行政诉讼法的概念范文

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一、引言

行政诉讼是针对行政行为引发的纠纷而向人民法院提讼，行政诉讼的依据是行政实体法规范和行政程序法规范的存在，而行政诉讼的顺利进行则需要行政诉讼法规范的合理制定。行政诉讼法是规定诉讼程序规则的法，行政诉讼法是为实现行政实体法规范和行政程序法规范的正确实施而制定并起作用的。以上两者是不同的两个概念，虽然行政诉讼法是为了行政诉讼规范有序地进行，也不能否认二者的目的不同，更不能将二者混为一谈。

二、概念比较

行政诉讼是人民法院审查裁判行政主体在行政管理过程中与行政相对人产生的行政纠纷的活动。而行政诉讼法是规范行政诉讼活动过程中的行为的律则。简洁一些，行政诉讼就是解决行政争议的活动，行政诉讼法则是规范行政诉讼活动的律则。虽然，规范行政诉讼活动是行政诉讼法存在的价值之一，保障行政诉讼活动的规范化进行是其主要的功能。而且行政诉讼的常态化，诉讼活动的顺利进行都有赖于行政诉讼法的实施，但二者的目的不完全相等，也是两个不同的概念，任何时候都不能将二者混为一谈。

三、研究行政诉讼的目的与行政诉讼法的立法目的区别的价值

行政诉讼的目的堆行政诉讼活动的进行具有指示性作用，行政诉讼法第一条规定的行政诉讼的立法目的，不少学者直接将之与行政诉讼目的等同。细读条文表述，我们能发现，该规定确定的目的有三层，保护公民权益、提高人民法院的审判效率、规范行政行为。司法实践中究竟应该那个目的优先，不同的法官有不同的理解，不同的理解将直接导致同一类案件在不同的法院遭遇不同的对待，或者不同的判决结果。在特定的社会历史时期，行政诉讼的目的直接决定了行政诉讼受案范围的内容，法官判案的结果。诉讼法与诉讼活动本身不是同一概念，行政诉讼也如此，对行政诉讼的目的和立法目的的准确把握才能更好地解读每条法律规则设置的初衷。因此，我们需要厘清二者之间的区别，这样可能较为深刻、准确地解读每条法律规则。对人民法院来讲，准确解读立法目的，有利于人民法院能在受理案件时正确地判断是否受理纠纷，而不是单纯地依照法律条文的字面表述机械地判断案件是否属于审查裁判的范围，将本应受理审查的纠纷拒之司法解决渠道之外，在审理案件过程时，对受案范围的深刻解读，能使人民法院更准确地判断案件性质，提高审判质量和效率;对行政主体来讲，有利于行政机关工作人员在法律规定的范围内合法的行使行政职权;对行政相对人来讲，能使行政相对人在行政诉讼活动过程中能更好运用法律维护自身的合法权益。

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一、引言

任何诉讼之提起均以原告为开端，并就诉讼内容予以具体化而提出权利主张，当事人双方及法院可以以原告所提的诉讼标的为诉讼核心而进行诉讼程序，法院并以此诉讼标的为依归而进行裁判，因此诉讼标的是任何诉讼的核心问题。我国行政诉讼法理论学界，绝大多数人认为行政诉讼标的是“被诉具体行政行为”，这完全是对行政诉讼“诉讼标的”与“程序标的”的混淆。本文试探讨二者的区别，希望对今后行政诉讼法学进一步研究起抛砖引玉的作用。

二、行政诉讼程序标的之概况

（一）行政诉讼程序标的之概念、机能

依台湾学者所示，行政诉讼标的有广义狭义之区别。谓广义者，为行政诉讼之“程序标的”及“诉讼标的”二者；谓狭义者，仅为行政诉讼之“诉讼标的”。豍“程序标的”，指何种事物属于可据以提起行政诉讼的范围或原告在行政诉讼程序中所要攻击的对象。

我国台湾学者蔡志方教授将行政诉讼的提起比喻为射箭行为，将程序标的比喻为箭靶，以箭靶为目标（标的）而为射箭，否则为无的放矢。即原告提起行政诉讼，比以程序标的为客体而提起，原告提起该诉讼才合法，否则为无目标的攻击行为，不得据以提起行政诉讼。豎在行政诉讼中，何谓诉讼对象是个重要的问题，它决定了原告可据以何而提起行政诉讼。

（二）行政诉讼程序标的之判断基准——程序标的法定原则

行政诉讼之程序标的是由立法者于制定行政诉讼法时，分别针对不同的诉讼类型，而以立法究竟以何等事项或法律状态作为可以据以发动行政诉讼程序之标的者。豏因此，行政诉讼之程序标的是由立法者决定的，亦可称为“程序标的法定”原则。纵观台湾行政诉讼法，采取的是诉讼种类明定主义，而明文规定可以据以提起特定诉讼种类的程序标的。

三、行政诉讼标的概述

（一）行政诉讼标的之概念

诉讼标的指原告请求法院裁判的具体内容，而为行政法院的审判对象，即本案判决的对象。本案判决之对象，系指原告之诉讼上请求，亦即原告对被告之权利或法律关系存否之主张，是为“诉讼标的”。豐诉讼标的的概念，笔者认为可从以下三个方面概述：第一，从法院的立场来说，诉讼标的是法院审判的对象，围绕着诉讼标的来指挥诉讼并作出判决，该判决的效力拘束当事人的行为；第二，从原告请求方面看来，诉讼标的是原告请求法院判决的主观内容；第三，从原告与被告的关系来看，诉讼标的是双方攻击、防御方法的基本目标。

（二）行政诉讼标的之学说

我国台湾地区关于行政诉讼标的的探讨，大多以撤销诉讼之诉讼标的为探讨对象。学说上大致分为行政处分说、撤销行政处分之请求权说、违法性说、权利主张说。豑

1．行政处分说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的，是该诉讼具体、特定的行政处分。我国台湾早期行政法学者管欧认为：“行政诉讼应以行政机关之处分为标的，倘事实上原处分已不存在，则原告之诉，因诉讼标的之消灭，即应予以驳回。”此说误将“诉讼对象之行为”与“诉讼标的”相混淆，理论上不可采。

2．撤销行政处分之请求权说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的为原告于行政实体法上的撤销请求权，可谓继承民事诉讼上关于实体法说的诉讼标的概念。此说的局限性在于，原告主张违法事由，并非诉讼标的，原告可就同一行政处分重新。

3．违法性说。该说认为，撤销诉讼是以撤销违法行政除非为目的的诉讼，而行政处分的违法性全体（抽象的违法性）则为诉讼标的，并构成审理对象。由于行政诉讼标的为行政处分违法性全体，而非以个别违法事由为诉讼标的，因此，当事人提出的认定行政处分违法或合法的事实及理由，仅属于攻击防御方法。因此，基于纠纷的一次性解决的诉讼目的，当事人可以在审理过程中追加、变更有关行政行为违法或者合法的一切事实和理由。在判决生效后，判决的既判力涉及该行政行为的所有的违法性事由，即原告不得再主张其他违法事由而诉请撤销同一行为或请求确认行政处分无效。

4．权利主张说。此说为台湾理论界通说，撤销诉讼的诉讼标的系指原告所谓行政处分违法且侵害其权利的权利主张。权利主张说认为，就撤销诉讼而言，其标的系指原告对行政处分违法并损害其权利之主张（台湾“行政诉讼法”第四条）。此说认为，诉讼标的是行政处分的违法性及权利受侵害，因此原告提讼，获得胜诉判决，就此两项内容均发生既判力。

四、行政诉讼“程序标的”与“诉讼标的”之区别

行政诉讼无原因，则行政法院难以依法论断其曲直，被告亦无以应对答辩；行政诉讼无标的，则行政法院无以投原告之所求，而为适当之裁判，被告亦无法集中心力应诉。豒二者之间既有联系，又有明显的区别。从我国行政诉讼法理论界观之，大多数学者将“程序标的”误认为“诉讼标的”，故笔者就二者的区别进行简要分析。

（一）程序标的是诉讼的对象，诉讼标的是审判的对象

所谓行政诉讼之程序标的，就行政诉讼制度本身而言，则指行政诉讼制度所欲纠正之对象，故程序标的为行政诉讼的原告所据以提出特定诉讼种类之对象（客体）；所谓“诉讼标的”，是指原告请求法院为裁判之具体内容，而为行政法院的裁判对象，二者有别。诉讼标的指原告根据特定之事实，请求法院做成一定内容之判决，以谓权利保护之诉讼请求权。诉讼标的的意义，主要在说明判决确定力所及之范围。而程序标的方面，原告仅需说明其对之提讼之事物，使行政法院知悉原告系对何事件（或事项）提讼即为已足。

（二）程序标的是客观存在的，而诉讼标的是主观存在的

根据“有权利既有救济”的法理，立法者在诉讼种类或范围的设计时，必须考虑各种诉讼种类的程序标的，而供当事人选择进行救济。诉讼种类是针对程序标的的种类，即具体行政行为是由立法者所选定，正如前文所谓的“程序标的法定主义”。故一旦当事人遭受行政机关的具体行政行为所侵害，则当事人仅能就客观规定的行政行为的类型，而以立法者事先所选定的诉讼种类进行行政救济。因此，程序标的是客观存在。

诉讼标的更多的体现的是处分权主义，一般而言原告提起行政诉讼时，就诉讼标的及其原因事实负有主观的主张责任。原告就诉讼标的的内容与范围有自行决定的权利，因此诉讼标的是主观存在的。当事人于提讼时，可用主观地决定诉讼标的的内容与范围。法院仅可以就当事人所声明的范围而为裁判。

（三）程序标的在前已经存在，诉讼标的在时存在

如前所述，立法者在制定该法时，已选定了各种具体行政行为为相应诉讼的程序标的，故程序标的在前已经存在。至于诉讼标的的存在时，基于处分权主义，原告针对诉讼标的享有自由处分的权利，可以决定诉讼的内容及范围。故诉讼标的是在当事人时存在。因此，程序标的是先于诉讼标的而存在，二者概念不同，不可混淆。

（四）二者于行政诉讼上功能不同

程序标的是确定行政争讼范围的概念工具，其功能仅在于确定何者是行政机关的违法行政行为，并据以确定当事人所主张的“损害其权利或法律上之利益”的客体是什么。此外程序标的的功能，尚有界定行政诉讼的范围，确立行政诉讼原因的基础，建构行政诉讼的种类，构筑直接诉讼与间接诉讼的分野，决定行政诉讼标的及其变更等功能及作用。

当事人在诉讼中，为保护自己的权利或法律上的利益，请求法院为一定的判决，即所谓之诉讼标的。法院的判断必须以诉讼标的为界定范围，故诉讼标的是判断当事人是否为诉之变更或追加、是否为同一诉讼请求、是否为诉之合并、判决既判力的范围的前提。台湾学者张文郁教授提出，“探讨诉讼标的理论之最大实益，在于界定既判力之客观范围。”

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对于行政诉讼法的修改问题，有着各种各样的建议和论点，在行政法学的整体研究体系中，这些建议和论点起到了重要的作用。但就目前的情况来说，我国有关于修改行政诉讼法的认识都忽略了从制度理性的角度去分析和考量，这对于修改行政诉讼法是非常不利的。本文从制度性考量的角度对行政诉讼法的修改进行了探讨。

1 制度理性的内涵

1.1 相关法律制度和行政诉讼之间的关系

作为我国三大诉讼之一的行政诉讼制度与其他两种诉讼必然存在一定的关联系，这是事实，无需争辩。但是如果过于看中或者是强调其与其他诉讼法之间的关系，那么则过于偏颇。行政诉讼是法律制度的一个组成部分，其与其他的相关法律制度之间是必然存在一定联系的，如果我们忽视了法律制度中的任何一项制度，那么都是极大的错误。作为行政法中一项制度的行政诉讼制度，与其他行政法中的制度有着天然的关联。

（1）行政诉讼制度与行政组织制度的关联。在行政诉讼的整个制度中，行政组织是具有法律资格的行政主体，是行政职权的主体，在行政诉讼中被告的具体情况与行政主体制度的具体情况有着直接的关联。

（2）行政诉讼制度和行政行为制度之间的关联。如果具体的行政行为对法人、公民或者是其他组织的合法权益进行侵犯时，那么即可将这种行政行为纳入诉讼程序。简单来说，如果行政行为制度不完善，那么行政诉讼制度的具体审查范围就难以确立。

（3）行政诉讼制度和行政程序制度之间的关联。行政程序的制度构成主要是针对行政机关的职权，其是发生在行政过程中的一项程序规则。在行政诉讼过程中，必须要保证程序上的判定标准，才能确保行政过程是否符合法律规定，而这一程序的具体标准则在行政程序的制度当中。也就是说，如果行政诉讼制度和行政程序制度无法衔接，那么行政诉讼的理性就会受到质疑。行政诉讼的制度理性或者说理性化的行政诉讼制度都是在其与其他的制度理性之间的关系上建立的。可以说，这又是行政诉讼理性的一种内涵。

1.2 行政诉讼法的合理性以及自身的包容制度内涵

行政诉讼制度能够作为单独的一个称谓存在，其是一个类的概念，而在于其他的制度相比较的过程中，这一单独的制度称谓可以成为相对独立的一个东西。此外，在行政诉讼制度当中还包含了很多具体的制度，比如说，行政诉讼证据规则，行政诉讼执行，行政诉讼受案的具体范围，行政诉讼第一审的程序等等。面对这一内涵，我们可以非常肯定的说，在行政诉讼制度当中的众多制度与行政诉讼作为一个制度的总体，是具有相同的重要性的。

1.3 制度和行政诉讼之间的关系

要想对行政诉讼法有一个正确的理解，那么就必须要先认识宪法。行政法院在十九世纪在很多方面就得到了相应的发展，其在历史上比作为基本法的宪法更为久远，但是行政诉讼法和宪法之间的发展，一直以来却都是互不相干的。所以，早在十九世纪就已经将对行政活动的审查任务交与独立的法官。此外，在当时，对于行政行为的司法审查，也已经被看作是确保公民基本权利和构建法治国家的基本前提。现如今，宪法的主导原则和基本权利不仅成为了最高的行政法院准则，同时行政法院的组织和机构本身，也从宪法当中获取的一定的推动力。而从另外一个角度来看，在多种意义上宪法的现实效力也要依赖行政法院。根据这一论断，宪法和行政诉讼法之间是有着紧密关联的。

一方面，对于行政诉讼制度宪法提供了根本上的依据，这就使得行政诉讼制度具有了法律基础。另一方面，对于宪法的完善和发展行政诉讼也具有推动的作用。现代的制度是行政诉讼制度的基础，这一论断具有非常深刻的实践价值和理论价值，是非常重要的。行政诉讼制度我们认为其应该具有制度理性，是一种理性化的制度，其中最为重要的一个内涵就是要合理的对现代制度和行政诉讼制度的之间的关系做一个处理。必须要将制度和宪法与行政诉讼制度统一，这是制度的一个重要组成部门，同时也是由制度所决定的一项内容。而其中最为重要的则是制度的构成要与宪法的基本原则相一致。从这一角度来看，建立行政诉讼制度的基础就是宪法在总则和总纲中的相关规定，而行政诉讼制度当中的一些具体条款也自然应该与宪法当中有关于公民权利、国家机构的规定等最大限度的实现契合。总体来说，制度和行政诉讼制度之间的理性关系是对行政诉讼制度理性进行衡量的第一测点，同时也是理性化行政诉讼制度的基本内涵。

2 制度的理性考量

2.1 确定行政诉讼的审查地位

在我国，有很多学者往往会将司法审查和行政诉讼相提并论，但是，从我国行政诉讼制度的角度来看，司法审查和行政诉讼制度之间是存在这本质差异的。根据行政诉讼法的相关规定，我们可以知道，该项法律制度的主要目的是为了保护法人、公民以及其他一些组织的合法权益，对行政机关依照法律行使职权的权利进行维护等等。这一规定说明，行政主体对于人的关系问题，是行政诉讼制度主要解决的核心问题，在行政过程中两者之间的关系就存在着，而对于两者关系问题，在行政诉讼中交给了第三方进行处理，也就是人民法院。但诉讼活动的整体本质还是在于进一步处理或者是确认两者之间的关系形式。

2.2 在行政诉讼中正当的程序精神体现

各个社会主体之间必须要构建一个平等的关系形式，这是正当法律程序的其中一个精神，这种平等关系的形式从一定的意义上来说，是展开诉讼活动和诉讼制度的基本前提。对于行政诉讼来说，在整个诉讼的过程当中当事人的平等关系是不可或缺的，如果这一点缺失，那么也就失去了行政诉讼制度的合理性，导致行政诉讼的制度理性缺失。进入到诉讼程序当中的个人，与行政系统这一公权主体是平等的，这是正当的法律程序的另一个精神，两者之间在法律关系中不在存在不对等性和单方面行，这不仅充分反映了行政程序的现代精神，同时也充分体现出了行政诉讼的现念。所以，为了实现行政诉讼的制度理性，那么在制度的设计过程中对正当程序的精神进行充分体现，我们认为这是第一个路径。

2.3 对行政诉讼进行处置的基本制度元素

作为一个类的概念，行政诉讼应该包含三个层次的制度范畴，即中观、微观以及宏观，而如何具体对这三个层次进行划分，则需要进一步进行探讨和分析，但是这三个方面的构成，在理论分析是是毋庸置疑的。比如说，我们究竟是将行政诉讼制度作为救济制度来看，亦或是诉讼制度来看，又或者是作为一项司法的审查制度来看，可以说这就是一个制度的宏观性问题，其对诉讼制度的属性进行了充分的反映。

2.4 行政诉讼的衔接制度基础

在立法行文中，行政诉讼法和其他一些法律之间的关系是有所体现的。在制定行政诉讼法的过程中，对其与行政法中的其他一些制度之间的关系就已经进行了考虑。但是，行政诉讼法与行政程序制度这一赖以存在的制度之间却并没有一个良好的衔接，这其中既有在立法中我们认识不足的原因，同时也有在制定的过程中行政程序法存在众多法律障碍的原因，行政诉讼制度如果缺少行政程序相关制度的支持，那么其自身价值就必然会降低，这主要是因为即使一个案件进入到了行政诉讼的程序，但是由于行政程序上的非法和合法前提的缺少，这就难以理清被告和原告之间的权利和义务关系。同时，在修改行政诉讼法的过程中，比如说行政组织制度和行政诉讼制度之间是否存在一定的关联都必须要给予注意和重视。

5 总结

对于行政诉讼法修改问题的关注，已经有二十多年的历史。这期间学者们提出了各种各样的建议和论点，有的从受案范围的角度提出了建议，有的从程序设计的角度提出了建议，有的从基本原则和指导思想上提出了建议，有的从司法审查的角度提出了建议。这对于健全行政诉讼制度和完善行政诉讼法来说，都是极为有利的。但关于修改行政诉讼法的认识都忽略了从制度理性的角度去分析和考量，本文主要从制度性考量的角度对行政诉讼法的修改进行了探讨，望对于行政诉讼法的修改能够提供一定的帮助作用。

参考文献

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[4]关保英.行政诉讼法修改的法律理念探讨[M].社会科学战线，2008（01）.

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尽管在法学界和实务界都存在不同的观点，但对第三人的概念比较通行的看法是，所谓行政诉讼第三人是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式，参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织。

基于上述第三人的概念，行政诉讼第三人具有以下特征：第一，第三人与被诉具体行政行为有利害关系；第二，第三人是在他人诉讼已经开始且尚来结束前参加诉讼；第三，第三人有独立的诉讼地位；第四，第三人参加诉讼的方式是由自己申请或人民法院通知而参加。

二、如何确定行政诉讼中第三人资格

1、《行政诉讼法》第27条所称的“利害关系”是仅限于直接利害关系，还是包括间接利害关系。所谓利害关系是指具有法律上的权利义务关系。所谓直接关系就是指该具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整。如果将“利害关系”仅限定为具有直接的利害关系，毫无疑问将缩小第三人的范围，这样的话，对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织来说将是不利的，不符合《行政诉讼法》最大限度保护个人、组织合法权益的价值。且《行政诉讼法》第27条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条第（2）项并没有将“利害关系”局限在“直接”利害关系的范围内，因此，“利害关系”也应包括间接利害关系。那么，如何界定间接利害关系呢﹖一般来说，应包括与被诉具体行政行为所认定的事实有利害关系，与判决结果有利害关系。在这里，与被诉的行政主体的相对方有民事法律关系的个人或组织也应包括在内。下面试举两个案例加以说明。

案例一：原告林某和钟某共同实施了殴打他人的行为，公安机关认定原告林某和钟某殴打他人，构成违反治安管理处罚条例行为，分别对两人给予行政拘留15天和5天的处罚。原告林某对处罚不服，经申请复议后提起行政诉讼。钟某未提起复议和诉讼。法院认为，钟某与被告公安机关对原告所作处罚裁决有利害关系，通知其作为第三人参加诉讼。有人认为，公安机关分别对林某，钟某作出处罚，是两项互相独立的具体行政行为，因而，钟某与被诉的具体行政行为没有关系，至少没有直接的利害关系，将其列为第三人是不合适的。但是，法院认为，钟某虽然与被告处罚原告的具体行政行为没有权利义务的利害关系，但是存在事实认定上的利害关系，即法院审查被告对原告处罚所认定的事实的同时，实际在很大程度还要审查被告对钟某处罚所认定的事实。如果法院否定被告对原告所认定的事实，将可能对钟某带来同样的结果。这种认定事实上的利害关系，应该说亦属于法律上的利害关系。很明显，在这里，它不是所谓的“直接利害关系”。

案例二：吴某将登记在其名下的二层楼作为抵押，向信用社贷款人民币20万元，用于生意周转。后因生意亏本到期无法还贷。信用社遂向法院提起民事诉讼。人民法院根据信用社的申请，保全查封该二层楼。这时，吴某的父亲才知道吴某背着他到房管局将房屋产权登记在吴某名下。吴某的父亲遂以房管局办证程序违法为由向法院提起行政诉讼。这时，信用杜要求作为第三人参加到该行政诉讼中来，理由是，该行政诉讼案的判决结果与信用社有利害关系。法院认为，该行政诉讼案的判决结果将直接影响信用社民事权益的实现，准许其作为第三人参加诉讼。本行政诉讼案中，第三人与被诉具体行政行为（即被告房管局的办证行为）并不是直接的利害关系，而是间接利害关系（与判决结果有利害关系），并且这种关系是以民事法律关系为中介。

因此，理解《行政诉讼法》关于第三人与被诉具体行政行为的“法律上的利害关系”的规定，应以被诉具体行政行为对个人、组织的权利义务已经或将会产生实际影响为标准，无需区分利害关系是直接还是间接，更不应将其限制为“以行政法律关系为中介”。

本文所举的两个案例，并不是说第三人仅限此两类情况，而是为了说明问题的需要。实践中，可能还有很多的新情况出现。因此，对于行政诉讼中出现的第三人问题，应具体情况具体分析。

三、准许第三人参加到已经开始的诉讼中来的时间

在民事诉讼中，如果有独立请求权的第三人或需要承担实体义务的无独立请求权的第三人，未在一审中参加诉讼的，根据最高人民法院的司法解释，他仍然可以参加二审诉讼。但二审法院只能通过调解结案或是裁定撤销原判发回重审。

在行政诉讼中，只要一审判决宣判前，第三人随时可申请参加诉讼，当然，要经法院准许。在二审程序中，第三人能否申请参加诉讼，答案是否定的，因为除行政赔偿案件外，行政诉讼不能进行调解，所以也不能以调解结案。当然，如果二审法院认为一审法院遗漏了必须参加诉讼的第三人的，可以撤销原判，发回重审。

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2行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的比较

由于行政诉讼有着和民事诉讼不同的立法宗旨和目标，故两者虽在第三人制度上有相同之处，但存在更多的不同。行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的相同点。(第三123人参诉的目的。诉讼第三人无论是与案件本身或与裁判结果有利害关系，还是支持原告或被告，其参与到诉讼中都是为了维护自己的利益。同时，有第三人的参加，人民法院可广开言路，彻底了解案情，从而客观地审办案件。(参加诉讼的时间。第三人参诉是以他人之诉正在进行中为前提，故其参与到诉讼中的时间也就限定在他人诉讼开始之后裁判终结之前，这是第三人性质所决定的。⑨参加诉讼的方式。行政诉讼第三人可根据本人申请经过法院予以准许参加到诉讼中或由法院通知其参诉。

民事诉讼中分为有独立请求权和无独立请求权的第三人，其中无独立请求权的第三人也存在这两种参诉方式。(提高诉讼效率。第三人参加诉讼引起的参加之诉与本诉的合并，同时可以避免第三人因没有参加诉讼而提起新的诉讼，造成审判资源的浪费，从而及时、有效的处理案件。行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的不同点。①第三人范围的不同。因对行政诉讼第三人的“利害关系”不同的理解产生的不同。民事诉讼上第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的主张独立的请求权，或者虽无独立的请求权，但从法律视角来看案件的处理结果与其存在利害关系，因而参加到他人之间已经开始的诉讼中的第三人存在有无独立请求权之分。另外，行政诉讼法规定，允许与提讼的行政行为之间存在利害关系的利益主体(包括公民、法人、其他组织)作为诉讼的第三人参与案件审理。那么此处的“利害关系”是可以准用民事诉讼法中的范围(即包括直接和间接的利害关系)还是窄于民事诉讼法第三人的范围，而仅指直接利害关系?这个问题也是上面提到过的学术界存在争议的焦点之一。在实务中，对“利害关系”的认定也没有局限在与具体行政行为有“直接利害关系”中，还包括了与案件的判决结果的利害关系。同时我国行政法及其解释并没有把“利害关系”只规定在直接利害关系上。②对民事诉讼第三人范围的扩大。由于民事诉讼是解决平等主体之间的争议，所以不存在行政机关成为第三人的情形。而在行政诉讼当中，其解决的是行政机关与公民、法人或者其他组织在行政管理过程中发生的争议。由于行政机关的参诉，会区别于民事诉讼第三人的范围。因此这里会涉及到行政机关是否可以成为行政诉讼第三人的问题，基于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，应当追加被告但原告未许可的，人民法院应通知其作为第三人参与诉讼。可以看出当行政机关作为机关法人参加诉讼时，就可以作为行政诉讼第三人。⑧第三人类型的不同。

行政诉讼第三人是否能够与民事诉讼第三人一样，存在有无独立请求权之分呢?行政诉讼第三人提出的主张存在三种情况：第一，原告与被告的主张均不同意；第二，原告与被告的主张都同意；第三，无主张，当其支持的当事人败诉，可能被判决承担某种义务。由于行政诉讼的情形和制度与民事诉讼的不同，无法简单的参照民事诉讼中对第三人的“二分法”来对行政诉讼第三人进行划分。现在学术界对行政诉讼第三人的划分还没有形成一致的意见。学者提出的划分标准主要有两种：～类是与民事诉讼法第三人的划分进行比较，以第三人提出的不同诉讼主张进行划分；一类是借鉴德国、日本、台湾等大陆法国家对行政诉讼法第三人的划分，按第三人与案件处理的利害关系进行划分。由于行政诉讼制度很多脱胎于民事诉讼制度，很多学者仍借鉴民事诉讼第三人，但不是简单根据有无独立的请求权进行二分，而是根据第三人不同的诉讼主张将行政诉讼第三人分为：有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。有独立请求权的第三人其诉讼主张与原告、被告的诉讼主张都不同，即既反对原告又反对被告，则为有独立请求权的第三人；无独立请求权的第三人包括两种，一种是站在被告一方支持被告主张，在诉讼中辅助被告进行诉讼，另一种是提出的诉讼主张与原告一致，辅助原告进行诉讼。也有学者借鉴德国、日本和台湾等大陆法国家对行政诉讼第三人的类型划分，根据第三人与案件处理利害关系及其在案件审理中的作用，将行政诉讼第三人分为：独立第三人、准独立第三人和辅助第三人。以上对行政诉讼第三人的分类都可以为理论和实践提供指导，同时也可以看出其与民事诉讼法第三人的分类是很不相同的。

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行政诉讼法的颁布及实施不仅为行政相对人提供了一条救济通道，更重要的意义在于推进了我国的发展、法治的进步，而基本原则作为“体现法的根本价值的原则，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”，因此，研究行政诉讼的基本原则，显得尤为重要。

一、行政诉讼基本原则的概念

关于行政诉讼基本原则的含义，学界主要有以下几种观点：（1）行政诉讼基本原则，是指反映行政诉讼基本特点和一般规律，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，指导行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要准则。（2）是指由宪法和法律规定的，反映行政诉讼的基本特点，对行政诉讼具有普遍指导意义，体现并反映行政诉讼的客观规律和法律的精神实质的基本准则。（3）是指反映行政诉讼法本质要求，表现行政诉讼法各种制度和具体规则间的内在关系，指导行政诉讼活动基本方向和基本过程，调节基本行政诉讼关系的概括性法律规则。（4）是指行政诉讼法规定的，贯穿于行政诉讼的主要过程或主要阶段，对行政诉讼活动起支配作用的基本行为准则。（5）是指行政诉讼法总则规定的，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，调整行政诉讼关系，指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要规则。（6）是指反映着行政诉讼的特点，对行政诉讼活动具有普遍指导意义，在审理和解决行政案件过程中必须遵循的基本准则。（7）是在行政诉讼的整个过程中起主导、支配作用的规则，它反映着行政诉讼法的基本精神，是行政诉讼法的精神实质和价值取向。

分析学界的几种比较有代表性的观点，从中可以发现一些共同之处：行政诉讼基本原则是基本行为准则；贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段；对行政诉讼活动具有普遍指导意义；反映行政诉讼基本特点或一般规律或精神实质。存在分歧或不一致之处包括：有的认为行政诉讼基本原则是由宪法和法律规定的，有的认为是由行政诉讼法总则规定的，有的没有指明是由什么法规定的；有的强调行政诉讼基本原则调整行政诉讼关系、指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为，有的强调在审理和解决行政案件过程中必须遵循。

二、行政诉讼基本原则的特征

根据以上分析，本文认为行政诉讼基本原则是指反映行政诉讼基本特点、一般规律与精神实质，贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段，对行政诉讼活动具有普遍指导意义的基本行为准则。基于此含义，行政诉讼基本原则具有以下特征：

（1）行政诉讼法的基本原则具有明确的法律性。基本原则以宪法和法律为依据，并由行政诉讼法加以明确规定。基本原则是反映行政诉讼立法精神的活动准则。它与行政诉讼具体制度一样具有法律效力。行政诉讼的各个诉讼阶段都必须遵循这些原则规定,违反行政诉讼基本原则同样是违法和无效的。

（2）行政诉讼法的基本原则具有客观性。基本原则必须能够真实反映行政诉讼的客观规律和精神实质，概括行政诉讼的基本行为规范和行政诉讼自身的特点，体现国家行政管理和社会主义民主与法制对行政诉讼的客观要求。

（3）行政诉讼的基本原则具有普遍指导性。它贯穿于行政诉讼整个过程之中,不仅是行政诉讼主体进行诉讼活动的基本准则,而且也是司法机关处理和解决行政案件的基本依据,特别是法律、法规没有明文规定的重大疑难问题,可以根据行政诉讼的精神处理和解决。基本原则能够有助于我们理解行政诉讼法律制度的精神实质，把行政诉讼法的规定准确应用于每一个具体的诉讼活动中去，保证法律的贯彻实施。

三、行政诉讼基本原则的具体种类

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一、我国行政诉讼法检察监督的立法缺陷

我国现行《行政诉讼法》第10条、第64条分别规定了检察机关的法律监督地位和抗诉权。仅笼统地规定检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，且仅规定了抗诉一种手段，对行政诉讼监督的范围、方式、手段等方面均无明确的立法规定。立法的局限性使行政检察监督工作因缺乏依据而无法发挥应有作用。

（一）行政检察监督与行政诉讼检察监督的概念区分

行政检察监督包括行政诉讼检察监督和行政执法活动的检察监督，指的是检察机关依法对行政诉讼活动和特定的行政行为实施的法律监督。

《行政诉讼法》总则第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”对检察机关应该在行政诉讼哪些具体方面实施监督，则存在分歧意见。在分则第64条“人民检察院对人民法院发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”将行政诉讼检察监督的对象限于已经发生法律效力的判决、裁定，在监督方式上仅限于抗诉一种手段，而忽视了检察机关对行政诉讼全过程的监督，与对整个行政诉讼制度的监督原则相违背，影响了行政诉讼检察监督职能的发挥。

（二）监督范围狭窄

《行政诉讼法》第64条将行政诉讼检察监督的范围局限于人民法院的生效判决、裁定，而对行政诉讼过程中的其他程序是否具有检察监督权没有明确规定，未将整个诉讼过程、审判人员在审判程序中的违法行为等纳入行政诉讼检察监督的范围，影响了行政诉讼检察监督的全面性。

（三）监督方式单一

检察监督方式是行使行政诉讼检察监督权的重要保障，《行政诉讼法》第64条对行政诉讼仅规定了抗诉一种检察监督方式，未涉及其他监督方式，这种事后性的监督方式使得检察机关成为行政案件立案和审理活动的局外人，由于检察机关没有阅卷权和参与庭审的权利，对行政案件的了解只限于当事人的事后举报，不可能掌握案件的全部情况，无从监督；同时，在事后进行抗诉，由于各种证据材料都可能已经发生变化，抗诉的难度大大增加，使抗诉权“名存实亡”。影响了检察机关对行政诉讼活动监督的效果。检察机关虽然以检察建议、再审检察建议、纠正违法等方式进行监督，但是因缺乏法律依据，难以发挥实质效能。

（四）行政公诉制度的缺失

行政机关从事行政管理的过程，是将国家法律、法规付诸事实的过程，其在行政管理过程中，侵害公共利益，就构成了对法律、法规的破坏。检察机关作为法律监督机关，代表国家利益和社会公共利益。检察机关通过自身行为维护国家利益和公共利益是其基本职责，因此，在国家利益、社会公共利益受到损害时，检察机关代表国家提讼符合法律监督机关的宪法定位。但在实践中，检察机关作为原告提起行政公益诉讼缺少法律的有力支撑。

二、在行政诉讼法修改中完善检察监督的探讨

完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法，不仅要考虑我国宪法对检察机关的定位，借鉴国外的有益经验，更要从我国行政诉讼的实际出发，探索适合我国国情的行政诉讼检察监督路径和方法。

（一）扩大监督范围

现行《行政诉讼法》将检察院在行政诉讼中的活动限制在监督审判活动上，意味着检察机关只对人民法院的审判活动进行监督，同时现行行政诉讼法第64条也将检察院的审判监督活动局限于事后监督，即只有人民法院作出生效的判决或裁定后，人民检察院发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。而对于诉讼活动中出现的违法活动却只能望而兴叹。因此，行政诉讼法修改应将人民检察院的法律监督对象主体范围扩大到所有参与诉讼活动的人，并对诉讼活动实施同步监督，实施监督的判断标准当然应该是诉讼活动是否合法、适当。基于此，原则上对于所有诉讼参与人的所有诉讼活动，如果存在违法情形，人民检察院皆可以实施法律监督。

（二）完善监督方式

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在新《行政诉讼法》实施后不久，最高人民法院于2015年4月紧接着颁布了《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称2015年《司法解释》)。2015年《司法解释》一共只有27个条文，其中就复议机关作共同被告的规定就有5个条文(第6条到第10条)。这进一步反应出新《行政诉讼法》所创设的复议机关作共同被告制度给司法实践带来的新问题。如当复议维持时，复议机关和原机关作共同被告时法院的审理对象是原行政行为还是复议决定，还是原行政行为和复议决定所形成的共同违法效果。另外，有学者还发现，复议机关作共同被告这一制度导致实践中出现了一系列不协调，如复议机关乏于应诉而耽误了本职工作、与相关的制度比如管辖制度、行政首长出庭应诉制度、共同被告制度不能很好衔接等等，从而否定这一制度的创设。在现代语境下，评价一个制度的好与坏，不应只关心该制度能否对现实问题作出回应，还应当看该制度是否具有理论上的自洽性。从上文的阐述可见，复议机关作共同被告具有迫切的现实需求，那么该制度是否具有或符合诉讼法理要求呢?为此，我们有必要回到理论的层面来思考这一制度，实现其创设的证成，缓解因其创设而给司法实践所带来的阵痛感，肯定这一制度所应有的价值。

二、程序标的概述

在诉讼法上，标的一词通常有两层含义：一是法院审理和裁判的对象，学理界通常称为诉讼标的、实质意义上的诉讼标的;二是诉讼中当事人权利与义务指向的对象，学理界通常称为标的物、程序标的或非实质意义上的诉讼标的。在行政诉讼中强调标的这两个层面的含义区分，具有非常重要的意义。

(一)理论上标的含义的混淆

然而，我国理论界在讨论某个问题时常常将两者不加以区分。如有些学者所言，复议机关作被告的支持者大多是从促进行政复议机关责任心的角度来论证，而非从理论上进行论证。这乃是因为复议机关作被告在理论上面临着一个最大障碍即：诉讼标的的确定问题。也就是说，如果在行政诉讼中将被告确定为复议机关，则此时人民法院的审理和裁判只能就复议机关的复议决定而进行，即将复议决定作为诉讼标的。由于复议维持决定是基于原行政行为而作出的，因此判断复议决定是否合法，首先必须对原行政行为进行审查，如原行政行为合法，则复议维持决定合法;如原行政决定违法，则复议维持决定违法。可见，对维持类案件，法院实际审理对象对原行政行为，即将原行政行为作为诉讼标的。从而出现了名义上的诉讼标的与实质上的诉讼标的两个事物，这种转变并不是在当事人的推动下进行，因而有违司法被动性原则。从张闯先生的论证可知，使其陷入困境的原因在于混淆了行政诉讼法中标的的两层含义，即诉讼标的和程序标的内涵。当原告就维持复议决定不服，提起行政诉讼时，此时复议维持决定仅仅是原告在诉讼中所攻击的对象(程序标的)，而非法院审理的对象(诉讼标的)。经过复议的案件可存在数个可争执的程序标的，即原告在起诉时所针对的行为是经过复议决定修正后的原行政行为，并非仅仅是复议机关或原行政行为机关所作出的一个单独的行政行为。为此，法院当然可对原行政行为进行审查。

又如赵大光、李广宇、龙菲著《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》中也将法院审理和裁判的对象(诉讼标的)视为德日行政诉讼法中诉讼对象(程序标的)，并试图通过借助于德国的统一性原则和台湾的原处分主义来理解新《行政诉讼法》和2015年《司法解释》中关于复议机关作共同被告案件中法院的审查对象。正是因为程序标的和诉讼标的之间的关系密切，此篇文章中对德国和台湾地区在讨论程序标的时所适用的理论借鉴明晰了我国司法实践中的困惑。但是，这种对于理论的误借，并没有为我国复议机关作共同被告的问题提供正当理由。由此可见，程序标的和诉讼标的两者之间的混淆和误用导致在讨论复议机关作共同被告制度时常常陷入困境。为此，在行政诉讼中，讨论程序标的的内涵以及与诉讼标的区分具有特别重要的理论意义。程序标的在民事诉讼中因程序启动后较为明确，在实践中的问题并不突出，不具讨论的意义;但是在行政诉讼中，程序标是涉及到司法权对行政权介入的范围，涉及确定适格被告的问题等，在程序标的方面必须遵循法定主义原则。从程序标的视角来看复议机关作共同被告背后的理论，首先需对程序标的内涵有个清晰的把握。

(二)正解程序标的

行政诉讼程序标的是指何种事务属于可据以提起行政诉讼或原告在行政诉讼中所要攻击的对象。蔡志方老师在《论行政诉讼之程序标的》一文中对行政诉讼程序标的的概念进行了界定，所谓行政诉讼程序标的，就行政诉讼制度本身而言，系指行政诉讼所欲纠正之对象或据以提供救济的原因基础，同时亦系界定行政诉讼范围的根本因素。为了更好的理解这一概念，他将行政诉讼的过程比喻成射箭，而程序标的则相当于靶心，无的放矢的行为在行政诉讼中是不被允许的。

想要有个正确理解一个概念，除掌握其内涵外，关键还在于将其与相关概念进行区分。如上述所述，我国理论界常常混淆程序标的和诉讼标的两个概念。陈清秀老师更是进一步揭示了程序标的与诉讼标的之间的密切联系，认为涉及行政处分之诉讼中，行政处分作为程序标的乃是行政程序形成的基础，其不仅作为诉之要求的一部分，亦为诉讼标的的一部分。在一个诉状中可以包含数个可争执的行政处分，行政法院在从事事后审查时，不得脱离系争行政处分之拘束所表示的范围。倘若程序标的消失，原则上亦同时失去法律争讼之基础，即丧失诉讼标的。虽然程序标的与诉讼标的之间关系密切，但是，两个概念毕竟不同，前者作为诉讼程序之形成标的，后者乃法院审理和裁判的实体标的。马立群老师的博士论文，在借鉴台湾学者林隆志观点的基础上，结合我国行政诉讼法实践，将程序标的和诉讼标的两者之间的区别归纳为三个方面：首先，程序标的属于诉讼对象，即原告起诉时所要针对或攻击的对象，诉讼标的为审判对象，即原告向法院请求裁判的具体内容;其次，程序标的受程序法定原则支配，即其受到立法规定的严格制约，而诉讼标的受处分原则支配，原告在诉讼中对于诉讼标的内容和范围享有自由处分权;最后，两者在诉讼中的功能不同，程序标的是受案范围的概念性工具，而诉讼标的则在于确定法院审理和裁判的范围，从而区分此诉与彼诉，确定裁判的效力范围。通过对程序标的与诉讼标的之间的关系分析，可以发现导致两者之间经常发生混淆的原因，在于过多把握了两者之间的联系，而忽略了两者之间的区别。亦即，一味强调两者之间的依赖性而忽略两者之间的独立性。

三、域外程序标的之确定标准

对于经过复议的案件，在之后的行政诉讼中，程序标的(诉讼对象)如何确定，在理论上有两种学说，一种是原处分主义，一种是裁决主义。所谓原处分主义，系指原告对于行政处分不服者，应就行政处分提起撤销诉讼，不得就诉愿决定提起撤销诉讼;原处分的违法，仅可以在原处分之撤销诉讼中主张，不得于裁决之撤销诉讼中主张。所谓裁决主义，则不得就原处分提起诉讼，仅得就裁决提起诉讼。亦即在撤销诉讼，采用以原处分为诉讼对象之制度者，称为原处分主义;采用以裁决为诉讼对象之制度者，称为裁决主义。在赵大光、李广宇、龙菲著《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》一文中所借鉴的德国的统一性原则和台湾的原处分主义，是源于对经过复议的案件，在之后的行政诉讼中，就程序标的(诉讼对象)的确定问题产生争议之时，立法上如何作出选择，并非是用来确定诉讼标的的理论。为了正确理解该理论的产生和适用，我们有必要对域外相关理论进行简单介绍。

(一)德国立法例

德国行政法院法第79条规定：1.撤诉诉讼的对象为：(1)经复议决定所形成之原行政处分。(2)产生第一次不利益之救济决定或复议决定。2.复议决定对于原行政处分增加独立之不利益者，该增加部分亦得单独为撤销诉讼之对象。复议决定违反重大之程序规定，视为增加之不利益。从本条的规定可知，在撤销诉讼中，德国行政法院原则上采用原处分主义。但值得注意的是，此时的原行政行为是具有复议决定形态的原行政行为，换言之是经过复议决定修正后的原行政行为。但在例外情况下，亦有以复议决定为程序标的(诉讼对象)的情况，从上述条文可知，分为两种情况：其一，复议决定产生第一次不利益，所谓第一次不利益是指，当事人完全未因原处分而受到不利益，不利益后果是由复议决定所引起的;其二，复议决定增加独立之不利益，所谓增加独立之不利益是指因原处分中已含有不利益，因复议决定再增加另一独立之不利益。如复议决定是比原处分更不利的决定。本条第2款第2句话将复议决定违反重大程序规定视为增加独立之不利益，可将复议决定单独作为程序标的(诉讼对象)。综上，在德国对于经过复议的案件，原则上以原处分为程序标的。

(二)日本立法例

日本行政事件诉讼法第10条第2项规定：可以提起处分撤销之诉，也可以提起对该处分的审查请求予以驳回的裁决撤销之诉，于裁决撤销之诉中，不得以处分违法为理由请求撤销。对于本条之规定，日本学界理解为是为了限制裁决撤销诉讼，即在裁决撤销诉讼中不得以原处分违法为请求撤销之理由，裁决撤销诉讼只能以裁决固有瑕疵(裁决主体、内容、程序及形式之违法事由)为理由。从而，对处分不服时，应提起处分撤销诉讼，不得提起裁决撤销诉讼，此即原处分主义。〔在处分撤销之诉中，以作出该处分的行政机关所属的国家或公共团体为被告;在裁决撤销诉讼中，作出该裁决的行政机关所属的国家或公共团体为被告。这一规定是日本行政事件诉讼法2004年为了减轻原告负担，将被告由行政机关修改为国家或公共团体。但是这一修改依旧是通过程序标的来决定诉讼种类，再确定被告。

日本有些实体法在采用裁决主义时，看似属于诉讼法所确立的原处分主义的例外规定，在这些情况下，则无行政事件诉讼法第10条第2项之适用。但是，有学者认为基于人民权利救济之时效性要求，避免反复争讼，原告提起裁决撤销诉讼，仅是呈现要求撤销裁决本身之诉讼的外观，实际上可谓是与裁决共同违法事由之原处分失其效力，而排除原处分所生违法状态，并求回复原状之诉讼。即在这些情况下，原告在裁决撤销诉讼，得主张裁决固有之瑕疵，亦得主张原处分之瑕疵，裁决因违法而被撤销，原处分也应同时被撤销。

(三)台湾地区立法例

我国台湾地区对于撤销诉讼之诉讼对象，均无明文规定，仅就被告机关予以规定。行政诉讼法第24条规定：经诉愿程序之行政诉讼，其被告为左列机关：一、驳回诉愿时之原处分机关。二、撤销或变更原处时，为撤销或变更至机关。可见，台湾地区试图以被告机关之规定来达到限定诉讼对象之效果。就此规定可知，原处分经诉愿决定维持时，以原处分机关为被告，依此推论，应以原处分为诉讼对象;在例外之情形，原处分经撤销或变更者，则以撤销原处分之诉愿机关为被告，应以诉愿决定为诉讼对象。由此可知，在台湾地区，行政诉讼法关于诉讼对象，原则上采用原处分主义，注意此处的原处分与德国一样也是经由诉愿决定而获得其形态的原处分。

从德国、日本和台湾地区的立法例来看，对于经过复议的案件，在行政诉讼中程序标的确定都是以原处分主义为原则。同时，被告的确定与程序标的(诉讼对象)有关，这也是讨论程序标的之意义所在，确定行政诉讼之适格的被告。亦即若以原行政行为为诉讼对象，即应以原行政行为机关为被告，若以复议决定为诉讼对象，则应以复议机关为被告。然而我国2014年修改的行政诉讼法确立了复议机关作共同被告制度，这一制度表面上看起来并不符合域外的立法例和被告确定的法理。对于这一被誉为体现中国特色的诉讼制度，解决现实问题的中药，我们该如何去理解和把握这一制度的特色?是独创还是域外借鉴下作适合中国国情的改造?下文将具体分析。

四、我国立法例

我国行政行政诉讼法也无程序标的(诉讼对象)之规定，仅就被告机关予以规定。1989年行政诉讼法第25条第2款，2014年行政诉讼法第26条第2款，都对经过复议的案件的被告问题作出了规定，两者所不同的是，2014年的被告规则改变了复议维持时复议机关不作被告的规定，从而确立经复议案件复议机关恒为被告的制度。毕洪海在《错置的焦点：经复议案件被告规则的修改检讨》中认为1989年和2014年被告规则陷入纠结的原因在于根据程序标的来确定行政诉讼的被告。但是从德日的立法例来看，对于经过复议程序后被告的确定，均是以程序标的(诉讼对象)来确定，并且都确立了以原处分主义为原则，以复议决定为例外的立法例。毕洪海先生认为程序标的与行政诉讼被告在理论上并无联系的观点笔者不敢苟同。笔者认为，两者不仅有联系而且联系密切。程序标的(诉讼对象)是原告据以提起行政诉讼的行政行为或事项，是原告在行政诉讼程序中所要攻击的对象。凡有行政行为，则必有行为的实施者。按照现代行政诉讼发展，当事人规则越来越倾向于形式当事人即行为的作出者。根据程序标的来确定被告与形式当事人在理念上是一致的。而毕洪海先生以实体法上的权利义务关系来确定行政诉讼被告。这一确定标准不符合行政诉讼法发展方向。经过复议的案件，复议维持时该如何确定被告，关键在于如何正确理解此时的程序标的，而不是否定程序标的与被告规则之间联系。

我国目前立法例相对于德国、日本所不同的是，德日立法例通过程序标的(诉讼对象)来确定被告，即如果以原处分为程序标的(诉讼对象)，则原处分机关为被告，如果以裁决决定为程序标的(诉讼对象)，则裁决机关为被告。与台湾地区的被告规则所不同的是：是否通过被告规则来达到限制程序标的(诉讼对象)之目的。我国1989年行政诉讼法所确立的被告规则，在文字上看似与台湾地区的被告规则一样。但是，我国1989年复议维持时的被告规则，没有看到复议维持决定与原行政行为之间的独立性，简单的将复议维持决定视为对原行政行为的确定，将两者视为同一，则此时的程序标的仅为原行政行为，单独将某一个行为确定为程序标的，不利于原告或利害关系人权利救济和对行政行为的监督。然而台湾地区在复议维持时，也是原机关为被告，但是对于复议维持决定与原行政行为之间的关系理解不同，看到两者之间的联系也看到了彼此的独立性。即在复议维持时，将两个行为视为统一的行政行为，则程序标的是因复议决定而获得其形态的原行政行为，以此作为程序标的，原告的诉讼声明就应是：复议决定及原行政行为均撤销，法院判决原告胜诉判决内容则是：复议决定及原行政行为均被撤销。这也就是为什么两个看似一样的规定，在台湾地区可以发挥效力，而在大陆地区却常常被诟病的理论原因之所在。但台湾地区试图通过被告规则达到限制程序标的(诉讼对象)的结果，并非长久之计，因为在这种规定下存在对权利救济不力的现象。为此，台湾有学者早已建言，确定像德日立法例中通过程序标的(诉讼对象)来确定被告的模式。

五、程序标合并

从上一部分可知，我国1989年被告规则之所以未到达立法预期目的，源于在确定程序标的之前提性问题上出现了理解偏差，即在复议维持决定与原行政行为两者之间的关系上出现理解偏差。在此，有必要讨论一下复议决定与原行政行为的关系。我国之前在讨论两者的关系时，无论是对于维持决定采用宣示说，还是对于改变决定采用吸收说，都只看到了两者的关联性，没有看到两者效力的不同之处。复议维持决定不能简单的认为是对原行政行为的确定和依附，作为一种权利救济制度，它还表现出对于相对人权利救济的否定;而复议改变决定也不能简单的认为是对原行政行为的消灭，它是对相对人权利救济的支持或部分支持。就内部效力而言，复议决定约束各相关机关而不得任意改变或撤销。可见，复议决定具有独立的规制内容，它是具有独立效力的行政决定。基于对复议决定效力的独立性分析，毕洪海先生认为，作出原行政行为的机关和复议机关就原行政行为的合法性共同承担举证责任，在理论上难以自圆其说。其只看到复议决定相对于原行政行为的独立效力，却忽视了两者之间在效力上的联系，原行政行为的合法是复议维持决定合法的必要不充分条件。2014年行政诉讼法确立复议维持时，复议机关和原行政机关为共同被告之规定是对复议维持决定和原行政行为二者关系的正确理解。既看到了复议维持决定与原行政行为之间不可分割的关系，同时也承认了复议维持决定相对于原行政行为所具有的独立规制效力。为此，很容易理解经过复议的案件而复议维持时，原告提起行政诉讼既有对复议维持决定的不服，也有对原行政行为的不服，此时的程序标的有复议维持决定和原行政行为。

正如蔡志方老师所言，行政诉讼程序标的具有决定行政诉讼被告之机能，如将原行政处分或诉愿之先行程序之决定及(再)诉愿决定均列为撤销诉讼之程序标的，其似乎应将原处分机关、(再)诉愿机关列为共同被告。这是依据程序标的确定被告之理论所得出的当然结论。然而，这一结论却与台湾地区行政诉讼法第24条所确定的被告规则相冲突。但是蔡志方老师仍言：此种做法(是指将原处分决定、诉愿之先行程序决定、诉愿决定均列为撤销诉讼的程序标的)虽与被告之确定稍显抵牾，然因将该等事项均列为撤销诉讼之程序标的，似亦具有弥补行政诉讼法此一漏洞之功能。可见，蔡志方老师认为台湾地区行政诉讼法第24条之规定不合理。我国2014年行政诉讼法复议机关作共同被告则是对这一理论的正面回应。对于经过复议的案件，原告对复议维持决定不服时，其在行政诉讼中攻击防御的对象应是复议维持决定和原行政行为，而由复议机关和原行政行为机关作共同被告，更能彻底解决纠纷。

而德国在立法例上对于程序标的所作的简化处理值得我们借鉴，即维持的原行政行为是由复议决定所获得之形态的原行政行为，或者说是经过复议决定修正的原行政行为。此乃程序标的之合并，即数个程序标的之间不可分割但又相互独立的关系。我国2015年司法解释第6条第2款的规定有助于理解这一问题，复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行为的处理结果，这一变化相较于最高人民法院2000年颁布的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第7条规定，判断复议决定改变原行政行为是指改变主要事实、定性依据、处理结果而言是具有进步意义的，即肯定了复议机关纠正原行政行为错误的可能性。这也就是说，复议决定只要结果是予以维持，即使该复议决定是以其他理由或事实依据，都属复议维持，这就是德国立法例中所言的经过复议决定而获得其形态的原行政行为。这也就是说，我国在立法上一定程度承认了程序标的合并。

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目前阻碍法院受理高等教育行政诉讼案件的主要理由有两个，一是说高等学校不是行政机关，不是适格的行政诉讼被告；其二是说高等学校的管理行为属于单位的内部行为，不是司法审查的对象。有的法院如此将其写入驳回起诉的裁判文书，有的文章依此思路进行讨论。这些作茧自缚的说法在法律上缺乏依据。

在行政诉讼被告问题上，我国的行政诉讼立法从来没有规定过被告只能是国家行政机关，也从来没有排除过高等学校就一定不能作为行政诉讼的适格被告。按照行政诉讼法第四章诉讼参加人的有关规定，行政诉讼被告包括国家行政机关和组织两类。这里的组织当然可以包括高等学校。至于哪些组织可以成为行政诉讼被告，决定性因素不是该组织本身的性质和地位，而是其是否有权作出具体行政行为。这是当代行政法组织功能原则高于组织形态原则的表现。

认为高校管理是所谓“内部行为”，不属于行政诉讼法上的具体行政行为的主张，在法律上也是不能成立的。我国的行政诉讼立法从来没有直接提到过所谓“内部行为”的概念。主张此观点者引用的根据，主要是行政诉讼法第十二条中关于“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”应当排除行政诉讼的规定。但是这一规定同高等学校管理行为并没有直接的联系。第一，1999年的最高法院司法解释明文规定，该项规定仅仅是指“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”，没有将其中的“等决定”延伸到行政机关以外的组织机构；第二，对于行政诉讼法第十二条规定中可能包含的“特别权利关系”因素，已经在制定国家赔偿法的过程中进行了清理，1994年的国家赔偿法中不再将此项列入排除范围。

当然最关键和最重要的问题，是必须正面回答被指控的高等学校管理行为是否属于行政诉讼法规定的“具体行政行为”。因为高等学校的地位和行为结构比较复杂，这里仅仅以国家举办的高等学校对在校学生作出开除处分为例进行分析，这是目前高校行政诉讼最常见的情形。

首先，1989年公布的行政诉讼法第一次在国家立法上提出具体行政行为的概念。但是基于当时的条件，该法律本身没有对这一重要法律概念作进一步阐明。1999年最高人民法院将具体行政行为解释为：“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”，只要不是该司法解释所排除的六种情形都可以纳入这一范围。这种行政行为的最重要特征是具有“国家行政职权”的性质。概括地说，现行行政诉讼法上的具体行政行为，在主体上既可以是机关也可以是组织；在权利来源上既可以是法律法规的规定，也可以是行政机关委托的事项；在内容上是实现国家行政职能的各种职务权利。

其次，国家举办的高等学校对本科学生的纪律处分，是将给学生带来消极法律后果的惩罚性“职权”行为（见高等教育法第四十一条第1款）。这种职权行为是否属于行政诉讼法上的国家行政职权，取决于高等学校的性质、功能和受处分学生享有的权利的性质，以及学生与学校相互关系的性质。

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摘要： 本文针对我国的立法现状，提出了检察机关作为环境公益诉讼原告的若干建议。 关键词： 环境公益诉讼 原告资格 公诉权 一、环境公益诉讼的概念和特征 （一）环境公益诉讼的概念 我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律规定的程序，对违反法律规定，侵犯环境公共利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院追究违法者的法律责任的活动。 （二）环境公益诉讼的特征 与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征: 1、环境公益诉讼目的具有公益性 环境公益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。 2、环境公益诉讼行为具有预防性 环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复原状，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得尤为重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。 3、环境公益诉讼原告具有广泛性 在环境公益诉讼中，原告起诉的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。 二、环境公益诉讼公诉权的立法不足 （一）环境基本法的立法不足 我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，其中的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提起诉讼。但由于我国现行法律规定的模糊，并非所有的类似的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定和环境保护的现实需要，应及早对民事诉讼法和行政诉讼法进行修改，赋予检察机关环境公益案件的起诉权，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个缺憾。 （二）《刑事诉讼法》的立法不足 我国《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。”以上条款的内容是，在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格。这是我国现行的三大诉讼法中，唯一的关于公益诉讼原告资格的规定，而且还对检察机关提起公益诉讼的条件限定为，仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。 （三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足 我国《民事诉讼法》第14条:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《民事诉讼法》第15条:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。以上是民事诉讼法和行政诉讼法中关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和支持起诉权，并未赋予检察机关对民事案件和行政案件的起诉权，检察机关也就更无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这不能适应实践中检察机关提起环境公益诉讼的需要。 三、环境公益诉讼公诉权的立法建议 （一）环境基本法的立法建议 基于检察机关所具备的国家法律监督机关的职能特点，及公益诉讼国家干预原则的体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境公益诉讼既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是针对破坏环境资源的单位和个人提起的环境公益民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼，检察机关对破坏环境资源行为提起的刑事附带民事诉讼，严格地讲相当于刑事诉讼中的环境民事公益诉讼。因此，本文建议，应在我国《环境保护法》中，明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关环境公益诉讼的公诉权。 （二）《刑事诉讼法》的立法建议 根

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据我国《刑事诉讼法》第条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第条的规定，虽在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，本文建议，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。 （三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议 根据我国《民事诉讼法》第和条的规定，检察机关可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。在环境诉讼中，纠纷双方当事人的力量对比不平等，污染环境、破坏资源者一般是企业、公司等生产经营性单位，他们是地方财政、税收的主要来源，和政府机关等部门关系密切，经常受到地方政府的保护；作为受害方的公众，为不特定的多数人，非常分散，难以形成共同的力量，在诉讼中处于弱势地位，同时由于环境污染损害的机理复杂、潜伏期长，侵权致害具有公害性、累积性、间接性，受害者缺乏相应的科技知识和监测手段以及有关信息资料，而举证困难，因而经常存在不敢、不愿或无力起诉的环境侵权案件。因此，本文建议，检察机关可以利用自身现有的取证、侦查方面的资源优势，以支持起诉的身份帮助环境诉讼的原告提供证据，支持原告提起环境公益诉讼。 根据我国《行政诉讼法》第条的规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这种法律监督仅限于事后监督，而不包括诉前、诉中的监督。人民检察院在诉前对具有损害公共环境利益的行政行为行使监督权是我国《行政诉讼法》第条的应有之义。因此，本文建议，对侵犯环境公益无人、无力起诉，或公民不敢、不愿起诉的，检察机关以环境公益诉讼原告的身份参与到诉讼中来，可以更好地维护环境公益。 文章屋在线：wzk.co

    

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    中国行政诉讼制度实施已逾20年。20多年的行政诉讼实践,见证了这部“民告官”法律带来的一系列重大变化。“不改不行”,这是近年来学术界和实务界关于行政诉讼法最多的呼声。昨日,《行政诉讼法》修改建议稿形成,并将于近日公开征求社会意见,完善后提交相关部门作修法参考。

    应当说,面世的建议稿,对于学界的不少呼声都作出了回应。比如行政案件审理不适用调解的现行规定,导致一些案件久拖不决,原来简单的案情反而变成了复杂的累诉,对官民双方而言都不是一件好事,建议稿则放开了这一不合时宜的束缚。比如民告官难,执行更难的现状。民间对于“民告官”的印象是:起诉难;官不理;难告赢;执行难;代价大。长期以来,行政判决裁定的执行难是一个最棘手的问题,其中最主要的原因是,被告作为行政机关敢于抗拒法院的裁判。相对于民事被告人,行政机关拒不履行判决的资本似乎更充足一些,这让执行难一直得不到有效的破解。目前法律规定“罚款”和“向行政机关提出司法建议”等执行方式,远不能解决所有执行难问题,为此,建议稿除了提高罚款之外,还规定行政机关当“老赖”的,法院可查封财产。但是,如果处罚仍然停留在金钱层面,反正罚来罚去都是公家的钱,查封的也是公家财产,不伤个人丝毫利益。行政诉讼执行难会否真正破局?

    然而,现行《行政诉讼法》受到最多争议的还在于“规范性文件不可诉”。这几乎伴随了这20多年的行政诉讼实践。当初起草行政诉讼法时,考虑到诉讼对象如果不受任何限制不现实,所以用了一个很特别的概念叫具体行政行为,只有具体行政行为才可以被诉。但现实中,行政决策大多是通过抽象行政行为来实施的,比如涨价、限行等,而这些行为侵犯公民法人权益的现象已很普遍。建议稿为此,特意规定“行政公益诉讼检察院可提起”,这在一定程度上放宽了对于行政不可诉的限制,但我们依然可以看到,这与热议的“抽象行政行为纳入可诉范围”不可同日而语。事实上,修改行政诉讼法应该有个基本原则,除了行政法规、行政规章和地方政府规章不能受理外,其他所有行政机关实施的不管以什么形式实施的,只要对相对人利益产生了影响,对公共利益产生了损害,都应该纳入行政诉讼受案范围。因为这样的行为没有严格的既定程序,缺少程序正义,但产生的影响却远远大于单个的具体行政行为,更应该接受司法监督,让行政相对人享受应有的法律救济。

    当然,即便只诉讼具体行政行为的今天,民告官都依然艰难重重。把抽象行政行为也纳入可诉之列,可能更加剧了民告官胜诉的难度。也就是说,即便告了也未必能赢,赢了也未必能执行。但是,诉讼门槛的高低却直接决定了,行政相对人救济权利有无的问题。并非所有抽象行政行为都可诉,但是能否在一定程度上将抽象行政行为纳入受案范围,显然决定着此次行政诉讼法修改的成败。

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    我国证据法领域，关于举证责任有多种学说，但是主要有两种：其一是行为责任说，举证责任就是当事人提供证据进行诉讼的责任。其二是结果责任说，举证责任就是法律预先规定，在案件事实真假虚实难以确定的情况下，由一方当事人承担风险及不利后果的法律假定。分析上述学说关于举证责任的概念，结合我国行政诉讼法律关于行政诉讼当事人举证责任的规定，笔者认为，我国行政诉讼的举证责任兼采上述两学说的含义，是广义上的举证责任。《行政诉讼法》第三十二条及《行政诉讼证据规则》第六条就是例证。行政诉讼中被告承担具体行政行为合法性的举证责任是与败诉风险和不利后果直接相关的诉讼义务，即行政诉讼被告承担的是结果意义上的举证责任；而行政诉讼中原告承担具体行政行为违法性的举证责任仅是行为意义上的举证责任，其并不负相应的法律后果。因此，笔者从广义上举证责任的概念出发，对行政诉讼原告的举证责任作以下阐述：

    一、 从行政诉讼的举证责任由被告承担这一原则，分析行政诉讼中原告可能承担举证责任的范围。

    《行政诉讼法》第三十二条：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。该条明确了行政诉讼中由被告承担举证责任这一基本原则，也对行政诉讼当事人举证责任的范围作出了初步概括。

    深入分析这一原则，可以得出这样的结论：只要待证问题与被诉具体行政行为合法与否直接相关，涉及被诉具体行政行为的合法性均由行政诉讼被告来承担举证责任。如果待证问题并不涉及被诉具体行政行为的合法性，而只是推动行政诉讼继续进行的问题，则不应全部由行政诉讼被告承担举证责任。

    据此可言，行政诉讼中原告的举证责任的范围是相当宽泛的，如果将行政诉讼需要举证的事实看作整体，可以这样认为：除证明被诉具体行政行为合法性外的其他方面的待证事实（当然不包含法律另行规定由被告负举证责任的事实）均是行政诉讼原告可能承担举证责任的范围。

    二、现行行政诉讼法律已明确的原告应当承担举证责任的事实。

    行政诉讼是一个复杂的过程，其中需要证明的事项很多，归结相关行政诉讼法律规定，行政诉讼原告对下列事实承担举证责任：

    1. 证明起诉符合法定条件，但被告认为原告超过起诉期限的除外。

    根据行政诉讼法律，行政相对人（相关人）提起行政诉讼必须符合一些法定条件，如原告是适格的主体，即原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖；在法定起诉期限内提起了诉讼；遵循了有关法律对行政复议与行政诉讼的规定；等等。有人认为，证明符合起诉条件是程序性要求，并不涉及实体，所以原告的举证行为并非是真正意义上举证责任，这一观点值得商榷。原因之一是如果原告对符合起诉条件的证据都不能提供，其起诉将不被受理，更不用说胜诉权的实现；原因之二是起诉是司法对行政监督的开始，人民法院应当认真履行职责，避免不必要的诉讼，这样既可以节约诉讼资源，又可以使依法行政的行政机关避免诉累；原因之三是《行政诉讼证据规定》要求原告在提起诉讼时或指定时间提供证据，支持其诉讼请求，做好证据交换，提高诉讼效率。

    2. 在起诉被告不作为的案件中，证明其提供申请的事实。

    对此有两项除外情形，一是被告应当依职权主动履行法定职责的；二是原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关的证据材料并能够作出合理说明的。前种情形较易理解，如：警察甲看见公民丙与丁打架而不予制止，此时甲的行为因其未主动履行法定职责而形成了行政不作为。一旦丙或丁提起行政诉讼，则原告不必举证证明曾提出申请的事实。需要明确的是后者，原告不仅要提供证据证明其在行政程序中曾经提出申请的事实，而且必须举证证明行政机关收到了原告的申请。

    3. 在行政赔偿诉讼中，证明被诉具体行政行为造成损害的事实及原告主张的事实。

    在行政赔偿诉讼中，原告不承担被诉具体行政行为与损害事实之间存在因果关系的举证责任，其主要对以下事实承担举证责任：（1）被告实施的具体行政行为或被告侵犯原告权利的事实；（2）原告的人身权、财产权受到损害的事实；（3）原告权利受损害程度的事实；（4）损害赔偿依据的事实；（5）原告主张的事实；（6）在单独提起的行政赔偿诉讼中，原告还应对以下两方面事实负举证责任：其一，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；其二，赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。

    4. 诉讼过程中，人民法院要求原告举证的事项。

    根据《行政诉讼法》第34条、《行政诉讼证据规定》第9条的规定，人民法院有权要求诉讼当事人提供或补充证据。法律赋予人民法院此项权利，不仅是诉讼上的需要，以便保证诉讼顺利展开；也是当前法治社会的需要，毕竟当事人并不都熟知法律、并非都有较高的文化素质和思想觉悟，难免有的当事人会隐藏对自己不利的证据材料；更是追求司法公正的需要，证据材料越充分就会促成法律真实逼近客观真实。

    5. 证明被诉具体行政行为违法的事实。

    作为行政诉讼的发起者，原告是行政行为的相对人（相关人），较他人更清楚案件事实，从追求胜诉的角度，原告应当主动搜集具体行政行为违法方面的证据。否则，如果行政机关提供了充分的证据证明其具体行政行为合法，且隐藏了对其不利的证据，原告又未能提供行政行为违法方面的证据，那么，原告将承担败诉风险或不利后果。《行政诉讼证据规则》第6条的规定，不仅赋予行政诉讼原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据的权利，同时在某种意义上说，此规范也弥补了行政诉讼法律关于原告举证权利规定的不足。

    三、行政诉讼原告履行举证责任应当注意的问题。

    1. 举证时限及逾期提供证据的法律后果

    《行政诉讼证据规定》第7条明确规定了原告的举证时限：一是在开庭审理前；二是人民法院指定的交换证据之日；三是原告因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。

    原告逾期提供证据的后果：视为放弃举证权利。此法律推定更进一步的含义是，原告所有的逾期证据，在本案诉讼中，不作为证据使用。

    2. 证据意识

    根据《行政诉讼证据规定》第2条、第59条、第60条、第69条的规定，同样在行政程序中提出或未提出相关证据会对诉讼产生很大的影响，提供证据，在行政程序中未作为具体行政行为依据的，在行政诉讼中也不会作为认定该具体行政行为合法的依据。在行政程序中，行政相对人（相关人）应当提供而不提供却在行政诉讼中举证的人民法院也不予采纳。这些规定也从一定角度突出了行政诉讼案卷复审的特点，不仅强调行政机关应当依法行政，而且要求行政相对人（相关人）要正确履行公民义务，同时也要求行政相对人（相关人）/行政诉讼原告要有充分的证据意识，用事实来证明自己主张的存在。

    行政诉讼的举证责任制度，是围绕被诉具体行政行为的合法性展开的。行政诉讼中原告在提高法律意识的同时，更应当明确自己应承担的举证责任，提高证据意识，这不仅有利于维护原告的合法权益，有利于促使行政机关依法行政，也有利于加强司法对行政的监督力度，为依法治国尽一个公民应尽的责任。

    主要参考文献：

    1999年版《证据法学》江伟主编　法律出版社

    2000年版《行政诉讼法学》马怀德主编　法律出版社

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行政诉讼受案范围，指公民、法人或者其他组织对于行政主体的某些行政行为可以依法提起行政诉讼，由人民法院受理并审判，以解决行政争议，这些行政行为或者说行政争议就是行政诉讼的受案范围。行政诉讼受案范围是行政诉讼制度中一个非常重要的概念。就行政相对人而言，受案范围意味着其权利接受司法保护的范围;就行政机关而言，受案范围意味着行政权受到司法权监督的范围;就法院而言，受案范围意味着法院受理行政诉讼争议的范围。2014年新修订的《行政诉讼法》在很大程度上完善了行政诉讼受案范围，但是目前的行政诉讼受案范围仍旧有着诸多问题，其中最重要的就是其受案范围狭小。

一、 现行有关行政诉讼受案范围的立法模式及其不足之处

（一） 现行的行政诉讼受案范围的立法模式

纵观当今各国行政诉讼的立法实践和理论学说，行政诉讼受案范围的立法模式主要有三种。第一种是列举式，这种方式是通过法律法规明确规定行政相对人可以提讼和不能提讼的范围;优点是对于行政诉的讼受案范围进行明确界定，因而实用性很强;缺点是因为成文法所固有的不周延性，导致并不能穷尽所有的可诉行政行为与不可诉行政行为。第二种是概括式，这种方式是通过立法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准;这种方式的优点是涵盖面广，能够为各类行政行为是否可诉提供一个基本的衡量标准;缺点是把这种概括性的衡量标准适用于一个特定的行政行为时，要认定其是否可诉，可能会产生争议。第三种是结合式，这种方式是在立法中同时采用列举式规定与概括式规定来确定行政诉讼的受案范围。

《行政诉讼法》所规定的行政诉讼的受案范围集中体现在三个条文之中，即第2条、第12条和第13条。对于这三个条文所反映出的我国行政诉讼的受案模式，有学者认为我国行政诉讼法在确立受案范围时，采用的是混合规定的方式。具体讲，首先是以概括的方式规定出行政诉讼受案范围的基本界限，即《行政诉讼法》第2条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权作出具体行政行为的组织。”其次是以肯定列举的方法列举出属于行政诉讼受案范围的各种具体行政案件，即行政诉讼法第12条第1款具体列举出的行政案件，同时对一些难以列举、而且今后可能逐步纳入行政诉讼受案范围的行政案件又以概括的方式为补充，即《行政诉讼法》第12条第2款概括规定的其他行政案件。最后以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项进行排除，即《行政诉讼法》第13条对4种不受理事项的规定。

也有的学者通过对我国行政诉讼受案范围立法模式与行政诉讼受案范围的具体内容之间的关系进行深入地分析，认为此前司法实践和学术界对这种混合模式的解说因为没有正确地分辨清楚具体法律条文之间的逻辑关系而导致了对受案范围不恰当地缩小，认为《行政诉讼法》中概括式规定与列举式规定的效力并不相当，只有第2条的概括式肯定规定和第13条的列举式否定规定才具有限定受案范围的意义，而第12条的列举式肯定规定只是对概括式肯定规定内容的进一步说明，其本身不具有限定受案范围的功能。

（二） 现行行政诉讼受案范围立法模式的不足之处

首先，因为表达不明、结构不清，所以在实务操作中，《行政诉讼法》中关于受案范围的规定产生作用的只有12条和13条的列举，而第2条的概括式规定并没有得到应有的重视，因此导致了许多问题。列举的缺陷是无论多么详细，也不可能穷尽所有的行政行为。行政实践中的行政行为因时而异、因地而异，多种多样，不断推陈出新，导致立法永远处于滞后状态，许多行政行为不能够接受司法审查;行政诉讼法采用“肯定+否定”的列举方式，会导致一些争议处于既不属于肯定范围，也不属于否定范围的中间地带，给司法机关带来极大的麻烦，例如，受理、通知、证明等准法律行为，交通事故责任的认定行为，对医疗事故的鉴定行为，行政奖励行为与行政合同行为等。 其次，逻辑上存在不清楚之处。作为概括规定行政诉讼范围的《行政诉讼法》第2条，着眼于保护公民的合法权益，也就是说，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关和工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，就有权依照行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼。而作为对行政诉讼范围进行肯定列举并加以具体化的第12条的规定，则着眼于行政权的行使方式。从逻辑上分析，第2条的规定既然将行政诉讼的范围限定于具体行政行为，就无须用第13条第2项规定“行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为不属于行政诉讼的范围。最后，《行政诉讼法》关于受案范围的肯定列举所采用的标准是不统一的。如《行政诉讼法》第12条第1款规定的是“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”，而第2款规定的是“人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件”。即使在同一款下，对不同“项”的具体行政行为亦采用了不同的划分标准。如行政处罚、行政强制措施、行政许可，是以行政行为的实施过程为标准;违法设定义务、侵犯人身权财产权， 是以行政行为的内容为标准;而没有依法发给抚恤金， 则是以行政管理领域为标准。

二、 从立法模式扩大行政诉讼受案范围措施的探讨

（一） 学者对于完善行政诉讼受案范围立法模式的观点