城市管理和城管的区别范文

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第一个观点：的城市管理职能只能不断强化。为什么要进行强化？第一，的城区人口多，有23万人，这么庞大的人口即是我们的管理对象又是服务对象，工作量非常之大，因此的城管工作必须加强。第二，县委、县政府把旅游作为的重要支柱产业来进行部署推进。前天我们做了一天的旅游工作调研，感到我们的旅游大有发展前景。假如说进入景区的通道环境得不到改善，道路两侧的环境得不到改良，的旅游是很难做好的。不给游客留下是整洁、有序、文明的良好形象，这样的旅游是没有生命力的。因此，不管是从芦田还是田畈街下高速进入核心景区的通道条件，以及道路两侧的城市环境管理必须加强。第三，城是瞄准中等城市的目标来打造的。我们大县一定要有大气魄，既然瞄准中等城市目标就要以中等城市的标准去建设我们的城市、规范我们的城市、管理好我们的城市。如果按照8万、10万人口的小县城标准来管理，那岂不是乡镇的档次和水平？如果现在我们不按中等城市的标准去规划、建设和管理，今后我们一定会后悔，一定会遗憾。第四，城管局的职能实际上就是填补了政府在执法过程当中公安执法的空缺。我们一定要依法办事，就像刚才沈局长讲的那样，要进行军事化管理，要成为当前政府管理和指挥城市管理的重要执法机构，弥补公安机关不到位和难以到位的地方。因此城管工作的外延要扩大，不能满足仅有的27平方公里建成区，至少要扩大到包括一城三区的工业园区、景区，要扩大到旅游公路通达的范围。现阶段扩大到城乡一体化管理还不现实，我们要实事求是。外延如何扩大，这是机制与体制的问题，今后我们要专门研究。第五，城管的工作内涵要提升。一定要按照县委、县政府确定的中等城市的标准来规划建设管理，找好城市管理的定位。市在市本级的管理下现在变化很大，原来老市也是乱糟糟的，现在你看，它的气度完全不一样了，所以这就是瞄准目标的问题。

第二个观点：要用长远的眼光来谋划城市管理的几件大事。第一件大事，关于新区管理的规划问题。当然规划的工作职能在规划局，我讲的新区规划是指新区管理的基础设施应该怎么布？管线怎么布？公共设施怎么布？停车场怎么布？城管局要了解、要有自己的意见，做好政府在审批规划时的参谋。的城市基础设施跟其它地方一样，建成区欠帐很多。从现在开始，我们不要做后悔的事，不要做重复建设的事，以致浪费人力、物力和财力。第二件大事，关于城市垃圾问题。城区一天有200多吨垃圾需要处理，首先要考虑环保问题。现在的团林乡云雨山离县城只有2.5公里，如果把垃圾处理厂建在这里肯定不行，2.5公里的距离，一两年时间县城就会扩张到那里，因此我们要要重新考虑。应该选择未来多少年内城市发展到达不了的地方，垃圾处理场对附近百姓的污染问题等等，需要经过慎重研究决策。第三件大事，关于城管理标准体系问题。继续延用这么多年来的城市管理标准，肯定是不行的，如主次干道的保洁类别，有了城市管理标准体系工作就好做了，所以要制定新的城市管理标准体系，包括园林、环卫、广告灯箱等方面。第四件大事，关于城市管理的各类规划问题。与城市管理有关的各类规划如地下管网、污水排放、绿化美化等，现在不规划好，以后又是乱挖乱建，各类规划要尽快去做。

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Research and implementation of digital urban management platform based on cloud computation

CHEN Cheng-kui，CAI Yan-guang，LIU Hui-ling，HUANG He-lie

（School of Automation，Guangdong University of Technology，Guangzhou 510006，China）

Abstract：Digital urban management system is to build on the network and the hardware and software platform of integrated information system. System mainly contains the basic hardware facilities and the system platform，core platform of digital urban management，urban management basic business application，the urban management public service platform，the development of urban management，urban management extension access application platform，data center and exchange，meshing and census data，etc. Will improve the level of urban e-government construction，urban management mechanism innovation，improve the administrative management and administrative services，has very important practical significance.

Key words：Digital urban management system;cloud computation;information system;public service platform;electronic government affairs

引言

城市数字城管的建设目标是：依托计算机网络技术、移动通信技术、信息系统集成技术、空间地理信息技术、城市部件管理技术及云计算技术等多种数字城市技术，实现城市部件与事件管理的数字化、网络化和空间可视化[1～3]，创新城市管理模式，再造城市管理流程，建立一套科学完善的处置和监督评价体系，及时发现并有效处理城市管理中的相关问题，进一步提高城市管理水平和运行效率。建立数字城管系统本身是电子政务建设的重要组成部分，是适应新形势要求，加强和改进城市管理行政执法工作的创新之举，同时，又是一个有力抓手，以此为契机，将提高城市的电子政务建设水平，推动城市管理机制创新，改善行政管理和行政服务[4～5]。

1.平台功能分析

1.1 构建数字城市管理支撑服务平台

建设数字化城管系统，搭建数字城管系统基础平台。作为数字城管业务支撑平台和对外服务的接入点，系统平台充分实现数据服务共享、完成业务协同联动，实现城市管理的信息化、网络化和空间可视化，建立城市管理快速反应机制，及时发现处理城市管理问题。

1.2 综合管理执法协同平台

数字城管支撑平台同时也是综合执法协同平台。数字城管系统在监督员主动发现城管问题、进行任务快速派遣和监督问题处理等方面提供了较好的管理机制和管理手段，但是在执行处置环节缺乏信息平台的支撑，通过建设案件管理的信息化平台，可进一步拓展“数字城管”系统的内涵和广度，并为实现城市的“大城管”以及“数字城市”打下坚实基础。

1.3 信息资源整合与共享平台

整合共享全市基础电子地图、遥感影像、视频监控与共享系统、规划信息、法人基本信息、行政许可信息、行政执法信息，为城管部门与各相关部门网络互联提供数据交换接口，为管理、监督、执行提供基础信息支持。

1.4 自动考核综合评价服务平台

建立一套科学完善的自动评价机制，通过内评价和外评价两个方面，对城市管理的各个相关责任主体进行综合考核评价。

1.5 数据普查

1.5.1 电子地图及地理信息系统现状分析

三维仿真规划于2014年进行主城区建设：地下管线已由规划局普查建设与维护，已经完成全市273平方公里管线数据;关于城市地理信息系统，由城市国土局建设和维护。

1.5.2 基础数据普查需求分析

开展网格划分和城市管理设施普查，结合实地调查和相关部门的要求，对单元网格进行精细划分和编码、对部件进行普查，建立覆盖全市的全面、准确、完整的城市管理部件基础数据库。同时，为了区分各个区的部件，在编码方式上采用行政区划代码进行区别。结合MMS技术发展，对城市普查采用空间化可视可量测需求进行城市化精细管理。城市地理空间测量采用实景影像模式进行数据普查。

2.系统架构

城市数字城管信息系统是围绕城市管理的业务流程而建立的大型信息化工作平台，系统借助应用支撑软件提供的基础服务，建立与城管业务相关的数字信息，实现城管问题的协同管理。本项目总体架构全面贯彻国家住建部数字城管总体框架，满足国家相关标准和规范。系统总体架构包括门户层、应用层、应用支撑层、系统支撑层、以及硬件和网络层（IT基础平台），以及三个支撑体系（标准、安全、维护）、第三方系统等。

3.技术路线

3.1 3G移动通信技术

依托移动通信网络，建立移动终端与监督中心、指挥中心的无线互连，实现语音、数据、短信、定位等业务协同运作。

3.2 计算机电信集成技术

计算机电信集成（ComputerTelecommunicationIntegration，CTI）技术集呼叫处理、语音处理、网络通信等各项新技术于一体，为城市管理呼叫中心的建设提供技术支撑。基于CTI技术，建设一体化的城市管理呼叫中心。

3.3 云计算技术应用

建立私有云（或部分公有云）通过云计算技术应用解决方案，通过互联网使用网络IT资源服务，为数字城管的IT运行环境带来更多的价值。云计算可描述在从硬件到应用程序的任何传统层级提供的服务。

3.4 空间信息技术

空间信息技术是指以地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、遥感（RS）等为代表的处理地理空间位置相关数据的信息技术。

3.5 移动测量系统和城市实景影像处理技术

移动测量系统代表着当今世界最尖端的测绘科技，它是在移动载体（机动车、铁路机车、飞机或无人机）上装配GPS（全球定位系统）、CCD（摄影测量系统）、惯性导航系统（INS）等先进的传感器和设备，在载体的高速行进之中，通过摄影测量的方式快速采集地物的空间位置数据和属性数据，并同步存储在系统计算机中，经专门软件编辑处理，形成多种有用的专题数据成果。

3.6 智能客户端技术

智能客户端（SmartClient）技术，是一种结合了瘦客户端（B/S模式）和胖客户端（C/S模式）长处、易于部署和管理的新一代客户端软件技术，通过统筹本地资源与分布式数据资源的智能连接，使得交互操作具有更好的适应性和更快的响应速度。

3.7 网络信息安全技术

数字化城管系统的建设，采用VPN、CA认证系统、网闸隔离、网络防火墙、防病毒系统、容灾备份、UPS等全方位的网络信息安全技术，充分保障网络系统和应用系统的安全和稳定运行。

3.8 科学合理的架构技术

J2EE与.NET均为较流行的开发架构，但基于现WINDOWS用户群的大量应用，基于.net架构开发有较大优势，在微软企业的强有力技术支持与发展下，其扩展性、兼容能力强，减免了J2EE的繁杂的中间件应用开发程序。

4.结语

通过实施数字化城管，通过高科技技术和先进管理理念，建立城市全民城管格局，实现城市管理由被动管理型向主动服务型转变，由粗放定性型向集约定量型转变，由单一封闭管理向多元开放互动管理转变，使数字城管成为建设“智慧城市”的基础工程和重要组成部分。

参考文献

[1]侯宇红.基于全景真三维斜射影像的数字城管应用研究[J].地理信息世界，2014，21（1）：106-110.

[2]陈平.数字化城市管理模式探析[J].北京大学学报：哲学社会科学版，2006，43（1）：142-148.

[3]陈观林，李圣权，周鲁耀.杭州市“数字城管”现状及发展对策研究[J].情报杂志，2009，28：43-45.

[4]程锋.“数字城管”基础数据普查关键技术研究[J].测绘与空间地理信息，2011，34（2）：159-161.

[5]周迪民，段国云.地理信息系统属性数据不确定性的研究[J].计算机技术与发展，2009，19（12）：174-177.

基金项目：国家自然科学基金（项目编号：61074147，61074185）。

作者简介：

陈骋逵（1991―），男，江西赣州人，硕士研究生，研究方向：组合优化研究。

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2.城市管理者与房产管理者之间缺乏沟通渠道。城管与房管在工作内容上有着极强的相似性，园林部门相当于绿化组，市政部门对口维修组，环卫部门等同保洁组，市容部门可比保安组。从某种意义上讲，城市管理管得是开放式的大型社区，房产管理管得是封闭式的小型城市。但是由于两者在管理体制上的区别（见表），使得城市管理与房产管理的融合难以实现。

三、相应的解决对策

综上所述，现阶段我们的城市景观规划、建设、管理尚无法实现与城市房产项目的呼应。将城市房产项目融入城市景观、实现城市景观为城市房产项目服务，期待我们在管理程序上和体制上的突破： 1.优化项目建设流程。管理单位在项目立项阶段，了解项目概况，建立沟通渠道，告知规范，提出宏观意见，建立项目档案；项目设计阶段，对项目设计进行评审，提出针对性意见，力争问题早期发现，早期化解，体现服务精神，避免开发单位错误的投入，促进项目品质提升，也为今后的项目验收提供依据。同时对发现的问题，形成书面意见，充实项目档案，留存书证，明确管理责任；项目验收阶段，应根据实际情况，可对前期制定的方案进行微调，使方案更具可操作性，各种功能更加得到有效发挥，并最终通过验收落实到现场。管理单位全面参与立项、设计和验收是确保景观项目与周边房产项目融合，产生综合效应的流程保障。管理单位包括城市管理单位，也应包括房产管理单位。 2. 实现城市管理社会化，打破城市管理与房产管理界限。目前的城市管理过程中，政府的定位是直接的管理者，强调其管理属性，却忽视了其作为城市公共设施设备所有者的所有人属性，也就造成了其在管理手段、管理目的方面与社会属性较强的房产管理之间存在巨大差异。作为产权人，城市景观、城市公共设施设备，也完全可以通过公开选聘，招募专业管理公司进行社会化管理。可以想象，当房产管理企业中标临近地块城市景观的日常管养时，管理真空问题，停车资源共享……凡此种种时常令人纠结的问题，都将迎刃而解。

景观项目不再是独立的景观项目，房产项目不再是独立的房产项目；管理单位打破与规划、建设单位的界限，管理单位打破彼此之间的界限，现代都市催生城市大管理、现代都市催生都市大综合。

参考文献：

[1] 刘先觉.现代建筑理论[M].北京：中国建筑工业出版社，1999.

[2] 吴良墉.人居环境科学导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2001.

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一、“数字执法”系统概述

“数字执法”项目主要是用于转变传统城管执法日常办公模式的解决方案, 是一个集资源共享、管理、监控、服务为一体的综合性网络多业务平台。该系统的应用使执法队员可以利用电脑通过有线网络, 或者利用“执法通”、“上网本”通过无线网络, 做到案件编号自动生成、审批流程简单快捷、法律文书即时打印、处罚过程实时监控、系统消息自动提醒、执法数据自动汇总等，实现城市管理行政处罚案件办理网络自动化。城管执法办公网络延伸至无线, 在执法现场执法队员通过“执法通”和便携式打印机完成拍照取证、制作和打印执法文书等一系列案件处理操作; 在案件发现和办理过程中还可通过GPS技术了解执法车辆实时动态分布情况, 及时调度和保障; 所有在办公室和现场办理的案件信息自动保存到相应的电子台帐中, 在加强管理的同时, 方便日常统计和分析。通过现代科技和信息化技术在城管执法工作中的应用, 不仅使案件办理周期得到缩短, 且共享更及时、流程更简化、反应更快捷、监管更有力、过程更透明，进一步提高城管执法工作的效率和水平, 提高人民群众对城管执法工作的满意度。

“数字执法”项目主要由四个子系统组成：1、“执法通”子系统, 实现“移动办案”，使执法队员在执法现场可通过移动信息终端进行录入、查询、更新等操作，将事件信息、法律文书直接录入执法系统, 并可进行法律文书的现场打印, 实现简易案件和部分一般程序案件的当场办理及所有行政处罚案件的全过程网上办理; 2、“台账管理”子系统，完成对全市城管执法相关业务数据的共享、整合和管理; 3、“车辆监控”子系统, 运用GIS/GPS技术, 对执法车辆定位及跟踪, 为及时部署应急策略, 有序调动执法力量提供保障；4、“决策分析与综合评价”子系统，通过系统关联将行政处罚案件办理的有关信息录入电子台账,并提供强大的统计、分析等功能。

二、“数字执法”系统创新特色

数字执法是区别于传统执法办公模式的一项创新工程，城管执法工作涉及面广，内容庞杂，专业性强，系统软件开发本身就是一个相当复杂的过程。为开发出执法“用得上、用得顺”的软件，泰州市城管局项目筹备组坚持和技术人员一同商讨设计方案、调试系统，同时深入各职能部门走访调研，交流探讨，全面了解他们的使用需求，制定出最优方案。在满足执法需求的基础上，开拓思路，务实工作，实现了项目开发的多个构想：

（一）技术创新

一是开发建设了“执法通”移动办案子系统。数字执法采用电信3G无线网络传输案件数据，并在打印机上配置蓝牙模块，实现了从发现问题到登记、审批再到执法文书打印全过程的现场进行。二是开发建设了车辆定位监控系统。通过将GPS技术引入城管执法领域，解决了执法车辆日常执法中流动性强，监管难的问题，同时为城市管理问题的及时解决提供了可能。

（二）工作创新

一是法律条文自动填写。为提高现场执法的工作效率，将执法业务涉及的法律、法规进行拆分、编码，形成了事由、案由、管理依据、处罚依据一一对应的法律知识库。执法队员在执法过程中，仅需要在屏幕上点选正确的案由，相应的法律条款就会自动填写完成，极大地提高了案件办理的效率和准确率。二是法律文书即时保存、流转。为适应数字执法法律文书现场打印的需要，将执法所涉及的43种文书全部录入系统，执法人员根据需要在“执法通”或上网本上进行调取、填写。通过程序设定，实现文书编号及当事人信息自动生成，文书填写完成即时保存并跟随案件办理程序同步流转，确保了执法程序合法，卷宗整洁规范。

（三）机制创新

一是案件权限管理机制创新。根据执法权限的划分，系统将不同的案由、权限绑定至相应的执法部门。各部门各司其职，从源头上杜绝了职权交叉、多头管理现象的发生。此外，根据系统预先设定好的案件罚款金额、查处的违法建设面积，重大案件会自动流转到相关部门、领导进行审核，实现了普通案件的独立处理和重大案件的监督处理两个流程的无缝结合。二是内部考核监管机制创新。以往统计案件数量，登记、上报案件信息等工作，均需要手工完成，不仅费时费力，还易产生误差。数字执法系统中开发了“决策分析与综合评价”子系统，通过实时统计、自动填表、智能查询等功能，避免了许多重复录入的工作，在减少工作量的同时，还提高了准确度，便于内部考核监管。

三、“数字执法”系统应用及成效

“数字执法”系统是综合性的技术创新、工作创新和机制创新,自2009 年实施以来, 已经产生了较好的管理效益、社会效益和经济效益。

（一）保障信息沟通，提高办案效率

实施数字执法后，城管执法队员外出巡查时，只要携带上“执法通”手机和便携式打印机，就可以完成案件所有执法手续办理、查询、拍照取证、通讯联络、文书打印等工作。在执法现场，队员通过“执法通”手机填写案件的基本信息和处理意见，系统自动把信息传给中队长。几乎同时，中队长的“执法通”上就收到了提示信息，提醒他有新的案卷需要审核。意见签署后，信息直接传送至大队长审批，再经由案件处理中心主任签署意见，案卷自动转到分管领导审批。通过信息的实时共享，实现了案件办理环节的无缝结合。

审批环节从传统的“跑路”到如今的“登录”，案件“即查即办”成为了现实。简易程序案件现场打印处罚文书，一般程序案件在现场录入采集的信息，通过3G无线网络传输到终端，做到“简易案件现场办，一般案件记在案”，不仅提高了办案效率，也减少了行政相对人来回跑动次数，为相对人提供了更大便利。

（二）规范执法环节，促进执法公正

“数字执法”通过技术手段设定执法的权限和流程，执法程序一环紧扣一环，杜绝了执法工作的随意性，减少由于环节疏漏造成的执法不严密。执法队员在巡查中，发现问题即可通过“执法通”连接执法专网，做到件件记录在案，可有效防止有案不立、立而不查、查而不处、处而不力现象的发生，监管人员在后台可随时了解执法现场案件办理情况，监控案件办理的流程，执法办案的进度也同步导入到市行政权利网上公开透明运行系统，便于行政相对人上网查询案件的办理情况，案件从受理到结案的全过程都处于社会公众的监督下，在规范执法的同时引入更多“阳光”。

城市管理行政执法涉及的各类法律、法规、规章多达近千条, 法律法规对违法行为的罚则通常都设定了一定的自由裁量权。如果自由裁量权运用不规范，权限过大, 就有可能出现同类案件处罚标准不一的现象, 导致执法不公平、不公正。在项目建设中，泰州市城管局将城管执法所涉及的各类法律、法规、规章进行梳理，对常用的涉及到自由裁量权使用的条款进行量化，使处罚标准统一起来，且录入系统。执法人员只要对应违法行为进行点击，就有标准统一的罚则出现。这样不仅便于队员操作，提高了案件处理的效率，而且能有效预防自由裁量权的滥用，确保了执法工作的公平、公正。

（三）加强动态监督，确保案件质量

该项目应用地理信息系统和定位系统，实现对全市城管执法车辆的定位及跟踪, 在泰州市域范围内能及时了解执法车辆的分布和动态变化情况, 加强了对执法队伍的监督管理。“数字执法”对案件办理“全程跟踪”，案件处在哪个环节,详情如何,上网查阅便知;执法中队今天去了哪里, 回放巡查轨迹就清楚; 今天中队队员都做了什么, 只需查阅电子台帐记录。诸如此类, 城管执法干部、队员仅需点击鼠标,便对自己权限范围的详情一览无余。所有流程都处于实时监管范围内, 哪项工作没做好, 哪个环节出了错, 都将在第一时间掌握。

与此同时，泰州市城管局及时制定出台了《数字执法管理暂行办法》，明确了行政处罚案件一律通过数字执法系统实行网上办理；规定了各部门人员在数字执法工作中的具体职责；在《行政处罚法》的基础上，对案件办理过程当中各个环节的时限作出了具体规定；同时对数字执法相关的案件网上运行、案件质量、文书制作等8个方面的考核奖惩作出明确规定。《办法》的出台实施为数字执法工作的推进提供了有力的制度支持。借助信息化技术应用,再辅以相关配套制度，城管执法系统逐渐建立健全了行政处罚案件办理监管机制,有效地提升了案件质量。

（四）创新执法模式，提升队伍形象

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中图分类号：D922.1 文献标识码：A

1城管的现状

近年来，我国城管的暴力负面形象已逐渐深入人心，许多民众都对城管有强烈的恐惧感与憎恨感。城管负面形象的主要成因是城管队伍的不规范及城管人员素质的良莠不齐，同时与舆论的负面渲染等原因有关。

1.1城管本身执法的问题

首先，城管职权范围不明确。城管的法律依据是1996年出台的《行政处罚法》，依据《行政处罚法》第16条的规定，在国务院的的领导下，各地城市管理综合部门纷纷建立，如今，城管似乎已然成为中国城市执法职责最宽泛的公权力机构。其次，城管执法环境恶劣。城管在执法过程中，大部分执法对象是社会的底层人员，为了谋生而从事一些违法行为，而且城管的执法是集中行使行政处罚权的过程，行政处罚又是种硬性的行政方式。因此，城管执法相较于其它行政机关的执法而言，更容易与执法相对人发生冲突。再次，城管中除有正式编制的公务人员外，还有很大部分是临时工或协管员，很多城管人员没有受过系统的法律专业知识和基本素质培训， 法制观念淡薄，与执法要求差距较大。最后，城管执法监督机制不健全。缺乏有效的监督制度为城管执法人员滥用公权力提供了条件和可能，导致不当粗暴执法，而导致执法中的小矛盾发展为大争端，引发暴力事件。

1.2媒体网民的不当宣传

近年来，关于城管的负面新闻通过报刊、杂志、网络媒体纷纷进入民众的视野中，百度输入“城管打人”共搜出200多万条相关结果，百度“”共搜出进100万条相关结果，而且新闻标题各种触目惊心：城管打孕妇、城管打老人、城管围殴群众、城管打警察……如此多城管的负面新闻的原因一方面是由于城管制度还有诸多漏洞，城管人员执法中确实存在粗暴执法的情况，另一方面是由于媒体方面为博民众眼球，在新闻中有夸大或断章取义的成分，甚至有人说“无城管，不新闻”。由此可见，城管在媒体中的地位可谓是臭名昭著了。

1.3大众心理倾向于同情弱者

城管人员代表国家行使公权力，尤其是其最主要的职权在于集中行使行政处罚权，拥有强大的公权力，而执法相对人又多是社会弱势群体，在此种情况下若发生冲突，民众倾向于同情弱者而向强大的一方发难，倾向于指责城管的粗暴执法而忽略某些执法相对人在事件中的不当举措。当今社会，城管似乎已经成为了暴力、欺行霸市的代名词，在这种情况下，就会发生“晕轮效应”这一社会心理现象，即民众对城管人员的行为有坏的印象，会使其对所有城管人员及城管的其他行为的评价低。

2城管的特殊性

2.1执法权vs生存权

受传统文化影响，我国自然经济状态的生活方式已根深蒂固，对于大多数普通民众而言，从事无照经营、非法运营、流浪乞讨的人员虽影响市容卫生、交通秩序、生活环境，但并未给其生活带来太多不便，甚至带来了便利。城管制度的设立无疑为维护城市秩序做出了巨大的贡献，但与此同时行使公权力与保障公民权利之间的矛盾也越发凸显出来，有强大公权力的城管在其执法过程中一直处于社会矛盾的最前端。一方面作为执法方的政府部门确实有权力和责任对城市管理中的违章违法行为进行管理和处罚；另一方面作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，而且其从事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管执法对象大部分属于弱势群体，这些弱势群体为了生存不得不从事违法活动，这就使他们与城管执法主体发生了直接的利益冲突，甚至分裂成对立的两个阵营。一定程度上来看，这些城市弱势群体在城市中生存的同时，给城市管理带来了巨大的压力，这些弱势群体从事的非法活动的产生与扩大与城管部门的设立与扩张是分不开的。

正是因为城管执法人员与执法相对人双方执法权与生存权的尖锐对峙，执法相对人往往不能或不愿承担城管对其进行的惩罚，有时行政相对人甚至会产生绝望的情绪，导致惨剧的发生。城管执法相对人从事的活动往往与其的生活息息相关，很容易造成城管执法不被理解，再加上执法相对人的来源、社会背景、文化程度、职业、性格等方面非常复杂，这决定了他们对城管执法的要求呈现出多元化特征，加剧了城管执法双方的矛盾，也增加了城管执法的难度及危险性。

2.2城管保护措施不完善

城管作为集中行使处罚权的综合执法机关，其工作跨度大， 难度也大，大城市的城管动辄综合数百项处罚权，其执法难度是显而易见的。可以说， 在相对集中处罚权的同时也在集中社会矛盾。城管与行政相对人易有肢体接触，但城管并不像警察一样拥有治安处罚权，也没有配备武器和警械。面对执法过程中“暴力抗法”，城管有比其他行政执法人员更大的危险性，却没有加强对其保护，这有违公平原则，因此，笔者认为应对城管设立特殊的保护制度。

3城管的特殊保护

在城管的执法过程中，主要受到威胁的是城管的人身安全，城管易与他人发生肢体冲突，在此情形下，对城管进行保护主要有以下两种方式：一是扩大城管的职权；二是完善城管的防卫权。

3.1扩大城管的职权

《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

城市管理局是集中行使行政处罚权的行政机关，其职权主要在于行使行政处罚权，其所具有的行政强制权范围也应只限于保障其权限内的行政处罚权的实施，所以城管执法并不需要扩大其行政强制权，而且若扩大城管的行踪强制权会造成城管权力的过度扩张。另外，城管在执法过程中，非常容易与行政相对人产生矛盾，且一般遇到的都是轻微的违法行为，如果扩大城管的行政强制权，却没有相关规定限制其权力的使用，则很容易侵害执法相对人的权益，且加深民众对城管的恐惧及民众与政府的矛盾，这是不利于社会和谐稳定发展的。因此，笔者认为不应该扩大城管的职权。

3.2完善城管的防卫权

要完善城管的防卫权，首先应当确定城管人员的防卫权与普通公民的防卫权是否有区别。笔者认为，城管人员的防卫权与普通公民的防卫权是有所区别的，且城管人员的防卫权与普通公民的防卫权相比，应予以限制，原因有以下几点：

首先，正当防卫是公民在合法权益受到不法侵害然而公力救济不可及的紧急情况下采取的私力救济。孟德斯鸠指出：“在公民与公民之间，自卫是不需要攻击的。他们不必攻击，只要向法院申诉就可以了。只要在紧急情况下，如果等待法律的救助，就难免丧失生命，他们才可以行使这种带有攻击性的自卫权利。”城管部门作为国家机关，代表国家行使公权力，在遭遇不法侵害时及在受到不法侵害后获得公力救济的机会远大于普通公民，因此对其私力救济应适当限制以免对他人造成不必要的伤害。

其次，我国对于正当防卫的刑事政策是鼓励公民合理地行使正当防卫权，勇敢同违法犯罪做斗争，我国对正当防卫的限度是做从宽掌握的，鼓励对紧急情况下的不法侵害进行私力救济。国家承担了保护公民权利的职责，城管虽然不具有治安保卫的职责，但城管作为国家机关，其人员在遭遇不法侵害时，应当趋向于由有权机关对该不法侵害进行评价而不是积极的与之斗争。

再次，城管执法时以强势的态度出现，具有强大的公权力，其执法者的身份首先就给执法相对人造成一定心理上的恐惧感，执法相对人处于弱势的地位，一般不敢于与国家对抗。而且，执法相对人的抗法行为，经常是伴随着执法相对人的侥幸心理，希望通过抗法来免受或减轻行政处罚，所以其采取的抗法行为一般手段并不激烈，经合理协调后其抗法行为也容易被说服，因此较容易制止。而且城管执法时，人数上一般处于优势状态，在遇到不法侵害时，共同执法的城管一齐制止不法侵害的话，力量对比较明显，一般不需要造成重大损害就能缓解当下的紧迫危险状态。

最后，城管在执法时遭遇了抗法，若给相关人造成危害后果，其承担的责任与其造成伤害是不相当的。因此，若不对城管行使防卫权作具体的限制，则一方面将导致市民的权益得不到保障，另一方面易导致城管权力的膨胀，不利于社会的和谐发展。

根据对比对城管进行保护的两种方式，笔者认为，应当对城管的防卫权进行明确规定及完善，使城管人员能正确行使自己的防卫权来保护自己。

4城管防卫权的立法展望

近年来，城管制度遭到众人非议，这与没有一部全国性的城管执法规范不无关系。城管体制的最高及基本法律依据是1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定，除此之外，城管的设立、权限、行为规范等的法律依据都来自于国务院文件、地方政府文件等。迄今，城管制度设立已有十几年，全国有三百多个城市设立城管，但城管制度却依旧存在很大问题。“名不正则言不顺，言不顺则事不成”很多时候城管队员在执法时，面对指责的尴尬，面对挑衅的无奈，面对抗法的困窘，都是因为没有完备的法律依据和执法手段来保障。

面对以上问题，很多人提出应当制定一部全国性的城管执法规范。首先，学界存在大量关于城管执法合法性的质疑。“在法治社会，一切权力都必须接受法律评价，权力普遍受法律评价是法治的基本原则之一”，城管设立的最高法律依据仅仅是《行政处罚法》第十六条的规定，但这样一个单薄法条却衍生出城管的诸多职能，这导致城管执法在主体资格和法律地位存在着不足与缺陷。其次，在城管执法缺乏统一的具体法律规范。全国各地城管的执法范围存在一定程度的差异，很多城管人员不明确自己的职权及职责，而且在城管执法过程中，很多情况下并没有遵守法定的程序。可以说，在全国各地的城管部门中，执法范围是一个具有弹性的领域，今天城管不能管的领域，明天可能一个红头文件就允许管了。最后，城管执法保障机制不健全。城管执法在法律保障机制、强制执法权力保障机制、财政保障机制几方面都不健全，这都要求制定完备的法律来规范。

虽然目前要由国务院统一制定一个“城市管理执法条例”条件还不成熟，但只要城管制度继续在中国存在着，这样一个执法规范必将会制定出来。

参考资料

[1] 周执前.中国古代城市管理法律初探[J].河北法学，2009（7）.

[2] 彭君.必须尽快制定一部全国性的城管执法规范[J].云南大学学报法学版，2009（4）.

[3] 刘华.城管的历史：扩权与限权[J].昆明理工大学学报，2009（1）.

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由于城管执法体制从诞生之日起本身存在的缺陷，在推进城管行政执法体制改革的过程中，各种矛盾和难题相继出现，使这项工作陷入了困境。近段时间以来，学术界和实际工作者围绕城管执法体制问题开展了热烈讨论，对体制改革的得失进行了深刻思考，努力把视域拓展到更深、更高的角度和层面，试图创设出更加合理、科学的城管执法体制。在此，我们反思现行城管执法体制的利弊，提出新型城管执法体制的基本框架，与全国同行商榷，期待引起大家对体制理论和实践问题的思考和争鸣。

一、对城管执法体制的历史回顾和评估

（一）关于城管执法体制改革的历史回顾

纵观城管执法体制改革从提出到试点、从理论到实践的过程，可以分为3个阶段。

1、探索阶段（1996年～20__年）。1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《行政处罚法》的这一规定，为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。

2、实施阶段（20__年～20__年）。工作重心由理论探讨转变为实践运行，法制部门退居幕后，各地城市政府担当了城管执法体制改革的主力军。各种具有地方特色的模式层出不穷，城管执法体制变革在一个广阔的时代背景下迅猛展开。

3、困惑和反思阶段（20__年以后）。经过几年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。20__年以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象，引起全国一片反思之声。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷发展的阶段。

（二）当前城管执法体制的大致类型

1、独立体。将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来（简称7＋1或7＋X），跨行业配置给独立组建的城管行政执法局（城管综合行政执法局），其特点是行政许可权与行政处罚权分离，部门之间相互分离、相互监督、相互约束。这种架构规范、稳固，具有很强的刚性，符合政府行政管理改革的趋势。但是管罚分离，在现有的政府行政体系中很多关系难以理清，权责不一致，出现新的职责不明，易使管理部门和执法部门之间相互推诿、扯皮。同时，如果不对管理部门进行相对集中的整编，在原有机构编制中出现新机构，可能造成新的机构膨胀和效率低下。

2、联合体。对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局（城管办）和”城市管理行政执法局（综合执法局、总队、大队）牌子，实行“一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。其优点是在统一体系中运行，管理与执法互补，可以整合力量；缺陷是相互之间没有制约力，在制度上不能制止乱作为现象。

3、从属体。城管行政执法局作为二级局从属于一级局。这种体制的特点是城管行政执法局从属于建设局（市政管理局、城管办），由一级局副职兼任城管执法局局长，并以一级局的名义执法。这种构架是原来的城建监察体制的继承与延续，在实际工作中可能有效，但不符合相对集中行政处罚权和综合行政执法的精神。

（三）对城管执法体制的评估

1、是对行政执法体制的革命性颠覆。城管执法体制改革是中国行政管理体制改革的一场革命，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”的颠覆，其革命意义，绝不亚于政府减少事权、“有限政府”的改革所具有的意义。正因如此，如何分权、如何监督、如何制约便成为非常敏感的问题，分权和监督的界限、程度一直是相关部门争论不休的焦点。利益格局的重新分配，使很多部门对“竟敢动我的奶酪”的城管执法体制设置了重重障碍。在现有行政管理体制未彻底突破的条件下，城管执法体制的改革，打破性成分和建设性成分并存，打破已经开始，而重建却困难重重。

2、是实施民主政治的有益尝试。形成政府内部相互监督机制、扩大公民有序的政治参与度，是社会主义民主的一个通则。城管执法体制改革直接的、显性层面的动因，是解决职权交叉、机构臃肿、队伍重叠、多头执法、效率低下等问题，理顺行政执法关系，降低执法成本，提高行政执法质量和水平；深层的、内在的动因，则是构建行政权相互监督制约、社会多元主体广泛参与的民主体制。可以这么认为，开展城管执法体制改革，不单单是调整、解决城管行政执法领域存在的问题，更重要的是通过局部试点，探索建立现代、民主、高效的行政体制。各地实践的进程显示，当前建立城管执法体制的焦点在显性层面上

，重点关注机构的建立、队伍的精简、减少多头执法和执法扰民等问题，而忽视了监督的刚性和参与的民主化要求。

3、是对执法者执政能力的严峻考验。建立城管执法体制所确定的一系列原则和方法，打破了过去沿袭的机制，提出了很多新的课题。要实现城管执法体制改革的平稳进行，执法者必须具有全新的公共管理理念、“人本主义”的管理思路、出色的制度构建能力、超众的组织协调能力等等。所以，城管执法体制是一块“试金石”，考验着执法者的素质和能力。

4、取得了一定程度的进展。政府事权在一定范围内初步实现了分离，外部监督有所加强；重新梳理了城市管理领域的职责、机构，合并了行政执法队伍，减少了多头执法现象；执法队伍进一步年轻化、规范化、专业化，队伍形象较以前有所提升；初步转变了执法理念，把治理违法、优化环境作为执法目的；大胆创新，初步形成了一些有效的执法机制，规范化、亲民化、科技化、信息化、精细化水平得到提高。

二、当前城管执法体制存在的主要问题

（一）法律地位不稳固

《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则，中编办关于开展综合行政执法工作的要求缺乏法律依据，且本质上与相对集中行政处罚权制度是相互矛盾、抵触的。由于没有《组织法》的保障，国务院或省级政府没有制定与《行政处罚法》相配套的细化的城管执法相关法规、规定，城管执法体制的法律地位不确定、不稳固，随时可能有被取消、与管理部门重新合并的趋势。为此，浙江省由省法制办牵头，正在研究制定《开展相对集中行政处罚权制度的办法》，以对这一体制从法律地位上进一步明确和确定，防止城管执法部门在机构变动中被撤销或合并。

（二）管理体制不统一

1、执法机构名称不统一。由于存在上面提到的三种不同的体制类型，执法机构的名称五花八门。

2、归口不统一。有的是政府组成部门，由政府直接管辖；有的归口建设系统；有的只是某个部门的内设机构。归口不统一，中央、省级无直接主管部门，导致编制、经费诸多方面的不统一。

3、建制不统一。有垂直管理，有分级管理；局、分局，总队、支队、大队、中队设置混乱。

4、人员编制不统一。国务院有关文件明确要求行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，《公务员法》也设置了行政执法类公务员，从法律上对执法人员身份作了明确规定。但各城市受行政编制限制，在理解上又有偏差，把一线执法队员基本核定为事业编制。

5、着装不统一。各城市争相模仿公安部门，基本都设计制作了自己的执法制服和标识，混杂不一且与公安部门制服相似，带来的直接后果是20__年国务院对制服问题的清理和整顿。

6、执法文书不统一。

（三）职能界定不清

1、审批权和处罚权划断后，检查权和监管权的归属不清。审批部门的批后监管权有哪些、执行到什么程度、有何措施，处罚部门的检查权属于什么性质的权力、如何执行，对这些问题，没有深入研究。

2、将部分行政处罚权划分出去的标准不准确，人为地将相互关联的一种违法行为细分，增加了执法层次，违背了相对集中行政处罚权的要求。如分拆环保和公安交通中的部分行政处罚权，导致新的职责交叉。

（四）执法手段延伸不够

由于政府规章和行政处罚各类的限制，执法中主要采用教育、纠正、警告、暂扣物品、罚款等处罚形式，缺乏必要的“杀手锏”，缺乏有效的后续手段。

（五）相互监督不到位

实施城管执法体制的目的之一，是为了加强执法部门与相关主管部门的监督约束。但事实上，执法部门无法律依据进行监督。主管部门的审批许可权是独立行使的，目前的法律并没有规定对审批有检查权，主管部门的审批行为是否违法，只能由法院或政府监察部门界定，不在行政执法部门的监督范围。在执法实践中，为了不破坏与主管部门的良好关系、争取主管部门的支持配合，执法部门对管理部门审批过的过当行为也认定是合法的。这种认定方式，对政府部门的违法行政行为起不到监督作用。

（六）创新动力不足

一方面，面临理论的困惑，大家感到横亘着难以逾越的制度鸿沟，同时，改革的前景不明朗，很多人抱着等一等、看一看的心态。另一方面，城管执法体制建立后，城市管理违法行为并没有迅速减少，查处违法行为的措施依然缺乏，执法环境依然没有根本好转，有些人觉得改与不改没有本质区别，权力从左手换到右手，改变的只是形式。更有甚者，少数地方觉得老的体制用起来更加顺手，干脆掉头重走旧路，体制变革半途夭折。城管执法体制改革正走在一个方向欠明的十字路口，面临重重困境。

三、建立科学、合理的城管执法体制的构想

（一）建立科学、合理的城管执法体制的理论前提

1、遵循渐进式改良的理论逻辑。政府行政体制改革，是要调整、改变建国以来在计划经济条件下形成的一整套政府自身运行的组织制度。这套组织制度经过长期的动作已经高度固化，内部的关联度呈现网络化格局，往往牵一发而动全身。如果改变的仅仅是其中的某一个环节，会引起其他环节一连串的不适应，进而导致整个运行过程的混乱、停滞、倒退。按照相对集中行政处罚权理论对城管执法体制进行调整，是在大的行政体制未改变的前提下，对城市管理领域内的行政权进行重新配置，是一次局部环节的调整。如果忽视这次调整的前提条件，完全原来的体制结构，会出现法律、法规的空白，打乱原来的运行节奏。

对行政体制的任何激进的改革都应当慎重，对在特定历史条件下建立的行政体制构架，要肯定原有体制中的合理成分，新的体制的建立应该是原有体制的逻辑延伸，而不是截然划断。任何推倒重来的做法都值得商榷。据此，我们认为，在城管执法体制变革中，要慎提改革，多提改良和完善。在相对集中行政处罚权制度下建立起来的城管执法体制，应该是城建监察体制的进一步改良的完善，是在城建监察综合4个方面处罚权基础上的进一步扩大和深化，是用相对集中行政处罚权理论对城建系统行政处罚权配置的一次再细化、再调整。在这样的逻辑基础上建立起来的城管执法体制，既解决了牵头部门的问题，又解决了执法主体法定的问题。

2、构建统一、开放的职能结构。在构架上，要能体现出城管执法体制的统一性和精简性。在全国范围内，要做到城管执法机构独立、队伍单一、服装统一、人员编制精简、执法有效。在价值取向上，应该体制出“强其所应强”的职能定位。处罚权是政府行政权力中维护公序良俗的有效“利器”，从国外城市管理的经验来看，通常的做法是弱化审批许可权，让非政府组织、社会团体和市民最大程度地参与管理，同时强化监管和执法，对违法行为严管重罚。所以，城管执法应在现有的处罚权基础上，增加强制措施和处罚种类，进一步强化惩戒力和威慑力。在对外关系上，城管执法体制的职能结构应该体现出开放性、自洽性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换；城管执法本身要具有内外联系的功能，成为城市管理审批、监管、检查等环节的中枢。

3、打破现有的思维模式。国务院按照《行政处罚法》提出的城管行政执法体制，本来就是一种构设，有大胆超越的地方，也有受到原有行政体制制约而显得谨慎的一面。实践表明这种模式需要调整和改进，我们不能囿于国务院的原则规定，而应对明显不适合的部分大胆进行调整和革新。如相对集中行政处罚权制度与综合执法制度本质上是矛盾的、不相容的，部分行政处罚权的划断归并造成新的机构膨胀，把是否需要技术部门鉴定作为行政处罚权划分的原则不科学、不可行等等，我们要根据实践的具体情况，提出相应对策。

（二）构建城管执法体制的新形态

根据上述理论思辨和城管执法实际情况，我们提出城管执法体制的一种新形态。

1、建立中央、省、地级市、县四级法制、编制保障支撑机制。一是中央、省、地级市、县四级法制部门代表中央和地方政府，在推进相对集中行政处罚权制度、开展综合行政执法工作中，主要负责法律法规的修订和完善；对城管执法部门依法行政、贯彻落实执法责任制等进行指导、检查和监督；对城管执法和相关部门管理过程中法律法规交叉和重叠之处进行厘清和裁决等。二是中央、省、地级市、县编办部门代表中央和地方政府掌握好城管执法队伍的总编数和队员的编制、身份等管理，抓好城管执法体制改革后的精简队伍、归拢编制、善后安置等工作。

2、建立中央、省、地级市、县四级垂直领导的城管执法机构。将城管执法部门纳入建设系统，在建设部门设置城管行政执法总局，负责全国的城管执法工作；省级建设厅设置城管行政执法局；市、县建立城管行政执法局，列入政府组成部门，但归口建设系统。省级以下城管行政执法局可根据各地实际情况实行垂直领导、分级管理。中央、省级城管行政执法机关负责沟通、协调和法律、法规的把关，不从事具体的执法行为；市、县级城管行政执法局负责具体的执法工作。

3、依据《行政处罚法》在特定领域相对集中行政处罚权。将建设系统的全部处罚权集中起来，同时将部分与城市管理相关的边缘性的处罚权如环保、工商、公安交通、文化等部分行政处罚权集中起来，依据城管行政执法管辖权和处罚依据进行处罚。

4、贯彻管罚分离原则，城管执法机关独立动作。各级城管执法机关必须贯彻管罚分离的原则，严格实行许可权和处罚权分离。市、县级城管执法局必须是独立的执法机关，不得成为部门的一个内设机构。与其他部门的日常联系沟通由城管执法局自行负责，涉及重大的、难以单独解决的问题，由建设部门牵头协调。

（三）新型城管执法体制的特点

1、延伸了城管执法的层次。一是把城管执法体制从较低层面延伸到较高层面，在中央和省级明确了城管执法的领导机关，确定了行业主管部门，形成了自上而下的体制格局。二是改变了法律、法规不适应的现状。中央、省级制定的法律、法规效力较高，市、县制定的法律、规章或规范性文件效力较低，实行城管执法体制，目前高位法基本没有变更，调整后的低位法经常面临与高位法相抵触的情况，造成了执法工作的被动。在中央和省级建立城管执法机构，调整效力较高的法律、法规，有利于理顺各级法律、法规的关系，解决法律、法规不适应的问题。

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    数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。 最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]

    具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

    二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

    根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。

    综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。

    三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

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2违法建筑强制执行的原则

由于违法建筑本身的违法性，决定了其被作为执行标执行，人民法院在执行的过程中需要遵循一定的原则，以维护债权人的合法利益，并不能违反执行工作规范的要求。具体的执行原则如下：要区分对待违法建筑和无籍建筑，其存在本质的区别，无籍建筑是由于某些原因没有获得产权证明，但是用地和规划建设是有审批手续的，即使没有这些，也有其他证据证明其合法性。在执行时，应该搞清建筑的属性，在征求了行政主管部门的意见后，可以按合法建筑对待；违法建筑的性质不变原则，由于司法权和行政权职能的区别，对违法建筑的认定属于行政部门的职权，人民法院不存在这一职权范围，违法建筑执行后也不能当做合法建筑对待，其违法的实质没有发生变化，而只是建筑的占有主体发生了转变，从被执行人转变成了债权人；违法建筑风险告知原则，违法建筑已经被人民法院执行后也不能成为合法建筑，其存在的风险没有任何变化，人民法院在执行时，应该以法律规定的形式明确告知违法建筑作为执行标的风险，最好事先征得债权人的书面承诺后再执行。

3完善拆除违法建筑的对策及其建议

3.1完善拆除违法建筑的相关立法

立法的完善可以给违法建筑的建设和拆除违法建筑行政执法提供可靠的法律保障，立法的完善首先应该细化《城乡规划法》的相关规定，保证立法的可执行性，并以此法为依据，加大对地方立法的建设力度，不断完善相关地方性法规和规章制度，努力构建一个体系完整的城市管理和规划的法规体系，也可以针对违法建筑建立专门的立法，加大对违法建筑的惩处力度。

3.2明确各执法主体在工作中的职权问题

违法建筑的治理工作是由有关部门协同配合、联动执法进行的饿，并不是某一个部门的事情，所以应该建立联合管理的机制，督促各执法部门各司其职。其中各区县政府是本行政区域控制违法建设行为的责任主体，负责相关的查处工作，在完善违法建筑强制执行中，由城市管理综合执法机构来执行。建立由多部门共同监控和执法的工作程序，以监督违法建筑的开发建设和经营管理整个过程，将各个部门联动起来执法式治理违法建筑的有效措施。建立一套查处违法建筑信息的共享机制，实现规划和城管部门的信息反馈和资源共享机制，各执法主体在执行工作时可以充分利用城市管理信息系统上的信息资源，为查处工作提供基础性数据，以实现平台之间的信息互通和共享。

3.3加大执法力度，提高办事效率

违法建筑扰乱了社会正常的运行秩序，如何在执法工作中提高办事效率是行政执法工作中需要认真考虑的问题。《城乡规划法》虽然赋予了行政机关拆除违法建筑的强制执行权，但是这也并不意味着司法机关不具有强制执行权，如果一些违法建筑拆除的难度大，在申请人民法院强制执行时，既可以由司法机关审查其合法性，又可以由司法强制措施处理违法建筑。违法建筑如果在搭建的过程中，应该加快强制执行的步伐，不然就可能错过了执法的时机，等到违法建筑已经成为事实的时候就会给拆除执行工作增大难度，提高了执法的工作成本，在执法时充分利用立法的规定，给予行政执法机关扣留施工材料和设备、查封施工现场，立即执行的权利，一旦发现违法建筑立刻给予制止，将其扼杀在萌芽状态。执法时可能会遇到阻挠执法和暴力抗法的野蛮行为，执法人员应该加大对违法行为人的执法力度，对阻碍执法人员正常工作的行为人按照公安机关的相关管理条例进行处罚，构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。

3.4加强对建设单位的管理力度

各级领导应该全力支持工程的招投标工作，不以主观的意志推荐施工单位或者干预工程建设的承发包工作，减少政府参与的干预，建设单位也要建立工程建设管理资格审查制度，不具有管理资格的单位要委托监理单位来进行监理工作。

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我对情感类节目没有什么兴趣，甚至持批判态度，但是国家广电总局的整改令更加无法让人认同。据报道，情感类节目有三大罪状：第一，题材多是社会边缘题材；第二，内容多是虚构；第三，主题比较低俗。这三大罪状都很难成立，即使成立，也不构成以行政命令进行整改的理由，况且行政命令也无助于纠正这些“罪状”。

毋庸讳言，情感类节目经常以瓜田李下、节外生枝、红杏出墙为题材，广电总局似乎希望多讲一些举案齐眉、白头偕老、相濡以沫的故事。可是，如果情感没有问题，恐怕也就不需要情感类节目了。现实生活的常态是鸡毛蒜皮的争吵，那些完美的情感故事如果从发生比例上说，同样也是个案而非普遍现象。

虚构还是真实，对新闻来说至关重要，对情感类节目却不是最重要的。几乎在同时，国家广电总局对情感类电视剧也有相应的批评，如“有些表现婚姻关系、家庭伦理、情感生活的剧目情节设置不可信、人物塑造边缘化，甚至刻意描写人物内心的仇恨、猜疑、报复、偏执等阴暗心理和情结”。电视剧往往注明“情节纯属虚构”，“情节设置不可信”很难成为罪状。对情感类节目来说，是否可信也不应成为绝对的标准，不可信不等于是虚构。我们打开每天的报纸，很多新闻都荒诞不经，但它们确实发生过。王国维说过：“可爱者不可信，可信者不可爱。”如果有些节目编织故事但又注明实录，这需要国家广电总局详细调查，通过具体证据证明，不应仅凭感觉进行判断。

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中图分类号：S611 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2016）03（b）-0102-02

1 城市建设管理现状

1.1 产生的背景

在城市现代化建设快速发展进程中，城市管理滞后几乎成为各个国家和各个城市的共性问题。（1）城市管理工作机构庞大、管理人员繁多、运营成本越来越高；（2）管理空间划分不合理，致使管理责任不落实；（3）管理方式粗放，管理对象不具体，导致政府心中无数；（4）信息获取滞后、处置被动；（5）评价不科学，监督不到位，干好干坏一个样；（6）工作效率低下；（7）管理方式落后。

城市的定义：四周筑墙谓之城，有买有卖谓之市。城市的兴起和成长，是人类社会的巨大进步。城市是生产力发展、社会分工细化和生产关系变革的结果，是社会经济发展到一定历史阶段的必然产物。[1]城市是人、财、物聚集的场所，是不同质人口高度集中、高度流动的地方，形成了品频繁而复杂的社会活动；集中了各种设施，体现着现代文明；物资在城市集中和交流，进行着事成要素的交换分配。[2]

城市是“人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心”[3]，政府主要是由政治、经济、文化教育和社会服务等职能部门构成。

1.2 城市管理模式的变化与发展

现今政府管理实行全能政府管理。全能政府就是在资源配置中发挥主导性作用。各部门设置重叠与部门职责之间划分不清。全能政府不仅直接管理国有企业，而且直接管理国有企业的经营权。决策与执行高度合一是全能政府制度的特点，这就需要高度统一的计划与高度集中的权力，特别是有效的行政协调才能克服部门间的摩擦，如果部门间摩擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难运转协调。[4]

1.3 精细化管理理念

精细化管理的主要特点有：一是精细化。重视过程管理、流程优化和细节管理，追求高质量、高效益。二是制度化。管理必须有所依据，制度就是管理的基本规范。实施精细化管理要有一套相对完善的精细化管理制度。三是规范化。精细化管理是在制度框架中按照相应的制度流程规范运作。规范化的管理能适时地检验制度的前瞻性和适宜性，是制度更加规范、科学。四是科学化。精细化管理靠的是先进的管理手段和科学的流程设计，并不时地对其加以优化和改进，从而是管理更切合组织的运作实际和发展要求。[5]

城市往精细化管理方向发展，来自于现代社会经济分工细致、专业化程度较高，细致的供求关系。实施精细化管理成为现代越来越不适应现代城市发展的需要。有效的管理和统一的制度周密的操作规范来实现。精细化管理需要以“精确、细致、深入、规范”为特征的全面管理模式。提高城市管理效率，体现整个社会“和谐、有序”的发展。

2 城镇化与精细化管理研究方向

（1）住房保障，利用专业公共服务平台，实现工作协同，通过一系列标准和规范，将全国的住房保障体系纳入行业工作协作平台。基于国家城市精细化管理数据交换中心和承载服务平台，研究与保障人群、保障资金、保障项目紧密关联的城市住房保障信息基础指标体系和农村住房保障信息基础指标体系，研究基于高分数据的城市棚户区改造评估技术，研究廉租房项目选址评估技术，建立全国城市住房保障监督管理信息系统和全国农村住房保障监督管理信息系统，并在住房和城乡建设部和示范省开展示范应用，为城乡住房保障监督管理和公共服务提供支撑。[6]

（2）城乡规划，根据高分辨率的对地观测数据为基础，高分辨的影像数据还可以为城乡规划辅助决策、城乡规划监督体系，这样使建立城乡规划的技术路线和工作就简洁了很多。为城乡规划提供编制、审批、实施、监督管理等。把规划计划纳入系统中，与实际现状对比仿真，为市领导提供强有力的技术支撑。

不但可以进行规划的仿真界面，还可以把历史文化古迹进行还原研究，仿真展示。建立一个基于高分辨率的城市古迹二维、三维的变化监测技术的研究，对文化名城、名古迹建立指标体系和监测模型的研究。建立一个以历史文化名城监测的技术路线和工作标准规范。吉林市古迹管理系统界面，如：古船厂、乌拉街文化遗址、龙潭山遗址等等进行监测管理。

（3）城市建设管理（模拟城市建设行业精细化管理平台），城市建设是城市发展的依据。城建工程项目档案是城建档案的重要组成部分。作为一种重要的信息资源，城建档案在经济时代有着不可替代的作用。基于吉林数字化信息平台的研究，发现城市建设需要一个工程项目全生命周期的软件平台。在工程项目周期档案管理软件里，能体现整个工程项目的精细化管理。实现跨部门、跨阶段的共享服务平台。实现业务交叉，共同管理。

建筑物可以在这个平台建立整个的生命周期档案，从项目立项到用地、规划、设计、投标、建设、施工、监督、验收、项目运营都有详细的资料入库管理。这些所涉及建设工程项目管理的相关部门业务梳理，实现信息互通、资源整合、业务协同，实现了工程设计、投标招标、施工许可、质量监督、安全监督、档案移交、竣工备案等全过程的信息联合。

（4）节能减排，基于高分辨率的信息平台，对绿色建筑以及周边生态环境监测提取技术研究，使整个城市向低耗能、低排放、高效率、高效能、高效益的中国低碳社会发展。利用建筑物热红外探测分析，对建筑物能源消耗做探测分析，实现整个城市建筑物都是可描述、可量化、可评价的数据库。

3 结语

文章阐述了城镇化发展主要遇到三大问题：（1）城市发展目标偏差；（2）城市管理目标的偏差；（3）城市运行目标的偏差。介绍了精细化管理在城镇化进程中的作用。以大城市为中心，中等城市为骨干、小城市及小城镇为基础，构筑一个容纳农村剩余劳动力的网络结构。实现中央到地方多级联动、体现条块结合、覆盖全国的城市精细化管理体系。实现信息化的城市，促进城市不同部门不同层次之间的信息共享、交流和运用，减少城市资源浪费和功能重叠，加强对城市发展的宏观管理。它与数字城市既有联系又有区别。现代城市精细化管理是基于数字城市基础上的，数字城市仅限于城市，而精细化管理，是覆盖全国的管理体系。接着研究精细化管理理论的方法和目标，利用精细化管理的基础理论，研究精细化管理的应用研究趋势和方向。

参考文献

[1] 刘林，刘承水.城市概住房和城乡建设行业业务数据库的建设论[M].北京：中国建筑工业出版社，2009：1-73.

[2] 程俐骢.城市管理概论[M].上海：同济大学出版社，2009：1-17.

[3] 中国社会科学院语言研究所.现代汉语词典[M].北京：商务印刷书馆，2004.

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关键词： 临时工 行政执法

一、行政执法中的“临时工现象”

2010年11月9日，河南中牟县76岁的菜农张会全在卖红薯时，被执法城管掀了菜摊，连连扇脸，后有关部门称打人者为临时工；2011年9月，江西修水县一女子到派出所为孩子办户口，与户政人员有所争执，办事女警竟然发怒拿起台面资料砸向办事居民。修水县公安局回应，已将“发飙女警”蒋某予以辞退，蒋某为聘用人员，并非在编警察；2012年3月，温州公交车司机撞死3人后逃逸，官方称肇事者系临时工；2013年5月31日，陕西延安市发生“城管跳脚踩商户头部”事件。延安市城管局回应，包括踩人城管在内的4人均为临时聘用人员。另据《新京报》记者披露，延安市城市管理局参与一线执法的城管队员超1/4是协管员，属于临时聘用人员。该市城管监察支队目前正式在编人员139名，协管员55名。 2014年4月9日，福建马尾亭江集贸市场，城管与一名摊贩发生小冲突后，一名老人上前劝架，疑因遭到城管方面人员的殴打，当场不治身亡。马尾区政府在微博通报中提到两位伤人者的身份是该地区的“市容协管员”，而不是此前有媒体报道中提到的“城管人员”。 而“市容协管员”是政府聘任的临时工，没有编制。

临时工，一个在法律意义上并不存在的用工形态，如今却大量存在于多个行业，到处都是临时工，并引发“临时工现象”，中储粮林甸粮库几万吨粮食失火是临时工监管不力，红十字会向国企、老干部捐赠上万辆自行车是临时工，“中华脊梁”奖的活动文件是临时工伪造的，暴力执法的是临时工，上班打牌的是临时工，违规申请保障房的是临时工，强制拆迁的是临时工。政府临时工，指的是政府机关临时聘任的人员，没有编制。根据我国新劳动合同法，已经没有了“临时工”一说，法律规定用人单位与劳动者必须签订劳动合同，签订劳动合同的就是单位的正式员工。

政府雇佣临时工作人员参与行政执法，临时工们并不具有相关的专业知识、职业道德及执法能力，使得行政执法过程中存在大量违法违规行为，不仅损害了公民的人身财产全，而且使政府部门和公职人员公信力下降。政府雇佣临时工对学历没有要求，以延安为例，城管部门的临时工大多为初中毕业，少数为高中或以上学历。多数部门在招聘时只要求初中、中专或高中以上学历，没有职业技能要求。部分临时工入职后会为他们培训相关的法律法规和执法程序，但多数入职后不进行正规进行培训，工作仅凭经验。政治工作、党团学习、纪律教育等制度形同虚设，对于随时可能遇到的暴力冲突，也没有任何针对性的防御培训。协管员的队伍设置、人员招录辞退、福利待遇、经费来源、法律责任都没有明确的法律规范。这些制度上的不完善必然导致行政执法的不规范，引发一系列社会问题。

二、“临时工现象”存在原因

行政执法中临时工普遍存在，究其原因有诸多方面：首先，临时工没有编制，不用占编制名额，在编制满额的情况下，各单位只好大量扩充编外人员和其他人员，不占编制单位也就不用承担各种福利待遇；其次，临时工的工资待遇较低，延安城管局临时工每月910元，浙江2009年城管基本工资为900元，不解决住宿。但是临时工的劳动强度却很大，实际工作都由他们承担；再次，临时工入职和辞退更容易，程序更简单，在职期间管理、培训没有严格要求。最根本的原因是近年来政府的社会管理能力不足，依靠大量临时聘用人员协助社会管理。

改革开放以后，随着经济体制改革的深入，中国的经济高速增长，这导致了城市在规模上的迅速扩张。近二十年来，中国各个城市的面积和人口都在成倍增长，流动人口大幅度增加。城市规模的扩张给政府的行政执法能力提出越来越高的要求。城市管理问题变得棘手。各地政府开始通过“社会公益性”岗位招聘辅执法人员，包括治安协管员、交通协管员、城管协管员等，但没独立执法权。再者，从上个世纪50年代到80年代开始，对社会公共事物的管理主要是通过党政企三位一体的单位体制管理社会。这种党政企三位一体下把整个社会都纳入了有效的管理系统，地方政府本身的管理职能显得多余而严重退化。但在改革开放后，政企分开，经济单位不再承担社会管理功能，地方政府管理功能弊端立即暴露出来。上述两个重大的社会变化导致中国地方政府社会管理能力无法跟上社会的发展，再加上我国进行政府机构改革，推进政府职能转变，政府部门人员减少，而社会管理事务增多，政府部门没有根据新形势及时调整编制，使得执法人员短缺，各个地方政府才开始大量聘用编制外的临时工作人员。①

但是，这种以降低标准和人员素质，扩大工作人员数量的方式，对提高政府公共管理能力不仅无益，而且有害。首先，政府的社会管理能力，尤其是行政执法能力的提高并不取决于数量的增加，而是取决于管理和执法人员的素质和能力。一个没有经过正规教育和专业培训的人员进入社会管理部门和执法部门，不仅很难严格按照法律和法规进行工作，而且这些人本身可能会成为违法的主角。其次，政府执法主要是凭借法律的权威，而不是靠人多势众。如果说，城市执法主要靠人多的力量，那么每个城市的城管部门再增加一倍或几倍都无济于事。因为一旦在执法过程中发生冲突，执法人员再多也只能在数量上居于少数。一个城市，一个地区，如果没有树立起法律的权威，政府人员再增加几倍都无法有效管理。

对这些执法部门来说，聘用临时工既解决了人手不足的问题，又节约了成本，一旦出了事，还可以直接推向前台充当替罪羊，实在“美事”一桩。可是，对公众来说，并不具有执法资格、只能协助执法的临时工在不少地方成了执法主体，因为权力大责任轻，权责严重不对等造成他们轻视法律，肆意侵犯执法对象的权益，引起公众的极大不满。

三、关于政府“临时工”的法律定位

1、临时工的法律身份

临时工的产生可以追溯到计划经济时代的固定工制度。1954年5月，劳动部《关于建筑工程单位赴外地招用建筑工人订立劳动合同办法》首次在国家文件中引进了临时工的概念。1962年10月14日，国务院颁布《关于国营企业使用临时职工的暂行规定》第一次对临时工的使用管理作出规范。1965年，国务院的相关规定要求企业、事业单位积极推行两种制度，少用固定工、多用临时工。1989年10月5日，国务院颁布《全民所有制企业临时工管理暂行规定》第一次对临时工作出明确的法律定义，该规定第二条规定：“全民所有制企业招用的临时工，是指使用期限不超过一年的临时性、季节性用工。”即便是在国家鼓励用人单位使用临时工的计划经济时代，相关规定也并不否认临时工是单位的职工。执法领域，公安、城管行业的“临时工”群体始于改革开放初期。他们协助普通民警、城管执法人员，负责治安维护、交通管理、市容市貌维护等。

1995年实施的《劳动法》明确规定，对所有劳动者实行全员劳动合同制、同工同酬， 所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，用人单位在临时性岗位上用工，可以在劳动合同期限上有所区别，就企业而言“临时工”的称谓或用工形式已经过时。 《中华人民共和国劳动合同法》规定，今后国家机关、企事业单位用人必须签定劳动合同，并给予相应的福利待遇。《劳动法》和《劳动合同法》并没有把用人单位与劳动者的劳动关系以临时工、正式工进行划分，而是规定双方都应签订有固定期限、无固定期限或完成一定工作为期限的劳动合同，就是说我国在法律意义上已没有临时工、正式工之分，只有合同期限长短之别。这标志着，从法律的层面上来说，“临时工”概念早在1995年就退出了历史舞台，临时工这个计划经济的产物就已经不复存在了。但事实上，“临时工现象”仍然存在，大量的临时聘用人员

2、临时工的执法身份

虽然临时工群体由于种种原因现实存在，但是他们并不具有执法主体的身份，不得参与行政执法。行政执法活动是行使国家行政权的活动，这就要求承担行政执法活动的机关或组织，要具备相应的条件或资格并经国家有关机关的合法许可。按照我国《公务员法》，行政执法岗位早已实行定岗定编和逢进必考制度。要有执法权，必先有行政执法资格和身份；否则，就没有行政执法权。在行政执法机关，“临时工”本来就没有合法身份和行政执法权。

按《行政强制法》第十七条：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。该条表明，行政强制措施必须由行政机关内的具备执法资格的人员实施，并且不得委托其他人，按照行政机关的逻辑，临时工们并不属于行政机关的在编人员，那么临时工并不能参与行政强制措施的执法任务。

《行政处罚法》第十五条：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十七条：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。第十八条：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。第十五条、第十七条、第十八条的内容表明行政处罚只能由行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施，不再编制内的临时工是不能实施行政处罚的，行政处罚即使委托也要委托符合条件的组织，而不是个人。

以上表明临时工不能参与行政执法，将执法权委托给临时工的做法是违反法律的。退一步讲，即使临时工参与了行政执法，相关部门也不能免除责任，不能因为是临时聘任的人员就将违法行为和自己划清界限，临时工所在的部门也是要承担责任的。临时工参与执法代表的是行政机关，民众相信，无论你是临时工还是正式工，当你站在社会管理的第一线，你就代表政府形象，你行使的就是政府职能。根据我国《民法通则》第六十三条规定：公民、法人可以通过人实施民事法律行为。人在权限内，以被人的名义实施民事法律行为，被人对人的行为，承担民事责任。《侵权责任法》第三十四条明确：用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。所以说，就算是临时工，只要参与执法，代表的就是单位法人主体，如果发生城管打人等暴力行为，不管是正式职工还是所谓的“临时工”，单位都要承担民事责任。

四、政府不应雇佣“临时工”

十八届三中全会精神中央宣讲团成员、国务院法制办副主任袁曙宏在日前公开发行的三中全会《决定》辅导读本中撰文披露以下内容：土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发纠纷甚至，往往由执法机关不按程序办事或程序不规范造成。鉴于此，我国将全面清理行政执法人员，严禁未取得执法资格的人员执法，将履行行政执法职责的合同工、临时工调离执法岗位。从法理上讲，行政机关是权责统一的，行政权力既不得擅自放弃，也不能任意转让，聘用“临时工”违背了现代行政精神。在现实层面上，招聘“临时工”既容易导致权力寻租和某种灰色交易，也在权力外包过程中导致基层乱象丛生，还会助长相关单位和编制内人员的慵懒作风，更直接加剧了有关部门人员冗多、财政负担过重，或者通过乱罚款、乱摊派、乱收费来供养“临时工”。因此，废除编制外的协管员制度势在必行，因为素质低下的执法人员不是在增加政府的执法力量，而是在瓦解法律的权威和减弱执法者的能力。不仅如此，即使是编制内的公务员和事业编制的管理人员也需要大幅提高法律水平和执法能力。

那么不聘用临时工作人员，政府无力管理社会的方方面面，很多基层工作由谁来承担？长期以来，临时工参与执法，是因为执法者“人手不足”，太多的事要做，而取得执法资格有着能力门槛与编制限制，于是，合同工、临时工进行执法成为“中国式执法”的必然现象。简政放权，“浓缩”执法范围与空间，才是釜底抽薪之举，亦是根本之策。城管的很多工作完全可以交由市场去做， 譬如园林绿化、市政设施维护等。“向市场放权，向社会让权”，“强化宏观调控，强化民生保障”当这些目标实行之后，“浓缩的都是精华”，有执法资格的人员去执法也就变得很轻松。

篇12

[中图分类号]F29924[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）24-0044-03

作为广阔市场中的重要组成部分，高校市场也被许多人定义为好赚钱的市场之一。在专门为高校学生量身定做大量产品之外，“路边摊”也聚集在高校周边，形成高校周边的一道“风景线”。以中国石油大学（华东）为例，北门向西不足100米就有一条热闹的“小吃街”，当然，这并不是依照政府规定建立的小吃街；在校园南门门口和唐岛湾公园中，也不乏以小型机动车、自行车为摊位或者摆地摊进行经营的流动摊贩。对中国石油大学同学的调查显示，有6867%的同学认为小摊贩的食品不是太卫生，但还是会买，2289%的同学感觉还行并且经常购买，仅有834%的同学认为小摊贩出售的食物不卫生，并且从来不购买。从以上数据可以看出，绝大部分同学都知道小摊贩出售的食物都不太卫生，但是依然选择光顾流动摊贩。这种情况的存在并不仅仅是由于同学们自身的安全意识差，而是有其深层次的原因。

1高校周边流动摊贩存在与繁荣的原因

11学生多样化市场需求的存在

高校学生是高校周边摊贩的主要客源。随着社会的发展，学生消费的自主性和创意性增强。但是学校内部的餐厅和商店由于种种原因，不能满足学生的多样化需求，这就为流动摊贩提供了广大的市场。学生群体的需求是高校周边流动摊贩存在和繁荣的市场动因。

12流动摊贩经营的优势

流动摊贩经营成本低，不存在房租等高额费用，以石油大学（华东）北门外摊贩为例，除了摊位每米每天三元的卫生费以外，不再缴纳任何其他的费用，因此，他们就可以凭借低成本而采用低价格的战略吸引消费顾客。另外，流动摊贩经营的食品的种类和口味丰富，这也符合了年轻人追求个性和新鲜的心理。

13高校后勤管理不到位

高校的餐厅不能及时捕捉同学们就餐需要的变化，其经营不能做到满足同学们的多样化需求，同时拥挤的就餐环境也使得同学们不愿意在餐厅就餐。

14政府监管不到位

城市管理的措施没有效果或成效短暂，且执法难度较大。当前城管的绝大部分精力倾注在占道摊点的取缔上，但执法工作开展难度较大，而占道经营处罚力度较小，难以取得实质性的成效，整治回潮现象已司空见惯，致使城建监察人员每天的工作都得从“零”开始。[1]

2高校周边流动摊贩繁荣的影响

不可否认，高校周边流动摊贩的存在满足了学生的多样性需求，便利了同学们的日常生活，甚至一定程度上缓解了高校餐厅商店等的拥挤情况，但是其存在也产生了诸多负外部性。

21高校周边流动摊贩繁荣的积极影响

211便利高校学生的生活

高校周边的流动摊贩经营灵活，种类多样，使得同学们可以就近购买生活必需品和口味多样的食品，极大地方便了同学们的生活。

212促进高校后勤管理的改革

高校周边流动摊贩的存在与学校食堂争利，学校食堂是学生们就餐的主要场所，特别是中餐和午餐。但是，这些小摊贩的存在带走了食堂近1/7的客源。[2]这使得高校后勤的管理难度增大，为尽到管理职责，留住学生，同时确保学生的安全，后勤管理部门必须改进管理方法，提高管理水平。

213解决一些弱势群体的就业问题

在我国从事城市摊贩经营的主要是下岗工人、进城农民工、离退休人员和其他社会闲散人员。[3]在高校周边经营摊贩可以使得这些弱势群体自力更生，自谋职业，一定程度上解决了他们的就业和生存问题，同时减轻了政府安置就业的压力。

22高校周边流动摊贩繁荣的消极影响

221给学生造成巨大的安全隐患

首先是健康隐患。众所周知，流动摊贩经营食品的卫生水平低，对身体健康会造成巨大的威胁。由于在购买食用流动摊贩的食品导致腹泻乃至食物中毒的案例数见不鲜，2012年5月湖南隆回116名学生因食用校外摊贩的凉皮等而食物中毒。[4]其次是财产和人身安全隐患。由于学校周边流动摊贩的大量存在，使得学校周边的社会治安较为混乱，再加上学生自身的防范意识较差，极易发生安全事故。再次是高校周边流动摊贩的存在，势必会影响高校周边的交通，不规范的占道经营使得交通事故的发生率升高。以石油大学为例，北门外长江路与小吃街处交通极其混乱，这些对学生的人身和财产安全造成很大威胁。

222为高校后勤管理增加了负担

首先，表现在餐厅管理难度加大。学生外出到流动摊贩处就餐使得后勤餐厅的功能不能得到有效的发挥，对餐厅的服务、餐厅环境等都提出了很大挑战。其次，高校安全事故管理负担沉重。高校周边流动摊贩造成的安全隐患使得各种安全事故频发，加重了学校对学生的安全管理的负担。最后，校园里学生随手丢弃的塑料袋，随风飘舞的白色垃圾影响校园环境；塑料制品的隐性危害虽然引起学校的重视，但是学生良好习惯的养成需要时间，所以学校治理起来非常困难。

223为城市管理增加了难度

以石油大学为例，由于存在巨大的市场空间，石油大学北门外的流动摊贩表示不会轻易离开，访谈时询问摊贩若政府开辟统一的小吃街他们是否愿意搬入，他们的回答全都是看是否有这么大的顾客群，如果没有这里的消费量大，他们是不会搬入的。城市流动摊贩的管理问题本来就是很困难的，高校学生对周边流动摊贩的接纳与欢迎使得管理的难度进一步增大。首先，大多数摊贩聚集在人流量大的交通道口，占据人行道或部分机动车道，妨碍城市道路正常功能的发挥，造成街道拥堵，破坏城市环境。[5]他们在行人通过时叫买叫卖、强拉强卖，严重影响行人和车辆安全，大多数市民对此深恶痛绝，这也是对高校学生造成安全威胁的一大原因。脏乱臭的城市环境直接损害了文明城市的创建。创办文明城市的过程中，治理流动摊点是一项很重要的工作。而摊贩经营产生大量油烟污染，随处乱倒垃圾，使得当地的环境脏乱差，有些地方甚至成为卫生死角，引起居民的不满。[6]这些环境问题都不容忽视。其次，流动摊贩多无固定经营场所、无营业执照、无注册资金，也没有合法摊位证且流动性大的摊位。[7]其实质是造成税收流失，社会分配不公。同时，摊贩的大量存在严重影响了周边商家的生意，形成劣币驱逐良币的局面，影响了正常的商业秩序。[8]这对政府的管理和信誉都形成了巨大挑战。

3高校周边流动摊贩的合作网络治理路径探索

高校周边流动摊贩的存在产生了很大的负外部性，也引起了较多的关注。有学者认为应该严格取缔高校周边的流动摊贩，国家行政学院吴刚教授认为小贩的流动性很强政府难以控制，并且其经营区域与范围难以划定，很容易导致脏乱及影响正规商场的经营。认为摊贩经济只能是社会主义市场经济的配角；[9]但是，也有许多学者认为严格取缔流动摊贩是缺乏人性关怀的，应该采取人性化的管理措施，王洛忠认为应在公共政策上做出积极回应，在摊贩管理上实现制度创新和政策创新。[10]笔者认为，未来努力的方向是将高校周边流动摊贩的负外部性降低，通过教育引导的方式解决其负外部性问题。

据调查和了解资料，笔者发现在高校周边的流动摊贩、学生、学校和政府存在着如下图的关系：

相关主体关系

（1）高校和政府管理部门之间存在的监督、管理、合作关系。

（2）高校与学生之间存在的管理隶属、服务关系。

（3）学生和流动摊贩之间存在的交易关系。

（4）政府管理部门与流动摊贩之间存在的管理隶属、服务关系。

（5）高校与流动摊贩之间存在的契约合作、竞争关系。

（6）政府管理部门与学生之间存在的管理教育、服务关系。

高校周边流动摊贩的存在与繁荣是多种原因共同作用的结果，其负外部性的解决也需要多种因素的综合作用。由于利息相关方之间的网络联系，使得我们可以探求其主体间的合作网络治理模式，从不同主体的视角出发，多管齐下，相互配合，通过主体间的合作构成网络性的治理模式，这应成为解决流动摊贩负外部性的路径选择。

31以高校为中心的管理与竞争合作策略

311高校要加强后勤管理

发挥餐厅存在的方便、卫生等优势，同时注重提供更加多样的品种口味，改善餐厅的用餐环境，通过优质便捷的服务吸引学生到餐厅就餐，减少外出到流动摊贩处就餐的频率；在校园出入安全管理方面，学校应完善门禁系统，将学生的安全问题作为学生管理的重点。

312高校要加强对学生的宣传教育工作

通过多种多样的方式引导同学们认识到光顾流动摊贩存在的巨大隐患，将校园就餐和流动摊贩处就餐的利弊进行对比，引导同学们进行理性的思考，通过观念的转变来改变其外出光顾流动摊贩的行为。

313将校外流动摊贩引入校园

流动摊贩给同学们带来的便利性不容忽视，因此，学校可以考虑划出专门的区域专供这些校外引入的流动摊贩经营。校外流动摊贩进入校园需要进行考核，同时应遵守校园管理规定，如禁止大声叫卖、禁止产生校园垃圾、不得越位经营等。通过此种方式，可以保持流动摊贩为学生带来的便利性，同时提高了学生的安全系数，也增加了校园餐厅和超市的竞争者，使其产生不断完善服务的动力，更有利于学校为学生提供更为完善优质的服务。

32以政府管理部门为中心的管理和服务策略

321区别对待高校周边的流动摊贩

由于高校周边流动摊贩服务对象的特殊性，政府应该考虑对高校周边流动摊贩区别对待。首先进行规范登记，以此来实现高校周边流动摊贩管理的有效性。其次可以考虑在高校周边划出专门区域，将流动摊贩固定化，通过政府管理部门审批的流动摊贩可以获得经营许可证照（区别于店面经营的营业许可证），政府通过定期的管理将实现这些流动摊贩的进入或强制退出，同时进行等级评定并予以公示，通过这一系列的举措，将流动摊贩固定化。[11]

322完善社会服务

在城市建设过程中，应该科学规划，完善便民服务设施，按照合理布局、便民利民、协调发展原则，合理布局各类专业市场，进一步完善市场网点布局规划。[12]完善的市场建设会大量地减少流动摊贩的数量，高校周边的流动摊贩也不例外。政府要加大推进社会保障和下岗再就业体系建设，完善社会保障政策是减少流动摊贩群体和潜在流动摊贩群体的基础，政府积极地拓宽就业渠道，解决失业者的就业问题，这样会大大减少流动摊贩的数量。

33以高校学生主体为中心的参与管理策略

311向学校和政府建言献策

流动摊贩的问题对学生的生活和安全产生了极大的影响，学生作为学校的主体，本着自我负责的态度，有责任主动向学校提出自己的建议。比如向学校反映校园后勤管理的不足之处，为学校管理的完善提供方向。作为城市的主人，主动向政府提供相关信息也是高校学生的权利与义务。

312实现学生自主管理

通过借助学生会等校园自治组织的参与，将广大学生组织起来，表达学生群体的利益诉求；通过自治组织的宣传教育来提高学生的安全意识，提高学生群体自我保护意识和能力。

34以流动摊贩为中心的自我管理策略

341提高自身的综合素质

高校周边流动摊贩应该从提高自身的素质入手，提供质量有保证的产品和服务，自觉遵守城市管理规定，守法经营，在高校学生群体中建立自己的良好信誉和长久的合作关系。在政府或学校对流动摊贩进行评估考核时，自身素质较高的流动摊贩便能够优先考虑进入校园或享受一些优惠政策。

342成立高校流动摊贩自治会

为了强化高校周边流动摊贩的影响力和持久性，在高校周边经营的流动摊贩可以自我联合，以所在社区为依托，通过协商和妥协制定规章制度，并产生自我管理的机构——自治联合会。通过自我管理自我限制，降低甚至消除其自身的负外部性，成为和谐城市建设的有机组成部分，以此获得高校、政府和学生群体的广泛认同。

高校周边流动摊贩的治理同社会流动摊贩的治理一样是一项持久复杂的工程，同时由于其特殊性更是加大了治理的难度，这更需要社会各个方面的合作和共同努力，通过有效的合作网络化治理，创造更加安全和谐的校园。

参考文献：

[1]马春，文正祥昆明市流动摊贩管理办法研究[J].科技信息，2008（34）：306-307

[2][8]翟代伟大学城流动摊贩的治理研究——以福州大学城为例[J].法制与社会，2010（10）：174-175

[3][5][6]孙力论城市流动摊贩存在的利弊与治理[J].现代商业，2009（14）：69

[4]向帅湖南隆回116名学生食物中毒被送医，因亚硝酸盐超标[N].潇湘晨报，2012-5-22

[7]王亚新公共选择视角下的城市流动商贩管理[J].当代经济管理，2009，31（8）：78-80

[9]郭宁我国城市流动摊贩治理模式研究[D].广州：暨南大学硕士学位论文，2010

[10]王洛忠，刘金发，宗菊城市街头摊贩：非正规就业与公共政策回应[J].新视野，2006（2）.

[11]宋艳玲我国城市摊贩管理的法治化研究[D].南宁：广西师范大学硕士学位论文，2011

篇13

中图分类号： B018 文献标识码： A

“智慧城市”，作为“未来之城”的理想愿景和协同治理，以新一代科学技术和信息技术的广泛应用为发展契机，大大带动一批具有市场潜力强、资源消耗低、产业动能大、就业机会多、综合效益好的产业发展，也彻底改变了人们的认知模式和交往方式。全球范围内，智慧城市正“胎动定型”，各国都在积极“扩军备战”，中国政府也陆续“亮剑”。

一、智慧城市推动现代城市发展模式的深刻变革

城市作为资源和人才的汇集地和升级地，自古以来就是“人性的城邦”、“公共的城邦”，扮演了重要的经济功能、政治功能、文化功能和社会功能。城市的发展经历了从古代的“城墙之城”到近代的“工业之城”，再到当代的“网络之城”，以及未来的“智慧之城”，资源规划与布局日益“紧凑”（Compat City）、复合，致力于构造“多中心治理”和“无缝隙城市”。城市化是经济发展的强大引擎，但也是一把“双刃剑”。当前，世界城市化的迅猛推进带来了严重的城市病：资源枯竭、环境污染、交通堵塞、临避冲突、卫生教育等公共服务设施相对短缺等，已严重地制约了经济社会的可持续发展，“粗放型”、“外延式”的城市化发展模式难以为继。而智慧城市汇集了循环经济、数字城市、创新城市、感知城市、生态城市、品质城市的诸多优点，其系统，从整体规划、综合运行到具体公共服务，以整合、节约、创新资源和创造宜居生活为宗旨，将成为我国城市化模式升级的重要趋向。

二、智慧城市孕育和打造智慧政府和智慧自治

智慧政府是智慧城市的核心工程之一，是指充分“利用物联网、云计算、移动互联网、大数据、人工智能、知识管理等技术，提高政府办公、监管、服务、决策的智能化水平，形成高效、敏捷、便民的新型政府”[ 金江军著.迈向智慧城市：中国城市转型发展之路[M].北京：电子工业出版社，2013:147]。与传统电子政府相比，智慧政府具有更透彻感知、更迅速反应、更优质服务、更科学决策等特征，政府的信息化建设和运行模式从“以政府为中心”向“以企业和居民为中心”的深刻转变，全面整合有关部门的信息资源，开展面向企业和居民的全生命周期管理和服务。智慧政府的打造适应和体现了“新公共管理”（new public management）的价值取向，突出以服务为导向，致力于提高政府的服务品质和服务能力。

1、规制公共权力运行透明化。一方面，物联网、互联网全面的互通互联，电子政府、微博政务使政府公共治理的信息高度共享；另一方面，以智慧行政业务为驱动，公共权力的决策、公共权力的执行、共公权力的监督更加透明化，治理结构变得变得“扁平化”、“无缝化”。这有助于强化政府部门的内部协同，推广企业化流程管理，实现对公共服务的有效监督和绩效评估。

2、促进政府作为和城市管理“自治化”。与传统的政府发号施令不同，市民、企业和公民服从“他治”模式相比，智慧政府和智慧城市使得城市管理彰显“自治化”。如在智慧政务中，决策、执行、监管实现高度的协同，充分利用知识流程的高效管理；在智慧交通中，出行者权衡利弊，自行选择是否出行以及出行的方式，避免拥堵地段和拥堵高峰期，每个人都是“交通警察”，实现“自己引导自己”。自治化体现了新公共管理所追求的理念：政府从“划桨”变成“掌舵”，重心在于基础设施的供给和提供优质、便捷、高效的公共服务，强化政府作为，促进公民、企业和社会自治，实现从“主体中心主义”向“客体中心主义”的转型。

三、智慧城市全面提升政府的公共服务能力

智慧公共服务是4A服务，即Anytime、Anywhere、Anyone、Anyway的“一站式”（One-stop）服务，其“核心是以一种更智慧的方法通过利用新一代信息技术来改变政府之间、政府与企业之间、政府与居民之间的相互交往的方式，以便提高交互的明确性、效率、灵活性和响应速度”[ 吴胜武，闫国庆主编.智慧城市：技术推动和谐.浙江大学出版社，2010:188

[基金项目]：江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目“常州‘智慧城市’指标体系研究”（项目编号：2013SJD630001）的阶段性成果。

作者简介：司开林(1979-),男，安徽安庆人，硕士，常州工程职业技术学院社会科学部讲师，研究方向：智慧城市

]。随着城市的高速化扩张，政府公共服务、社会管理压力加剧，承担的公共职责越来越大，而信息化改造则从传统的“砖墙政府”过渡到“电子政府”、“空间政府”、“无处不在的服务性政府”，即最终的“智慧政府”，从而大大增强了政府的“触觉”和“视觉”，极大地提升政府公共服务的能力。

1、智慧公共服务的优点和功能：第一，降低管理成本、提高服务效率。智慧公共服务的通过信息、人才、渠道、资源的高度整合，实现了低成本化管理，并能及时准确对城市治理和公共安全作出响应，把财政预算约束到最低限度；行政业务的电子化、协同化、一体化整合，各职能部门的行政资源的“无缝化”协作，压缩了时间成本，提高了行政资源分配和运行效率；第二，深化公共服务层级、拓展公共服务空间。智慧公共服务最重要的特点是没有科层制的严格空间，代之于“多中心”、“协同化”的精细化治理，把公共服务的智慧和能量扩散开来，深入到食品、卫生、医疗、安全、教育、水电、生态、城管等领域中，有一种公共服务精神如影相随、触手可及；第三，推进政府职能转变。与传统政府的“管理与被管理”相比，智慧公共服务更加注重人性化、绩效化、感知性、便捷性，形成政府与被管理者的友好相处和良性互动，最终实现强化政府职能、促进功能升级的根本转变。

2、智慧公共服务能力提升的策略：第一，整合、优化公共服务渠道。利用电话、电子邮件、网站以及面对面的沟通，保证一致的、标准化的服务，开展公共服务多维渗透和有机整合；第二，整合、优化公共服务内容。积极开展政府流程再造，整合职能部门，打破“信息孤岛”，提供“无缝服务”，实现从职能型组织到流程性政务的过渡，促进政府服务的一体化，提高政府面向公众服务的质量；第三，打造个性化公共服务。优化“知识管理”，促进“知识打包”服务，增强民众对政府的认知，提供柔性化服务和“一对一服务”。

四、智慧城市大大促进城市经济社会的可持续发展

智慧城市，其本质是智慧的增长（Wisdom increase），这迥然区别于既往的粗放型、自我耗竭式的城市发展，因而大大降低了城市化的负面效应。智慧城市是城市的“神经系统和大脑”，为城市经济社会的可持续化发展提供了源源不断的价值、动力和机制。

1、智慧城市带动新的产业群，制造和推动新的经济增长点。智慧城市是对城市结构和空间的全面变革，传感网、物联网、互联网、遥感技术、射频技术、无线通信技术、超级计算机、云计算、可视化技术、虚拟现实技术，这些高科技资本、智能密集产业会成为新的经济增长极和产业升级的引擎，整合产业资源、提升经济结构、实现集聚效应。

2、实现人与生态、社会的良性互动与和谐。智慧城市，不管从理念、规则还是制度，都致力于优化人类各类资源的内部配置，努力实现与环境的有机统一，实现城市的规划、建设、管理与城市人口、城市规模、城市流动、城市功能、城市变迁相协调，进而增强城市竞争能力，提升城市文明品味和市民整体素质，最终实现“既是金山银山、又是绿水青山”。

3、激活民间资本、促进就业。首先，随着节能环保低碳经济的发展，体制性壁垒逐渐消融，对外贸易、外商投资、采购订单、服务外包等业务获得新的契机，企业决策体系、经营管理体系、营销体系、物流体系、政府运作体系注入新的血液，这必然大量激活民间资本的潜能和空间，海量增加就业、促进创业，释放巨大的经济效益。在当前流动性过剩和就业形势紧张的背景下，激活民间投资和开启就业新领域，具有重要意义。