社区治理特点范文

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[摘要] 目的 研究分析社区成年居民血脂异常的流行特点和状况，为血脂病变的临床预防提供理论基础。方法 对2010年6月—2012年6月期间300例社区居民血脂异常患者采取多阶层分层整群抽样的方式进行流行病学调查。结果 本组研究共调查有效病例300例，社区成年居民血脂异常的发病率为60%，其中男性占65.8%，女性占54.7%，城市患者高于农村患者，＜30、30~39、40~49、50~59、＞60岁患者的发病率分别为63.5%、61.6%、60.1%、57.8%、60.9%；血脂异常患者的知晓率为13.3%，年龄在18~29岁之间的患者知晓率最低、患病率最高。结论 本研究中社区血脂异常现象主要表现为低高密度脂蛋白胆固醇血症，血脂异常症状日趋年轻化，应给与更多的关注和干预控制。

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关键词 ] 社区；成年居民；血脂异常；流行特点；知晓率

[中图分类号] R589.2

[文献标识码] A

[文章编号] 1672-5654（2014）02（c）-0005-02

The analysis of characteristic of 300 cases of community resident dyslipidemia

HU Yun

Prevention and control of Chengdu City disease, Sichuan 610500, China

[Abstract] Objective To study the characteristic of community resident dyslipidemia to provide envidence on prevention. Methods Choosed 300 cases of community resident dyslipidemia from Jun. 2010 to Jun. 2012 to multiple classes of stratified cluster sampling method was taken to epidemiological investigation. Results The morbidity of dyslipidemia was 60%, among this, male account for 65.8%,female account for 54.7%, urban patients higher than country patients, <30, 30-39, 40-49, 50-59, >60 patients of the incidence of 63.5%,61.6%,60.1%,57.8%,60.9% respectively. 13.3 % in the dyslipidemia patients population. Aged between 18 and 29 of low prevalence of high patient population. Conclusion Community dyslipidemia phenomenon mainly for low high-density lipoprotein cholesterol concentration, dyslipidemia are becoming more and more younger, should be given more attention and control.

[Key words] Community；Adult vesidents；Dyslipidemia；Characteristic；Awarenss rate

随着经济的发展、饮食结构的改变和社会生活节奏的加快，心血管病日益成为第一死亡原因。血脂异常是患者脑卒血红、心肌梗死、动脉粥样硬化等病症的高危因素，近年来越来越获得临床关注。本组研究以2010年6月—2012年6月期间300例社区居民血脂异常患者为研究对象，探究社区成年居民血脂异常的流行特点，现报道如下。

1 资料与方法

1.1一般资料

本组研究中所涉及的研究对象是2010年6月—2012年6月期间300例社区居民血脂异常病例，其中男性患者198例，女性患者102例；年龄在28~74岁之间不等，平均年龄（51.32±3.65）岁。

1.2方法

疾控中心的调查人员经过同意培训后对社区患者进行问卷调查，调查的主要内容包括患者的个人问卷[1]、身体测量结果和实验室检测结果，个人问卷内容主要有饮食、饮酒、吸烟、身高、体重、活动、血糖、血脂、血压等；实验室检查内容主要有患者的指尖血、空腹静脉血、服用葡萄糖后的血脂、血糖、糖化血红蛋白等的监测结果[2]；身体测量主要为患者的体重、身高、血压、腰围等数据的测量。

1.3质控指标

研究期间严格的控制现场的操作流程和场所，保证所有检查项目操作符合标准的要求，提供符合条件的采血工具[3]。

1.4统计分析

将调查数据资料全部录入Epi Info软件中，并采用spss 15.0统计学软件对研究中得出的测量结果数据进行处理和分析。

2结果

本研究中血脂异常的发生率是60.7%，标化率60.0%（男性65.8%、女性54.7%；工资＞3000标化率为74.8%、＜3000为49.2%），男女患者的发生情况具有统计学差异，（P＜0.05），并且随着年龄的增长呈现明显的下降趋势，（P＜0.05），收入水平不同的患病率比较，（P＜0.05），详见表1。

调查统计所有患者的血脂异常知识知晓情况，结果为13.3%，其中男性知晓率为13.3%，女性为13.4%；高收入患者为16.5%，低收入者为10.2%；不同年龄患者的知晓率相差明显，（P＜0.05），各组间比较差异明显，具有统计学意义，（P＜0.05）。

以患者是否具有血脂异常现象为因变量，针对所有入选患者的性别、年龄、职业、文化水平、不良嗜好、婚姻程度、收入水平、体重指数、血压水平等因素作为自变量行Logistic回归分析，最终确定女性、文化水平、职业性质和体重情况与血管异常症状之间具有密切的关系，具有统计学意义，（P＜0.05），详见表2。

3讨论

血脂异常男性患病率高于女性，并随着年龄增长呈下降趋势，与国家以往调查结论不同( 我国成年居民血脂异常患病率随年龄的增加而增加) ，可能与判断标准及低高密度脂蛋白胆固醇血症患者年轻化趋势有关；30~39 岁年龄组男性血脂异常患病率最高，与欧新华等报道的老年血脂异常水平不同，主要考虑该年龄组正处于事业上升期，工作、家庭压力加大，疏忽自我保健有关。除总胆固醇外，其余三种血脂类型男性患病率均高于女性。

经本组研究显示社区血脂异常的发生率为60.0%，稍高于文献报道结果（18.6%）。常见的血脂异常类型主要有高甘油三酯血症、低高密度脂蛋白胆固醇血症，与文献结果显示一致。居民血脂异常知晓率低，这可能与血脂异常症状不易感知、检测费用较高等原因有关；血脂异常患病人群的自身知晓情况与文化程度和收入水平状况密切相关，随着后者升高而升高。血脂异常患病率最高的18~29 岁组人群知晓率反而最低，这种血脂异常年轻化且得不到患者足够重视的现状亟待改观。另外，研究结果显示，文化程度、职业和体质指数是血脂异常的危险因素，应加强宣传教育，提倡健康的生活方式，从合理膳食、加强体力活动等方面着手，降低体质指数，减少血脂异常患者，对患者开展综合性干预，尤其是城市年轻男性人群，改善居民的血脂谱，降低心血管疾病的发生率。经Logistic回归分析可知，女性、文化水平、职业性质和体重情况是导致患者血脂异常的重要原因，可见，加强对社区居民的健康教育十分必要，告知其养成良好的生后方式，加强日常身体锻炼，合理膳食，减少自身的体质指数，降低血脂异常的发生率。对于已发生血脂异常症状的患者，应加强对患者的社区干预，尽量改善患者的血脂谱[4]，充分心脑血管事件的发生几率。

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参考文献]

[1] 吴汉卿，陈琢，何美冬，等.泽泻决明调脂汤治疗血脂异常临床疗效观察[A].世界中西医结合大会论文摘要集[C].2011,18（7）：109-110.

[2] 沈远东，陆灏.糖尿病与脂代谢紊乱[A].糖尿病中医研究进展—全国第六次中医糖尿病学术会议论文集[C].2012,13（4）：198-199.

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关键词 ：合作社；财务管理；制度；特点

我国是一个农业大国，农民农村农业问题一直以来都是国家和政府所重视和关心的问题。改革开放以来，伴随着农村经济的改革发展，农民专业合作社随之产生，并且随着经济发展而蓬勃兴起。

据海南屯昌农业局提供的数据资料显示，截止到2013年8月31日，全县在工商部门登记注册的各类合作社918 家，比2012 年4 月份统计的数量新增17.8%。出资总额36953.67 万元，合作社成员近20734 人，带动周边农户近40000户。

2013 年屯昌县合作社成员人均纯收入较当地农民人均纯收入高200—350元。随着市场的进一步规范，屯昌县政府的大力发展，农民专业合作社的数量还在不断增加，农民的收入还在不断地提高。农民专业合作社的成立整合了农村资源，有效促进了农业推广，提高了农业科技，推动了社会主义新农村建设。

一、农民专业合作社财务管理特点

（一）成员账户的不稳定性

《农民专业合作社法》中规定农民专业合作社应当为每个成员设立成员账户，合作社坚持入社自愿、退社自由的原则。因此管理成员账户是合作社财务管理工作中一项重要内容。

合作社成员既是合作社的投资者，又是供应商和客户。一旦成员不再与合作社发生交易往来、不再利用合作社提供的技术和服务时，可以自愿退出合作社，可以抽回入社资金。而为了稳定企业的股权结构，《公司法》规定企业股东不能随意撤资，特殊情况除外。随着社员经营能力和经济能力的变化等自身条件的变化，社员与合作社的交易情况就会发生相应的变化，使合作社社员账户与合作社的财务关系变得很不稳定。

（二）以“服务最优化”为财务管理目标

合作社依照“民办、民管、民受益”的原则，以服务成员为宗旨，提高对外交易额为目标，由农民自己成立，自己管理。农民加入合作社后，即是合作社的普通社员，在合作社中扮演多种角色，既是合作社的投资者，又是经营管理者，同时也是供货商和销售方。西方合作社财务管理的目标是合作社价值最大化，由于合作社的性质区别于股份制企业，因此，国内合作社的财务管理不应以合作社的价值最大化为目标。合作社对外追求合作社利益最大化，对内提供服务最优化和技术最佳化原则。

（三）盈利返还合作社成员

农民专业合作社是经济组织，是区别于普通企业的经济组织。在盈余分配的决策和处理上，遵循的法律法规也不相同。农民专业合作社以服务最优化为财务管理目标，立足本社社员、服务本社社员，通过合作社将拥有共同目标的农民组织起来，完成单个农户“干不了、干不好、干了不合算”的事情。

盈余分配是处理成员与组织之间以及成员相互之间利益关系的核心，盈余分配的特点主要表现在：（1）合作社从当年盈余中提取公积金，量化给每个社员，计入社员个人账户。（2）可分配盈余按社员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%；其余部分按照出资额和公积金份额的比例分配给社员。

（3）每年的分配方案要经社员大会讨论决定。

（四）财务会计制度的特殊性

农民专业合作社的财务活动与普通企业一样，就是经济组织再生产过程中的资金运动，其实质就是合作社与各有关方面发生的财务关系。与普通企业相比，农民专业合作社在资金筹集、组织机构、盈余分配等方面具有特殊性，这就决定了其财务会计制度区别于普通企业的会计准则。例如：合作社是特殊的经济组织，对成员提供服务，对外开拓市场提高业务量。因此合作社与社员的交易价优惠于合作社对外的交易价格，这就要求合作社在会计账务处理上要分开进行核算，不能混为一谈，这样会导致会计基础工作不规范，合作社法披露的会计信息不能真实反映对内对外的销售情况，也会影响成员账户的记录。

二、农民专业合作社财务管理内容

（一）筹资引起的财务活动

筹集资金活动是合作社财务管理工作的起点，是合作社的基础财务活动。合作社的主要筹资渠道是对外筹资和对内筹资。这些都表现为合作社资金的流入。在各种资金的筹集过程中，需要偿还到期贷款，支付借款利息和其他一些筹资费用，是筹资引起的资金流出。

（二）投资引起的财务活动

合作社进行了资金筹集活动，资金一旦到位，即可开始进行投资活动。合作社首先将资金投资于内部建设，用来建造生产场地，购买生产设备和原料等，这些都是合作社的对内投资。待合作社资金充裕拓展外部业务的时候，可以考虑进行对外投资。这些投资活动引起的资金活动是合作社重要的财务管理环节。

目前，海南合作社由于其自身发展的特点和局限，大部分还没有对外的投资活动。不管是对内投资还是对外投资，都会引起合作社资金流出，而投资获得的收益同样会引起资金流入。

（三）利润分配引起的财务活动

合作社与企业一样，期末要进行会计利润的核算。利润分配是合作社与社员发生的另外一个重要的财务活动。按照《合作社法》的规定，合作社产生利润要向税务机关缴纳所得税，并且提取公积金，提取一定的比例向社员分配利润。提取公积金分配到社员各个账户，增加社员账户积累，提高社员投资的信心。这些是合作社产生利润后发生的资金流出。

三、农民专业合作社财务管理的相关政策法规

国家和各个地区的政府高度重视合作社财务管理，为了让合作社规范的发展，2007 年国家制定了《农民专业合作社法》。该法对合作社会计业务核算、财务会计制度等都做了明文规定。同年，国家专门制定《农民专业合作社财务会计制度（试行）》。目前，全国已有16 个省区市颁布并实施了与合作社相关的地方性行政法规，农民专业合作社的发展有了明确的法律保障。农民专业合作社的运行有法可依，合作社正朝着健康和规范的方向发展起来。

2013 年8 月，为了响应和执行党的“十”和2013 年中央1 号文件精神，促进农民专业合作社有序发展，提升海南省农民专业合作社规范化建设水平和国际旅游岛的影响力，根据《中华人民共和国农民专业合作社法》等相关法律条例，海南省农业厅出台了《海南省农民专业合作社规范化管理暂行办法(试行)》，说明海南省相关政府部门重视合作社的管理和发展，海南省农民专业合作社的发展进入了一个全新的发展阶段。

四、农民专业合作社财务管理现状分析

（一）屯昌县农民专业合作社资金来源情况

农民专业合作社资金来源主要有两大部分：一部分是自有资金，主要包括社员缴纳的股金和留存盈余；另外一部分是外部资金，主要有各类金融机构的贷款和民间借贷以及政府扶持资金。内部筹资可以提高企业的资源配置效率，尤其是在我国信贷紧缩的大环境下，农民专业合作社如果能够从内部获得资金的话，将缓解其所面临的外部融资压力。

（二）屯昌县农民专业合作社财务决策机构设置情况合作社社务公开是最基本的民主管理制度。按照现行的《农民专业合作社法》规定：合作社的内部治理结构中应当设有社员大会，作为合作社的最高权力机构；理事会，作为合作社的执行机构；监事会，作为合作社的监督机构。根据调查问卷情况整理出以下（表1）合作社财务决策机构的设置情况。

（三）屯昌县农民专业合作社收益分配情况

根据《合作社法》的相关规定，合作社的利益分配方法有三种: 一是按社员交易量(额)返还利润；二是按股金分红；三是成员享受股息。第一和第二种分红方式容易理解，第三种分红方式是指合作社在扩大生产经营规模或对内投资新项目时，如果社员投资该项建设，那么这些建设资金就形成投资股。这些投资股不承担经营风险,不参与股金分红,农民专业合作社一般按高于银行利率支付利息给社员。合作社的收益分配区别于公司制企业的收益分配。

通过对屯昌县100 家合作社的调查发现，有小部分合作社没有建立收入分配制度，分与不分由理事长说了算。提取公积金的只占35%，大部分社员只是享受到购买生产原料、出售农产品等方面的优惠价格，合作社与社员实行内部优惠交易，社员很少参与剩余收益的分配。就算有分配，也只是象征性地拿出小部分收益按交易额进行分配。有些合作社的收益分配方案不经过社员大会批准，存在少数人决定多数人的收益分配现象。（四）屯昌县农民专业合作社财务管理制度执行情况海南农民专业合作社总的来讲是“起步较晚、发展较快、问题也较多”。目前，屯昌县农民专业合作社的发展处于初级阶段，合作社成员整体素质偏低，松散的财务运行模式导致合作社管理存在这样那样的漏洞。以下（表2）为屯昌县农民专业合作社财务管理制度执行情况调查表，该表体现了合作社日常基本的财务管理工作执行是否到位。

合作社各项管理制度尤其是财务管理制度并没有做到与时俱进，适应合作社快速发展的需要。而合作社的相关培训、监管和扶持等政府相关部门没有做到足够的重视。

四、建议

从以上现状分析可以得出农民专业合作社财务管理存在的问题主要有：融资难、财务决策民主缺失、财务运行不规范、收益分配不合理等。农民专业合作社应该抓住当前特区经济的机遇，利用国际旅游岛建设的有利政策和优惠措施，努力对外发展交易业务，对内完善内部管理才能解决财务管理存在的诸多问题。

构建适宜当前合作社特点的财务管理制度，完善财务管理制度。规范实用的财务管理制度，可以促进各种财务活动有序进行，合理筹集资金，充分利用有限的资金，降低资金使用成本，增加利润；处理好各种财务关系，真实反映合作社生产经营情况和财务成果，促进农民专业合作社健康稳健的发展。

参考文献：

[1]于桂娥.我国农民专业合作社财务管理的特点[J].财会研究，2007（7）：76-77.

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[10]里奇兰社区学院[EB/OL].http：//richland.edu/board.

[11]圣地亚哥社区学院学区[EB/OL].http：//sdccd.edu/public/district/trustees/.

[12]洛杉矶社区学院学区[EB/OL].http：//laccd.edu/Board/Pages/default.aspx.

[13]圣地亚哥社区学院学区[EB/OL].http：//sdccd.edu/public/district/trustees/.

篇4

[7]谢伊青.社区教育：推进社区治理不容忽视的载体[J].成才与就业（终身教育与学习），2014（10）：5.

[8]韩映雄.培育学习团队 转变居民角色[J].成才与就业（终身教育与学习），2014（10）：11.

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[中图分类号]G812.4 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2008)44-0006-02

1 多中心治理及社区体育多中心治理模式

1.1 多中心治理的内涵

从20世纪80年代开始，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，这场改革推动了公共行政理论研究的范式变革，“治理”作为一种新的理论范式应运而生。

关于治理的定义，西方学者给出了多种解释。其中全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中的说法最具权威性和代表性。他们认为：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。”这一定义为我们描绘了当代公共管理的“多中心治理”模式。这一模式打破传统政府“单中心”垄断公共事务管理的统治格局，形成政府、企业、社会团体和个人等参与的多元的权力中心。“多中心治理”模式的治理方式也是多元的，通过各主体间合作、协商、建立伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。

1.2 社区体育多中心治理模式

社区体育活动于20世纪70年代末在我国的部分城市出现，80年代中期得到了迅速发展。1997年国家体委等五部委联合的《关于加强城市社区体育工作的意见》中对社区体育进行了界定，社区体育主要是在街道办事处的辖区内，以自然环境和体育设施为物质基础，以全体社区成员为主要对象，以满足社区成员的体育需求、增进社区成员的身心健康为主要目的，就地就近开展的区域性的群众体育。根据这一定义，社区体育服务的目的是通过组织开展体育活动，增进社区居民的生理、心理和社会行为的全面健康；社区体育服务的对象是以街道办事处划分的全体社区成员，不仅包括社区的居民，还包括社区所辖的学校、政府、企事业单位等；其服务内容包括提供场地及器材、开设运动处方,进行锻炼指导、体质监测、体育服务信息、体育活动的组织服务等。

社区体育的多中心治理模式是指为了满足社区成员的体育需求，政府部门（街道办事处和居民委员会）和非政府部门（社区所辖各类机构、私营体育服务企业、体育社团或居民）等众多公共行动主体彼此合作，共同参与社区体育服务的治理。

2 社区体育多中心治理的必要性

2.1 突破制约社区体育发展的体制障碍，要求采取多中心治理模式

我国社区建设和社区发展，一开始就是政府行为，并在政府主导下，形成了区政府、街道办事处、居民委员会三级管理系统。街道办事处作为政府的派出机构，承担着政府工作职能，社区居民委员会接受街道办事处的领导。在具体工作中，二者的职责界限模糊，工作方式也带有较浓厚的行政管理色彩。因此，我国的社区服务从一开始就和政府有着千丝万缕的关系。

社区体育的多中心治理将促使社区体育管理体制发生转变。多中心治理理论认为，政府的能力是有限的，在全能政府遇到市场经济挑战的情况下，重视政府之外的市场及社会力量，以政府、市场和社会的多中心格局提供社会公共服务。而社区体育所独有的地域性、自愿性、多样性和开放性的特点，决定了社区体育服务更加适合采取多中心治理的体制，除了需要代表政府的街道办事处和居民委员会外，还应当有更多的私营体育服务机构及非营利的体育社团参与社区体育服务。非营利组织所具有的公益性、自治性特点，能保证其在提供体育服务过程中，解决一些政府和市场解决不了的问题。

2.2 突破社区体育发展的资源瓶颈，要求采取多中心治理模式

从社区体育服务的内容来看，场地、经费及人才是开展社区体育的重要资源。目前，我国普遍存在着政府经费投入有限，社区体育活动场地、场馆设施资源匮乏，无法满足居民体育需求等问题。除了物质和资金条件，社区体育的组织和管理工作离不开社区体育指导员的参与和指导及有关的社区体育管理人员的管理，他们的数量及水平直接影响着社区体育发展的质量、深度和广度。但是，相对于不断增长的体育人口来说，我国的社区体育指导员人数少、指导率低，难以发挥应有的作用。如我国街道社区体协中，专职管理者仅占19.6%，大部分管理人员都兼任多职，很难在社区体育工作上投入很多精力。大量经常性的社区体育活动则主要由晨、晚练习点等自发性社区体育组织来完成。以天津市为例，全市晨练活动站的体育指导者中，受过专业培训的不足30%。

社区体育的多中心治理能在一定程度上解决场地设施、经费及人才短缺的问题。在多中心的治理框架下，社区所属的学校、企事业单位等均可以成为社区体育服务的供给主体，这些单位尤其是学校向社区提供体育场地、设施，是解决场地、设施短缺的有效途径。近年来，一些社区在这方面进行了积极的探索。例如，天津市马场街社区本着双赢互动的原则，与社区内外的机关、院校、部队、医院、企事业单位建立良好的合作关系。先后与天津体育学院、天津医科大学共建了社会实践基地，为居民提供日常健身咨询、健身技能培训、体质检测等服务。与天马集团、水利局、师范大学、实验中学、干部俱乐部、自然博物馆等12家单位达成协议，通过无偿或低偿等方式，向社区开放35个体育活动场地，总面积达到11500平方米。每年的社区运动会和大型体育竞赛都利用这些单位的场地和设施举行。

3 政府在构建社区体育多中心治理模式过程中的责任

社区体育多中心治理模式不可能在短时间内自发形成，尤其是在我国这样一个长期实行计划经济，社会力量和市场发育均比较薄弱的国家，推行这样的管理模式，更离不开政府的支持。

3.1 转变职能，培育社会和市场力量

多中心管理模式必须贯彻“管办分离，政事分开”的原则。把政府过于集中的权力分散开来，以纵向放权实现层次化管理，以横向分权实现社会化管理，将体育管理体制从现在的线性结构改为矩阵结构,从行政命令式的“垂直管理”改为资源共享、优势互补的矩阵式管理。政府承担体育的宏观管理、体育总目标和政策的制定、政策调控、经费支持等职能。其中，社区体育的基层管理部门街道办事处由主办体育转为主管体育，其主要职能是制定整个社区体育发展规划，开发利用社区体育资源，培育社区体育组织等。

培育社区体育非营利组织。健全、自主的居民自治组织既是我国公共管理的重要主体，也是社区公共事务治理的主要力量。因此，要确保社区自治的各项权利，发挥社区在体育服务方面的自我管理和自我服务功能，应将社区公共事务和公益事业的综合管理权赋予社区居民委员会,使之真正成为自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社会组织。

引导市场力量参与社区体育服务。根据居民社区体育服务的需求具有层次性的特点，对于一些基本的需求，可以由政府和非营利组织以免费或低收费的方式提供，对于一些个性化的高层次的体育需求，政府可以调动市场力量加以解决，走产业化的道路。政府部门积极创造条件，开发体育产业，依法开辟体育经营场所，为经营体育产业提供场地、税收等有利条件。

3.2 宣传教育，引导居民形成体育观念

当前，我国城市社区居民对体育价值的认识还比较有限，体育作为一种文明健康的生活方式还未被更多社区居民所采纳。由于社区体育具有较强的个人余暇性和自由性，决定了对社区体育的发动、组织和管理不能做硬性干预，而主要应从刺激其体育需求，调动其参与积极性着手。各级政府部门可以利用各种媒体广泛地向辖区居民宣传全民健身活动的意义，举办健身知识讲座，开展健身知识咨询活动，提高居民健康意识。通过开展群众性的体育健身活动，调动居民参与社区体育的积极性。

3.3 投入经费，保证社区体育服务的公益性

由于社区体育利益的外溢性，公益性是社区体育的一项本质特征。政府在鼓励各方力量参与社区体育服务的同时，应保证社区体育公益目标的实现。维持社区体育发展的均衡性，逐步增加对社区体育事业的经费投入，并鼓励企事业单位、社会团体和个人捐赠资助社区体育活动和体育设施建设。

参考文献：

[1]俞可平.治理与善治[M].北京:中国社会科学文献出版社，2000.

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一、社区治理的理论基础

“社区治理是管理理论在社会领域的实际应用，是指在某特定社区的范围内，对社区内的公民，社区的公共事务进行管理的过程。社区治理的具体过程可以描述为五点：一是其特点是治理的横向范围扩大，形成网格结构，注重社区居民的意见权，充分发扬民主，转变单一的以政府为主的治理主体；二是其治理范围是特定社区内的公民的公民利益；三是社区治理的主体是治理范围内的政府组织，非政府组织；四是其采取的行动过程应该遵循相关法律法规和道德规范与约定的习俗；五是其最终目的是提高社区成员的福利等生活保障问题，改善生活质量，使社区更加和谐。

二、社会变迁中社区治理的发展演变过程

社会转型是指社会发展过程中发生的一种整体而又全面的结构过渡状态， 它包括社会结构、社会运行机制和价值观念体系等等。伴随着社会转型，我国的社会结构发生了重大变化伴随我国社会结构调整，社区治理发生了三次较为重大的转型：

1.我国早期实行计划经济，在其影响下，与之相对的所谓的社区治理是单位管理模式。城市形成了“两级政府，三级管理”，“单位”构成全部社会生活，全社会被分解为一个个的独立“单位”。每个单位都有自己的功能来调配人员，整合资源等。如果想管理好整个社会，就必须管好组成社会的每个小单位。由于改革开放，我们的社会发生环境，制度发生巨变，社会功能逐渐分化，如今的社会已经转型为现代化的的社会。

2.改革就意味着新的变化的出现，传统的合作治理的模式已不适应现代社会的发展，其困境表现为：政府和非营利组织沟通困难，而出现社区合作治理的困境。因此，社区的治理模式也需要变化。即由原来行政型社区向合作型社区再向自治型社区转变。

三、社区治理的发展趋势（主要讲社区治理主体多元化）

1.社区治理的主体多元化

社区生活的实质是在社区中利益相关者之间的合作伙伴关系。社区治理牵涉多元利益主体的利益，是多元利益主体共存的过程，造成此种现象原因是：首先是社会转型；其次是经济发展需求转变，实行计划经济；最后是社会结构的持续转型。因此，社区治理涉及多方利益主体的利益，伴随着社会结构的深入而变化，还引发了利益主体和利益取向的多元化。

2.社区治理的目标过程化

社区治理转变为更加注重过程目标，但是需要较长时间的实践。通过分析可知：首先，要明白社区治理的宏观目标是促进经济发展，社会和谐进步，围观目标是解决特定社区的具体问题；其次，社区治理的目标要想实现，还要使社区居民参与治理的积极性得到充分调动，并对社区居民的行为进行监督，对社区活动制定相关相关的规章和制度等。

3.扩大社区治理的内容

要想保障社区居民的公共利益，做到社区真正实现为公共事务服务，形成良好治理，就要扩大社区治理的内容，内容都是社区居民最关心的自身利益问题，如：一是社区的环境，包括绿地，活动设施，报刊宣传专栏的建设，以提升社区的居民文化生活水平，促进精神文明的建设；二是建设社区卫生防护站，保障居民的卫生，医疗问题；三是为社区居民提供基本生活保障；四是解决社区居民的福利问题。通过整合衣食住行等多方面资源，保障保障社区治理顺利进行，提升居民参与治理的积极性。

4.形成多元主体，上下互动的社区治理过程

多元主体，上下互动的社区治理是目前最符合治理过程发展需要的治理，能够从多角度，多方面实现社区治理不同主体的利益需要。因为社区治理强调的的是各治理主体等参与者多方互动，协商制定社区治理的目标，并在探讨，达成一致的基础上社区居民，政府组织，非政府组织协作实施的过程。

四、对未来社区治理新模式的构想

“社会复合体”，就是按照社区治理发展的趋势构建社区治理的多元利益主体，包括政府组织，非政府组织，居民等，就是政府，社会，市场的等多方主体的互动，使其各方的利益相互重合或发生联系，成为一个相互关联的整体。

在我国社区与社区之间的资源结构、人际关系、文化积淀和人口结构等方面差异都非常大，这当然不是短时间内可以形成的，是由我国这么多年的现实发展所决定的。而这种高度的差异性又促使我国在治理社区问题时必须有高度的针对性，从实际情况出发，西方国家治理上的长处可以适当的借鉴，但绝不可简单的模式照搬由于我国社区情况所具备的特殊性，使得我们在在社区治理前，我们要对其进行必要的划分。

在网络时代的今天，每一项事物的发生发展都离不开信息网络的影响，适者生存，我们必须寻求适应社会环境的更为先进的治理方法。

在管理好城市社区的基础上，还要要重视村民和村庄的治理，实施社区化管理，推进形成城乡一体化发展的社区治理，城乡互动，共同发展。

参考文献：

[1]皮埃尔卡蓝默《破碎的民主试论治理的革命》[M]4-5页 生活读书新知三联书店 2005

[2]史柏年《社区治理》中央广播电视大学出版社 2004

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在10月26日召开的上海市社区检察部门“依托检察职能参与基层社会治理”专项工作交流会上，上海市人民检察院社区检察指导处谈剑秋处长对社区检察的释义简明有力。

2010年6月，上海检察机关开始探索派驻社区检察工作，把法律监督的触角延伸到了基层。社区检察室是基层检察机关向街道、乡镇派驻的，在社区群众身边的检察机构。目前，上海全市已设立45家社区检察室，建立了由处、科、室三级机构组成的独立条线，也成为全国唯一一家有完整派驻基层检察部门机构序列建制的省级单位。并基本实现对全市公安派出所和街镇司法所监督的全覆盖，既监督派出所受理、立案等刑事执法活动，也监督监外执行。

当然，构成社区检察重要职能的还包括――基层职务犯罪社会化预防，以及依托检察职能，参与社会治理。社会治理的主要责任主体是国家行政机关，检察机关作为法律监督机关，其主要职责应当是通过发挥检察权对行政执法权的监督制约作用，更好地实现社会治理体制的良性运作，进而参与并推动社会治理创新。因此，社区检察部门在参与基层社会治理中的职能定位，便主要集中在检察监督职能上。

“我们推进这项工作，要聚焦维护国家利益和社会公共利益，利用社区检察室扎根基层的优势，着力发现问题，依托检察职能，积极开展前端治理和后端整治，立足监督定位，促进相关机构职能履行，加强法律服务，引导矛盾化解。”说这话时，谈剑秋的眼神透出坚定。“当然，我们承担了这份职责，开展了这项工作，就要与时代并行，不断探索创新，积极提升我们参与基层社会治理工作的能力和水平。”

其实，在基层设立社区检察室，本身就是检察机关检力下沉，延伸触角，依托检察职能推动基层治理法治化的创新举措和有效手段。检察机关通过执法办案，依法履行法律监督职能，解决刑事、民事、行政诉讼中的纷争矛盾，惩罚犯罪，引导其他国家机关、社会组织和公民个人规范守法，就是检察机关直接参与社会治理的过程。

在年初的条线会和专项工作会上，市院社区检察指导处就对参与基层社会治理工作做了新形势下的重点部署，提出了“适应改革发展，主动融入基层社会治理；加强内部联动，形成检察工作整体优势；把握监督定位，有效参与社会治理；着眼法治化建设，积极建言献策”的工作要求，各区社区检察科也结合检察建议回访监督或自选主题开展了专项工作。

10月26日，全市社区检察部门的负责人再次共聚一堂，交流探讨社区检察部门参与基层社会治理工作的切入点和方式方法，如何更好地发挥联动融合作用，在社会治理工作中真正有所作为，并展现更大成效。

融入基层，延伸法律监督的触角

社区检察工作的“社区属性”，不仅仅指检察室设在社区，或者能为地区老百姓提供多少法律上的支持，更重要的应该是主动融入社区建设，在灵活变通的专项工作中，体现检察机关法律监督的触角价值，发挥“监督触角”的作用。

这些年来，全市社区检察部门逐渐熟悉了街镇治理模式，检察室除了面向所在地街镇，更主动辐射区域内其他对应街镇。和各乡镇“稳定办”、“综治办”、街道“平安办”等机构建立工作联系，宣传社区检察面向社区开展法律监督、保障法律一体实施的工作职能，及时掌握社区治理状况。并且，在街镇综治中心、网格中心等窗口，公开设置社区检察职能介绍和联系方式的公告牌，通过窗口指引妥善处理和检察职能相关的涉法涉诉问题，及时发现法律监督线索。

“咦，奉城镇这几年好几个村书记都‘出事’了……”通过横、纵比对各种数据材料，奉贤区院社区检察科的检察官们发现，位处该区的奉城镇从2012年以来，50个村居就有5个村书记发生职务犯罪，都是通过手中权力为他人谋利，收受贿赂。犯罪领域也集中在村级工程建设领域，比如协助政府管理村庄改造、农田基础设施建设等过程。

结合社区检察室近年来法制宣传进村居活动的开展情况，检察官们了解到奉城镇的基层党委、政府有关部门在对村干部的监督、教育和管理方面非常薄弱，大量村干部本身缺乏法制观念和廉洁意识，存在“你拿我也拿”、“不拿白不拿”的效仿心态，导致村干部腐败问题接连发生，甚至同一个村的多名干部相继发生问题。

经过研判，奉贤区院社区检察科锁定了村官职务犯罪的专项治理主题，并立即联合本院反贪、案管、公诉部门，通过网上办案软件查找历年案件，借阅卷宗材料，向案件承办人询问了解具体情况，分析查找专项检察的工作切入点。最终形成了有效的村级工程建设领域村官职务犯罪专项治理工作方案，同时与奉城镇纪委联合开展专项检察，并陆续走访当地党委、政府、案发单位等，从权力配置、权力监督、财务管理等方面分析案发原因，逐一找出管理症结，提出基层社会治理检察建议，建章立制，堵漏防患，并对必要的回访也做了安排。

不仅如此，促进辖区综合治理，要从社区、村镇、基层、老百姓身边最常发生的问题入手。基于从检察建议回访监督中提炼出社会治理工作项目的经验，奉贤社区检察科强化了这项认知，主动加强了和街道各相关部门的联系，从派出所刑事执法监督、社区矫正监督，以及行政案件申请监督、受理等多种渠道，探寻其中常见、多发、影响地区老百姓生活和社会治安的苗头性问题，及时向有关部门提出社会治理检察建议。并于今年，结合区域刑事案件，延伸开展了跨境赌博衍生社会问题、电瓶车盗窃防范等多个社会治理专项。“我们的主动拓展就想使社区检察工作变得更富有生命力，并在基层社会治理工作中找到支撑点，充分体现社区检察的‘社会属性’。”奉贤区院社区检察科科长向记者介绍。

无独有偶。松江区院结合地区实际选择辖区工业园区的大型企业作为调研对象，会同街镇相关职能部门共同做好园区及企业周边的综合治理工作，在专项工作的选择上也突出了贴近重点工作和现实需求。

近年来，随着经济快速发展和中心城区制造业溢出，松江制造业规模不断壮大，在大量外来人口导入的同时，社会管理和治安问题也日益凸显。全区每年发生的刑事案件中，外来人口犯罪案件数量居高不下，其中发生在大型企业厂区及周边生活区的案件占据相当大的比例。

其中，世界最大的笔记本电脑生产商、长期位列上海市出口创汇榜前列的达丰（上海）电脑有限公司（以下简称“达丰公司”），更是长期受到刑事案件高发的困扰。坐落于松江出口工业区内的达丰公司，厂区和生活区占地达100万平方米，现有员工约4万人（高峰期时有近8万人），月入职、离职人员达两千人。据统计，2014年1月至2016年9月，在达丰公司厂区及生活区范围内，公安机关接到报警逾4500件。虽然治安情况有逐年好转的趋势，但像达丰公司这样的大型企业仍然是松江区治安和刑事案件的高发地，在松江工业区中也具有代表性。

针对这一区域特点，松江区院社区检察科将开展综合治理的重点聚焦于辖区大型企业，选取案件多发的典型企业，从分析案发原因、查找防控短板和制定针对性治理措施入手，探索社会力量和厂方合力推动厂区综合治理。尤其对达丰公司这样的松江出口工业区龙头企业，推动落实好“厂区+社区”综合治理工作，对带动区内其他大型企业完善综合治理有很大的借鉴作用，对促进区域社会治理也有积极意义。

松江社区检察科以推进达丰公司综合治理工作为重点，根据前期与相关职能部门达成的共识，发挥检察、法院、公安、司法、街镇和工业区综治部门等各自的职能优势，在预防犯罪法制宣传、劳务市场招聘监管、企业周边环境综治等多方面入手，推进“厂区+社区”综合治理模式，多管齐下营造企业发展和地区平安的良好社会环境，受到辖区内企业一致点赞。

无缝对接，源自内部联动

从公安派出所刑事执法活动监督和监外执行监督中发现社会管理问题，是社区检察部门的一项重点工作和有效思路。通过加强和区院各部门特别是刑事检察部门的工作沟通，亦可了解到一段时期内区域发案特点和社会治理盲点、难点，并从区域内有影响、有典型意义的案（事）件中捕捉线索，由点及面挖掘优化基层社会治理的价值点。

2016年1月31日，闵行区临沧路某码头发生了一起事故，犯罪嫌疑人张某无证驾驶大型自卸货车运载建筑黄沙，在倒车时与行人廖某相撞致其当场死亡。区院检察官在办案中发现，张某工作至今从未取得过驾照，所驾驶的货车系拆车场买来的报废车辆，经过鉴定，该车制动、转向、灯光信号均不合格，张某供称码头老板在明知其无证的情况下仍雇佣其工作了近三年。

由于闵行区毗邻黄浦江，水域面积较大，区内沿江码头较多。对于本案反映出的问题，闵行区院的检察干警第一时间联想到，类似情况也可能存在于其他码头，如果码头内无证驾驶情况不少，车辆又得不到及时监管，将对本码头安全生产埋下系列隐患……没有犹疑，闵行区院社区检察科立即派员与辖区内有沿江码头的街镇沟通，联合对码头进行抽样走访调查。经排摸发现，闵行辖区内共有39个码头，其中16个为私人承包码头，上述刑事案件中反映出的问题不同程度地存在于这些私人承包的码头内。

检察干警兵分两路，一边前往事发地深入调研，另一边将“私人承包码头存在安全隐患”的情况第一时间汇报给区院分管检察长和市院业务处。“码头堆场内无证驾驶车辆监管问题”专项综合治理方案也在市院业务处的指导下出炉。很快，辖区内码头数量最多的吴泾检察室被点名负责开展各码头的实地调查、找出问题症结，有针对性地开展综治工作。

为确定监管责任归属，干警们先后走访了市政建设养护公司（涉案码头的出租方）、安检所、交通委及航务所。通过梳理法条，最终确认了区航务所对码头内的生产经营活动应当负有安全监管职责。

之后，闵行社区检察科立即召开工作现场会，联合码头、区航务所等单位，通报专项检察情况，以案论法，制发《检察建议书》以促使相关责任单位切实履行安全监管责任，维护正常的生产秩序。依托与本院办案部门的信息联动、案件筛查机制发现类案问题，闵行区院社区检察科还开展了法制宣传进村居、规范社区服刑人员纳管宣告、公安派出所受案立案等专项检察活动。

不得不说，以问题为导向，利用好立足社区的优势，单独或会同办案部门开展社会治理工作，既凸显了“社区检察”的检察特性，又能体现“社区检察”对检察办案工作的延伸，努力实现“打一案，防一片”，成效显著。

检察+科技：

法治思维糅合创新思维

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石油企业的综合治理工作原则上是围绕石油生产与管理开展的，但随着企业的发展和社会的进步，石油企业的综合治理工作也出现了新的挑战，石油企业的综合治理工作也从以往只注重自身的内部社会治安综合治理，逐步向所辖社区的社会治安综合治理上来。本文对新形势下石油企业所面临的综合治理工作进行分析与探讨，为石油企业的综合治理工作提出一些合理的建议。

1、石油企业综合治理面临的问题

1.1单一企业厂区向多功能社区转变

石油企业大都建立在地理位置较偏远、周边交通生活环境不便的地方，以前的石油企业主要是针对厂区方面进行的综合治理，综合治理也大都局限于企业的社会治安方面，但是随着城市建设的不断扩张，加之石油企业自身内部环境的不断改善，石油企业的社区化功能不断凸显，这就与企业的业务功能与服务功能发生了一定的矛盾。由于石油企业作为一个生产企业，其性质限制了自身的综合治理工作内容，依照市场规律，石油企业只能对自己业务范围内的工作进行管理，但从目前的实际情况看，由于社区化的建立，从一定程度了提高了石油企业员工的生活环境，方便了大家的工作，但社区化带来的一系列问题则强加给石油企业，这就给石油企业带来了一定的负担，同时增加了石油企业综合治理的难度，比如社区化后，小区内的闭路电视信号、小区大门外的交通拥堵、小区的盗窃、医疗卫生服务、学前教育服务、老年工作服务等问题，都会让石油企业来解决，这使得石油企业在管理自己的同时，还要承担政府的职能，与石油企业的实际性质冲突较大，也相应地让石油企业的综合治理工作额外增加不少。因此，社区居民对石油企业综合治理寄予的这种高期望，希望石油企业的综合治理工作能够附带解决社区生活中遇到的各种各样的问题，，把石油企业的综合治理从“重管理”转变到“管理与服务并重”的状态，也使石油企业的综合治理工作从以往只注重企业自身的内部社会治安综合治理，逐步转变到社区所辖居民小区的社会治安综合治理治理上来，为石油企业的综合治理工作提出了新的考验与挑战，这一方向性的转变，将很多难题摆在了石油企业综合治理工作者的面前。

1.2 社会治安环境日益复杂

社区化给石油企业周边环境带来了很大的改变，也让石油企业周边的环境变得复杂，石油企业社会治安综合治理工作复杂化程度也不断增加。这种复杂化程度主要体现在以下的几方面。一是新型违法犯罪案件不断出现。例如近年来出现的短信诈骗、银行卡诈骗，同时，伴随着这些新的违反犯罪案件的发生，在社区发生多发财案件如“盗窃机动车”等也呈现出作案手段越来越隐蔽，科技含量越来越高等特点。这些新型的违法犯罪不断给社区综合治理工作带来新难题。二是矛盾纠纷日趋复杂化。随着石油企业周边环境的好转，社区居住人员的多元化，带来的社会治安综合治理的难度在不断增大，需要协调好的关系更为复杂。三是移交社区负责的特殊群体人数众多，管理难度大。按照石油企业管理的统一部署，社区化后接手管理的特殊群体有：退养家属、协解人员、企业失业子女、改制单位移交油田人员。这些特殊群体在油田每个社区人数都数以千计，是社区在职职工人数的数倍。巨大的人员底数，带来的是管理难度的增大。

2、石油企业综合治理措施探讨

2.1 完善综合治理机构

为适应新形势，保证综合治理工作顺利进行，应改变思想观念，及时调整工作思路，成立综合治理工作领导小组，下设领导班子成员副组长，具体分管这项工作，相关职能科室负责人为成员，层层签订责任书，明确责任人及工作职责，并把综治治理工作作为一项制度列入年度目标考核内容之一。

2.2 加强保卫队伍的建设

加强保卫队伍建设，不断提高综合治理工作在新形势下的适应能力。一是加强思想建设，将综治工作与党政工工作很好地结合起来，通过各种形式，经常开展“爱企、敬业、守法”教育。坚持正面引导，开展多渠道、多形式的思想教育，尽量多照顾有困难的职工，让他们安心工作，增强保卫工作者的责任心和使命感。二是加强作风建设，从抓保卫人员风纪入手，严明组织纪律。从军事训练入手，使保卫工作真正成为半军事化组织，把保卫队伍建设成为一支有组织、有纪律、懂业务，能胜任本职工作的内行，为企业发展和生产经营创造良好的内外治安环境，为构建和谐企业贡献自己的力量[2]。

2.3 利用信息化网络辅助管理

由于社区化的功能增加，给石油企业的综合治理工作带来了额外的负担，因此，石油企业内部的综合管理就相应的会减弱，而在工作人员不能快速扩充的情况下，有必要通过一些高科技的辅助手段来加强综合治理工作，使用信息化的监控网络是一项很重要的措施，也可以利用其他的防控措施，所以我们可以通过：（1）加强与公安机关的联防联动。石油企业综合治理工作依靠公安机关的支持与配合，增加企业周边联网防控，才能真正震慑犯罪，打击犯罪，确保企业平安（2）加强人口流动密集区域监控。在企业与社区人口流动密集的区域，重点加强视频监控，对可疑人员随时掌握动向，必要时，通过视频锁定可能带来综合治理隐患的人员。（3）与地方政府的联防联动。由于企业在地理位置上隶属于一个地方政府，搞好好社区的综合治理工作，还需要地方政府的支持，并积极参与地方政府综合治理工作专项行动。（4）发动社区居民积极参与联防联动。社会治安综合治理工作，本身就是需要协调各方力量，共同参与，这样才能维护社会稳定，保障人民生命财产安全。作为社区管理与服务的对象，社区居民是社区综合治理工作不可或缺的一只重要力量，吸引居民参与到社区综合治理工作中来，做到治安一起管，防控一起抓，社区治安人人参与，平安成果人人共享，才能真正铸就抵御违法犯罪的铜墙铁壁。

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一、城市社区治理模式创新内涵

1.社区治理的内涵

社区治理是指以社区地域为基础,政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动,它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。正如美国政治学学者埃莉诺・奥斯特罗姆所说“社区治理通过借助既不同于国家也不同于市场的制度安排,可以对某些公共资源系统成功地实现适度的开发与调适。它可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,成为国家和市场手段的补充”。

2.社区治理模式创新的内涵

所谓社区治理模式创新,就是一个改革过程,就是对社区管理公共事务的理念、方式、体制、制度等等进行重新设计和运行的过程。在社区的治理模式框架中,所有的内容发生了变更,都可以称之为治理模式创新。如果我们结合熊彼特的“创新理论”,来考察社区治理模式创新,则社区治理模式创新可被定义为:引入新的治理因素或对原治理模式进行重构。

二、城市社区治理模式创新框架

城市社区治理是一个系统工程,涉及我国城市管理体制、民主政治建设、公共服务的供给与运行及社会稳定与发展,更涉及政府、市场和社会三元结构的关系调整。正如上文所说,社区治理中的任何要素发生了变动,都可以称之为革新。因此,社区治理模式创新就是一个系统,是多维度的集合,其涵括的内容非常广泛。根据治理要素的内容,笔者构建了城市社区治理模式创新的框架,认为社区治理模式创新,应该涵括治理目标的创新、治理理念的创新、治理主体的创新、治理结构的创新、治理方式的创新和治理过程的创新等若干层面的创新。

三、城市社区治理模式创新路径

正如上文所说,城市社区治理模式创新是一个多维的架构,这个多维的架构,为社区治理模式创新提供了选择路径。

1.城市社区治理目标创新:构建社区善治的导航目标

社区治理模式创新,需要正确的目标引导。正确的目标,使社区治理模式创新有了方向,有了航标。笔者认为,我国社区治理模式创新的走向,应该是通过创新,实现良好的治理。因此,善治是社区治理模式创新的目标。那么何谓社区善治?所谓社区善治,就是长效的、良好的社区治理的治理。它是使社区公共利益最大化的社区管理过程,其本质特征就在于它是社区居委会与社区居民对社区公共生活的合作管理。

城市社区善治的目标和测量指标至少应该包括以下基本要素:第一,合法性,即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。第二,透明性,即社区信息的公开性。第三,责任性,即与某一特定职位和机构相连的职责及相应的义务。第四,法治,即所有人都依法行事,在法律面前人人平等。第五,回应,即公共机构和管理人员要对社区居民的要求做出反应。第六,有效,即管理的效率。善治实际上是政府权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示政府与社区或者说政府与社区居民之间的合作。善治有赖于社区居民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有社区居民的积极参与和合作,至多只是善政,而不会有善治。城市社区的良好治理涉及社区经济、环境、资源利用、居民意识、民主管理、生活质量等的综合平衡发展。

2.城市社区治理理念创新:树立参与、和谐、服务的治理理念

社区治理模式创新首先要从理念或价值层面上入手,社区治理的核心理念是参与、和谐、服务。也就是说,通过社区成员的积极参与,努力实现共同的发展目标,共同享受创造的成果。社区治理理念是对社区治理活动合规律性和合价值性的认知定势和认知运行模式的总和,从本质上讲是一种思维模式,这就决定了它具有与时俱进的理论品质,其创新是社区治理模式创新的先声和基点。城市社区应以新的治理理念为指导,进行传统的社区治理模式创新。

(1)社区治理的参与理念

社区治理模式创新的理念之一,是变革传统的基层管理理念,强调社区成员的治理参与性。所谓社区成员的治理参与性,是指社区各类成员要参与到社区公共事务制定决策中去,以不同身份参与到社区治理活动中,并分别担任不同的角色,承担了安排者、生产者、监督者等不同的职能。社区发展的各项规划、社区建设的实施,以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与,与居民的要求相适应。

社区治理参与理念的树立,需要社区居民公民意识的建立,需要不断地加强公民意识教育,逐步培育“参与共享、互助共进”的理念,提升参与意识,提高参与行为。因为能否有效地参与社区的公共事务,在很大程度上取决于居民是否具有强烈的参与意识和成熟的社区理念。社区公民参与意识和公民精神的培育需要适宜的生长空间和土壤,因而,政府一方面要抛弃管制和包办的做法;另一方面,要提供更多政府与公民合作、沟通的平台。

(2)社区治理的和谐理念

正如我们在前文所说,社区治理模式创新的目标是实现社区善治,通过社区善治,使得社区和社区内成员都得到壮大和发展。为此,建设和谐社区是善治目标下的应有之义。所谓和谐社区是指基于法律框架和道德约束,以人为中心的人、自然与社区的协调统一。互相帮助、互相照顾、奉献爱心是和谐社区的精神理念。也就是说,创新型的社区治理模式下,社区将建设政通人和、经济繁荣、居民生活幸福、社区功能不断完善的社区,一个以人为本、注重全面发展、充分实现社会正义的社区,一个人与自然平等发展、和谐统一的社区。

(3)社区治理的服务理念

社区服务是社区建设的永恒主题和生命力所在。社区治理模式无论如何变革,强化社区服务都是核心的理念。社区发展的终极目标是使社区内的所有成员都能得到全面发展,而这种全面发展的实现,则有赖于完善的、良好的社区服务。社区的所有工作都应当围绕社区居民的需求来开展。因此,我们应当变革原有的“小社区服务”理念,树立“大社区服务”的理念,看到社区服务已经不仅仅是福利性质的扶贫帮困和志愿服务,它还涉及到社会保障、基层政务、公共服务、社会工作、第三产业、互惠交换等领域,形成多层次、多样化的综合服务体系。

3.城市社区治理主体创新:构建多元参与的治理主体

传统社区治理模式下,社区治理主体单一,这会造成权威统治。而治理主体的多元化,则使治理过程民主化,使治理决策科学化,治理结果合理化。Hayek说:“我们每个人在做自己要做的事的时候,彼此产生了协调,这种自发式的协调所产生的秩序,足以证明自由有利于这种个人行为,可称之为自由的行为,因为它不是上司或公共权威所决定的。个人所需服从的,是法治之下的法律,这种法律应是无私的普遍的有效的。” 所以培育社区非营利组织,提高居民的组织化、社区化程度,构建多中心秩序,无疑将是社区治理模式的理想选择。社区本是多元主体的聚合体,因此社区主体多元化是社区治理发展的必然趋势,在这个趋势下,除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势,相互合作,共同为社区建设出力。

多元主体治理模式下,所有社区利益相关者都是社区治理的主体,即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人和组织的总称,包括政府组织、社区组织、社会中介组织、驻社区单位、居民等。他们通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事务的共同管理。社区参与者之间进行适度分权,不通的社区参与者被授权拥有与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。社区多元治理主体之间的自愿平等合作关系被强化,凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通,实现治理机制与治理理念的转变。

4.城市社区治理结构创新:构建合作共治的治理结构

所谓社区合作共治,是指社区治理多元主体间以伙伴关系为基础,在治理中相互关怀、相互协调、相互交换资源并通过合作而达到社区治理目标的治理架构。

在合作共治的治理架构中,各治理主体的“平等性”被强调,治理主体因面对需要解决的社区发展共同问题、社区公共事务这―共同客体而相互需要,由若干个“我”构成为“大我”、“我们”,构成为共同体、共同主体的内容。合作共治其基本的价值取向在于正确处理好互为治理主体的主体间的关系,其核心内容是治理主体间如何相互协调并达成目标的一致性,寻找达成目标一致性的路径。治理主体间的平等、建立在相互信任基础上的网络化联系、价值认同、对资源的相互依赖性、对治理规则的认定是维系多中心治理的基础。

其次,社区共治是互惠基础上的合作。社区共治是借助科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制,对社区公共事务的共同管理。这种共同治理的实质在于互惠基础上合作关系的建立。互惠规范的确立,有利于建立多元主体之间的伙伴关系,才能使合作得以持续发展。

再次,社区共治是权力与权利的结合。社区共治是公共权力的分散化与公民权利的民主化为基础,实现了权力与权利的结合。社区居民有权参与社区事务的治理,特别是随着社区居民民利意识的增长,权利的诉求逐渐转变为一种对社区发展治理权力的追求,要求参与到公共权力体系中,实现对社区事务的治理。

5.城市社区治理方式创新:向自治化、制度化、综合化治理演进

(1)社区自治是社区治理方式转变的必然选择

创新的社区治理模式下,必然要求采取“自治”的治理方式。自治型社区治理方式,需要服务型政府的出现。政府管理理论认为,社区的治理结构取决于政府的主导:一个管理型的政府,其基层管理也必然是管理型的;而一个服务型的政府,其基层管理也将是自治型的。所以在当前社会转型、经济转轨时期,我们要不失时机地推动政治体制改革,发展公共服务型政府,收缩政府管理战线,避免把社会事务管得过严,理得过宽,统得过死,通过各种方法和途径,积极促进社会力量的壮大,促进公民社会的实现。

(2)制度化的专业治理是社区治理方式转变的必然要求

传统的社区治理方式,由于一些制度性的缺陷,使社区日常事务管理,很多主要是依靠经验进行。这种依靠经验的非制度化管理,使社区活力受到抑制,难以有更大的发展。随着新的治理模式的创新出现,必然要求经验式治理方式向制度化治理方式演进,新型的专业化治理要求应运而生。专业化的发展要求社区治理的技术化、制度化和专门化,特别是在社区服务的提供上,需要专门的技术型、知识型人才,单单依靠社区自身可能满足不了对这些人才的需求,外聘职业经理人实现对城市社区的专业化治理正逐步成为一些发达地区社区的选择。

(3)多层次的综合治理是社区治理方式转变的必然方向

传统的社区治理模式下,社区的治理是执政党一元化的单向治理,社区居民与其管理者之间是服从与被服从的关系,在文化上表现为大众行为的趋同性和意识形态教条化。随着社会经济体制的改革,社区各类问题(流动人口问题、老龄化问题、就业问题、环境问题、康乐问题等等)的产生,催生着城市社区治理向多层次、综合化的方向发展。在居民自治的基层民主治理试验之外,社区多种多样的中介组织、自治组织、营利组织和非营利组织等等都在城市社区治理中发挥着不可替代的作用。他们关心公共事务、参加公益活动、参与决策、对社区建设进行监督评估等,使社区治理向多层次的综合治理演变。

6.城市社区治理过程创新:由行政控制向民主协商演变

在我国城市社区治理中,政府担任着重要的角色。在传统的“两级政府,三级控制”的治理模式下,社区治理过程通常表现为行政控制,公安、民政、疾病预防、消防、交通、计划生育等政府部门对社区治理进行渗透,它们根据自己的权力、职责在社区建设中找到参与的切入点和落脚点。而创新的社区治理方式,要求治理过程向民主协商演变。这是同治理主体的多元化和治理架构的共治性向吻合的。社区共治架构下,多元的治理主体间既不可能是行政命令机制,也不可能是市场交换机制,而应该是多方协商机制,并通过制度使协商机制规范化、定期化和有效化。治理的一个重要基础是有关各方达成共识,而达成共识,必须依赖于良好的沟通与协调。一方面,参与治理的各个主体之间需要进行沟通协调;另一面,在治理主体与各利益相关者之间也要进行有效分的沟通协商。社区事务的多方协商,可以通过多种形式来实现,比如通过定期召开听证会、协调会、评议会、咨询会和议事会等形式,对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务进行议事协商、协调联络、监督评议,充分了解民情、反映民意、集中民智,汇聚民力,规范社区成员参与共同治理的议事规则、工作制度,逐步形成合法、合适的社区民主组织形式。

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中图分类号 X321 [KG*2]文献标识码 A [KG*2]文章编号 1002-2104（2011）01-0165-06 [WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.028

日益严峻的农村环境污染局势使农村环境治理模式研究重要性日益凸显。然而当前有关治理政策的研究有一个隐含的假设：政府是农村环境治理的主体和实施者。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺•奥斯特罗姆建立了以自主治理制度为主和强调社会资本的第二性选择模型，这为农村环境治理模式的创新开辟了新的路径。事实上，20世纪80年代以来,社区为基础的自然资源管理逐渐在全球范围内得到广泛的认可和实践。农村自主治理组织具有信息的直接性和充分性以及自发秩序的有效性等方面的优势，系统开展我国农村环境自主治理制度的系统性研究将是我国环境治理模式的创新，也是农村环境治理形势的迫切需要。

1 农村环境治理研究进展

我国农村经济快速增长的同时，农村环境污染也日益严峻。过量的农药、化肥和地膜的使用,使得土壤受到严重污染,也直接威胁到人体健康；此外，我国每年畜禽粪便产生量约为25亿吨,是工业固体废弃物的2.4倍［1］。农村环境污染防治成为中国环境保护工作中的新重点和难点。2008年中国投入5亿多人民币用于农村环境的综合整治，600多个环境问题突出的村庄得到治理。然而，全国有4 万多个乡镇中绝大多数没有环保基础设施；在60多万个行政村中，绝大部分污染治理还处于空白状态。以政府为主体的农村环境治理模式，相对于广大的农村来说实在有限，实现农村环境治理模式的转变和创新是当前农村环境治理的重要问题。

我国当前对于农村环境治理的研究以面源污染研究最多，主要集中在以下几个方面：第一，对于农业环境总体状况的宏观研究。包括对于农业面源污染的库兹涅茨曲线的研究［2］、农业环境状况与用地系统的研究［3］等。但是政策的提出都有一个隐含的假设：政府是农村环境治理的主体和实施者。第二，对农村环境与农民个体行为关系的微观研究。如，农民的施肥行为与面源污染效应模型等方面的研究［4］。研究目的是掌握农民的行为特征和经济行为规律，为政府的环境治理政策提供依据，因此也是政府为主体的环境治理模式的研究。而对于农村环境污染治理的具体组织模式，尤其是对农民这一农村环境的直接相关主体的自主组织形式研究很少。

完全信息假设是我国农村环境管理体制和模式建立的基本前提，即政府环保部门能够全部、及时地掌握本辖区内环境污染的数据资料及其它信息。而事实上农村环境污染具有污染源小而多，污染面广而散的特点，环保部门没有足够多的人力、物力和财力去收集农村环境污染的全部信息。相反，广大农民既是农村污染的受害者，也是面源污染的制造者，他们对于本地哪里有污染，污染的严重程度和具体情况最清楚；同时我国农村具有多年形成的“自发秩序”，也许这些内在规则并不如正式规则那样清晰和明确，但对于解决所在区域公共环境保护中的冲突却非常有效。2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺•奥斯特罗姆建立了以自主治理制度为主和强调社会资本的第二性选择模型［5］，这为农村环境治理模式的创新开辟了新的路径。研究农村环境自主治理理论及典型模式，包括自主治理模式运行的关键因素、治理模式的运行机制，以及政府、社区和农民之间的博弈关系等问题，将是我国环境治理模式的创新。

2 自主治理理论与农村环境自主治理

2.1 自主治理理论

在对于环境治理机制的相关研究中，有些学者主张私有化：将“市场”作为环境问题的解决方案。但市场机制实现资源有效配置是有条件的，并且环境作为一种公共物品具有非竞争性和非排他性，很难建立明晰的产权。另外一些学者认为，由于存在着公地悲剧，具有强制性权利的政府的合理性不容置疑。但是 ,政府本身也不会总是高效的，而且政府的效率比起企业效率的影响更要广泛。淮河污染的反弹和2007年爆发的太湖“蓝藻危机”事件，与其说是市场失灵，不如说是政府失灵。埃莉诺•奥斯特罗姆［5］曾经以近海渔场、灌溉系统、地下水盆地以及森林资源为背景，通过实证研究，探讨了保证上述公共资源持续发展和利用中的自主治理制度，指出了这些自主治理制度运行的内在规律，并且开发出了制度分析的基本框架。在一定的条件下，自主治理的制度安排是一种低交易成本和高效率的制度选择。

李颖明等:农村环境自主治理模式的研究路径分析中国人口•资源与环境 2011年 第1期自主治理制度是人类的长期经验而形成的规则，由于为足够多的人所采用，从而成为传统并被长期保持下去，并通行于由个体而组成的共同体。在一定条件下，自主治理制度是节约交易成本和富有效率的。在涉及多个个体同时参与和面向小规模的自然资源开发利用中，可以通过彼此信任、尊重以及有效地沟通、交流而实现不同形式的自主治理。农村的自主治理组织拥有大量的环境属性的时空信息，加之个体通过长期地相互作用而建立了低成本的沟通网络，个体间可以不依赖外部的强制性制度而自主地实现环境的有效治理，由此农村环境的自主治理制度将成为环境内在治理制度的典型形态之一。

事实上，20世纪70年代后期，与自主治理相关“参与”概念已经被提出。20 世纪80 年代，社区已经成为发展中的一个关键的机构，成为将发展、公平、民主参与等相结合的场所［6］。当前与自主治理密切相关的是“公众参与”理论，严格地说，公众参与和自主治理是一个问题的不同方面。“公众参与”是一个“自下而上”的对权力的分享过程，是地方机构和人民参加到上级政府的发展管理过程中来, 而“自主治理”是一个“自上而下”的对权力的移交过程，是将发展管理的权力由上级政府移交至地方机构和人民。从某种意义上讲，“自主治理”是较高层次的“公众参与”。

2.2 环境自主治理模式研究

环境治理过程中利益相关者的参与模式是国外自主治理制度研究的主要内容之一。实际上，任何一个区域的环境治理系统都是多种治理模式的有机组成，是政府主导、市场配置以及自主治理的有机构成系统。一个主要的研究方向是从自主治理组织主体的参与程度进行治理模式研究。Arnstein的梯度参与模型分析了从被动的信息接收者到积极行动者的参与程度不断提升的持续过程［7］。根据利益相关者的目标和能力的不同，不同的参与水平适用于不同的情境［8,9］；另一个主要的研究方向是根据信息流传播的特征对治理模式进行的研究［10］，根据这个观点，信息从组织发送到被动接受者的方式是沟通模式（communication），组织从参与者收集信息称为“咨询”模式（consultation），参与者与组织执行者之间双向的信息沟通是参与模式（participation）。

我国的环境治理制度的安排经历了以政府强制型为主的单一管理模式、逐步引入产权和市场制度的市场管理模式，以及当前多种制度安排共存并相互补充的多维管理模式，自主治理制度不断完善，成为衡量环境治理活动是否优化与深化的标志。自主治理制度在生态治理中具有三个基本特征:第一, 自主治理制度无须借助外部强制力。第二, 自主治理制度使个体间合作博弈，实现“合作解”的一种制度安排。第三, 自主治理制度是建立在个体的相互信任、道德和利他行为等社会资本基础之上的，具有较低的运行成本［11］。

我国关于自主治理模式的相关研究包括“自愿性环境治理模式”“分权型环境治理模式”、“非集中化环境治理模式”、“社区为基础的环境管理”等。姜爱林等对城市环境治理模式和体系的研究指出，自愿性环境治理制度包括：单边承诺、私下协议、谈判性协议以及开放性的自愿性协议等形式［12］。我国当前自主治理的内涵是很宽泛的，包括了政府主体和市场主体之外的所有环境治理相关主体。从狭义的角度来讲，在涉及多个个体同时参与和面向小规模的自然资源开发利用中，通过彼此尊重、信任和有效沟通实现的自主治理及由此而产生的自主治理组织是自主治理制度的典型形态［13］。四川省茂县永和乡道财村，林业管理人员引入“社区林业”的概念，与当地村民充分协商，利用村规民约，使村民自觉禁止在天然林内采集薪材和收集落叶，不仅减少国家对天然林进行保护的成本, 还提高了保护效果，促进社区的发展，成为我国在自主治理方面的典型案例［14］。

2.3 农村环境的自主治理

农村环境问题以及相关主体和社会背景的特征决定了自主治理是我国农村环境治理不可或缺的有效模式之一。20世纪80年代以来,社区为基础的自然资源管理(communitybased natural resource management,CBNRM) 作为实现农村自然资源的可持续利用与管理的方式和分析路径逐渐在全球范围内得到广泛的认可和实践。许多主要的国际组织，如世界银行、美国国际开发署、加拿大国际发展研究中心等都将其列为主要的资源管理策略之一；在许多发达和发展中国家,CBNRM 已经成为他们自然资源管理政策的中心议题［15］。以社区为基础的资源环境治理制度的优势表现为：社区管理的有效性、社区居民对于当地环境的直接影响、缓解当地贫困、管理质量的提高、生物多样性保护、管理成本的降低、管理政策的适应性等10个方面［16］。中国农村环境治理的总体制度沿革也呈现非集中化治理的总趋势，包括资源权属的改革、国家与政府机构的改革、民族区域自治制度的完善、村民自治制度的建立与完善、自下而上的参与式的规划方法与过程逐步进入政府的计划与规划、市场导向的经济改革与社会结构的多元化［6］。

与总体改革趋势相对应，一些村民自治组织也相继成立。比如，在我国一些山区农村，村民自治组织就组织村民订立村规民约对森林资源限以定期砍伐；一些地方按照林木生长状况规定封山制度；一些渔业村为了保证捕捞的公平，规定每户居民的打捞地域并实施周期性的轮换，对捕捞时间和鱼网网格的大小也有明确规定。这都说明村民自主治理组织作为农村环境的管理者，针对村内部资源滥用的实际情况对症下药地提出解决方案，提出保证自然资源风险最小化利用的各种规章制度，以可持续发展的方式管理自然资源。

从研究角度上，我国的农村环境治理研究主要集中在社会学、哲学、法学、环境伦理等领域，而公共管理以及政策分析领域的研究较少。如，有关学者从法学的角度分析认为，法律应该能够引导农民民主参与环境管理，保障农民能有组织地、自觉保护农村环境［17］。在研究方法上，主要是从现有治理机制的对比研究中，分析农村自主治理模式选择的必然性和基本条件。有研究认为，目前我国政府环境管理机构的设置，从中央到地方是一个倒 “金字塔” 结构。我国的县乡基层环保部门的人员数量少，专业知识水平低［18］。基层环境监管执法能力的薄弱现状造成政府在执行环境管理职能时的信息不完全，农村自主治理模式恰恰避免了这一制度缺陷。自主治理模式的有效实施的基本假设包括：当地居民长期生活在社区、最了解当地的资源状况及存在的问题, 同时他们也有能力管理好自己的自然资源［19］。

3 中国农村环境自主治理理论与治理模式研究路径农村环境自主治理模式研究主要包括以下几个方面：农村环境自主治理理论及其基本假设研究；中国农村环境自主治理的典型模式研究；我国农村环境自主治理制度构建的政策建议。

3.1 农村环境自主治理理论及其基本假设研究

理论层次的研究是农村环境自主治理模式构建的前提。在理论层面上，以自主治理理论及制度有效实施的基本假设为基础，研究农村环境治理中相关主体的博弈结构和博弈均衡特点，确定中国农村建立环境自主治理模式所需要的条件修正和政策供给。

3.1.1 农村环境自主治理制度的前提条件分析

任何有效制度都是特定情境下的。同样，自主治理制度也不是绝对“积极”的，必须要在一定的背景下加以考察，即要具备自主治理模式的基本假设。奥斯特罗姆在案例分析的基础上总结出8条设计原则，以此作为长期有效的公共池塘资源自主组织、自主治理制度的基本构件。即，（1）清晰界定的边界。（2）占用和供应规则与当地条件保持一致。（3）集体选择的安排。（4）监督。（5）分级制裁。（6）冲突解决机制。（7）对组织权的最低限度的认可。（8）分权制企业。当前我国农村社区具有以下基本特点：第一,村庄已经形成或初具规模,具有一定数量的共同生活人群。第二,同一行政村区域。第三,村民在感情上和心理上有认同感和归属感［20］。以自主治理制度的设计原则和基本构建为框架，分析有效的中国农村环境自主治理模式建立的前提条件和基本假设。当现实条件逼近模型中的假设条件时，实际的行为和结果将与预测的行为和结果非常接近。

3.1.2 农村环境自主治理模式的博弈关系研究

农村环境治理主体的博弈分析是农村环境治理制度研究的基础。奥斯特罗姆运用博弈论分析了“公地悲剧”、“囚犯的难题”、“集体行动的逻辑”等公共事务治理理论所隐含的博弈结构，并从博弈论的角度探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理公共池塘资源的可能性。对于农村环境自主治理模式的研究要从经济学的层面，运用博弈论的基本原理探讨相关主体的博弈关系。当环境污染的受害者由个体变为组织时，博弈均衡策略将由“不索赔,不治理污染”转变为“治理污染,不治理污染就索赔”，即博弈的一般结果是污染者治理其污染,而受害者可以用“不治理污染就索赔”策略保障其权益。这显然是一个更为理想的结果［21］。

农村环境治理系统中，环境的污染者不仅仅是区域系统外的污染者，更多的是区域内的村民，污染的实施者和污染的受害者体现在一个主体身上。环境自主治理的关键是如何协调众多的受害者的行动，尤其是当受害者无法确认或受害者无法沟通时，集体行动的困境将使受害者面对的是不利的“个体索赔―治污”博弈而不是有利的“集体索赔―治污”博弈。此外，农村环境自主治理模式中，集体执行索赔是博弈中的关键要素，集体索赔的概率决定了博弈的最终结果。此外，索赔效果的达成离不开法制环境的保障，需要通过各个限制条件的具体分析，丰富博弈模型，确定博弈过程中政府和村民、社区之间的关系。

3.2 中国农村环境自主治理的典型模式研究

农村环境自主治理的研究结果要具有可实施性，要从自主治理的理论分析转向农村自主治理结构及运行模式的研究。需要对我国农村环境自主治理的典型模式进行具体分析。

3.2.1 农村环境自主治理结构研究

自主治理结构是农村环境自主治理的实施框架，将为实践提供直接的建议。环境自主治理模式的关键要素可总结为以下几个方面：（1）环境管理方面:社区愿意采用此制度、社区对环境有管理权、社区有有效的方法和技术来确保环境质量、社区有自己的规章制度,并且能够有效地进行环境管理、政府可以经常为社区行政区提供监管信息、政府机构一直为社区提供支持。（2）经济方面:从自主治理制度中获得的收益可以改变社区行为，可以改善社会服务、自主治理制度的实施要增强社会整合度、环境自主治理制度要满足社区成员的期望收益。（3）治理组织方面:要有规范和社区成员积极参与的村民集会制度、做决策时要依靠村民、财务透明等［15］。

农村环境自主治理系统包括三个不同层次：操作层、组织层和制度层［22］。其中，操作层的自主治理主要体现在环境治理任务的具体执行中，包括对于组织成员的生产生活进行环境监督、环保教育以及进行重点区域的生态恢复等。组织层的自主治理主要体现在组织内自主治理组织制度的完善过程中，包括制定组织环境保护的政策和环境保护规划，确定环境保护标准和规则等，这里的相关者除了村民和社区外，还要接受政府的政策供给和监测评估。制度层的自主治理代表组织的利益，关注并参与区域或国家的相关法规制定，此时的相关者不仅包括社区组织还包括其他利益相关者和政府组织，如表1。

表1 农村环境自主治理层次

Tab.1 Rural environment self-governance levels

操作层Action level组织层Organizational level制度层Policy level主要相关者村民、社区组织村民、社区组织、政府组织社区组织、利益相关者、政府组织自主治理内容和方式对成员进行环境监督、环境教育、开展生态恢复等制定组织规划、标准和规则等参与、影响区域或国家环境相关政策法规的制定

3.2.2 农村环境自主治理典型模式研究

农村环境自主治理典型模式的研究要以大量的实地调研资料作为支撑。借鉴当前社区为基础的自然资源管理（CBNRM）的分析框架，调研主要从农户收入和环境的可持续性2个方面来进行，这也是当前比较成熟具体的研究方法［23］。分析的主要指标包括:农户拥有的财富情况、环境水平、当地的收入、获得资源的途径、对环境和资源的控制情况、参与社区事务的能力、村民影响社区事务的能力、社区冲突、社区对环境管理的认识等。

在调研方式上，通过资料收集掌握当地经济发展以及环境总体水平，经济发展和环境保护的宏观环境；通过访谈了解村民参与社区事务的能力、参与方式、社区事务对环境治理的影响等；通过问卷获得村民收入水平、收入来源以及影响因素、村民环境保护意识，如表2。调研地点选择上要注意农村环境自主治理关键要素的代表性，如在村民组织的主体、环境污染特点和经济发展状况等要素的代表性。

通过调研对我国当前的农村环境自主治理的典型模式进行深入分析和评价。分析典型自主治理模式的治理层次、相关主体、治理结构和关键要素等；评价当前的模式在提高经济效率、维护社会公平、保障环境可持续利用等方面的作用。

表2 农村环境自主治理典型模式调研

Tab.2 Typical model survey of rural environmental

selfgovernance

调研方式Method调 研 指 标Index资料收集经济发展水平、环境污染状况、宏观环境政策个人访谈村民参与社区事务的能力、参与方式、产生的影响问卷调研收入水平、收入来源、环保意识

3.3 完善我国农村环境自主治理制度的政策建议

政策建议聚焦于三个层次：第一，如何改进优化农村环境自主治理的宏观政策供给。核心问题是政府、社区、村民、NGO等相关主体如何实现有效衔接与互补，实现农村环境的有效治理。自主治理并不等于政府不作为,作为公共管理部门,政府应该履行诸角色包括:保护“公共资源”、协调冲突、解决当地不平等、协助社区解决问题、支持当地能力建设等。另外，环保理念以及科学的环保知识普及（如化肥农药的科学使用）是政府的主要任务之一。

第二，自主治理组织自身的结构优化和运行高效性问题。即通过农村环境情景分析、自主治理活动的层次定位、自主治理的流程设计等，构建高效的农村环境治理组织结构。包括规则的制定和实施、对违规者的监测和管理、对自然资源变化的监测等具体内容。

第三，土地流转制度下的环境自主治理问题。为了推动农业生产形成规模经济，扩大农民经营的土地，根据中国新出台的法律允许农民的土地可以流转，这对于异地污染的控制带来影响。另一方面，当土地租赁者并非当地居民，农村环境治理体系的相关主体、以及他们的博弈关系将发生很大变化，调整农村环境治理制度，确保这些农场的经营者不污染环境将是农村发展必然面临的问题。

4 总 结

农村环境自主治理理论以及治理模式的探索研究将是环境治理的崭新方向和视角。对农村环境自主治理理论及其模式的探索有两个主要的层次：首先要从基本理论出发研究农村自主治理制度的前提条件。每种经济制度的制定以及效应的最大化都有特定的假设条件，对中国农村环境自主治理制度的实施的背景条件和总体局势给予判断和分析。第二，面向制度制定与实施层面，对农村环境自主治理的典型模式的研究。借鉴已有的研究框架，选择关键的指标进行实地调研，具体分析我国农村典型的自主治理模式的关键要素、自主治理系统的构成及其特点，确定我国农业环境自主治理路径的基础和方向，并提出政策建议。对农村环境自主治理理论和运行模式的探索将使环境治理系统进一步提升和完善。

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Research Path ofSelfGovernance Model of Rural Environment

LI Yingming1 SONG Jianxin2 HUANG Baorong1 WANG Haiyan1

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一、社区治理的转型与演进

“转型”是指事物的结构转变，社会转型是指社会从一种类型向另一种类型的过渡过程。我们平时所说的当下中国的社会转型是指从传统型社会向现代型社会的转变，根据2012年8月17日国家统计局的报告，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，在2011年，城镇人口比重达到51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，[1]可以想见，作为中国社会的两种基本组成部分的城乡社区必然发生了巨变，它们的治理模式也相应地发生了变化。

（一）治理模式的转型

（1）城市社区的治理――“社区制”的导入。现代化转型首先冲击的就是城市社区，城市社区的建设问题比农村来得突出和迫切，一方面是因为城市人口的高度异质性，这是快速城市化和大量的流动人口导致的；另一方面是因为市场经济体制改革带来的单位管理体制变革和由此带来的城市社区管理失序。国内学者借助美国学者安德鲁・G・华尔德提出的基本观点是：在计划经济体制下，城市社会管理是通过单位制、街居制来实现的，单位制是城市管理的主要手段，街居制是补充，补单位制管理之缺。随着市场经济的发展、现代企业制度的建立，单位制逐渐解体，城市基层社会管理的方式也由单位制向社区制转型。

（2）农村社区的治理――共同体的失去。相对城市社区的面目全非，农村社区似乎仍保持着“原貌”。由于进城务工的人越来越多，之前的生活工作共同体因为主要收入来源的改变而遭到破坏，原来守望相助的邻里关系不复存在，农村里的“家”反而不如城市里的“工作场所”更令人亲切，乡村中原有的差序格局被现代社会的契约型的交换关系瓦解。传统的农村社区治理模式建基于共同体的社会基础，利用人与人之间的关系网络以及社会声望、民间权威、民间组织等把全部成员关联到一起，形成联动，最终实现对农村社区公共事务的提供。但是，现代化的转型过程使我们农村的共同体成分一再缩减，中国传统村落中以血缘、亲缘、地缘等社会关系建立起来的生活共同体已经淹没或正在淹没于工业化和信息化的发展中。失去了共同体这一基础，传统的农村社区治理也就难以为继，各种社会问题层出不穷，农村社区治安、环境问题严峻，搭便车现象无法解决，社区陷入混乱状态，学界称之为“共同体的失去”。失去了共同体成分的农村社区和城市社区的情况非常相似，我们可以看到，在实践中农村社区的治理模式一步步向城市社区靠拢。

（二）治理模式演进

从理论上可以将现代社区治理的完善看成是三种模式的演进。宏观看我国政治体制改革的进程，基本上是政府还权于民的一个过程，政府从包揽一切经济与社会事务的“全能”政府向承担必要的社会公共管理职能的“有限”政府转变。

而以时间进程划分，社区治理理论的研究在中国兴起至今，主要经历了两个阶段，各个阶段表现了不同的特点[2]：

第一个阶段是从理论的兴起到20世纪90年代后期，这个时期对社区治理的研究，主要集中在对城市中原有社区从计划经济转向市场经济过程中如何转变社区治理方式的探索，找寻适应市场经济要求的治理方式。对西方社区治理理论的引进并不断中国化是这一阶段的主要工作。

第二个阶段，从20世纪90年代后期到现在，一方面，随着市场经济的不断发展，越来越多的学者开始将社区治理置于城市化进程这一大的背景之下研究，首先便表现在理论上的相互借鉴和融合，学者们不再囿于自身学科领域，而是试图通过学科间的综合来寻找新的解决良方；另一方面，中国的特殊国情加上社会转型带来的发展速度，导致西方国家的现有理论无法完全与中国的实际吻合。

二、社区治理的发展趋势

（一）社区治理的研究方向

（1）作为主体的人。任何制度的实现都离不开人的参与，人的发展才是一切社会活动的终极目的。因此，人的价值理应终于制度本身，即便一个良好制度的建设困难重重。我们研究的视野不应局限于政府与社区组织，居民也是社区治理的主体之一，研究逻辑应该是包括居民在内的政府与社区组织三者的互动。在社区治理的有关研究中，政府、社区组织和政府与社区组织两者关系的研究不在少数，但是社区治理中居民的地位，不同构成的居民情况对社区治理的影响和居民与其他两者如何互动的研究却不多见。有关居民的研究应该成为未来社区建设研究的一个重要方面。

（2）理论整合。前述分类的研究方法在社区治理理论研究的肇始阶段具有很大的便利性，但是当理论发展到一定程度之后进行内部整合时就比较困难，特别是现实的情况纷繁复杂，各种类型社区的情况差别较大，统一到一个理论框架内难度很大，但我们也应看到固有的城乡二元结构正在弥合，却缺少社区治理理论上的指导，今后理论研究的冲破口或许就在这里。

（3）虚拟社区。虚拟社区根据是否有真实社区为依托分为“互联网虚拟社区”和“网络化社区”，前者是指人们为了满足某种需要，在网络空间中相互交流而形成的具有共同目标的群体关系总和，[3]后者是指现实社区中的虚拟社区是指以现实生活中的某个社区为基础，在互联网上形成的群体，在这些群体中，人们经常就现实社区的共同话题展开讨论，进行社区事务交流，从事网上或网下活动，共同参与现实社区治理。[4]互联网虚拟社区为社区治理开辟了新的空间――互联网，而网络化社区也给社区治理送来福音。

（二）实践中社区治理模式的发展方向

（1）法治化的社区治理模式。现代社区治理要走向规范化的良性发展轨道，社区治理的法治化有待加强。一方面要做好社区立法工作，明确划分街道办事处与社区的职能、责任、权力，明确执法程序，完善组织建设，加快制定适应各个不同类型的社区治理的具体条例；另一方面，要加强社区工作人员的培训与管理，提高法治意识，在执法过程中，做到法与情的兼容，体现执法的艺术。

（2）多元与开放的社区治理模式。多中心治理理论传入中国已有10年，但是在实践中效果并不明显。实现社区的多元化发展或许是一条实现多中心治理的路径选择。由居民自主选择符合本社区条件的发展方向，把本社区成为某方面的专业社区，如民族特色社区、军民共建社区、文化型社区等等，这样不仅可以满足居民的生活需要，更重要的是可以利用公权力机关在这些特色方面的知识、经验缺乏弱化公权力机关的权威，从而为建设“多中心”治理铺路。

（作者单位为南京工业大学）

参考文献

[1] 吴晓林.“中国城市社区建设研究述评（2000-2010年）――以CSSCI检索论文为主要 研究对象”[J] .公共管理学报，2012（01）.

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一、社区管理现状

1.我国的社区管理体制。社区管理制度是在1998年7月国务院正式赋予新组建的民政部基层政权和社区管理的工作，制度上保证了我国社区建设的健康发展；其次是社区管理层级上面，以市政府和区政府的两级政府以及兼具各地特色的社区建设管理组织的方式。社区走访中发现，大部分乱设网线的现象严重、专业性较强的社区管理人员是很缺乏的,很少是针对社区的管理，而社区管理大部分属于日常的事务，在管理能力上较差。

2.社区管理的财政体制。财政体制是分为两级财政，分开炉灶吃饭的方式。80%以上的财政收入都是税收的收入。根据笔者的走访和问卷调查发现，在社区中三分之一的财政收入用于社区服务，其中三分之一的收入是用于社区的公共卫生，剩下的三分之一是支持街道，在社区居委会管理运行，这显然看似很有说服力的数学是没有可靠性而言的。根据以上的结果表明:当前社区管理的问题仍大部分都是缺失的，对社区管理上一些待解决的问题仍处于一种悬而未决的状态上，并未将社区管理纳入到正规的日常工作管理当中，且缺乏专门的社区管理人员来确保管理，以至于无法有力地维护居民的合法权益。

二、社区管理缺失的原因初探

1.社区管理人员缺乏专业的管理方面的知识是主要的原因。经笔者在社区的实际走访调查中发现，85%的社区管理者现有的管理知识不能满足当前居民委员会对社区管理工作人员的能力要求，在这些情况下一定程度上增加了管理方面不能很好解决居民的问题，不能与各级管理者有良好的沟通导致与居民出现矛盾纠纷等问题。很难为居民的合法权利给予有力维护，这样不能够有效的解决与管理好社区。

2.社区管理中社区治理模式的问题是社区管理缺失的关键因素。在实际调查中，现有的各城市居委会中，79%的居委会都是由街道来领导和管理的指导关系，而且只有43%的居民委员会是具有自我服务、自我教育的社区居民自治，可见他们的管理功能十分有限，很难带给居民较多的行政管理。另外50%的社区管理者认为目前本社区的管理人员存在的主要问题是现在治理模式下是被治理的角色，造成管理者参与的淡漠和个人主观能动性的受到行政力量的压制。

3.社区管理中社区委员会财务管理上存在不可调和的矛盾。社区经费上的制约，由于社区管理的自身特点，以及社区居民多是农转非的人口和多为经济上靠小吃部、自行修理部等小本经营的特征，这便直接决定了社区管理在进行社区管理中具有一定的经费特殊需求，但是由于街道办不愿意放弃经费的管理权导致这种难度被放大，导致街道办一些日常事务不能正常开展，使社区管理者在管理过程中经费问题不能得到保证，不利于工作的开展。

三、解决社区管理中存在问题的有效对策

1.加强居委会的组织制度建设，逐步实现社区管理工作的职业化。政府要通过对居民委员会和社区管理者的选派、直选等招聘方式，为调整居委会的管理工作建设起一个专门的管理队伍，这个队伍要体现知识化、年轻化的特点，也可根据形势发展的需要来建设，可以让工人、青年、妇女定期定时的去社区进行工作；在社区管理上可以由上级政府出资进行组织选派，居委会可以定期的进行聘用或者直选，从而使居委会管理工作的组织制度建设得到加强。

2.科学地界定政府和居委会各自的职能权限，对自己的事务管理行使一定的权力。90%的社区管理人员以及65%的居民认为，给居民委员会自治权，给予相应的各级职责和相应的明确的职权范围是一个较利好的事情，居民希望管理者能为自己解决问题，而社区管理者希望自己是主动的。

3.调动居委会管理的积极性与主动性，建立一个针对居委会的明晰的财务制度是关键所在。在调查结果中针对居民委员会的明确清晰的财务制度是影响社区管理的直接因素，社区管理的组织经费的不足，这种不足主要表现在两个方面，一个是社区的管理经费不断增加，而许多职能都要由社区来落实，他们很难抽出足够的经费去划拨到社区委员会，因此造成管理上的难度加大，社区管理能够提供经费，这种资金上的压力解决了，以及科学界定了职权，直接能够有效促进社区的有效管理。

四、结束语

社区管理的问题便是居住环境优劣有着直接影响的优化内容，对提高人们生活水平的质量有着积极的影响，对居民的难题进行持续的追踪并及时反馈，给予一定的经费管理权和支配权，对于社区管理权有一个科学地界定，从而使公民提升社区管理参与积极性，改变传统被动的治理模式，调整重组管理居委会的人员，建立一支知识化的社区管理队伍，促进社区管理的优化。

参考文献：

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中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-09-0292-2

随着政府治理的不断深化，以善治为方向的变革势不可挡。政府的决策需要有更多的利益相关者去参与决策，要有发言权。需要更大的透明度、更多的公众参与、更多来自社会的有力监督。在互联网大范围普及的今天，我国的城镇化进程也正在促进着我国网络公民社会的形成。城市虚拟社区不仅是现实社会的延伸，还可被视为一种新型的社会组织、结构方式，并已在当代人类社会中逐渐成型。

1 有关概念

1.1 政府创新的定义和内容

政府创新，是指公共权力机关为提高工作效率、增进公共利益而进行的创造性改革。其内容覆盖面广，一般包含以下几个方面：

1.1.1 政治透明方面：信息公开、决策公开等。

1.1.2 公共服务方面：促进社会福利、扶贫济弱、治安联防、全民教育等。

1.1.3 基层民主和政治参与方面：立法听证和政策听证、干部竞争上岗、基层直选、公推公投等。

1.1.4 行政效率和公共管理方面：简化行政审批手续、强化行政责任等。

1.2 城市虚拟社区的定义与特点

虚拟社区一词，源自英语Virtual Community.其中，Community包含两层意思：一是以地缘为基础，指共同拥有某个确定的物质空间或地理区域群体（即社区）；二是以认同为基础，指具有共同特质、归属感，并维持一定社会联系、保持一定社会互动的群体（即共同体）。国内学界认为，虚拟社区是人们在网络空间中彼此交流形成的、具有一定共同目标的群体关系的总和。对于城市虚拟社区，至今还没有具体的、统一的定义。本文认为，城市虚拟社区特指以现实生活中的某个城市（城区、街道）为基础，在互联网上形成的有一定共同关注的群体。其成员间存在某种以现实生活空间为基础的共同目标，成员间从事网上或网下的活动，并形成一定的人际关系。

城市虚拟社区具有虚拟社区的共同特点，如：“去中心性”、“匿名性”、“超时空性”等，更具有“相对地域性”、现实倾向性和边界模糊性的特点。

1.2.1 相对地域性。该特性源于所在城市（城区、街道）的“地域性”和互联网的“跨地域性”。“地域性”是指城市虚拟社区与其所依附的现实城市（城区、街道）之间的关联性。“跨地域性”是指城市虚拟社区的组织形式是“非空间”或“超空间”的。受此特性影响，城市虚拟社区有别于其他虚拟社区，并表现为：一是城市虚拟社区中的居民来源的“地域性”。城市虚拟社区中的居民或者（曾经）在该区域中求学或工作，或者（曾经）在该区域居住，或者与该区域的单位、人员有着某种联系。二是城市虚拟社区讨论主题的“地域性”，社区网民多具有相同的地理空间场景，相似的话语体系，相近的生活诉求。其共同话题多与所依附的现实城市（城区、街道）有关，所讨论的内容可能涉及现实城市（城区、街道）的文化、管理、建设及人物和社会新闻等。三是城市虚拟社区治理主体的“地域性”，就外部而言，城市虚拟社区的治理主体则是其所依附城市（城区、街道）的公共权力部门；就内部而言，城市虚拟社区的治理主体就是社区居民本身。但无论内部还是外部，治理主体的“地域性”特征十分突出。

1.2.2 边界的模糊性。城市虚拟社区居民的活动并不局限于虚拟的网络空间中，也可以包括那些在很大程度上需要依靠互联网而开展或完成的网下活动。这个特性使得城市虚拟社区与现实城市之间的边界相互渗透，难于找出清晰的分界线。

1.2.3 现实性倾向更强。与一般的虚拟社区相比，城市虚拟社区更具有真实感。其表现有：一是网下活动容易开展。通常网友活动的最大障碍是物理和语言距离，但是城市虚拟社区中大部分居民是所依附城市的市民，他们之间空间距离近，语言、习俗相同。因此物理距离、文化语言障碍，对于城市虚拟社区活动的开展的影响可以忽略不计。二是话题的相关性。话题大部分是围绕所依附城市的人和物展开的，与其他虚拟社区讨论的主题相比，内容更具有直观性。

2 城市虚拟社区对政府创新的意义

2.1 政府创新的时代要求

过去，政府创新的动力和责任都在政府。但随着改革开放的不断深化，当今时代对政府创新提出了新的要求。政府创新趋势表现为从管制政府向服务政府转变，从无限政府向有限政府转变，从集权向分权转变，从统治向治理转变。

第一，从管制政府向服务政府转变。政府管理既是一种管制，又是一种服务。随着民主化、科学化水平的不断提高，政府管理中管制的成分正在逐步减少，而服务的比重则日益增多，建立服务政府已经成为政府管理体制改革创新的重要目标。

第二，从无限政府向有限政府转变。全能政府可能为公民带来众多的福利，但绝不可能带来公民的自主和自治。这一点与现代民主政治的要求是格格不入的。一个相对独立的公民社会是市场经济和民主政治的必要条件，随着公民社会的逐渐壮大，公民社会与政治国家之间的界限就会日益明显，政府权力的基本边界和范围由此得以明确。

第三，从集权向分权的转变。

还政于民，让公民享有更多政治权力，更多参与社会公共生活的自主管理，是政府改革的唯一正确方向。从集权走向分权，是扩大公民的政治参与、将国家权力还给社会的基本途径。

第四，从统治向治理的转变。

政府统治的权力运行方向总是自上而下的，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。在公共管理活动中，治理成分的增加、统治成分的减少，意味着国家的政治管理活动中有更多的公民参与进来，而这正是民主程度提高的标志。

2.2 城市虚拟社区符合政府创新的时代要求

2.2.1 发展城市虚拟社区，有利于解决政府治理的现代性问题，从管制型向服务型转变。发展城市虚拟社区有利于多中心的形成，有助于将一些居民可以自己解决的问题交由居民自己解决，从而达到优化政府职能，使政府集中精力在更重要的服务工作上，最终促进政府由管制型向服务型的转变。

2.2.2 发展城市虚拟社区，有利于打破专家官僚，提升决策成效。现代政府管理中，各种专家系统为政府高层制定政策发挥了重要智囊的作用。但同时，他们也阻断了基层与上层之间信息的真实、快速传递，从而使得决策者的决策依据时常出现失真的现象。发展城市虚拟社区，将使得信息传递结构更加扁平，有利于决策者更快、更准的了解正在发生的事情和即将出现的趋势，进而提升决策的成效。

2.2.3 发展城市虚拟社区，有利于促进公众参与，提高政治民主。政府治理的透明性要求“政治信息的公开，人人有合法的知情权。现代社会倡导治理的参与性、透明性和责任性。如何在治理的过程中体现和尊重人民意志与权利，是政府创新中的重大课题。城市虚拟社区可以最大限度的提升民众的参与度，培养民众对集体问题的关注，强化民众的政治责任感，弱化民众对权力中心的疏离感，广泛培养积极民众的公民意识。

2.2.4 发展城市虚拟社区，有利于丰富公共服务的供给，促进社会公平。公共服务一直以来都被认为是政府最重要的职能之一。发展城市虚拟社区为政府创新提供了新的选择，可有效解决国民基础教育、医疗保健咨询、公共信息服务不均衡的问题；同时还可以有效发动群众实现群众间互助，丰富公共服务的种类和提供主体，促进社会工作，创造社会和谐环境。

参考文献

[1] 俞可平.论政府创新的主要趋势.学习与探索，2005，4.

[2] 贺佐成.试探城市虚拟社区的内涵与特征，枣庄学院学报，2010，2.