行政复议复议法范文

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篇1

昨日（5月26日），省政府将《广东省行政复议工作规定（草案）》提请省十届人大常委会第三次会议审议，就广东省行政复议工作中出现的大量新问题作出界定。

据悉，我国《行政复议法》自1999年颁布实施后，广东省行政复议案件大幅增加，2000年广东省各级政府及部门共收到行政复议申请3348宗，比1999年增长196%.2001年全省共收到行政复议申请4213宗，又比上年增长22%.省政府法制办负责人就草案作说明时说，《行政复议法》第二十八条规定行政复议决定种类包括维持决定、变更决定、责令限期履行法定职责决定、撤销或者撤销并责令重作决定、确认违法或者确认违法并责令重作决定。但在办案中，上述种类不能满足各种各样案件的需要，如受理后经审查发现当事人对标的没有争议资格的（即当事人不具备申请人资格的），又如不服行政不作为申请复议，经审查认定不作为合法的，这些情形下《行政复议法》第二十八条所规定的决定种类均不适用，因此，《工作规定》第十四条参照有关规定和做法，规定驳回行政复议申请的结案方式。

省人大内司委主任委员在审议意见报告中，建议“申请人知道具体行政行为的时间”分二款规定，第一款为行政机关作出具体行为以法律文书形式告知行政相对人的，分四种送达形式予以界定，即：当场送达、直接和留置送达、邮寄送达、公告送达；第二款为行政机关不履行法定职责的情形下的界定，即：“《行政复议法》第六条第（八）、（九）、（十）项所列情形中，行政机关不作答复的，法律、法规、规章规定的答复期限届满的次日为当事人知道行政机关不履行法定职责的时间；法律、法规、规章没有明确规定答复期限的，当事人提出申请之日起60日届满的次日为当事人知道行政机关不履行法定职责的时间。”

南方网·冯怡驹

篇2

［关键词］

行政复议;抽象行政行为;和解

随着时代的变迁，现代行政权的行使理念也在发生深刻的变化。以追求效率化与时效化并行为基础，各国在解决行政纠纷的手段上也呈现出多元化的趋势。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)是以1990年《行政复议条例》为蓝本颁布实施的，旨在扭转《行政复议条例》实施以来作用有限的被动局面。其诞生进一步拓宽了我国行政纠纷的救济渠道，加大了对行政主体合法权益的保护力度并有效地监督了行政机关行政职权的履行。

一、我国行政复议法的缺陷与不足

(一)行政复议机构缺乏独立性与专业性目前，在我国能够依法受理行政复议申请并针对具体行政行为进行审查、最终做出复议决定的行政机关是行政复议机关，其下设行政复议机构，是负责复议活动的政府法制部门。由于复议机构设置过于分散，长期与复议机关存在隶属关系，不具备独立性且经常受到政府法制工作的冲击，进而导致其复议决定的公正性容易受到公众质疑，必然导致复议的公信力下降，由此复议案件数量也自然呈下降趋势。复议案件数量的逐年递减，导致原本就无专业人员负责的复议案件工作人员更加懈怠，复议工作由此形成恶性循环，因此要充分发挥行政复议职能，完善行政复议机构及人员设置就显得尤为重要。

(二)行政复议案件的受案范围过于狭窄根据《行政复议法》的相关规定，我国行政复议的受案范围分为作为行政行为的受案范围和不作为行政行为的受案范围。根据《行政复议法》第6条规定，作为行政行为的受案范围包括:行政处罚行为、行政强制行为、行政许可的不当行为、行政主体的行政确认行为、行政主体行为侵犯经营自的行为、侵犯农业承包合同的行政行为和行政主体违法为行政相对人设定义务的行为。不作为行政行为的受案范围包括:对待行政相对人的权益保护的请求消极不作为、对行政相对人的依法许可请求消极不作为和对行政相对人的依法社会福利请求消极不作为。此外，还将国家行为、涉及民事关系的行为、行政系统内部行为以及独立的抽象行政行为排除在《行政复议法》的受案范围之外。通过笔者对我国现行《行政复议法》受案范围的列举，我们不难看出其受案范围与《行政诉讼法》的受案范围十分相似。在行政复议的过程中，行政争议是由行政机关来解决的，而在行政诉讼中则通过人民法院来解决行政争议。两种争议的解决手段不同，但是范围却惊人的相似，原本不适用行政诉讼解决的纠纷可能通过行政复议解决，却因受案范畴一致的原因而得不到相应的处理。因此行政复议法修改的关键就是扩大行政复议范围。

(三)行政复议程序过于行政化、简单化和单一化在我国，行政复议案件的办理流程均为:行政复议的提起、审理、决定，没有规定回避制度。根据《行政复议法》第22条的相关规定，在正常情况下行政复议的审查方式是书面审查，只有当申请人要求或复议机构认为必要时才可以向相关组织及人员进行情况调查，听取当事人的意见。而且不论复议案件繁简一律适用同一程序。《行政复议法》立法之初，为了突出与行政诉讼法的不同，对于复议程序问题过分追求内部行政化与简化，严重削弱了司法化，从而导致了如下问题的产生:第一，行政复议程序过于行政化，从而导致了行政复议救济渠道的单一性。不论是案情简单、事实清楚、证据确凿的行政纠纷还是案情复杂、影响较大、专业性强的行政纠纷，办理流程均为:行政复议的提起、审理、决定。导致了名为行政复议实为行政审批的情形发生，有悖于立法初衷。第二，《行政复议法》没有规定回避制度，在解决行政纠纷的过程中，行政复议工作人员可能与被申请行政机关的工作人员存在千丝万缕的联系，这样对于复议申请人而言缺乏公信力。第三，在复议案件的审理过程中往往采取原则上适用书面审理，只有在申请人要求或复议机关认为应该调查时才可以听证审理，其立法目的旨在简便、高效地化解行政纠纷，但是，却忽略了言辞对抗和当面质证对申请人、被申请人及第三人的重要意义，同时也排斥了律师作为专业的法律服务群体的加入。这样就无法保证复议过程的公开性、透明性，复议裁决的公正性。第四，不论复议案件繁简一律适用同一程序，导致复议程序过于机械，缺乏必要的灵活性，不利于行政复议案件的高效审理。

二、我国行政复议法缺陷与不足产生的原因

从《行政诉讼法》颁布，到《行政复议条例》的实施，再到《行政复议法》的出台，标志着我国行政复议制度的全面建立。《行政复议法》作为一部保护公民、法人或其它组织合法权益不受行政机关具体行政行为侵害的法律，是行政纠纷解决机制多元化的产物。同时，《行政复议法》也经历了我国行政复议案件的快速增长到逐年下降，特别是在大潮的冲击下进入“寒冬期”的全过程。是什么原因导致了盛极一时的《行政复议法》日趋走向衰落?除了立法不是完美无缺，无法与日新月异的社会发展无缝对接外，其自身还存在以下原因。

(一)缺乏宪法的有力支撑我国1989年出台了《行政诉讼法》，其立法目标是保护公民权利不受不法行政侵害，这也成为了1990年《行政复议条例》的立法目标，1999年的《行政复议法》依然延续了该立法目标，既要求行政机关保护公民的合法权益，还要求其行政合法。正如我们所知，从之后，我国才开始大规模的法制建设，1996年同志就依法治国发表了重要讲话，1997年“依法治国，建设社会主义法治国家”被载入宪法，成为治国的基本方略。然而，《行政复议法》，过分强调行政合法，理论支撑乏力，不具备实施的可行性。

(二)过度强调“非司法化”现行的行政复议制度是作为1989年《行政诉讼法》的配套制度建立的，对其具有高度依附性。国务院为了贯彻《行政诉讼法》，预计出台《行政复议条例》、《行政处罚条例》、《行政规章制定条例》、《行政赔偿条例》等。但是最后只出台了《行政复议条例》，其深受《行政诉讼法》制约。《行政复议法》是以《行政复议条例》为基础制定的，汲取了《行政复议条例》的先进经验，同时为了摆脱《行政诉讼法》的限制，立法者过度强调“非司法化”，导致我国行政复议案件的办理流程均为:行政复议的提起、审理、决定，名为行政复议，实为行政审批。

(三)完全依赖内部监督立法者在权衡复议的三个功能，即内部监督功能、行政救济功能和解决纠纷功能上更钟爱内部监督功能。短时间来看，立法者的初衷是好的，也是立法创新。但从长远看，《行政复议法》这种功能定位片面地割裂了复议三个功能的内在联系，是不科学的，势必会带来一系列的问题。这些问题如果不能得到及时、有效的解决，不仅不会确保合法权益得到保障，还会成为权利救济的障碍。只有将内部监督、行政救济和解决纠纷这三种功能妥善结合，协同作用才能避免《行政复议法》在司法实践中出现的诸多问题。

(四)《行政复议法》缺乏与之配套的程序法纵观世界各国行政复议立法，不仅拥有《行政复议审议规则》等相关配套制度，还针对行政复议法律主体、回避等规则进行了详尽的规定。为了避免配套制度的欠缺导致《行政复议法》的任意性和随意性，我们应该借鉴各国复议机构组织规程及审议规则的相关立法，为我国《行政复议法》保驾护航。

三、关于修改我国行政复议法的几点建议

笔者通过对《行政复议法》的缺陷和不足的列举及对其产生原因的分析，拟从行政复议机构重建及人员设置、扩大行政复议范围、完善行政复议程序等方面，谈几点个人看法。

(一)完善行政复议法律主体首先，要充分认识到行政纠纷完全依靠司法程序解决是不现实的。行政机关要充分发挥自身的业务优势，由自己来纠正下级不当或违法的措施，坚持依法办事，势必会比法院处理来得更加及时、高效，更有利于提高国家行政管理效率［1］(167)。其次，要在县级以上人民政府设置行政复议委员会及行政复议办公室，对辖区内的行政复议案件进行统一管理。为了进一步体现行政复议的中立地位，可以采取委员会的委员专兼职相结合的方式，适时地引进法学专家、社会专业人士等作为兼职委员参与到行政复议案件的审理当中，一方面提升了行政复议队伍的专业化水平，另一方面也增强了社会监督的透明度。最后，行政复议工作队伍的自身建设还是重中之重。因为他们是复议案件审理的主力军，因此建议行政复议工作人员要经过法学专业学习或通过国家司法考试，此外还要经常性地组织工作人员进行业务培训，构建信息交流平台，同时还要重视老中青三代工作人员的梯队建设，以确保行政复议工作长期、有序的进行。

(二)拓宽行政复议的受案范围行政复议法修改的关键就是扩大行政复议范围，笔者认为应该从以下几个方面入手:第一，扩大对抽象行政行为的审查范畴。“抽象行政行为是指行政机关对非特定主体制定的，对后发生法律效力，而且有反复适用力的规范性文件的行为”［2］(93)。目前我国不能对单独的抽象行政行为进行复议，只能是由行政相对人对具体行政行为提起行政复议时，附带对部分抽象行政行为提起复议，这样不利于对公民、法人及其它经济组织进行行之有效的保护。因为抽象行政行为对行政相对人造成的损害要比具体行政行为严重得多，具体体现为损害范围大，具有反复损害的可能性。但是根据我国目前情况对全部抽象行政行为进行复议又不符合社会实际。笔者认为只要将规范国家行为的抽象行政行为如国防、外交等排除在行政复议范畴之外，大可将行政法规、规章在内的抽象行政行为纳入到行政复议范畴，倒是现实而又必要的。这样不仅会实现个案正义，还有助于避免同一抽象行政行为在适用中反复侵权，节约了社会成本。第二，将内部行政行为纳入行政复议范畴。内部行政行为主要是存在于行政机关内部，不对行政相对人的权益产生影响，一般指行政机关的人事任免及行政奖惩等行政行为。行政复议的受案范畴之所以未把内部行政行为纳入其中，主要是受已经消失的特别权力关系理论的影响，考虑到内部行政行为属于行政机关内部建设不适宜由其上级机关进行复议。另外，对于国家行政机关工作人员来说，人动及奖惩是对其行政工作的评价，并未损害其作为公民的合法权益。但是在实践中，针对国家机关工作人员处分或辞退并没有有效的救济手段，即便是《公务员法》和《行政监察法》也没有形成相关的救济体系，这样势必有损其合法权益。因为公务员除去其工作身份外，作为自然人其合法权益同样需要维护，所以将内部行政行为纳入行政复议范畴是十分必要的。

(三)完善行政复议程序行政复议程序的完善是修改《行政复议法》的另一大关注点。通过对行政复议程序不足之处的列举可知，过度的反司法化，刻意地与行政诉讼程序相区别是有害无益的，但是我们也不能全盘照搬行政诉讼司法程序，否则将会抹杀《行政复议法》独立存在的价值性，因此笔者将针对《行政复议法》程序修改提出几点个人意见。第一，开辟行政复议“双通道”有效化解行政纠纷。行政复议申请是由公民、法人或其它组织对行政主体所作的行政行为不服，依法向有管辖权的行政复议机关提出，请求其对该行政行为进行合法性或合理性审查并给出相应的复议结论。这样就可以避免申请人在行政复议的过程中可能不愿向原行政机关申请，或即便向原行政机关提出了申请，但原行政机关未能及时将复议申请递交给行政复议机关的情形发生，因此规定由申请人依法向有管辖权的行政复议机关提出。但是在司法实践中，如果申请人直接将复议申请提交给原行政机关，由原行政机关进行审查，及时纠正自己的违法行为，直接撤销，则更为便利，同时减少了行政复议的案件，又使行政纠纷得以解决。所以笔者建议在修改《行政复议法》时可以考虑借鉴德国和日本的声名异议制度，即公民、法人或其他组织在收到行政处罚时，如果不服，可于一个月内向原处罚机关申请复议，如原处罚机关认为其理由成立，可撤销处罚，如认为其理由不成立，可移送上级行政机关裁决，这样可以为当事人开辟行政复议的第二渠道，供其选择。申请人可以根据案件的实际情况选择有利于自己的救济方式，既是人性化的考虑又是司法高效的体现。第二，为了保证行政复议案件的公正审理，笔者建议将回避制度引入行政复议。回避情形可以参照《行政诉讼法》的相关规定，当行政复议人员出现应当回避的情形，应由申请人或本人提出回避，以便确保行政复议案件的公正审理。第三，行政复议原则上是书面审理，只有当申请人提出或行政复议机关认为有必要时才进行听证审理。笔者认为由于缺少了申请人、第三人与被申请人当面对质辩论，不利于复议案件的审理。一旦遇到案情重大、复杂或案件事实不清等情形，开庭审理，通过言辞辩论，更容易让复议人员厘清案件事实，从而得出公正的复议结论。对于申请人一方也体现了充分的尊重，给予了表达自己诉求的机会，从而可以减少由于案件事实不清、认定不准确情况的发生。第四，行政复议案件千差万别，既有案情重大、复杂的也有事实清楚相对简单的，如果我们不将其进行合理的区分而以同样的标准进行复议，势必不利于复议案件的审理。建议在行政复议法修改时考虑将复议程序分为一般程序和简易程序。一般程序主要针对案情重大、复杂，申请人与被申请人对案件事实认识存在较大分歧的情形，通过在复议人员的主持下经过申请人与被申请人充分质证，最终厘清事实做出正确、公正的复议决定。简易程序主要针对案情事实认定清楚、相对简单，申请人也愿意采取简易程序，高效处理行政纠纷的情形，在简易程序中如果申请人与被申请人同意采取书面审理的方式来解决行政纠纷，也要为其提供表达诉求的机会。除此之外，在行政复议案件中适度地引入调解或允许当事人实现和解是我国《行政复议法》修改的重大举措。通过领会《国务院关于加强法治政府建设的意见》我们可以得到以下适用方法:首先要尝试运用调解和和解的方式去解决行政纠纷，如果经过调解和和解行政申请人和被申请人在行政纠纷中仍然达不成协议的，就要依法及时地做出公正的复议决定。因此，在行政复议案件审理的过程中适度引入和解制度，势必会收到案结事了的社会效果。

参考文献:

篇3

    【正文】

    行政相对人[1]向行政复议机关提起行政复议(具有中国特色的行政救济制度)的目的,或欲使后者能够对具体行政行为予以变更、撤销、或确认违法后责令重作,即作出改变具体行政行为的复议决定(简称改变决定),或欲使其作出符合自己利益的其他决定。这里的“其他决定”,自然不包括维持具体行政行为的复议决定(简称维持决定)。行政相对人的这种愿望是与行政复议法[2]的立法目的[3]是相一致的。而行政复议法的立法目的之实现,不仅要靠其规范的有效性(efficacy)之实现,还要靠其实效性(validity)之落实。而要落实行政复议规范的实效性,就得提高改变决定的适用率。但我国有关行政复议的相关法律规定不但没有提高,反而降低了改变决定的适用率,从而也降低了行政复议规范的实效性。

    欲了解个中原委,得从司法救济(包括我国的行政诉讼)和行政救济(包括我国的行政复议)各自的基本特点和优、劣势,以及二者之间的关系谈起。

    一

    西方法谚云,“有权利即有救济,有救济才有权利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。谈到救济,人们自然会想到司法,想到法院。“社会中发生的几乎任何一种矛盾、争议,尽管经过各种各样的决定仍然不能得到解决并蕴含着给政治、社会体系的正统性带来重大冲击的危险时,最终可以被诉讼、审判所吸收或‘中和’。”{1}(P.9)

    司法救济之所以如此重要,如此被重视,被认为是公平、公正的象征,首先是因为它的严格的程序性。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[4]“程序的公正合理是自由的内在本质,如果有可能的话,人们宁肯选择通过公正的程序实施一项暴戾的实体法,也不愿意选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。”[5]罗尔斯说,“关键是有一个决定什么结果是正义的独立标准,和一种保证达到这一结果的程序。”[6]其次是因为它的公开性。审判公开是各国司法工作的基本原则。“……整体而言,公开审判是对廉洁、公正和有效执行司法公正的最佳保证,也是赢得公众对司法制度的信心和尊重的最佳方法。”[7]美国法官弗兰克法特云,“司法不仅实际上必须公正,并且在外观上也应该保持公正的形象。”[8]公开就是这种“公正的形式”,也只有公开才能维护这种“公正的形象”。

    但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有时候就是由司法自身的特质决定的。人们在对司法救济寄予厚望的同时,也对之心存疑虑。汉密尔顿说:“司法部门既无强制,又无意志,而只有判断。”[9]所以,即使在西方国家,所有的纠纷中成为司法诉讼的也只占一小部分,“在现代官僚国家里,行政机关和其他解决争议机关有可能比法院处理更多的请求和纠纷。”{2}(P.24)决定解决纠纷方式的一个重要因素是费用,“司法的正确处理与诉讼费用或者分别地说诉讼的方式、时间的合理平衡仍然是一个非常困难的问题。”{2}(P. 208)

    另外,即使在西方国家,“诉讼也被看做一件坏事,因为其意味着对相关方(首先是争论的双方当事人)将造成一种不可低估的经济和心理压力。”{2}(P.207)

    正因为司法救济自身具有难以克服的局限性,所以世界各国都建立了司法救济以外的救济手段,其中最重要的就是行政救济。广义上的行政救济包括行政机关,或拥有行政职权的组织,为受到侵害的权益,或法定权益免于受到侵害所提供的所有救济。狭义的行政救济就是行政机关,或拥有行政职权的组织,为公民和其他组织遭受公权力(主要是行政权)侵害时,或其法定权益免于受到公权力(主要是行政权)侵害所提供的救济,如我国的行政复议制度。狭义的行政救济,就是行政(对行政权的)审查,是与司法(对行政权的)审查相对应的。各国的行政救济制度都是针对司法救济(包括司法审查)的弱点而设置的,且都与司法救济有着难以分离的关系。

    本文之所以要对司法救济和行政救济的特点作一简要比较,是为司法审查(行政诉讼)和行政审查(行政复议)作比较服务的。因为司法审查[10]是司法救济中的内容,而行政审查属于行政救济。司法救济相对于行政救济的优劣,包括了司法审查相对于行政审查的优劣。有论者对行政复议制度的优势进行了概括:受案范围广、易于接受(指的是行政相对人乐于选择行政复议这一救济途径)、内部优势(指的行政复议机关就是行政机关,可以凭借行政领导的行政命令直接纠正违法或不当的行政行为)、效率优势(简易、迅速)、专业优势(行政复议能解决专业性、技术性强的案件)、经济优势(不收费)、完善执法(可以及时、迅速纠正执法中的错误){3}(P.49-51)。

    但令人遗憾的是,我国行政复议制度却未体现其自身的优势,也不能弥补司法审查(行政诉讼)的不足。

    二

    我国立法对行政复议的定性是模糊的。一方面,将其定性为救济行为即行政审查。例如,行政复议法第一条规定,“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”另一方面,似乎又将行政复议定性为具体行政行为,且赋予了其超过一般具体行政行为效力的超强大效力,其效力的主要对象是复议机关。

    行政诉讼法[11]第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告。”“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”根据这些规定,似乎可以认为,行政复议被定性为具体行政行为。

    法律效力(efficacy)的意思是“法律规范是有约束力的,人们应当像法律规范所规定的那样行为,应当服从和适用法律规范”{4}(P. 42)。说一个规范(norm)是有效力的,意指“它对那些其行为由它所调整的人具有‘约束力’”{4}(P.32)。行政复议法规范主要的约束对象是:行政复议机关,复议被申请人和复议申请人。其中,行政复议机关是其效力最主要的约束对象,因为促使其按时受理复议申请,及时作出合法的复议决定是最主要的立法目的。

    行政复议法总计四十三条,除了第七章“附则”五个条文(第三十九条至第四十三条)以外[12]的三十八个条文中有二十五条是专门为复议机关或复议机构而设,占近66%.通篇而论,有二十六条是专门为复议机关或复议机构而设,也占全篇四十三个条文之60%以上。这些专门针对复议机关而设的条文之内容只有少数是授权性的(即规定复议机关可以行使的权力),大多数是义务性的(当然,法学界认为权力自身也包含义务之观点亦几乎成为公论)。

    我国法律赋予了行政复议行为超强的法律效力,主要表现在:第一,复议可改变案件的管辖法院。[13]第二,复议可改变行政诉讼的当事人。[14]第三,行政复议及其决定还是一经作出,就立即生效的,远远超出了一般具体行政行为效力的强度。其他具体行政行为在作出之后,尚有停止执行的可能。[15]而行政复议决定一经作出,既无停止执行的可能,亦无推迟生效的例外。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(本文简称行政诉讼法解释)第五十三条第一款规定,“复议决定维持原具体行政行为的,人民法院判决撤销原具体行政行为,复议决定自然无效。”之所以“自然无效”,是因为在法院撤销前,它已经生效了,否则就没有“自然无效”可言。该条第二款,“复议决定改变原具体行政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,应当责令复议机关重新作出复议决定。”与上同理,之所以要责令其重新作出,乃是因为被撤销的复议决定在被撤销之前已经生效了。行政复议法第三十三条规定,“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的,或者不履行最终裁决的行政复议决定的,按照下列规定分别处理:(一)维持具体行政行为的行政复议决定,由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行,或者申请人民法院强制执行;(二)变更具体行政行为的行政复议决定,由行政复议机关依法强制执行,或者申请人民法院强制执行。”(一)的规定表明了“谁作为,谁负责”的意味:我维持而没改变你的具体行政行为,所以仍然由你执行;(二)的规定表明,一方面我变更了你的具体行政行为,我对我的变更决定负责,所以由我自己执行,另一方面也是认为变更具体行政行为的行政复议决定已经将具体行政行为“变更”了,即被变更的具体行政行为的效力已经不存在了。总之,行政诉讼法及其司法解释的相关规定实际上是认为,复议决定一经作出,就无条件地生效了:决定维持的情况下,复议申请人只能以作出具体行政行为的行政机关为被告,是因为具体行政行为是有效的;决定改变的情况下,以复议机关为被告,是因为原具体行政行为被改变而无效了,被已经生效的改变决定代替了。

    行政复议的效力不仅超过了一般具体行政行为的效力,而且超过了法院的非最终判决的效力。非最终判决,当事人可以上诉,在上诉期内,判决并不生效。这是各国通例。但行政复议决定一经作出,即已生效,而不论申请人是否向法院起诉。所以,不能将行政复议决定作出后申请人向法院提起诉讼当作是上诉。因为上诉案件,在上诉人上诉前,判决或裁定是不生效的,而在申请人未提起行政诉讼之前,行政复议决定已经生效了。

篇4

司法行政复议具有行政行为的基本法律特征。认识和确定行政复议的性质，有助于发展和完善行政复议制度，保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。笔者认为，行政复议在形式上是一种具体行政行为；在本质上是一种行政监督法律制度；在方法上是一种行政救济的法律途径；在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。本文将重点论述司法行政机关行政复议的范围、管辖以及程序。

关键词：司法行政复议特征范围管辖程序

司法行政复议是指司法行政相对人（公民、法人和其他组织）不服司法行政机关的具体行政行为，依法向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并做出决定的法律制度。司法行政复议的目的是为了纠正司法行政主体做出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益。

一、司法行政复议的特征

1、司法行政复议是司法行政机关的活动

司法行政机关是行使司法行政权力，执行国家司法行政法律、法规、规章，管理国家司法行政事务的机关。司法行政机关在司法行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性。然而，司法行政机关在进行司法行政复议过程中，又拥有准司法职权。这表明，司法行政复议是集行政性和司法性于一体的。

2、司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动

司法行政部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。司法行政争议主要指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动，如果司法行政主体实施解决民事争议的具体行为，这种行为即不是行政复议，而是行政调解或行政裁决。

3、司法行政复议是司法行政机关按照法定程序和要求解决司法行政争议的活动

行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议纠纷的活动。行政复议的这一特性要求司法行政复议机关和做出行政行为的司法行政机关必须分开，同时也要求司法行政复议必须按法定程序进行，这就是司法行政复议程序的准司法性。司法行政复议的准司法性使司法行政复议和人民法院审判一样，有许多制度贯穿其中。如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度等。《司法行政机关行政复议应诉工作规定》第11条规定：“办理行政复议案件的法制工作机构人员与申请人有利害关系的，可以提出自行回避，申请人也有权申请其回避，但应说明理由”。司法行政复议程序的特点又体现在行政性方面。如复议机关自收到复议申请书至做出决定止，时间最长不超过六十日，司法行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决司法行政争议。所以，就解决司法行政争议而言，司法行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。

4、司法行政复议是上级司法行政机关对下级司法行政机关进行的一种层级行政监督

司法行政监督可以在司法行政行为实施过程中进行，也可以在司法行政行为完成之后进行；可以是上级司法行政机关主动实施，也可以由利害关系人请求做出具体司法行政行为机关的上级司法行政机关实施，司法行政复议就是有权的上级司法行政机关依据利害关系人的请求，复查原具体行政行为的一种司法行政监督措施。通过司法行政复议，上级司法行政机关可以及时发现并纠正下级司法行政机关违法或不当的具体行政行为；同时也可以发现具体司法行政行为所依据的司法行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。

5、司法行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以采取听证的方式审理

《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。司法行政复议采用书面审查的方式的目的，在于确保司法行政复议必要的行政效率。这一点显然不同于司法审查制度。

二、司法行政复议的范围

对行政相对人来说是申请行政复议的范围，而对司法行政机关而言是受理行政复议的范围。行政相对人包括公民①、法人②或者其他组织以及外国人、无国籍人③。

根据《中华人民共和国行政复议法》、《司法行政机关行政复议应诉工作规定》，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为可以向司法行政机关申请行政复议。

1、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理颁发资格证书、执业证、许可证手续，司法行政机关拒绝办理或者在法定期限内没有依法办理。

2、对司法行政机关做出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止执业、吊销执业证等行政处罚决定不服的。司法行政机关实施行政处罚，必须在其职权范围内严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定以及有关法律、法规、规章的规定进行，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持责任与处罚相当的原则，充分保障当事人的陈述权、申辩权等权利的行使。当事人对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

3、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理审批、审核、公告、登记的有关事项，司法行政机关不予上报申办材料、拒绝办理或者法定期限内没有依法办理。

4、认为符合法定条件，申请司法行政机关注册执业证，司法行政机关未出示书面通知说明理由，注册执业证期满六个月内不予注册。

5、认为符合条件，申请司法行政机关参加资格考试，司法行政机关没有依法办理。

6、认为司法行政机关违法收费或者违法要求履行义务的。

7、对司法行政机关做出的撤销、变更或者维护公证机构关于公证书的决定不服。

8、对司法行政机关做出的留场就业决定或根据授权做出的延长劳动教养的期限决定不服的。

9、对司法行政机关做出的关于行政赔偿、刑事赔偿决定不服的。

10、认为司法行政机关做出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

另外，根据我国《行政复议法》等的规定，抽象的行政行为和国家行为不属于司法行政复议的范围。抽象行政行为的特点在于它的普遍约束力和往后拘束力，司法行政相对人“对行政法规、规章或者具体普遍约束力的决定、命令不服的”，不能单独申请行政复议。我国《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关对民事纠纷做出的调解或者其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提讼”。综上说明，下列行为不属于司法行政复议范围：

1、执行刑罚的行为

2、执行劳动教养决定的行为

3、司法助理员对民间纠纷做出的调解或者其他处理的

4、资格考试成绩评判行为

5、法律、法规规定的其他不能申请行政复议的行为

三、司法行政复议的管辖

司法行政复议的管辖，是指各级司法行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工。即司法行政相对人在提起行政复议之后，应当由哪一级行政复议机关来行使行政复议权。根据我国现行的法律、法规，司法行政复议的管辖如下：

1、对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服的，向司法行政机关申请行政复议，由上一级司法行政机关管辖。为促进司法行政机关依法行政水平，保障行政管理相对人的合法权益，规范司法行政机关行政处罚程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，司法部于1997年2月13日了《司法行政机关行政处罚程序规定》。该规定第8条规定：“司法行政机关处罚案件，由违法行为发生地的司法行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖，司法行政机关对管辖权有争议的，由共同的上级司法行政机关指定管辖。如《公证程序规则》第58条第2款规定：“申诉人、公证处或者其他当事人对前款决定不服的，可以在规定期限内向有管辖权的司法行政机关申请行政复议”。

2、对监狱机关、劳动教养机关的具体行政行为不服，向司法行政机关申请行政复议，由其主管的司法行政机关管辖。

3、对司法部的具体行政行为不服而向司法行政机关申请行政复议，由司法部管辖。申请人对司法部行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决。

对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服直接向人民法院提起的行政诉讼，由做出具体行政行为的司法行政机关应诉。经行政复议的行政诉讼，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，由做出原具体行政行为的司法行政机关应诉；行政复议机关改变原具体行政行为，由行政复议机关应诉。但公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提讼。因为我国《行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”

四、司法行政复议的程序

司法行政复议的程序，是指司法行政复议案件所应遵循的步骤。它性质上属于行政程序。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议的程序大体上依次经过四个阶段，即申请、受理、审理和决定。

1、司法行政复议的申请

由于司法行政复议是一种依申请的行政行为，即司法行政复议机关根据司法行政相对人的申请，在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础上，依法做出的一种行政行为。因此，没有司法行政相对人的申请，则不能启动司法行政机关受理、审查的程序，司法行政复议作为监控司法行政权的一种法律制度就不可能发挥其功能。

司法行政复议的申请是指司法行政相对人不服司法行政机关的具体行政行为而向复议机关提出要求撤销或变更具体行政行为的请求。司法行政复议申请应当符合以下条件：①申请人是认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这里的“认为”是指申请人主观上认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵害，至于在客观上是否受到侵害，则需要通过审理才能确定；②有明确的被申请人。没有明确的被申请人，复议机关无法进行审理，申请人的请求也无法实现；③有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人复议时向复议机关提出的具体要求；④属于司法行政复议的范围，否则复议机关不予受理；⑤法律、法规规定的其他条件。如申请人向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起60日内提出。因不可抗力或者其他特殊情况的应在障碍消除后的10日内申请延长期限；申请人向人民法院的，人民法院已经受理的，不得申请司法行政复议。

申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的申请书应当包括：①申请人的姓名、性别、年龄、职业和住所、法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；②被申请人的名称、住址；③申请复议的理由；④申请的年、月、日。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，并由申请人签字。

2、司法行政复议的受理

司法行政复议机关自收到行政复议申请书之日起5日内，对行政复议申请做出如下处理：

①行政复议申请符合法定受理条件并属于《司法行政机关行政复议应诉工作规定》所规定的受案范围的应予受理。

②行政复议申请不符合法定受理条件的，不予受理并书面通知申请人。

③行政复议申请符合法定受理条件的，但不属于本机关受理的，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

除不符合行政复议的法定受理条件或者不属于本机关受理的行政复议申请外，行政复议申请自行复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。做出具体行政行为的司法行政机关自收到行政复议机关发送的行政复议申请书副本或申请笔录复印件后，应书面做出答复，并将做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，在10日内提交行政复议机关。超级秘书网

3、司法行政复议的审理

司法行政复议的审理是对复议案件的事实、证据、法律适用及争执的焦点进行审查的过程。审理是司法行政复议中的最实质性阶段。通过审理，查清事实，为适用法律即做出决定打下夯实的基础。

①审理的方式。司法行政机关行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时可以向有关组织和人员进行调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见。采取书面审理较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求；采取调查的方式适用于较为复杂、影响较大的司法行政复议案件。

②审理的依据。根据我国《行政复议法》等法律、法规规定，司法行政复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级司法行政机关依法制定和的具有普遍约束力的决定、命令为依据。司法行政复议机关认为被申请人做出的具体行政行为依据的规定不合法，本机关有权处理，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按机关文件送达程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

③审查的内容。司法行政复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，复议机关既有权审查具体行政行为是否合法，也有权审查行政行为是否适当。

4、司法行政复议的决定

司法行政复议机关通过对复议案件的审理，最后做出决定。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议机关应当自受理案件之日起60日内做出行政复议决定。如遇有因不可抗力延误机关文件抵达的，有重大疑难情况的，需要与其他机关相协调的，需要对具体行政行为依据的规定进行审查的，以及其他经行政复议机关负责人批准需要延长复议期限等情况的，司法行政复议机关不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。司法行政复议决定有以下五种：

①维持决定。是指司法行政复议机关做出的维持具体行政行为的决定，对被申请的具体行政行为，司法行政复议相关认为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，符合法定程序和内容适当的，应当做出维持该具体行政行为的复议决定。

②履行决定。指司法行政复议机关责令被申请人履行某种法定职责的决定。

③补正决定。指司法行政复议机关做出的责令被申请人补正具体行政行为的决定。如果具体行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限，而只是程序上有些不足，司法行政复议机关可做出责令被申请人补正的决定。

④撤销或变更决定。指司法行政复议机关做出的撤销或变更具体行政行为的决定。司法行政的具体行政行为事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者的，具体行政行为明显不当的，司法行政复议机关可以决定撤销或变更。

⑤重作决定。指司法行政复议机关责令申请人重新做出具体行政行为的决定。司法行政复议机关在依法做出撤销决定后，有时尚需被申请人重新做出具体行政行为，在这种情况下，司法行政复议机关可决定责令被申请人重新做出具体行政行为。

此外，申请人在申请司法行政复议时一并提出行政赔偿请求，依据有关法律、法规、规章的规定应当给予赔偿的，司法行政复议机关在决定撤销、变更具体行政行为或者确认行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出赔偿要求的，司法行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，没收违法所得以及没收非法财物等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财物或者赔偿相应的价款。

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第一条 为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)和《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请和行政机关受理行政复议申请、办理行政复议案件的活动。

第三条 依照行政复议法律、法规履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构是本行政机关的行政复议机构，具体办理行政复议事项。

第四条 县级以上人民政府的行政复议机构除履行行政复议法及其实施条例规定的职责外，还应当履行下列职责：

(一)组织行政复议法律、法规的宣传;

(二)指导和督促本级人民政府工作部门和下级人民政府行政复议机构的行政复议工作;

(三)督促、检查行政复议决定的履行;

(四)负责行政复议工作人员的业务培训。

第五条 行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

第六条 县级以上人民政府及其工作部门应当依照有关规定健全行政复议机构，配备工作人员，保障工作经费，保证行政复议工作正常开展。

经省人民政府批准，设区的市、县(市、区)人民政府可以集中行使行政复议职权。

第二章 行政复议申请

第七条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

法律、法规规定应当先申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，公民、法人或者其他组织直接提起行政诉讼后被人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，其提起行政诉讼至人民法院裁定送达的时间，不计入行政复议申请期限。

第八条 行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。

第九条 公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。

第十条 被限制人身自由的公民申请行政复议的，可以向执行机构递交行政复议申请，执行机构应当予以登记，并自收到申请之日起三日内转送行政复议机关。

第十一条 对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

对海关、金融、国税、外汇管理等实行国家垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议，也可以向该行政机关所在地的本级人民政府申请行政复议。

第十二条 对各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。

对省人民政府的具体行政行为不服的，向省人民政府申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。

第十三条 对经批准行使相对集中行政处罚权的行政机关的具体行政行为不服的，向该行政机关的本级人民政府申请行政复议。

第十四条 对省人民政府工作部门管理的行政机关的具体行政行为不服的，向省人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。

第十五条 对本条例第十一条、第十二条、第十三条和第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，依照行政复议法及其实施条例的有关规定申请行政复议。

第十六条 依照行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为不服的，应当先申请行政复议：

(一)征收农村集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的行为;

(二)确认或者改变土地和水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的行为;

(三)人民政府处理土地和水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权争议的行为;

(四)其他应当先申请行政复议的具体行政行为。

第三章　行政复议受理

第十七条 行政复议机关收到行政复议申请后，应当就下列内容进行初步审查：

(一)申请人是否具有主体资格;

(二)是否有明确的被申请人;

(三)是否有具体的行政复议请求和事实依据;

(四)是否属于行政复议范围;

(五)是否在法定申请期限内提出。超过法定申请期限的，是否有正当理由;

(六)是否已向其他有权受理的行政复议机关提出行政复议申请，或者已向人民法院提起行政诉讼;

(七)是否应当由本机关受理。

第十八条 行政复议机关应当自收到行政复议申请之日起五日内对行政复议申请依照下列规定分别作出处理：

(一)行政复议申请符合受理条件的，决定受理，并书面告知申请人;

(二)行政复议申请不符合受理条件的，决定不予受理，并书面告知申请人;

(三)行政复议申请不属于本机关受理的，书面告知申请人向有关行政复议机关提出，但是县级人民政府接到行政复议法第十五条第一款所列不属于本机关受理的行政复议申请后应当依法转送;

(四)行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，书面通知申请人在指定期限内补正。申请人在指定期限内补正的，补正所用时间不计入行政复议审理期限;无正当理由逾期未补正或者未按照要求补正的，视为申请人放弃行政复议申请。

行政复议机关收到不属于行政复议事项的信函后，予以退回，并书面告知退回理由。

第十九条 行政复议申请受理后，与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以申请作为第三人参加行政复议;未申请参加行政复议的，行政复议机关可以通知其参加。

与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织不参加行政复议的，不影响行政复议案件的审理。

第二十条 第三人应当自接到参加行政复议通知书之日起十日内向行政复议机关提交书面意见及相关证据材料;不提交的，不影响行政复议案件的审理。

第二十一条 不同的申请人就同一事项向两个有权受理的行政机关申请行政复议，由先收到行政复议申请的行政机关受理。后收到行政复议申请的行政机关尚未立案受理的，应当告知申请人向已立案受理的行政机关提出行政复议申请;已立案受理的，应当将案件移送先立案受理的行政机关。

第二十二条 对已经依照行政复议程序或者行政诉讼程序处理终结的具体行政行为，公民、法人或者其他组织又申请行政复议的，行政复议机关不再受理，并书面告知申请人;已经受理的，终止行政复议。

第二十三条 申请人对行政复议机关作出的不予受理决定不服提起行政诉讼时，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，应当对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼;法律、法规规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，可以对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼，也可以对行政复议机关作出的不

予受理决定提起行政诉讼。

第四章　行政复议证据

第二十四条 被申请人对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

第二十五条 在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。有下列情形之一的，经行政复议机关准许，被申请人可以补充相关证据：

(一)被申请人在作出具体行政行为时已经收集证据，但是因不可抗力等事由不能提供的;

(二)申请人或者第三人在行政复议过程中，提出了在被申请人作出具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

第二十六条 行政复议机关受理行政复议申请后，被申请人、第三人认为行政复议申请超过行政复议申请期限的，应当提供证据。

第二十七条 申请人对下列事项承担举证责任：

(一)证明行政复议申请符合受理条件;

(二)对被申请人不履行法定职责的具体行政行为不服提出行政复议申请的，证明其曾经申请被申请人履行

法定职责的事实;

(三)申请行政复议时一并提出行政赔偿申请的，证明具体行政行为对其合法权益造成损害的事实;

(四)法律、法规规定由申请人举证的其他事项。

第二十八条 行政复议工作人员调查取证时不得少于二人，并应当出示证件;被调查的组织和人员应当予以配

合，不得拒绝、阻碍。

第二十九条 行政复议机构收集的证据，不得作为维持被申请人作出的具体行政行为的根据。

第三十条 申请人、被申请人和第三人向行政复议机关提供书证的，应当提供原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件或者照片。

第三十一条 申请人、第三人及其人可以查阅、摘录或者复制被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

第五章　行政复议审理

第三十二条 行政复议机关审理行政复议案件，以法律、法规、规章为依据。

第三十三条 行政复议机关应当对被申请人作出具体行政行为的合法性和适当性进行全面审理。

第三十四条 行政复议原则上采取书面审理的办法。

对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以组织听证，或者当面进行质证，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

第三十五条 被申请人因正当事由不能按期提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，应当在规定的答复期限内向行政复议机构提出延期提交的书面申请，经批准可以延长十日。

第三十六条 两个或者两个以上申请人就同一或者同样的具体行政行为分别向同一行政复议机关提出行政复议申请的，受理的行政复议机关可以合并审理。

第三十七条 行政复议期间，被申请人可以改变其所作出的具体行政行为或者采取相应的补救、补偿措施，与申请人协商解决行政争议。

第三十八条 申请人与被申请人协商解决，或者行政复议机关协调处理行政争议期间，经申请人申请，行政复议机关可以中止行政复议。

第六章　行政复议决定

第三十九条 行政复议期间，行政复议机关发现申请人就同一具体行政行为已经向人民法院提起行政诉讼，且人民法院予以受理的，决定驳回行政复议申请。

第四十条 行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，应当提出书面申请并说明理由。行政复议机关认为理由正当的，应当予以准许。

有下列情形之一的，行政复议机关不准许撤回行政复议申请：

(一)申请人因受他人胁迫、欺诈或者其他非法干预撤回行政复议申请的;

(二)撤回行政复议申请可能影响他人合法权益的;

(三)撤回行政复议申请可能损害国家利益和社会公共利益的。

第四十一条 行政复议机关以违反法定程序为由，决定撤销被申请人作出的具体行政行为的，被申请人重新作出具体行政行为可以不受行政复议法第二十八条第二款规定的限制。

第四十二条 申请人对行政复议机关作出的驳回行政复议申请决定不服提起行政诉讼时，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，应当对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼;法律、法规规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，可以对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼，也可以对行政复议机关作出的驳回行政复议申请决定提起行政诉讼。

第四十三条 行政复议机关对本机关已经生效的行政复议决定发现确有错误的，应当依法撤销并重新作出行政复议决定。

第七章　行政复议决定的履行

第四十四条 行政复议机关决定被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当自收到行政复议决定书之日起六十日内重新作出具体行政行为，并将结果报送行政复议机关。法律、法规对作出具体行政行为的期限另有规定的，依照其规定。

第四十五条 对群体性案件、涉外案件以及在本辖区有重大影响的其他案件，行政复议机关应当自作出行政复议决定之日起二十日内报上一级行政机关备案。

第四十六条 被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，申请人有权向行政复议机关或者有关上级行政机关申诉。

第四十七条 行政复议机关发现被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，应当向被申请人发出责令履行通知书;被申请人自收到责令履行通知书之日起十日内必须履行行政复议决定，并将履行结果报告发出该通知书的行政复议机关。

第四十八条 被申请人对行政复议决定有异议的，可以向行政复议机关的上级行政机关提出意见，但是不影响行政复议决定的履行。

第八章　法律责任

第四十九条 行政复议机关违反行政复议法律、法规规定，依法应当给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分，行政复议机关是县级以上人民政府工作部门的，由本级人民政府的行政复议机构向任免机关或者监察机关提出处理建议;行政复议机关是县级以上人民政府的，由上一级人民政府的行政复议机构向任免机关或者有关监察机关提出处理建议，接到处理建议的行政机关应当依法处理。

第五十条 行政复议工作人员有下列行为之一的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)拖延办案，贻误行政复议工作的;

(二)泄露国家秘密或者行政复议工作秘密的;

(三)徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的;

(四)索取、收受贿赂的;

(五)违法违纪的其他行为。

第五十一条 被申请人违反行政复议法律、法规规定，依法应当给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分，其行政复议机关是县级以上人民政府工作部门的，由该行政复议机关向任免机关或者监察机关提出处理建议;其行政复议机关是县级以上人民政府的，由该人民政府的行政复议机构向任免机关或者监察机关提出处理建议，接到处理建议的行政机关应当依法处理。

第五十二条 拒绝、阻碍行政复议工作人员依法执行职务的，对有关责任人员依法给予处分;应当给予治安处罚的,由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第九章附则

第五十三条 行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。

第五十四条 行政复议机关办理行政复议事项，应当使用国家和省统一格式的行政复议法律文书。

第五十五条 本条例自20xx年9月1日起施行。

行政复议基本原则行政复议基本原则，是指通过行政复议法所确立和反映的，贯穿于行政复议全过程，具体规范和指导行政复议的法律原则。根据 [3] 《中华人民共和国行政复议法》(简称《行政复议法》规定，行政复议遵守如下原则：

行政复议

1、独立复议原则。独立复议原则是通过《行政复议法》第三条所确立的原则，指复议机关依法行使职权，不受其他机关、社会团体和个人的非法干涉。

2、合法、公正、公开、及时、便民的原则。合法原则是通过《行政复议法》第四条所确立的原则。

合法是指要求复议机关必须严格按照宪法和法律规定的职责权限，以事实为依据，以法律为准绳，对申请复议的具体行政行为，按法定程序进行审查，并根据审查的不同情况，依法作出不同的复议决定。坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

公正原则，是指行政复议要符合公平、正义的要求。

公开原则，是要求行政复议的依据、程序及其结果都要公开，复议参加人有获得相关情报资料的权利。

及时原则，是要求行政复议机关对复议申请的受理、复议的审查、复议决定的作出都应在法律、法规规定的时限内及时作出，不得拖延。

便民原则，是要求行政复议机关在具体的复议工作中，要尽可能为复议申请人提供便利条件，让复议申请人少耗费时间、财力和精力来解决问题。

3、一级复议原则。一级复议原则是《行政复议法》第五条所规定的原则，指除法律、法规另有规定的以外，行政复议实行一级终结复议制。

篇6

二、我国目前的《行政复议法》和《行政诉讼法》的衔接模式

1.自由选择模式

我国现行的行政诉讼法中有相关规定：对于人民法院应该受理的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向复议机关申请复议，对复议决定不服的，则可以再向人民法院提起诉讼。相关人员也可以直接向人民法院提起诉讼。而法律法规规定需要先向行政部门提起复议，对复议结果不满意的，再交由人民法院来处理，这个过程需要严格遵守法律、法规的规定。从目前来看，这是我国最为直接和有效地将《行政复议法》和《行政诉讼法》进行立法衔接的方式。即自己选择交由行政机关或是人民法院。

2.行政复议前置型

行政复议前置型，是指当事人如果对行政行为不满意，需要先向复议机关提起复议，由复议机关解决，如果对结果仍然不满，才能向人民法院提起诉讼。在这种立法衔接方式中，行政复议就属于行政诉讼的前置阶段和必须经过的程序，这种设置由于对行政部门内部的监督管理有利，使其能够发现到自身的错误，并有利于相关权利的行使，进一步解决了行政纠纷中的各类复杂问题，提高行政部门的专业技术和知识，降低了人民法院的工作量，减轻了人民法院的负担，具有一定的科学性。但同时这种方式也有一定的问题：受审时间较长，不利于及时的保护当事人的合法权益，且行政机关自身的监管机制会受到质疑。

3.终局型

终局型可以分为两类，即自由选择型和行政复议型。在行政复议终局型中，如果当事人对行政审理结果不满，那么可以向复议机关申请重新受理，复议机关的审理为最终的结果，即使当事人不满意，也不能再向人民法院提出诉讼。而行政复议终局型由于受到其他因素的影响，如行政复议法和行政诉讼法的脱节，使得行政复议终局型表现为：省级政府的复议决定;人民政府做出的针对禁止游行、示威的复议决定;复议机关对不当行政行为做出的复议决定;以及复议机关对其他不当行为做出的复议决定。而自由选择终局型则是当事人对行政机关的审理结果不满，可以选择向复议机关提出诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼，但无论选择的是复议机关还是人民法院，那么受审的结果都将是最终的结果。

三、我国行政复议与行政诉讼衔接存在的问题分析

首先，二者设置的标准有明显差异，由于行政管理相对人在行使行政救济权时和行政复议与行政诉讼方面的衔接关系具有直接联系，而二者对于救济权的行使与实现起决定性因素，这在我国行政诉讼立法别进行了说明。但当前我国行政诉讼法中对于行政复议与行政诉讼衔接问题存在一定的偏差，比较明显的如当事人对于救济权的行使要求受到单行的法律、法规的完全限制，对于不同当事人行使依据具有无规律性。另一方面，行政复议与行政诉讼的衔接所具有的联系性也显得较为混乱，由于受限于法律法规的约束，不同法律法规的衔接方式不同，即使是同一类型的法律、法规在同一层面的衔接关系也有所不同，在不同行政机关采用同一部法律的同一条款时，其衔接规律也有着明显的不同。其次，行政复议与行政诉讼缺乏相对的独立性，从本质上说，行政复议与行政诉讼是存在于同一层面的两种不同救济制度，行政复议的范围主要控制在行政系统内部的审查与裁决，其主要监督方式需要行政管理系统自律或实行自我监管，无外力审查监管介入。而行政诉讼的本质是建立在司法基础上以司法权对行政权进行监督监管，其行政约束力主要依靠司法管理从外介入，属于外部监管方式。可以说二者在行政救济方面相互独立，具有各自的行政执行与监督方法，但就我国当前行政复议终局模式在建立司法审查最终裁决方面存在一定的脱节，因而会造成行政权力与司法权出现矛盾情况。最后，行政复议与行政诉讼存在正当性不足，二者在行政权力的行使过程中会出现矛盾，虽然行政复议与行政诉讼在本质上同属于救济性行政范围，但其衔接关系却直接表现出当前行政复议与行政诉讼在司法方面的不协调性。在对当事人进行行政复议与行政诉讼问题衔接的过程中，如果其行政或法律环节设计不当，就极可能造成行政权力背离司法意志，使得行政诉讼体系产生混乱，从而动摇司法权对于当事人救济所具有的权威性。

四、对于当前我国行政复议与行政诉讼衔接模式的重构

1.以自由选择模式推进行政复议与行政诉讼合理衔接

无论是行政复议还是行政诉讼，其根本目的都在于对当事人应有的合法权益做出保障。在对二者衔接关系的重构方面应当主要思考当事人在对其权益做出选择中的理性成分，从而有效避免过多的行政干预对于当事人理性选择方面造成的影响。在行政复议阶段，应当大力推行选择模式不受限的行政方法，其行使救济权利应当交给行政管理相对人充分考虑和做出选择。当前时期在法律与社会文明不断健全的阶段，特别是突出以人为本的法治意识，充分尊重当事人在司法中的主要地位。就我国当前的社会水平而言，当事人在在行使行政救济权利的同时，必须严格遵守法律法规，避免行政复议以行政权力强加于法律之上，只有使当事人做出自由选择，以理性去思考和认识，才能够充分表现出行政复议与行政诉讼应有的法律本质。

2.复议前置模式的设定

行政复议前置模式能够有效减轻法院的判决负担，使行政救济程序顺利开展，从而符合法律规定的行政权使用规范，当前形势下行政复议在庭审与救济权行使过程中都会遇到阻碍，其基本功能难以正常发挥，因此必须有效减少单行法律法规对于行政复议前置所造成的影响。同时，对于一些专业性强的案件审理工作，通过行政复议前置能够更好地发挥办案机关的专业特长与技术优势。

3.将行政复议终局模式取消

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中图分类号： D92 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2012）04-0098-04

一、问题与方法

行政复议法律制度具有其独特的制度价值，即便捷、灵活、专业以及时效。我国现行行政复议制度的宗旨是保护相对人合法权益以及监督行政机关依法行政。与司法审查一样，行政复议法律制度是一种法律救济制度，而行政复议法律关系主体通过参与行政复议法律活动，实现行政复议法律制度的目标。由于我国法制环境与行政复议制度追求价值目标以及制度设计等问题，原本行政复议应有的制度优势并没有很好地发挥。依据《中国法律年鉴》统计数据，全国省、直辖市、自治区收到行政复议申请案件合计数：2003年74158件，2004年80076件，2005年88630件，2006年89664件，2007年83290件，2008年75750件，2009年75549件，2010年90863件。从数字上可以看出2003年至2005年连续增长，2005年到达顶点后，连续四年行政复议案件受理数量呈现回落态势，2010年数字有所提升。行政复议案件审结维持率2003年55.71%，2004年58.08%，2005年59.54%，2006年60.59%，2007年60.54%，2008年61.71%，2009年62.22%，2010年58.78%，从2003年至2009年行政复议案件审结维持率却在逐步增加，只有到了2010年下降4个百分点。行政复议制度的公信力却在降低，因而相对人也在逐渐远离法律设计的行政复议救济制度，转而求助行政诉讼、甚至造成。上述现象是诸多原因造成的，其中重要原因之一是与行政复议法律关系主体结构问题有关。有学者认为现代人往往因为政治哲学经典著作的说服力的感染，很容易就略过主体问题的历史思维，忽略主体制度与立法政策的直接关系，使主体问题单纯化，以为它是当然的事物而不是观念的产物。[1]行政复议制度就是行政复议法律关系主体支持、参与行政复议活动所形成的权力（权利）与义务关系的法律制度。国家的职责之一，就是要建立各种解决社会纠纷的渠道。制度化的有效的纠纷解决机制是法治国家的重要内容。[2]探讨我国行政复议法律关系主体制度及其相关理论，对于完善我国行政复议法律关系主体制度，具有十分重要的意义。

在方法论上，19世纪英国杰出政治思想家约翰.斯图尔特·密尔（John Stuart Mill）曾经建议研究者跳出常规以寻找问题答案：“在政治学上，和在机械学上一样，发动引擎的理论必须在机器以外求之；如果找不到，或是不足以克服可以合理预期的障碍，则发明就告失败。”[3]行政法学界多数是从制度设计规定、法律属性角度进行研究行政复议法律关系主体，尝试从行政复议法律关系主体的基本结构以及相互关系等动态角度，分析实然状态和应然状态的行政复议基本结构构建的理论研究却较少。真正地理解行政复议法律制度，从而提出针对现行行政复议制度有效的设计，更好地落实行政复议法律制度宗旨，行政复议法律关系主体基本结构以及相互关系的构建是基础性问题，也是研究行政复议法律关系主体的视角。行政复议法律关系主体之间基本结构是逻辑统一的整体，即由不同的行政复议法律主体的关系基本结构组成以及相互之间作用，行政复议法律制度功能的发挥依赖于基本结构以及相互之间的综合协调，不同基本结构在逻辑整体中，具有不同的作用，决定行政复议制度的宗旨实现。

二、行政复议法律关系主体基本结构

理论目的是旨在构建一个严密的概念体系，根据社会经验的变化，不断地自我检讨来完善自己，更好地解读社会经验。主体关系研究应更多从行政复议法律关系整体性上思考，避免单纯聚焦某个主体研究而忽略了各个主体之间协调以及运行相互关系。通常行政复议法律关系主体是指行政复议法律制度的主体因素，即行政复议过程中享有权力（权利）以及承担义务的公民或者组织。行政复议法律制度存在的理由以及目的，在于协调行政复议社会关系，处理不同利益主体之间矛盾与冲突，而不同的利益主体的参与行为使行政复议程序得到不断的完善。一般而言，将行政复议法律关系主体可以分为行政复议程序的启动者（申请人）、被动参加者（被申请人之间）、行政复议裁决者（行政复议机关）以及其他参加人（第三人、证人等）。行政复议法律关系主体之间基本结构，包括三种：一是行政复议机关与相对人（申请人）之间关系，是救济关系；二是行政复议机关与行政机关（被申请人之间）关系，是监督关系；三是申请人与被申请人之间关系，是平等主体关系。

（一）行政复议机关与申请人之间权利救济关系

古代罗马人说，“有救济才有权利”，公民只有在受到侵害后得到救济，才谈得上享有权利。[4]通常权利救济关系存在的前提是权利存在以及具有救济职责与职权的主体存在，同时二者之间构成的相互关系是救济制度有效性关键所在。仅有权利而没有救济主体或者仅有救济主体而没有权利，救济法律关系就难以构成。主张受害的权利是一种自我维护人格的行为，因此，是权利者对自己的义务。[5]权利主体获得救济，必须具有请求权基础，申请权是行政复议申请人最重要的权利之一。申请权是权利主体按照行政复议法律预设的程序、请求行政复议机关针对行政争议做出公正裁判的程序权利。公民或者组织享有申请权是现代社会公民权利扩张的结果，为了保障公民或者组织的安全、自由和权利的实现，抗衡国家行政权力的侵害，公民或者组织的申请权必须得到承认和保障。申请权同时也是公法上的一种权利，是典型的程序性权利，主要内容包括启动行政复议申请的权利、获得行政复议机关裁判的权利以及公正裁判的权利等。申请权是行政相对人作为独立人格的肯定，以及行政相对人与被申请人（行政机关）直接平等对话的权利，同时也是相对人与行政机关在行政复议过程中的新型平等的关系。申请权是行政相对人申请维护其实体权利而不受行政权力侵害的合法权利，其主体包括作为行政相对人的公民或者组织。而被申请人（行政机关）参加行政复议活动的目的不是为了实现某种权利，而是运用证据规则和程序规则证明自己的行政行为的合法性以及合理性，其实质是对行政法律秩序的维护。

行政复议权是行政复议机关履行行政复议职责以及职权的依据，是提供有效救济的基础和前提。行政复议法律制度的建立、行政复议权的行使，其实质是为了保护作为行政相对人的公民和组织免于受到被申请人（行政机关）的非法侵害，从而建立“权利对抗权力”的法律监督机制。同时也是一种行政机关内部监督机制，行政复议机关主持行政复议活动，申请人与被申请人在行政复议机关的指挥下，以平等身份进行行政复议活动，申请权必须得到行政复议权力的尊重和保护，申请权也是行政复议权存在以及行使的前提和基础。申请权也要受到行政复议权的制约、约束以及针对行政复议权具有制约作用。

申请权与行政复议权之间的协调关系是全部行政复议法律关系的基础和前提，即保护申请权有效行使是行政复议法律制度理论与实践的共同使命。针对申请权进行充分保护，保障行政相对人申请权不受行政机关压制或者减损是完善行政复议法律制度的关键环节，同时也应发挥行政复议权监督被申请人（行政机关）的功能。行政复议权的行使要保护行政复议申请权利的有效行使以及提供有效救济。申请权必须依据尊重行政复议程序制度，接受行政复议决定的约束，接受公正以及权威审理结果。申请人与行政复议机关之间关系是法律关系主体基本结构最为重要的关系，也是其他关系的基础。

（二）行政复议机关与被申请人之间权力监督关系

法治国家的基本要求，权力必须受到制约与监督，而秩序的价值主要在于保证人们行为的可预期性，行政法律秩序既应要求行政领域内的公民、法人与其他组织的行为具有可预期性，也应要求行政机关及其工作人员的执法行为具有可预期性，任何一方的偏废，都必然要对行政法律关系的确定性与合理性产生负面影响。[6]我国现行法律制度规定了许多监督行政权基本途径和方式，而行政复议法律制度是作为监督行政机关的行政行为以及提供法律救济途径的重要制度之一。行政复议权力是监督被申请人的法律基础和依据，行政复议权力的行使是以行政行为合法性和合理性作为标准衡量，监督被申请人依法行政，有效监督行政机关的行政行为也就是保护申请人的合法权利。行政复议机关通过针对被申请人（行政机关）的行政行为进行审查，监督行政机关行政职权的行使状况。现行法律规定，行政复议机关与做出行政行为的行政机关均系行政机关系统内部的行政机关，容易使具有申请权的当事人产生合理的怀疑，因而行政复议机关的行政复议权作为解决行政争议的行政权力，其必须具有中立性、独立性、公正性的特质，并接受特殊程序制度的约束和规范。如何协调行政复议机关与行政机关，即被申请人之间的关系是行政复议法律制度所面临的最为重要问题。

被申请人作为被监督的行政机关，必须严格遵守行政复议程序，遵从行政复议权力的制度安排以及权威性。行政复议机关与被申请人（行政机关）之间的监督关系，从广度与深度的角度看，可以分为横向与纵向监督关系。横向关系集中体现为行政复议受案范围大小，是指行政复议机关受理行政争议案件的界限范围，即可以受理什么样的案件，不可以受理什么样的案件。针对行政复议机关而言，受案范围是行政复议机关受理案件、解决行政争议的标准以及依据的范围。针对被申请人而言，受案范围意味着其行政行为接受行政复议机关审查及监督的范围。针对行政相对人而言，受案范围是行政相对人可以提起救济以及获得行政复议法律保护的范围，因此，受案范围直接反映行政复议机关，即行政复议权针对被申请人（行政机关）的行政行为，即针对被申请人行政行为的监督范围的广度。纵向关系主要表现在针对行政复议审查的对象，即行政行为的审查，行政复议机关如何审查以及审查的程度问题，即审查的强度的问题。纵向关系主要体现在行政机关作出的行政行为通常需要接受其他机关的审查，从而确保该行政行为的正确，就必须接受监督，同时提供行政相对人获得救济的途径。依据一般行政原理，多数行政机关的行政行为不具有所谓的“自足性”，因而需要其他机关审查、监督以及针对行政行为的合法性和合理性作出判断。行政复议机关审查行政机关的行政行为必须具有程序的公正性、复议决定的专业性以及公正的效率性。司法权针对行政权具有监督职责，也是最后的屏障，但是由于行政权存在自主性问题，即行政主体所拥有的行政权自主性必然要求得到司法机关充分的尊重，从而某种程度上也限制司法权过多地介入监督行政权的程度。通常认为司法权尊重行政自主性与监督行政权之间平衡点是审查行政行为的合法性问题而一般不涉及合理性问题，否则也容易造成司法权滥用而过度干预行政职权局面。行政复议机关与被申请人（行政机关）同属于行政机关系统，行政复议机关具有与行政机关同样或者高于其的专业知识和处理事项职权，行政复议机关监督行政机关的行政行为具有得天独厚的条件，即具有职权性、专业性、效率性以及全面性。行政复议机关审查的范围与司法机关审查的范围相比，其具有深度，也就是不仅审查行政行为的合法性，而且审查行政行为的合理性，不仅包含具体行政行为，而且还包含抽象行政行为。行政复议机关与被申请人之间权力监督关系具有其特殊性以及优势。

（三）申请人与被申请人之间平等当事人关系

平等作为一种社会关系，从根本上说是社会生产力发展到一定阶段的产物，同时，它也是社会进一步发展的必然要求。[7]平等当事人关系是公正审理基础以及前提，在行政复议法律关系中，平等当事人关系尤其重要。

在行政管理过程中，行政机关（被申请人）与相对人（申请人）是一种管理与被管理的行政法律关系。依据行政法律关系所具有的一般特点，行政机关与行政相对人之间法律关系具有所谓的不对等性、行政法律规范预先规定性等特点。为了维护公共利益和行政管理行为的持续性，行政机关作出的行政行为通常推定其具有公定力、确定力、拘束力以及执行力，相对人具有服从和遵守的法定义务。与行政管理过程中的行政法律关系不同，在行政复议活动中，被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间关系是一种新型法律关系，申请人与被申请人之间关系是一种平等的行政复议当事人法律关系，即共同受行政复议法律制度的约束以及受行政复议机关作出的行政复议决定的约束。在被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间关系中，由于行政复议制度设计是受到其制度宗旨规范，行政复议法律关系主体是受“角色恒定”原理的约束，二者的行政复议法律关系主体的“角色”是不可以互换的。同时申请人（相对人）具有被申请人所不具有的权利，例如行政复议申请人具有申请行政复议的权利而行政复议被申请人并不具有启动行政复议申请的权利等，而被申请人（行政机关）承担申请人（相对人）所不具有法定义务，例如行政复议过程中的举证责任等。

被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间在行政复议活动中的平等法律关系是由于行政管理过程中的行政机关与公民或者组织之间存在不对等法律关系为前提以及基础的。正是由于在行政机关与公民或者组织之间行政管理活动中存在不对等性关系或者称为管理关系，因而在行政复议法律关系，即行政复议救济法律关系中，通过复议制度规定体现其制度宗旨的设计，以法律规定方式提升申请人（相对人）的法律地位，与被申请人之间为平等当事人法律关系。在权利与权利（权力）博弈中，平等法律关系主体地位是充分地行使权利、提供证据以及接受行政复议决定的公正性的前提和基础，才可以建立真正有效的对抗、抗衡的法律关系。只有当事人之间存在平等法律地位，甚至被申请人受到某种限制地位，行政复议机关，即裁决机关才可以依据事实、证据以及法律规定，作出公正、客观的裁决。被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间关系是一种新型的、平等的法律关系。这种法律关系是行政复议机关与被申请人之间监督关系、行政复议机关与行政复议申请人之间救济关系的前提。

三、行政复议法律关系主体基本结构关系——三角形模型分析

法律制度结构如果是规则的排列与组合，法律制度结构的形成就不是自发和盲目的，而是理性的集聚与遴选过程。[8]在法律领域中，由于规范的数量庞杂及其相互关系的复杂性，理论建构不可避免。只有这样，法律的稳定适用和法律安全才能得到保障。[9]在行政复议法律关系主体基本结构中，存在三种法律主体关系，三者形成不同的层次和等级，即救济权利法律关系为核心，监督权力关系为辅助，当事人平等法律关系为基础。将行政复议法律关系主体关系看作一个系统和整体，看作一个动态的发展过程，才能把握行政复议法律关系主体之间逻辑关系，才有可能促进彼此之间的良性互动，实现行政复议法律制度的宗旨。

试图构建行政复议法律关系主体关系模型，从而分析行政复议法律关系（见图1）。采取三角形中三个点与线的关系来进行分析，行政复议基本结构系统构成是以申请人、行政复议机关以及被申请人为三角形的三个点，每个点与另两点之间连线构成不同的行政复议法律关系的线。三个点，即行政复议法律关系主体构成行政复议法律关系，三者缺一不可。行政复议法律关系主体关系的形成需要经过行政复议申请以及行政复议机关审查。例如申请人通过启动行为，即行政复议申请行为，可能使行政机关成为被申请人，使原行政法律管理关系变成为行政复议法律关系，平等的行政复议当事人关系，也可能使行政复议申请人与行政复议机关之间建立权利救济法律关系，使行政复议机关职权通过案件具体职责化。行政复议机关通过审查申请，可以最终确定行政复议法律关系主体关系存在，行政复议机关与申请人之间可以建立行政复议救济法律关系，与被申请人之间建立通过监督行政行为法律关系。被申请人也力图通过行政复议的答辩或者证据、规范性文件而否认行政复议法律关系或者证明其行政行为的合法性以及合理性。

行政复议法律关系的形态是通过以行政复议申请人为点，申请人与行政复议机关之间构成行政复议救济法律关系，申请人与被申请人之间构成平等复议法律关系（当事人之间关系）。以行政复议机关为点，行政复议机关与申请人之间构成提供救济法律关系，行政复议机关与被申请人之间构成审查监督关系。以被申请人为点，在申请人申请以及行政复议机关审查后，被申请人与申请人之间形成平等复议关系（当事人之间关系），被申请人与行政复议机关之间形成接受审理和监督关系。行政复议法律关系主体，即每个点均从各自的权利或者职责出发，影响其他两个点的权利或者职责。基于现行行政复议法律制度的宗旨，形成了三角形的两个边分别是救济和监督，底边是平等的行政复议法律关系。主体关系模型由三个点以及三个边构成。三个点，即形成行政复议法律关系主体之间框架，三角形的三边关系，构成行政复议法律关系主体基本结构之间关系。三边关系相互影响、依赖，缺一不可，形成稳定的三角形关系。同时三角形各个边关系，重要性各有不同，即救济关系是核心，监督关系是辅助，平等关系是基础。行政复议法律关系主体模型形成以及相互作用的影响，最终决定行政复议法律关系的良性状态和结果，良性行政复议法律关系主体之间相互关系以及动态的运作是实现行政复议法律制度的宗旨关键，也是我们完善行政复议法律制度设计考虑的关键点。

参考文献：

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[3]〔英〕JS.密尔.代议制政府[M].汪瑄，译.北京：商务印书馆，1982：13.

[4]夏勇.中国宪法改革的几个基本理论问题[J].中国社会科学，2003，（2）：17.

[5]〔德〕鲁道夫.冯.耶林.为权利而斗争[M].郑永流，译.北京：法律出版社，2007：25.

[6]罗豪才.现代行政法制的发展趋势[J].国家行政学院学报，2001，（5）：11.

篇8

是指原告只要认为所享有的自然资源的所有权或者使用权是依法取得，那么就必须先行申请行政复议，然后才能向人民法院起诉。另一种意见认为，这里的“依法取得”应由人民法院认定，如果人民法院审查认定为依法取得，那么原告必须先申请行政复议，否则人民法院不予受理；如果人民法院认为“非依法取得”，那么原告不受该条限制，可直接向人民法院起诉。但对如何认定为“依法取得”仍有不同认识。

有的人认为，依法取得要求原告手中有手续完备的资源所有权证或使用权证，否则不能认定为“依法取得”。也有的认为，“依法取得”

包括两种情况：一是持有资源所有权或使用权证；二是虽未依法取得所有权或使用权证，但已占有多年，他人没有提出异议，如集体所有的土地，通过继承取得的土地使用权等等。

笔者认为，如果按照上述第一种意见，那么行政复议将成为所有因自然资源所有权、使用权引起争议的行政诉讼案件的必备的前置程序。因为，凡是当事人申请复议或提起诉讼，其主观上必定认为自己所享有的自然资源的所有权或使用权是依法取得的，而不是非法取得。

篇9

    《行政复议法》第三条第五项规定了行政复议机构可以对被申请人违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。根据这一规定,行政复议机关负责法制工作的机构,即行政复议机构对行政机关拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等违反行政复议法的行为提出建议,是其必须履行的法定职责。行政复议机关内部负责法制工作的机构具体负责办理行政复议事项,其工作性质决定了它最能发现行政机关违反行政复议法的行为。为了使本章规定的法律责任能够落实,必须要建立一种追究法律责任的起动机制,行政复议机构发现违法行为后,向有关行政机关提出建议,由有关行政机关依照行政复议法和有关法律、行政法规的规定作出处理。

    目前承担行政复议工作的行政复议机构包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据原来的行政复议条例的规定,县级以上的地方各级人民政府的行政复议机构,应当设在政府法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。目前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已经比较健全,特别是省、市两级,绝大部分都设有法制工作机构。县一级政府,据有关部门1996年的统计,有70%的县政府设有法制工作机构,承担行政复议工作。

篇10

    【释义】 本条是关于行政复议受理期限的规定。

    行政管理相对人提出行政复议申请后,行政复议机关通过对行政复议申请的审查,认为该申请符合法定条件时,接受申请,并予以立案。通常人们把行政复议机关的这一活动,称为行政复议的受理。

    行政复议机关在收到行政复议申请书后,应当及时审查行政复议申请的内容,并在一定期限内作出是否受理的决定。如何合理规定这一期限,应体现行政复议制度的效率原则,还得顾及实际操作中的可行性问题。行政复议法规定:“行政复议机关接到行政复议申请后,应当在五日内进行审查”。

    行政复议机关对行政复议申请进行审查,是确保行政复议活动正常进行的重要环节。做好这一工作,既可以保证管理相对人正确行使自己的权利;也可以避免行政复议机关盲目立案,为顺利地开展行政复议活动创造有利条件。对于行政复议申请的审查,应主要审查以下几个方面的内容,是否符合本法规定。

    一、行政复议申请是否属于行政复议的受案范围《行政复议法》第六条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害了自己的合法权益,可以申请行政复议的具体受案范围;第七条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请的具体范围;同时第八条还规定了关于行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,不是行政复议的受案范围。还应当指出的是,对国防、外交等国家行为不服的,也不属于申请行政复议的范围。

    二、行政复议申请是否超过法定期限;超过法定期限有无正当理由《行政复议法》第九条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

    三、行政复议申请人是否符合条件《行政复议法》第十条规定:“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。”申请人必须是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

    四、行政复议申请书是否符合条件审查申请书的格式和内容是否符合要求。《行政复议法》第十一条规定:“申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请;口头申请的,行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”申请人和被申请人的基本情况包括:申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名);被申请人的名称、地址。

    五、行政复议申请是否属于本行政复议机关的管辖范围《行政复议法》第十二条规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管机关申请行政复议。”第十三条规定:“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议。”第十四条规定:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第十五条还规定了对老百姓往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况,可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出申请,由该县级地方人民政府负责转送。

    六、行政复议申请提出之前,是否已向人民法院提起诉讼根据我国法律的规定,在管理相对人既可选择请求行政复议又可选择提起行政诉讼的情况下,行政复议总是先于行政诉讼,如果对行政复议决定不服,管理相对人仍然可以提起行政诉讼。但是,这两种程序不能同时进行。管理相对人一旦提起行政诉讼,则表明其已放弃了行政复议救济程序。

    以上是行政复议机关对行政复议申请进行审查的几个主要方面。经行政复议机关审查,符合本法规定的条件的,应当立案受理,决定受理的不需要再作出书面的行政处理决定,可以直接进入行政复议审理阶段,通知被申请人参加行政复议;如果认为行政复议申请不符合法定要件,如:或者超过法定期间且无正当理由,或者已经提起行政诉讼,或者不属本行政复议机关的管辖范围,应当裁定不予受理,并书面告诉行政复议申请人不予受理的理由。

篇11

    本条涉及到以下几个问题:

    一、申请行政复议和提起行政诉讼的关系《行政诉讼法》第三十七条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律。法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”依照行政诉讼法的规定,在提起行政诉讼之前是否需要经过行政复议,分为两种情况:第一,在法律、法规没有规定需要先向行政机关申请行政复议,对行政复议不服才能向人民法院起诉的情况下,当事人可以先向行政机关申请行政复议,对行政复议不服再向人民法院起诉;也可以不经过行政复议,直接向人民法院提起行政诉讼。这是一种由当事人自己选择的办法,属于这种情况的有:(1)行政机关所作出的具体行政行为没有法律、法规作为依据,也没有可以参照的规章,应当依照行政诉讼法的规定。比如,某地乡政府要求当地农民一律在某月、某日开耕,否则,迟耕一日罚款五元,在这种情况下,被处罚的人可以先向县级人民政府有关主管部门申请行政复议,对行政复议决定不服的,再向人民法院提起行政诉讼;也可以直接向县级人民法院提起行政诉讼。(2)行政机关作出的具体行政行为虽然有法律、法规的规定作为依据,但是法律、法规中未规定可以申请行政复议或者提起行政诉讼的问题。例如,《文物保护法》第三十条规定,对发现文物隐匿不报,不上交国家,以及私自经营文物购销活动等行为,可以给予警告、罚款。没收非法所得等行政处罚,但没有规定被处罚人对行政处罚决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼。在这种情况下,当事人也可以自己选择先申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。(3)法律、法规虽然规定了当事人对行政机关作出的具体行政行为不服可以向人民法院提起行政诉讼,但是未规定申请行政复议的问题的,当事人可以先申请行政复议。例如,《森林法》第十四条和《草原法》第六条都规定了当事人对人民政府处理决定不服的,可以在接到通知书之日起一个月内向人民法院起诉,但又都没有对申请行政复议问题作出规定,在这种情况下,当事人也可以先申请行政复议,对行政复议不服再提起行政诉讼。(4)法律、法规本身就规定可以由当事人自由选择的。例如,《海关法》第五十三条规定,当事人对海关的处罚不服的,可以向作出处罚决定的海关或者上一级海关申请复议,对复议仍然不服的,可以向人民法院起诉;当事人也可以直接向人民法院起诉。

    需要注意的是,公民、法人或者其他组织在选择申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼时,不得就同一内容既向行政机关申请复议又向人民法院提起行政诉讼。选择行政复议的,需经行政复议后,对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼。选择直接向人民法院提起行政诉讼的,不能再向行政机关申请行政复议。

    第二,在法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议,对行政复议不服的才能向人民法院提起行政诉讼的情况下,公民、法人或者其他组织必须依照法律、法规的规定,先经行政复议后,才能向人民法院提起行政诉讼。在这种情况下,行政复议成为提起行政诉讼的前置条件,不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的,人民法院不予受理。比如,被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,依照治安管理处罚条例的规定,必须先向上一级公安机关提出申诉,不服上一级公安机关裁决的,才能向当地人民法院提起诉讼。行政复议法本条规定的是这种情况。

    二、司法最终裁决原则经过行政复议解决争议是值得提倡的。行政复议制度有着许多优点。它不但程序简易,能够迅速解决争议,而且由于复议机关不仅可以撤销或变更违法的行政行为,还可以对具体行政行为中不尽合理之处,即不当的具体行政行为进行纠正,使争议能够得到合理的解决。另外,通过行政复议,也便于上级行政机关对下级行政机关的行政行为实行监督,有利于提高行政机关和行政机关工作人员的业务水平和法制观念。总的来说,行政复议机关是依照法律、法规规定来对具体行政行为进行重新审查的,绝大部分争议都能通过行政复议得到合理的解决,据有关资料统计,从1991年1月,行政复议条例开始实施,至1997年底,全国共发生行政复议案件约二十二万件,平均每年发生三万件。从行政复议机构作出的行政复议决定看,维持原具体行政行为的约占50%,撤销的约占20%,变更的约占10%,以其他方式结案的,如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等,约占20%。申请人不服行政复议决定,提起行政诉讼的约占全部行政复议案件的25%。即使出现错误,申诉人仍可以向人民法院提起行政诉讼,经行政诉讼使自己的合法权益得到保护。因此,经过行政复议解决争议是值得提倡的。但是,同时,在法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的情形下,往往存在着行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的情况。在这种情况下,为使公民、法人或者其他组织有一个请求解决问题的渠道,法律规定,公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内,依法向人民法院提起行政诉讼。可以使公民、组织能够充分行使救济权利。

    实际上,行政复议机关作出的行政复议决定,除非有法律特别规定,并不具有最终法律效力,行政复议申请人不服还可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院对提起行政诉讼的具体行政行为享有最终裁决权,即人民法院有权对行政复议案件作出有最终法律效力的判决。这是行政法的一项原则,称为“司法最终裁决”原则。

    由于行政复议机关往往是作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关,有的具体行政行为在作出之前已经征求上一级行政机关的意见,有的是经过上一级行政机关批准之后才作出的,因此,再经行政复议程序,有可能使错误的具体行政行为得不到及时的纠正。比如,对违法的具体行政行为应该撤销的不撤销,对不当的具体行政行为应该变更的不变更。公民、法人和其他组织对上级行政机关能否公正审查下级行政机关的决定往往也有疑虑。比如,一般说来,应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。而目前在我国,行政诉讼和行政复议相比,行政诉讼的案件远远超过行政复议,现在这种情况,说明了一定的问题,必须予以考虑。行政复议案件上不来的主要原因之一是行政复议缺乏一定的公正性。因此,当人民认为行政机关的裁决失之公正时,为保证行政复议得到公正的解决,原则上必须给其留有诉诸法院的出路,应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。

    由法院对行政争议作出最终裁决,既表明国家对保护公民的诉权及合法权益的强烈意愿,又表明国家把法院作为监督行政机关依法行使权力的一种外部制约力量。它有利于强化行政机关及其工作人员依法办事的观念,督促处理行政争议的行政机关及其工作人员依法公正办案,尽管这种监督和督促力量在许多情况下是潜在的,但它确实对于在制度上保障行政争议在法院外得以公正地解决发挥着重要作用,使行政机关裁决行政争议的制度得以健康的发育和成长。

篇12

    是指原告只要认为所享有的自然资源的所有权或者使用权是依法取得,那么就必须先行申请行政复议,然后才能向人民法院起诉。另一种意见认为,这里的“依法取得”应由人民法院认定,如果人民法院审查认定为依法取得,那么原告必须先申请行政复议,否则人民法院不予受理;如果人民法院认为“非依法取得”,那么原告不受该条限制,可直接向人民法院起诉。但对如何认定为“依法取得”仍有不同认识。

    有的人认为,依法取得要求原告手中有手续完备的资源所有权证或使用权证,否则不能认定为“依法取得”。也有的认为,“依法取得”

    包括两种情况:一是持有资源所有权或使用权证;二是虽未依法取得所有权或使用权证,但已占有多年,他人没有提出异议,如集体所有的土地,通过继承取得的土地使用权等等。

    笔者认为,如果按照上述第一种意见,那么行政复议将成为所有因自然资源所有权、使用权引起争议的行政诉讼案件的必备的前置程序。因为,凡是当事人申请复议或提起诉讼,其主观上必定认为自己所享有的自然资源的所有权或使用权是依法取得的,而不是非法取得。

篇13

    (二)对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;

    (三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;

    (四)对两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议;

    (五)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的,向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

    有前款所列情形之一的,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。

    【释义】 本条是关于对不服地方人民政府及政府工作部门以外的其他行政机关、组织作出的具体行政行为复议管辖问题的规定。

    本法第十二条、第十三条、第十四条分别对申请人不服地方各级人民政府工作部门、地方各级人民政府以及国务院各部门、省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为提出复议申请的复议管辖问题作出了规定,本条规定的是对这三条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服,申请复议的管辖问题。本条规定了五种特殊的情况:

    一、对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;根据地方组织法第六十八条的规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”根据这一规定,目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种:一是省、自治区政府派出的行政公署盟;二是县、自治县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看,它不是一级国家机关,不设与之相应的国家权力机关,但在其所管辖的范围内对本辖区的经济社会文化治安等社会生活的方方面面行使着管理权。归纳起来这些派出机关有四个特点:第一,它不是一级独立的行政机关;第二,从属于派出它的机关,受派出它的机关的领导;第三,派出机关的任务主要是受派出它的机关的委托代表派出它的行政机关,指导和管理下级行政机关完成行政管理任务;第四,地方人民政府设立派出机关是依照法律规定并经上一级人民政府批准的。应当说这些派出机关在社会生活和行政管理工作中,发挥了十分重要的作用。从实际情况看,它们不是一级政府,但受政府委托履行了一级政府的职能,以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议,自然成为被申请人,而管辖这一复议案件的理应是设立它的地方人民政府,从另一个角度讲,行政复议工作也是上级行政机关监督下级行政机关的一个重要手段,人民政府对它自己的派出机关有领导和监督的职责,复议管辖由派出它的人民政府负责应当说是即合理又便民。具体的说就是:对行政公署(盟)作出的具体行政行为不服,向派出它的省或者自治区人民政府申请复议,对区公所作出的具体行政行为不服,向派出它的县或者自治县人民政府申请复议;对街道办事处作出的具体行政行为不服,向派出它的市辖区或者不设区的市人民政府申请复议。

    二、对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;当前一些政府工作部门,根据有关法律、法规和规章的规定,设立了一些派出机构,如:公安派出所、税务所、工商所等。虽说都是派出机构,但不是都有权力以自己的名义作出具体行政行为,更不是在哪个方面都有权力以自己的名义作出具体行政行为。如:一些市、县税务局派出的税务所,有权以自己的名义行使征税的职权,但对违反税收征管的处罚有的税务所就无权以自己的名义实施了。关于哪些派出机构可以以自己的名义实施具体行政行为,实施何种具体行政行为,必须要有法律、法规或者规章的依据。如:《治安管理外罚条例》第三十三条规定:“对违反治安管理行为的处罚,由县市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时,公安派出所可以以自己的名义实施处罚,因此引起了行政复议,公安派出所是复议的被申请人。对于这些政府工作部门设立的派出机构作出的具体行政行为引起的复议案件由谁来管辖,一是可以由派出它的政府工作部门管辖,如:对公安派出所作出的具体行政行为提起复议由公安分局管辖,因为公安分局对自己设立的公安派出所有领导和监督权,进行复议管辖义不容辞;二是也可以由该部门的本级人民政府管辖,如:对县税务局派出的税务所作出的具体行政行为提起复议可以由县人民政府管辖。这一选择的规定同样体现了行政复议法的便民、公正的原则。

    三、对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管辖该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。所谓授权是指:法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权,该组织取得了行政管理的主体资格,可以以自己的名义行使行政管理权,以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权有几个要件:一是授权主体是特定的国家机关,它以制定法律、行政法规和地方性法规的形式作出授权;二是被授权的行政管理权是共有权力,类似行政拘留这样的专有权力不能授权;三是应当授权给有公共事务管理职能的组织,被授权的组织应当有一定的管理和承担责任的能力;四是经授权后被授权组织取得了在某一方面或者某几方面以自己的名义独立的行使行政管理权的权力,同时承担由此引起的法律后果。为什么要授权有关组织行使行政管理权?从行政法理论上讲,国家的行政权应当由行政机关和公务员行使,其他组织个人无权对公民法人等实施行政管理。但是,随着社会的发展,社会生活日趋复杂,国家对社会生活的干预无论是广度还是深度都在加强,行政管理的范围也越来越大,行政机关和公务员不可能无限制的增加,为了满足现实行政管理的需要,一些法律、法规就授权一些有公共事务管理职能的组织来代行一些行政管理权,同时,随着我国政府职能的转变,国务院的一些行政部门转变为企业,组建了全国性的公司,但仍行使着一部分行政管理权。凡此种种,从我国的现实情况看,都有必要由法律、法规明确授权一些组织享有一定的行政管理权,同时规定相应的责任。对于这些组织作出的具体行政行为不服,应当向谁提出复议申请,要看这个组织由谁直接管理,本条规定了三种情况,一是由地方人民政府直接管理的组织,向地方人民政府申请复议,如:市里某一组织是直接从属于市人民政府的,就由市人民政府进行复议管辖;二是由地方人民政府工作部门直接管理的组织,向地方人民政府工作部门申请复议,如:县卫生防疫站由县卫生局直接管理,就由县卫生局进行复议管辖;三是由国务院部门直接管理的组织,向国务院部门申请复议。