落;狭义而言,城中村特指那些农地与居民早已非农化,村庄也已经转制为城市建设,只是习惯上仍称为村的社区部落。本文指涉的城中村包含上述两层意思。居民职业结构与生存方式的主要指标已完成向城市社区的转型,但在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征。

    城中村普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境恶劣、治安复杂等问题,影响了城市化进程的推进、城市整体功能的发挥和城市综合竞争力的提升,为此,城中村常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”。政府出于公共利益的需要,调整城市规划,扩充城市的区域空间,将城郊的农村纳入统一管理,这是城中村改造的最直接原因。改造城中村,使其摆脱自身发展的恶性循环并与周边城市环境衔接,已成为刻不容缓的任务。

    (二)深圳城中村的历史、现状、特点和改造目标、难点

    早在1992年,深圳特区内的罗湖、福田、南山区便进行了城市化改造,173个自然村的4万农民改变身份成为“城里人”;11年后的2003年,深圳开始了第二次城市化,截止到2004年底,宝安、龙岗两区的27万农民也全部“洗脚上田”,变成城市居民。深圳成为全国第一个没有农村的城市。

    2005年11月9日,《深圳市城中村(旧村)改造总体纲要(2005—2010)》正式出台。在纲要中,未来5年改造的目标是:特区内城中村的拆除重建规模达到总量的20%,特区外拆除重建规模达到总量的5%,5年城中村改造控制的总量为拆除建筑面积1150万平方米,重建建筑面积2590万平方米,综合整治建筑面积3370万平方米,推动特区内外一体化建设。改造中会出现5大难点:一是改造规模庞大,任务艰巨;二是拆迁补偿难,法律规定不完善;三是违建改造矛盾突出;四是产权和租赁期限模糊,难理清;五是部分房屋产权人联系难。

    二、城中村改造中遇到的法律缺陷

    (一)城中村土地的产权障碍

    根据我国现行法律,城市所有土地的产权归国家所有,而农村和城郊土地的产权归集体所有,在城市化的过程中,国家可以征用作为农民生产资料的农用地,但难以征用作为农民生活资料的宅基地。城中村改造的最根本障碍就在于这种二元土地制度。

    (二)城中村土地流转举步维艰

    在那些土地没有完全国有化的城中村,集体土地和宅基地的流转非常困难。随着农村经济的不断发展,城中村产业结构和农民就业结构发生变化,许多劳动力转移到非农产业,随时会有失业的风险。集体土地负担着经济与保障的双重职能,如果难以流转,大量的土地资源,或利用率低下,或由于抛荒而浪费,同时劳动力也得不到有效配置。

    (三)集体土地所有权征用制度的缺陷

    加快城市化进程遇到的首要问题是土地所有形式的改变,由此产生土地征用问题。在我国,集体土地征用制度存在诸如土地征用权滥用、征地补偿范围过窄、标准过低、征用程序不严格不民主等一系列问题,这无不与土地征用法律法规不完善和土地征用管理不当有关。

    (四)城中村改造中房屋拆迁补偿的法律盲点

    城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题,目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。拆迁是在城市规划区内还是城市规划区外,其法律意义是不同的。比较棘手的问题是,城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动,是适用《拆迁条例》还是适用《土管法》的规定存在争议。适用的法律不同,补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。

    (五)城中村违法建筑拆除的困境

    违法建筑的原因很多,但最关键的两个因素是产权不清和利益驱动。违法建筑往往处于城中村内经济繁华的枢纽地带,投资少、经济效益好,村民、投资者以及基层单位、公职人员通过违法建筑牟取了经济利益,甚至形成了利益同盟,对制止违法建筑形成巨大的阻力。另一方面,违法建筑的产权混乱,如果承认违法建筑的产权,则鼓励了违法行为,引发新的抢建风;不承认产权,考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性,对已经存在的违法建筑难以强制拆除,令改造无所适从。政府的这种两难境地也为违法建筑的迅速膨胀培养了土壤。到2000年,深圳市各种违法建筑达1.21亿平方米,占全市建筑总面积的1/3多。

    (六)深圳市龙岗区旧改模式和法律盲点

    在过去的4—5年里,深圳市龙岗区旧城改造的速度可称得上摧枯拉朽、势不可挡,尤其是单体项目的改造规模超过深圳其他几个行政区。但龙岗旧改模式在操作推广时也遇到法律盲点。《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》(下称“暂行规定”)推进城中村改造仅限于旧村改造,而龙岗区旧改则包括旧城镇、旧村及旧工业园三个层面,城中村改造多为综合整治(穿衣戴帽)与局部相连,涉及的大多是公共利益,比如安全隐患、水电配套等,需要政府投资,而旧城镇与旧工业园改造则涉及私人利益,改造后多为经营性项目。另外,旧改的拆迁补偿法律规定,也很难在短时间在全市范围统一各方的利益均衡,《暂行规定》的指导标准,也仅仅针对合法且有明晰产权的城中村住宅。

    三、城中村改造中民商事法律问题的解决与司法实务

    (一)城中村改造的核心是土地产权问题

    在现行的土地法律制度框架下,要真正实现农村的城市化,就要使农村的土地能够在市场上合法地自由流通,实现流通的唯一办法就是改变集体土地的所有权性质,使其彻底国有化。消除改造的产权障碍,一般只有通过土地征用才能实现,但此种方式将使大多数地方政府陷入不可自拔的财政压力。笔者通过认真研究现行法律制度后认为,实行集体土地国有化转制,使村集体通过盘活土地资产获得改造所需资金,使政府能够统一、有效地利用土地,不失为一个好办法。

    1.集体土地国有化转制。是指集体经济比较发达、整体建设水平较高的城市周边地区或城市内部的村镇在城市化过程中,以农民集体经济组织成员全部由农民转为城市居民,并实现撤村改居的过渡为前提,通过行政命令的方式,将原属农村集体所有的土地整体性、一次性地转归为国家所有,并基本不改变原有的土地用途和使用权归属,即国有土地派生出的使用权仍由集体经济组织(股份公司)享有。

    转制是在现有制度体制下顺应城市化发展而出现的一种社会现象,也是一种法律现象,在一定程度上可以说是社会发展相对于法律制度的超前。因为其间涉及重大的财产权属变更和利益关系协调问题,《土管条例》第2条第(5)项规定应当说是国有化转制最主要的法律依据。

    2.征用制度与国有化转制的比较。虽然集体土地国有化转制与征用最终都是通过政府行政命令、政府公告的方式来实现的,实现方式上都有一定的强制性,但比较而言,两者仍有较大的区别:一方面,征用是以实现具体的建设项目为目的,以特定的建设用地为特定对象而分片、分期进行的,集体土地国有化转制具有整体性、一次性的特点,更多的是从城市整体规划的角度考虑,对具体改造形式和对象,政府并不要求具体的目标;另一方面,征用后的土地用途可能由农用地转为建设用地,土地使用权也将转归建设单位享有,而集体土地转归国有时,不改变原土地用途和原土地使用者。

    3.国有化转制的步骤。研究近些年广州市和深圳市龙岗区、宝安区的城市化过程,改制范围内的农村已经基本实现了三个转变:一是将农村集体经济组织的全体成员一次性转为城市居民;二是撤销原村委建制,以城市社区居委会取而代之;三是将原由村委会管理的集体经济实体转制为由集体法人股东持股的股份制企业。这样,农村土地房产也分三步走,第一步是实现两个转变,即农转非和撤农转居;第二步是以政府令的形式,将列入转制范围的集体土地一次性转为国有土地;第三步是按转制后确认土地使用权和房屋所有权的配套规定,对合法的土地使用权人和房屋所有权人核发国有土地使用权证和房产证,对取得合法权属证明的土地、房产在缴纳相应的税费后,允许其进入房地产交易市场。

    (二)城中村房屋拆迁补偿的法律选择

    1.法律适用。近年来,全国一些省市陆续出台的有关拆迁的地方性法规、规章中,可以找到涉及城中村集体土地房屋拆迁的相关内容。归纳起来,基本采用以下三种补偿安置办法的其一或组合:一是“参照法”,即参照城市房屋拆迁进行补偿;二是“征地法”,即先将土地变性质征用,再依国有土地上的房屋补偿;三是“协商法”,即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。

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目前该案仍在处理过程中。

争议

本案在调查取证和处理过程中，多次组织案件讨论会，都难以下结论。争议集中在：

1、对违章建筑物进行罚款后，再是否违反“一事不再罚”原则。

第一种意见认为，张某未取得规划部门的报建手续即擅自进行施工，整个施工过程属同一违法行为，应视为“一事”。根据行政处罚中“一事不再罚”原则，既然已经对张某作出过一次罚款的行政处罚，就不能再对其违章建筑进行。目前持这种观点的占多数。

第二种意见认为，城管执法支队发现张某未取得规划部门的报建手续即擅自进行施工后，曾多次责令其停止施工。但刘某对城管局的责令停止施工通知熟视无睹，继续进行施工。为此城管部门对其作出作出罚款的行政处罚，并责令当事人立即停止施工到相关部门补办手续。这一处罚决定应视为对一个违法行为处罚的终结。而张某缴纳罚款后并没有到相关部门补办手续，反而继续进行建设，应视为违法行为一直继续存在，当然可以采取实施。

笔者倾向于第二种意见，理由如下：

首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中对张某违法建筑限期自行拆除，具有法律依据。城管支队对其的第一次罚款是对其违建行为的处罚，并不是说，缴纳罚款之后你的建筑就合法了，还必须得去相关部门补办手续。当事人没有按照规定补办手续，其建筑物的违法事实应该说一直存在。如果说缴完罚款后违法建筑就合法了，这与法相悖，势必造成当事人误以为缴纳了罚款违章建筑就变成合法了，将会出现“以罚代管”的局面，以后难以收拾。

其次，《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”一事不再罚原则在《行政处罚法》中只规定了对同一违法行为不能给予两次或两次以上罚款的行政处罚。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一。国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。既然国务院法制办的权威解释认为责令限期拆除不属于行政处罚，也就不存在“一事不再罚”的问题。

2、对违章建筑物进行罚款并责令补办手续是否就是对其进行合法化追认。

第一种意见认为，对违章建筑物进行罚款并责令补办手续就是对其进行合法化追认。

第二种意见认为，只有当事人补办了手续才算是对违章建筑物进行合法化追认。

笔者认为，补办手续后的违章建筑可转为合法，没有补办手续就仍然属于违章建筑。众所周知，法律没有赋予当事人对违章建筑物的房屋所有权。但作为该原则的例外，对于部分设计正规、结构合理的违章建筑，只要不影响整体规划，在责令当事人办理有关手续后，可以确认当事人的房屋所有权。对于历史遗留的违章建筑，按照法律的规定，也可以确认其房屋所有权，从而转化为合法的房地产。从行政管理法规来看，违章建筑只要补办相关合法手续的，违章建筑即可为合法建筑物，也就是说，违章建筑虽然本身是违反法律规定的，但不是绝对的。比如《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》就有过类似规定，我认为仍然具有参考意义。

具体到在本案中，虽然当事人未取得《建设工程规划许可证》即擅自进行房屋施工，而被城管部门进行处罚，但当事人未按照处罚决定书的规定要求去补办规划许可手续，其违法建设行为不能以缴纳了罚款而终结。该建筑物也不能以被罚过款而成为合法建筑物，其违法行为处于连续状态，对城市规划的影响也同样处于连续状态。如今，根据市规划部门的认定，当事人的违章建筑属于不可采取改正措施消除对城市规划实施影响的情形，对其作出限期拆除的处理决定于理有据。

合法化追认的实现

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。该条款显然区分了不同情况，对违章建筑的处理方式包括：停止建设、限期拆除、予以没收和补办手续、并处罚款；

在具体适用时，应当根据不同情况，分别采取不同的方式：如果该建设工程处在正在建设过程之中，则应当根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其停止建设；如果该建设工程已经完工，且严重影响城市规划，则应当作出限期拆除，或者予以没收的处理；如果该建设工程已经完工，虽然“影响城市规划，但尚可采取改正措施的，可作出补办手续，并处罚款的处理。

补办手续，是对违章建筑的事后确认，使之合法化；对经过处罚后可以补办手续的，由违章建筑的当事人到相关行政部门补办手续。

那么哪些违章建筑可以通过补办手续使之合法化呢？笔者认为，原城乡建设环境保护部于1988年颁布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》从违章建筑形成时间、所处地域、产生的影响三个方面提出了“三从宽三从严”的方针，对现在处置违章建筑仍有参考意义。

违章建筑物的性质转化应当严格遵循一些原则：其一、地域界限。凡影响近期规划或城市开发的重要地段的违章建筑，应从严处理，一般不能通过事后追认为合法建筑。其他规划开发地区则可以本着节约建筑成本的目的适当放宽处理。其二、影响市政重大项目的，如直接影响交通、消防、市政设施、房屋修缮施工、绿地、环保、防灾和邻里居住条件的违章建筑应从严处理，一般不能通过事后追认为合法建筑。其三、从宽处理须有限度。只要违章建筑的房屋建筑正规、结构合理，经过一定的申请审批程序，给予批评教育或适当罚款之后，可以补办手续，确认当事人的所有权，发给产权证件。从严处理的，坚决不予确认产权，需立即拆除的，应立即拆除；

参考文献：

[1]陈卫庆.违章建筑罚款后还能拆除吗[J].中华建设，2010年08期.

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一、小产权房的概念及形成。

（一）小产权房的概念。

小产权房主要有三种情形： 其一是基于房地产开发商建成待售商品房的产权而言， 将待售商品房的产权叫大产权，购房人已购商品房的产权叫小产权，这种小产权和大产权区别在于购房人的产权是由开发商的产权通过销售分割而来。 其二是基于房屋产权证的发证机关来区分， 县级及以上人民政府主管部门颁发产权证的叫大产权房，也就是开发商办理合法的立项开发手续后，办理土地出让手续并按规定上缴给国家土地出让金和使用税（费）， 由国家发放给开发商土地使用证和房屋预售许可证，这样的房屋称为大产权房。 由乡镇人民政府或村（居）委会颁发产权证的叫小产权房， 也就是农村集体组织或者开发商未缴纳土地出让金等费用， 建筑在农民集体所有土地上的房屋或是由农民自行组织建造的房屋， 并出售给非本集体成员，仅有乡（镇）政府或村委会的盖章以证明其权属，并没有国家房管部门的盖章，这种房屋被视为乡产权，即小产权房。 其三是基于房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分， 不需要再缴纳土地出让金的房屋叫大产权房， 需要补缴土地出让金的房屋叫小产权房，按这种情况来区别，普通商品房就是大产权房，农民房、经济适用房、军产房、政府和原国有企事业单位的集体房产（住房）等都是小产权房。 本文所指的小产权房是指占用农民集体所有土地开发建设并向集体经济组织以外成员销售的商品住宅。

（二）小产权房的形成。

小产权房的产生、 存在与发展有着深刻的历史与现实原因。 其一是因为城市住房保障体系和农村社会保障体系的不完善。 近 10 年来，城市商品房价格快速上涨，城市保障性住房又无法满足民众需要， 市场旺盛需求自然会流向既无费也无税的集体土地， 村集体或乡镇政府为了创收以补贴财政不足， 也需要城市购买力来填补农村的消费空当，农民也需要增加收益。 其二是因为新农村建设、旧城改造、城中村改造催生，为其发展提供了便利条件。 在国家要求的新农村建设、旧城改造、城中村改造中，有些村集体或乡镇政府自身的行为能力比较强， 甚至有些村集体或者村民可能不是那么遵纪守法， 将用于新农村建设、旧城改造、城中村改造的农民集体所有土地和宅基地同开发商搞合作开发， 然后将一部分房子以低廉的价格卖给农民， 另一部分房子便由开发商出售给城镇居民并获取利润。 其三是因为司法和行政管理制度的缺失所致。 我国实行的是城市国有土地和农民集体建设用地二元结构， 城市国有土地和农民集体土地在制度层面上有不平等的地位， 城市国有土地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，农村集体土地不可流转，其土地流转的使用权市场体系和价格形成机制一直没有建立起来，致使二者在价格上相差悬殊。 其四是行政监管的缺失酿成。 对小产权房的存在，政府早就出台了相关的法律法规予以规制，但相关管理部门失职，监管不力，出现严重缺位和行政不作为所致。 一方面，土地管理部门未能从源头上扼制住这种畸形产权房的出笼；另一方面，大量小产权房进入市场后， 相关部门未能采取有效措施加大对开发商的处罚力度， 从而使小产权房就从开始的悄然冒出到如今的拔地而起。

二、小产权房带来的问题。

（一）从价格方面看。

1.扭曲了价格。 小产权房的出现，造成了同种商品在同一市场、同一时间价格相差悬殊的扭曲状况，小产权房低廉的价格扰乱了房地产市场的正常规范运作， 损害了买卖双方的正当利益。 据统计，与同一区域商品房相比，小产权房价格要低 30%~60%。 譬如，北京市小产权房价格比商品房低 30%以上， 南京市小产权房均价是商品房的 1/3，成都、南昌等城市小产权房价格仅有商品房价格的一半。 其原因是由于小产权房开发建设中的土地费用、建安费用和各种税费都不完全。 按照正常城市房地产开发程序需要交纳 12 种税，收费和基金 500 余项，另外还有配套开发建设费用（如配套建设学校）等成本费用，这些在小产权房开发建设中基本都免去了。

2. 刺激了不合理需求。 在商品房价居高不下的状况下，明显的价格优势，让小产权房获得了巨大生存空间，尽管存在巨大法律风险，但小产权房依然热销，购买者趋之若骛，催生了一个充满扭曲畸形的市场。 在小产权房开发环节上，是由农村原住民、村股份公司、私营老板或开发商等其他投资方三方合作开发，再进行利润分成，还有部分利润被影子集团（相关政府部门）所攫取。 在销售市场环节，既得利益者让违建久治不愈，旁观者终于按捺不住，越来越多银行和新市民挤入小产权房这场游戏，小产权房不仅成为中低收入家庭解决住房的一个重要途径，而且也成为高收入者投资和消费的重要选择目标。

3.推动了建设规模日益膨胀。 由于小产权房存在着大量现实的购买群， 需求的不断增长推动着小产权房开发规模越来越大，禁而不止。 据国土部估计，目前全国小产权房存量在 60 亿平方米～70 亿平方米（另一说为 66 亿平方米），占到商品房总量的 20%左右。 另据全国工商联的数据，1995 年～2010 年，全国小产权房竣工建筑面积累计达 7.6 亿平方米， 相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%，对城镇常住人口而言，已成为其重要的住房来源。 然而，最新调查发现，目前小产权房在一些城市不仅规模越来越大，品种也越来越多，豪宅化趋势日益明显，公寓别墅频现，有廊有院，气派非凡。

（二）从法律方面看。

1.小产权房的土地使用不完全合法。 目前各地用于小产权房开发建设用地， 基本上都是占用农民集体所有的土地。 对于农民集体所有的土地， 根据我国现行法律规定，经依法严格审批，是可以用于兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设。 对于用农民集体所有的土地与其他投资主体合资进行房地产开发建设， 擅自改变农民集体所有土地用途的做法显然不合法。 对于房品房等建设用地，我国法律明文规定，任何单位和个人需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地，应当办理农用地转用审批手续，向国家缴纳土地出让金等税费，开发建成商品房后再出售给购房人。

2.小产权房在开发建设全过程都违反法律规定。 由于小产权房在开发建设用地上是违规的， 开发建设单位未取得合法的土地使用证， 在接下来的开发建设中都不具备办理规划许可和开工许可的条件， 在市场销售阶段也不具备预售许可和销售许可的条件，“五证”：即土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售许可证全都没有，所以说小产权房开发建设不合法，没有任何法律依据。

3.小产权房不具有商品房产权的法律效力。 小产权房购买者出资购买的是小产权房的资产和附属在房屋资产上的土地使用权，一般称为不动产。 对于不动产，必须经国家规定的政府部门登记、 颁发证书才依法对该房屋享有完整的所有权，对所购房屋的拥有独立处置权，现行有《房屋产权证》和《土地使用权证》。 小产权房只有村集体或乡镇政府颁发的所谓的房屋产权证，称为“乡产权”，完全不具有房屋产权证的法律效力， 小产权或乡产权实质上无产权证书，只具备普通商品房的使用性质，不具备普通商品房的法律性质。

三、小产权房问题的解决途经。

（一）基本原则。

1.坚持公平正义原则。 公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调， 人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。 具体到小产权房处理上来说，首先是要做到及时高效。 对小产权房不能再久拖不决，必须以高度负责的精神，及时高效地处理好小产权房问题，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人合法权益，以体现公平正义。 其次是要做到合法合理。 为解决小产权房问题的各项工作必须严格符合法律的规定， 采取的有关缓解问题的措施办法也应该是必要和合理的。再次是做到程序公正。要通过一定的公开程序让人民以看得见的方式进行小产权问题解决， 实现公正， 只有让小产权房处理过程成为当事人感受公平正义的过程，以程序公正确保工作方式和内容的公正，增强整个社会对小产权房处理的认可度和满意度。

2.坚持以人为本原则。 以人为本就是强调人在社会历史发展中主体作用与目标地位， 要始终把实现好、 维护好、发展好最广大人民的根本利益，不断满足人民日益增长的物质文化需要， 作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。 在对小产权房认识上，既要坚持历史尺度，又要坚持人的尺度，不能简单排斥，“一棒子打死”，小产权房有其违法违规的不合法性， 也有其积极意义和现实合理性。 在对小产权房处理上，要坚持实事求，既要严格按照法律和政策规定开展工作，提高依法办事的水平，充分考虑现行政策法规的刚性要求。 同时，也要考虑到农村广大农民和小产权房购房者的现实利益，尊重市场经济规律，充分发挥市场的作用， 努力实现在统筹城乡发展中和谐稳定解决小产权房问题，做到使政府、农村集体、农民个人、城镇购房者、开发商都基本满意。

3.坚持采用价格和法律等综合手段处理原则 。 价格是市场经济条件下最敏感、最有效的调节手段，可以有效地调节生产、消费，实现宏观经济调控目标，对整个社会经济活动有十分重要的影响。 法律是一种具有普遍约束力的规范化调整手段，它与价格手段相比更具有权威性、普遍制约性。 解决小产权房问题应本着先易后难、 先简后繁，有计划、分步骤地发挥价格和法律等杠杆和“有形的手”的作用，高度重视，加大力度，周密部署，妥善处理。 其基本思路是：尊重市场经济规律，充分发挥价格机制在房地产市场资源配置中的基础性作用， 促进房地产市场健康稳定发展。 建立健全土地城镇化等利益的公平分享机制，让农民切实享受城市化快速发展的成果，享受土地价值上涨的利益， 创新驱动提升对政策法规规章制度执行力，加强和改进房地产市场调控能力，坚决防止违法乱建规模和范围扩大，构建城乡统一的房地产市场体系。

（二）价格方面的解决途径。

1.理顺扭曲的小产权房价格，实现与商品房同地同权同价。 小产权房与商品房价格相差悬殊主要症结在土地价格上，是由于农民集体土地与国有土地“不同权、不同价”造成的。 农民集体土地与国有土地权利和价格相比，存在明显的权能缺失和价格不公平， 应加快农村土地产权制度及土地价格形成机制的研究， 进一步细化集体土地所有权的权能，理顺不同权能下价格扭曲情况。 小产权房与商品房价格相差悬殊还在于商品房价格上涨过快，为此， 要把稳定商品房价格作为加强和改善宏观调控的一项重要任务。 以经济手段为主，本着积极稳妥、突出重点、因地制宜、适时适度的原则，加强供求双向调控，改善供给结构，控制不合理需求，努力实现房地产市场供求基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定的目标。 在此基础上， 进一步按照国际上通行估算房价合理程度的租售比和房价收入比标准， 使我国商品房租售比和房价收入比与国际上一般情况大体相符。

2.加快保障性住房体系建设，强化保障性住房价格管理。 采取政府主导、市场运作、严格把关的方式，加大保障性住房建设力度， 还可将部分存量小产权房转化为保障性住房，利用存量小产权房的成本和价格优势，作为廉租房或公租房， 参考保障性住房尤其是经济适用房和公共租赁住房的要求，转租给符合条件的租赁者，其中廉租房差价由政府承担， 从而大大加快整个保障性住房体系的建设进程。 研究制订保障性住房方面的政策法规，完善住房保障制度的长效机制， 切实解决保障性住房措施缺乏法定依据。 加强保障性住房价格管理，规范保障性住房价格行为。 廉租住房租金实行政府定价，制定和调整租金标准要与当地低收入家庭的经济承受能力相适应。 公共租赁住房租金实行政府定价或政府指导价， 制定和调整公共租赁住房租金， 应当以保证正常运营和维修管理为原则，综合考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力，按照不同地段或不同区域、 不同房屋类别等因素合理确定。 经济适用住房实行政府指导价，其销售价格由价格主管部门会同住房保障部门，在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社会公布。

3.完善商品住宅价格监测制度 ，强化商品房销售明码标价工作。 建立健全商品住宅价格的监测制度，积极探索商品住宅价格监测的方法措施，分析、预测房地产市场价格行情及其变化趋势， 及时通报房地产市场价格监测信息，为政府决策提供科学依据，引导消费者理性购房。 适时开展商品住宅成本监审， 强化普通商品住宅成本约束机制，推动房地产开发企业合理制定价格，提高房价的透明度，加强社会对房价的监督。 大力加强商品房销售明码标价工作，对商品房销售实行一套一标价，并明确公示代收代办收费和物业服务收费， 商品房经营者不得在标价之外加收任何未标明的费用，对不执行明码标价规定、明码标价不规范， 或利用标价进行商品房销售价格欺诈等价格违法行为，依法严肃查处，切实维护消费者的合法权益，对情节严重的典型案例要予以曝光，着力解决当前商品房销售中存在的标价混乱，信息不透明、价格欺诈等问题，规范房地产市场秩序。

（三）法律方面的解决途径。

1.开展对开发建设小产权房执法检查 ，加大行政和刑事处罚力度。 尽快在全国范围内明令禁止小产权房建设，全面调查小产权房建设和出售的真实情况， 建立有效的工作机制，发挥建设、规划、国土、统计、司法等部门的作用，调动各级地方政府的工作积极性，开展对违规开发建设小产权房问题监督检查， 重点是对土地利用规划和土地用途执行情况的监查。 对违规在建项目将责令停工、停售，查封工地，拆除售楼处，查封施工机械，遣散施工队伍。 对违规在售项目将责令停售、拆除售楼处，查封已建未售房屋。 除了追究违规开发者的行政处罚和经济责任之外，还应当加大刑事责任处罚力度，对违法用地单位和个人追究刑事责任。 对于土地违法刑事责任，我国刑法规定了四个罪名：非法转让、倒卖土地使用权罪，非法占用农用地罪，非法批准征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪。 司法部门应该利用好这些刑法以及司法解释，加大对违法用地、非法转让土地、非法批转土地以及土地渎职犯罪加大打击力度， 遏制土地违法犯罪的蔓延。

2.明晰农民集体土地财产权利 ，构建农民集体土地流转制度。 农民集体土地是村社集体所有成员的所有，集体成员按照相关法律政策和规章制度，占有、使用和处置土地。 农民集体土地权利被分割为两个部分，其一是集体的所有权，集体成员内部平等享受土地利益的权利，而非集体成员不享受集体土地的任何权利。 其二是农民的土地承包权和使用权。 集体是土地发包方， 农户是土地承包方，承包方应向发包方承担一定的义务。 对待农民集体土地财产运用权利， 通过发扬民主和制度设计等来控制其使用。 比如，农民集体调整土地需要有超过 2/3 的成员签名通过；村社集体如何使用农民集体土地资源，应由村民代表会议讨论通过等等。 为使农民集体土地财产权利得到有效保护，需要尽快完善集体土地流转制度，这里说的土地流转是指农民集体土地转为建设用地。 小产权房的出现一定程度上反映了法律意识不断增强的农民对其土地不能流转的抗争和诉求。 农民集体土地所有权是一种私权，它是和国有土地所有权并列的一种权利，没有优劣之分，没有上下之别，法律应该平等保护。 作为民事权利，在权能方面， 农民集体土地所有权也不应与国有土地所有权有所差别，应同等产权同等对待，建立统一的城乡建设用地市场， 建立健全土地城镇化等利益的公平分享机制。 构建农民集体土地流转制度，第一是转变观念，把提高农民的生活质量和城市文明程度作为推进城镇化的首要目标。 第二是深化农村土地产权制度改革，以股权形式将农民集体土地量化给集体经济组织成员， 组建农民土地股份合作社。 第三是尊重农民意愿，实行土地的市场化流转。 其四是建立健全流出土地农民的基本生活、再就业和创业的社会保障机制。

3.严格控制建设用地规模 ，建立城乡统一建设用地市场。 为控制建设用地规模、遏制小产权房的违法再建设，要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用， 做好科学利用土地规划和土地利用总体规划实施管理工作，按照规定审查报批用地，严格土地利用总体规划实施。 进一步抓好农民集体土地管理，理顺管理责任关系， 最大限度地减少各类农民集体土地违法使用行为的发生，城镇村建设用地，依法履行征地报批手续，纳入法制化、规范化管理轨道，规范程序，明确要求，强化责任，严格依法行政。 对违反规划批地用地的行为，实行问责制，坚决依法查处。 非法占用土地，违反土地利用总体规划的，责令限期拆除违法占地新建建筑物，拒不执行的，依法申请人民法院强制执行。 随着工业化、城市化快速推进，迫切需要建立统一的建设用地市场，以规范和高效利用农村集体土地，打破城乡二元结构，缩小城乡经济差距，促进区域协调发展。 其一是必须修改相关的法律条款（主要涉及《土地管理法》），为城乡统一建设用地市场提供法律上的保障。 其二是做好集体建设用地市场的确权工作，赋予农民完整的土地产权，避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。 其三是对农民集体土地流转为建设用地形成的土地流转差级收益， 要制定合理的土地收益政策，将城乡结合部的高额土地利润，平衡给升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。 其四是为了促进建设用地市场的发展， 必须相应的构建农村社会保障体系，以此来保证失地农民的最低生活水平。

【参考文献】

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1农村基层公共管理能力特点

农村基层公共事务管理工作是农村进行农业生产等其他各方面工作的基础。随着社会主义新农村的建设与发展，要充分发挥农村基层公共管理的作用，为农村经济发展提供政治保障。随着城乡一体化的建设与发展，农村和城市之间的矛盾逐渐激化，发挥农村基层公共管理部门在解决矛盾方面的重要作用，有利于推进农村城市化发展，可以有效解决农村发展中存在的“三农”问题。而且农村基层公共管理能力的建设，可以保障农村社会稳定发展。随着市场经济深入农村经济发展中，农村出现了很多社会经济组织，农村基层公共管理能力的建设要适应新时代的发展趋势，与时俱进，保证农村经济稳定发展［1］。农村基层公共管理能力建设，是政府在农村基层中处理农村公共事务时表现出的综合能力。农村基层公共管理工作的开展，要通过科学的方法，以法律法规为依据对农村经济和社会进行管理，并全面建设和实现我国社会主义现代化。农村基层公共管理能力建设，是村级组织在上级政府的领导下，根据法律法规制度，在农村基层中发挥村基层组织的公共事务管理作用。农村基层公共管理能力主要是在公共事务管理过程中表现出的领导力，农村基层公共管理能力建设主要是在农村基层中把政府的政策方针落实到位，从而带动农村地区的经济和政治发展。

2农村基层公共管理能力建设存在的问题及原因

2.1缺乏正确的认识

农村民主政治的领导力弱化，基层公共管理部门核心领导力不足。村民通过民主选举产生村民委员会，村民委员会要对全体村民负责，在对村级事务进行处理的时候，要在村干部及村民同意和支持的前提下开展下一步工作。有些农村基层公共管理工作人员不能把握好农村经济和民生发展的方向，而且对自身不能进行准确的定位，因而无法指导村民委员会开展工作。农村基层公共事务管理部门对相应的业务不熟悉，不能顺利开展村级公共事务管理工作，不能发挥农村基层公共管理的领导核心作用。很多农村基层公共管理工作人员不能明确自身职责，少数工作人员对农村公共管理事务不熟悉。村公共事务管理工作人员不熟悉相应业务，缺乏系统的培训学习，不能发挥农村基层公共管理的真正作用。在农村的基层组织中，农村基层公共事务管理部门要认识到自己的工作是为农民群众服务的［2］。

2.2政策执行力不足

有些农村基层公共管理部门在落实国家的“三农”政策时存在弱化的情况，主要是因为工作人员自己没有准确理解上级精神，对政策精神的认识仅仅停留在文件和开会的讲话内容上。对“三农”方针政策的实质理解不透彻，在执行过程中过于重视形式，不能切实把政策落实到实际工作中。而且工作人员缺乏正确的理解和鉴别能力，对村级工作不熟悉，没有长期的工作计划，不能发现村工作中存在的问题，因而不能从政治全局对村级工作进行全面考虑。很多农村基层公共管理工作者在工作中对上级领导的检查存在应付心理，这样农民群众就不再信任他们，村民对村级公共管理部门失去信心，严重损坏了农村基层公共管理部门在村民心中的形象。农村基层公共管理工作人员作为政策上传和下达的重要桥梁，要认真贯彻落实国家“三农”的政策方针，这样才可以推动农村经济稳定发展。

2.3组织调控能力不足

农村基层公共事务管理部门对资源的整合能力不足，缺乏有效的组织调控能力。随着市场经济深入农村经济发展中，农村各种各样的经济组织和社会组织得到了快速发展，这就给农村基层公共事务管理部门在组织调控方面提出了新的高要求。在新时期，农民的利益诉求呈现多样化发展形式，不仅可以向基层村、乡镇府反映问题，而且可以向社会组织和媒体组织来表达自己的诉求，这就需要基层公共事务管理部门可以有效地对村民进行组织。但是，有些工作者不能对自己的角色进行准确把握，对组织利益关系不能进行合法有效的协调控制，不能把农村的多种组织凝聚在一起，这就不利于社会主义新农村的建设和发展。农村基层公共管理部门缺乏组织调控能力，村民对基层公共管理工作者失去信心，这样基层公共管理部门对村民的组织调控能力便会减弱，进而给一些黑恶势力和宗族势力提供了破坏社会稳定的机会。社会主义新农村建设处在发展时期，农村社会呈现复杂化和多样化的特点，这就会因为利益问题造成农村社会出现不可避免的矛盾，尤其是违建拆除和资产清理等基层治理矛盾问题。在发生矛盾的时候，基层公共管理部门要及时、有效地采用必要的措施进行管理，但是其缺乏处理突发事件的能力，不能采取有效的组织调控措施来解决问题［3］。

3农村基层公共管理能力建设策略

3.1提高相关人员的学习意识和能力

为加强农村基层公共管理能力建设，要提高基层公共管理工作人员的学习能力和学习意识，确定基层公共管理工作人员的学习目标，努力提高农村公共管理部门的业务能力。农村基层要营造良好的学习氛围，提高基层公共管理工作者的学习积极性，采用因材施教的方法对工作人员进行分类指导，提高工作人员的理论知识水平，提高其公共事务管理能力；制订学习计划，有针对性地对公共管理工作人员进行培训，提高他们的农村公共事务业务能力，建立一支本领过硬、能发挥积极作用的基层公共管理工作队伍。各级政府对农村基层公共管理工作人员的学习教育要有足够的重视，提高工作人员的工作能力，依照法律依据全面依法办事，为农民群众服务，带动农村经济发展［4］。

3.2树立正确的工作观念

农村基层公共管理工作的开展要以人民利益为出发点，坚持为人民服务的原则来服务村民。农村基层公共管理部门要树立为农民服务的正确理念，一切都要以人民利益和服务群众为根本出发点。建立长期有效的群众沟通平台，让农民群众可以对自己的需要进行诉求，农村基层公共管理部门则及时对农民群众的需求进行掌握并做出妥善的处理。村领导干部要用心为人民服务，并做好农村公共事务管理工作，在农民群众中树立良好的威信，这样才可以更好地推动农村经济发展。农村基层公共管理部门的社会资源是有限的，而且执行权限范围小，所以打造服务型公共管理工作队伍要量力而行，进行正确的角色定位，努力提高自身的公共事务处理能力，更好地服务于农民。农村基层公共管理工作者要提高自身的群众服务能力，以更好地推动农村基层公共管理能力的建设。

3.3加强农村基层公共管理工作队伍建设

为提升农村基层公共管理工作者的综合素养，把政治标准作为首位，对工作人员进行科学、严格的考核。基层农村应建立工作人员培训机制，并建立系统的考核制度，对工作人员的政治意识和业务能力进行严格把关，提高工作人员的综合业务水平。加强党对农村人才工作的领导，完善农村公共管理型人才队伍建设体制，保证党在全局工作中的重要领导作用，提高农村基层公共管理工作人员的公共管理能力，建立服务群众的优秀队伍。坚持公平、公正的原则，建立健全农村公共管理型人才选拔体制。通过公开选拔，培养优秀的农村公共管理型人才，从而推动农村经济发展［5］。

4结语

加强农村基层公共管理能力建设，有利于国家政策方针在农村的贯彻落实，保证广大农民的根本利益，推动我国农村经济健康发展。加强农村基层公共管理能力建设，有利于农村基层公共管理部门更有效地服务于农民，有利于促进社会主义新农村建设。