社会治理原则范文

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篇1

一、引言

假如有这样一种机制,可以约束、保障审计人在执行审计业务的过程中,恪守客观、不偏不倚的职业精神,剔除审计技术与能力因素的影响,在社会认同的水平上保证达到审计结果的公正性要求,你还会抓住审计独立性问题不放吗?长期以来,审计独立性一直被奉为注册会计师审计的基石和核心价值,是审计质量的根本保证。但大多审计失败的案例又告诉我们,审计独立性是一个非常难以琢磨的概念,在应用中也很难找到一个客观的评价标准,而且,审计独立性并没有必然地保证审计结果的公正性。近年来发生的重大审计失败案例和我国有关学者实证研究的结果都证明:我国注册会计师审计的独立性虽然有一定改善,但总体上不能让利益相关者满意。我国现有的研究成果,尽管探求了很多如何保持审计独立性的对策,却很少研究审计独立性的社会环境,没有深刻分析审计独立性、客观性和公正性,进而导致审计结果的可靠性难以令人满意的因果关系,因此,也就很难找到改善审计独立性状态、有效提高审计结果可靠性的制度安排与对策。

基于上述分析,笔者重新审视了独立性、客观性、公正性三个审计原则的关系,正视注册会计师审计生存、发展的社会环境,试图分析:市场经济的本质特征与规律对会计市场的影响、会计师事务所的企业本质同审计独立性的关系、公司治理结构及审计雇佣制度与保持审计原则的关系、公司管理当局与注册会计师利益联盟的生成基础。在此基础上,寻求解决治理会计市场,保证落实审计三原则的基本对策。

二、审计三原则的关注度和逆向讨论

(一)审计三原则被关注程度的数据分析

注册会计师审计独立性问题受到社会各界极大关注。通过中国期刊全文数据库,分别以“审计独立性”、“审计客观性”和“审计公正性”为关键词进行模糊与精确的跨库检索,1979年至今,对审计三原则的讨论、研究论文情况如表1。

近三十年来,讨论“审计独立性”问题的论文之多令人惊讶,同样作为审计原则的“客观性”、“公正性”却很少被研究。以精确的跨库检索为例,研究审计独立性的论文是研究审计客观性论文的近73倍,是研究审计公正性论文的79倍,可见审计独立性在审计理论与实务研究中的重要地位,也进一步折射出审计独立性问题受到理论界和实务界关注的频度,以及审计三项基本原则被研究者和实务工作者关注程度的差异。

2006年新会计、审计准则以后,对审计三原则研究讨论的基本构架不但没有改变,还有继续加剧的趋势,研究并发表的审计独立性的论文比例继续上升,而研究审计客观性、公正性的论文比例在降低。具体情况如表2。

在所有关于审计独立性研究的论文中,绝大多数将审计独立性视为审计理论和审计实践中一个最基本的概念,是审计的灵魂和本质特征,这是理论界与实务界比较认同的观点。同时认为审计独立性的重要性体现在企业内部的契约监督活动和企业外部投资公众的投资决策依赖方面,没有独立性,审计就失去社会价值;甚至有人认为,审计独立性是注册会计师审计的生存根本和灵魂。

(二)审计独立性逆向思考的研究成果

在上述诸多研究审计独立性的论文中,很少有作者提出对“审计独立性”地位与作用的逆向研究,主要是强调审计独立性的正面效应、具体表现、影响因素、保证措施等内容,但也有少数作者对此提出了质疑,尽管他们仍然坚持独立性是注册会计师审计的灵魂。其中,孔凡军、崔宏等的观点具有代表性。

孔凡军认为,“作为信息利用者的社会公众,其真正关注的是注册会计师审计的独立性呢,抑或是审计的可靠性?显然是后者。因为后者才对社会公众的决策有参考价值。现实中,公众之所以对注册会计师的独立性大加指责,究其深层次的目的,还是期望借助独立性,保证审计的可靠性”。孔凡军的这种判断和分析,应该引起整个审计界的高度重视。他强调四个方面:一是比起注册会计师的独立性,社会公众更加关注审计结果的可靠性,关注注册会计师的独立性是期待借助独立性保证审计的可靠性;二是独立性未必一定能够保证审计的可靠性,审计的可靠性受包括注册会计师独立性在内的诸多因素的影响;三是审计独立性存在难以克服的内在局限性;四是审计独立性缺乏切实可靠的衡量标准。

崔宏、刘尔奎两博士等认为,从独立性的经济性质来看,独立性是一个相对的概念、是一种概率(审计独立性是一种注册会计师顶住客户压力、不为任何利益相关方意见所左右而调整或披露重要的错报或漏报的概率,实质上也就意味着这个概率不可能永远等于1,而是经常地表现为小于1,在[0,1]之间取值的一种客观事实)、是一种风险。他们认为,由于审计独立性的上述特征,应当淡化甚至取消“超然独立”的提法,坚持审计只能提供合理保证、合理确信的理念。

上述研究提出的“审计独立性”的不确定性,相对于长期以来人们研究审计独立性问题的方向,选择了一种具有逆向性的思维方式,而这些逆向思考,又是注册会计师审计现实与理论中必须面对的问题。

(三)实证研究结果的证明

尽管人们期待注册会计师保持足够的独立性,但事实上,审计独立性始终处在一种博弈状态中。在过去的历史发展过程中,无论是市场经济发达的国家,还是像我国这样的发展中国家,注册会计师审计尽管发挥着重要作用,但其独立性程度始终成为利益关系者批判的对象,社会经济生活中也不断地提供着足以批判审计独立性不足的证据(国内外上市公司会计、审计舞弊事件)。

国内研究者中,较早对审计独立性提出质疑的是张丽云翻译的文章,文中指出,这种要求(注册会计师保持独立性)无形中采用了一种幼稚的、不合实际的心理学模式;文中还提出了一个值得研究的观点,审计师出具失实的审计报告,受害者是一个统计意义上的概念,正因为如此,会计师事务所和注册会计师未保持审计独立性原则而进入诉讼程序的案件所占比例并不高。

耿建新教授等通过对2000年以前上市公司变更事务所的实证研究得出结论:如果上一年度执行审计的会计师事务所对所审计公司出具非规范的标准审计报告时,被更换的可能性比出具规范的标准无保留意见审计报告要大得多;与所审计公司不在同一区域比同在一个区域被更换比例也很高。另得出结论:中国注册会计师审计业务地方保护主义严重。这从一个方面反映出我国注册会计师保持审计独立性的难度。

陈晓博士等以1998―2002会计年度沪深两地上市公司为样本进行统计分析得出结论:在1998―2002年间,我国注册会计师的独立性有了一定程度的展现,对于一些易发生利润操纵的问题上敢于说“不”,但更多的是风险回避型的“两难取其轻”的选择结果,出于多种因素考虑,还不敢该说“不”时就说“不”,独立性十分有限。

由此可见,我国注册会计师的独立性在整个发展过程中都处在一种不合理的状态,并且缺乏合理的保障,这也正是有众多研究者对其进行研究、寻找解决途径和办法的原因所在。然而,笔者认为,孔凡军提出的“社会公众更关心审计的独立性还是审计的公正性”、“审计独立性不能严格保证审计公正性”的观点是一种客观存在,具有理论与现实的合理性;崔宏、刘尔奎两博士总结、归纳的“独立性是一个相对概念、是一种概率、是一种风险”的观点,也是客观存在的。这些逆向研究及成果告诉我们,应当对审计独立性的地位和作用进行实事求是的分析与评价。因此,如何定位审计的独立性还需要进行深入研究,上述学者从实证研究出发得出的结论还需要一定的理论给予解释和支持。

三、路径、路标与目的地――审计三原则与审计目标的关系

从逻辑关系上看,研究者普遍认为,通过独立性保证审计过程的客观性,进而实现审计结果的公正性,这样的设想是非常正确的思维定式。问题是,仅仅有独立性能否实现我们预期的美好目标呢?又如何保持独立性呢?

从笔者的疑问假设中可以清楚地分辨出注册会计师审计“三原则”的关系,独立性是保证审计人员审计判断客观、公正的重要保证(是不是充要条件需要研究);审计过程的客观性和公正性是实现审计结果可靠性(审计结果客观、公正)必须保持的精神状态和行为模式,审计结果的可靠性才是审计追求的目标。在注册会计师审计活动中,目标是唯一的,就是要使审计结果公正、公平。从这一关系来看,审计结果的可靠性才是注册会计师审计的价值核心。没有审计过程的客观性、公正性,即使注册会计师或事务所保持了多么令人信服的独立状态,也可能因为注册会计师不能保持客观的精神状态和实事求是的审计观念,或由于专业判断失准、没有尽到职业上应有的谨慎等原因导致审计失败,独立性也就没有实现其现有研究者追求的目标。审计质量控制与审计三原则之间的关系大致可以形象化为图1。

从图1中可以看出,设计、研究和保障审计独立性的初衷,就是要通过独立性控制,实现审计过程的客观性、公正性和结果的可靠性,但是并不排除绕过独立性对审计过程和结果的质量控制程序和措施。事实上,现行很多法律手段、经济手段和行政手段,直接作用于审计过程的客观性、公正性和结果的可靠性。

如果将独立性比作通往目的地的路径,将审计的客观性和公正性比作通往目的地的路标,那么,审计结果的可靠性就是目的地。合理的独立性程度可能是实现审计结果可靠性的捷径,但是,通往目的地的路径可以有很多条,未必就是“自古华山一条路”。按照这样的解释,保证审计结果可靠性的方式、方法也不可能仅限于保持独立性,或者说仅有独立性是远远不够的(事实上独立性本身也需要通过法律、制度、道德的社会规范予以保证)。尽管我们制定了很多规范(注册会计师法、审计准则、职业道德规范、质量控制标准等),强调保持审计的独立性,但在现实审计活动中还是无法保障合理的审计独立程度,尤其是过去几年几个著名的审计失败事件的影响,社会公众对审计独立性的判断取向更为不满,认为审计独立性越来越让人们看不清楚。

客观性、公正性是实现审计结果可靠性的“路标”。无论通往某个目的地的道路有多少条,正确的路标都会指引想要到达目的地的人们以正确的方向,引导路人到达该目的地。审计客观性和公正性原则正是走向审计结果可靠性的“路标”,它向执行审计业务的任何组织和人员,指明实现审计结果可靠性的方向和要求:以不偏不倚的精神态度、以国家法律和职业标准为行为依据,将审计对象的财务报告的生成过程与结果同其应遵循的规范、标准进行对照、比较,寻找偏差,将所审计财务会计报告的可信赖程度以审计意见的形式向各方利益关系者报告。客观性、公正性既是一种要求,也是一种警示,它时刻提醒注册会计师必须在执业过程中始终保持实事求是、不偏不倚的精神状态。只有以这样的精神状态,处理、判断审计事项,才有可能实现审计结果的可靠性。如果注册会计师在审计过程中有违客观性、公正性要求,即使有严格的独立性作为保障,也极有可能导致审计结果失去可靠性,致使审计失败,承担审计风险。审计独立性直接与审计客观性、公正性相关,决定客观性、公正性或者是决定客观性、公正性的程度;而注册会计师在审计过程中的能力、客观性、公正性及其保持程度,也是影响审计结果可靠性和可信赖程度的关键因素。

也许有人认为上述比喻不成立。那是因为大多数人认为,只有独立性才能促使注册会计师保持客观的、实事求是的审计态度和不偏不倚的职业精神,进而保证实质性独立方面明确列出应注意的各种情况,如直接经济利益关系、间接利益关系和与经济利益相关的情形。但正如前文提到的那样,很多审计案例告诉我们,尽管大部分审计合约在表面上看符合审计法规规定的独立性要求,但未必能够保持足够的精神独立。由于精神独立性的丧失和利益驱动的影响,会计师事务所和注册会计师在审计过程中没有合理保证审计的客观性和公正性,也没有给审计报告信息的使用者提供他们决策程序中希望得到的可信赖信息。我们可以再作一下反向思考:尽管在制度上规定会计师事务所和注册会计师必须具备独立性,在确定审计合约时,也没有研究者提出的“直接经济利益、间接经济利益及其与经济利益相似的情形”的事项存在,那么就一定可以保证会计师事务所和注册会计师坚持审计原则,客观、公正地实施审计过程,保证审计工作质量吗?答案当然是否定的。如果没有相应的审计责任的法律规定和可能承受的巨额经济赔偿,情形会怎样呢?注册会计师独立地滥用审计准则和专业判断也可以导致审计失败。可以断言:没有这些法律规范和巨大赔偿责任承担的威胁,注册会计师事业或许会消亡。因为会计师事务所公司化、资本人格化和注册会计师作为理性经济人的特征与本质,都将决定会计师事务所和注册会计师会选择自身利益最大化的行为方式,最终使注册会计师没有市场而消亡。所以,可以直言不讳地说,不是独立性从根本上保证审计过程的客观性和结果的公正性,而是那些法律、规范和违反法律、规范的审计责任承担等因素在维护着注册会计师事业的发展和审计质量。那么,如果制定的注册会计师违背客观、公正原则、操纵审计结果的审计责任承担(处罚标准)足以抵消或超过注册会计师放弃客观公正审计原则而可能获得的综合(短期与长期、个人与组织)利益,情况又如何呢?会计师事务所及其注册会计师之所以选择放弃独立性、或与客户共同舞弊、或接受客户的主张而放弃应有的审计原则,主要还是出于获得自身利益、稳定客户、保持长期合作与长期收益的考虑。从经济利益角度出发,建立一种可以制约注册会计师肆意放弃客观性、公正性的法律规范,才是保证审计人员精神独立、审计过程客观与公正、审计结果可靠的可选择路线。

对于社会和信息使用者来说,审计结果的可靠才是注册会计师审计在市场经济中存在与发展的基础,也应该是事务所和注册会计师的社会价值所在,是注册会计师审计的目标。在这里应当分清注册会计师、会计师事务所的目标同注册会计师审计的目标是两个不同性质的概念,注册会计师和会计师事务所的目标是以获得个人或组织利益最大化为行为目标的,正是这种目标追求的存在,才会导致部分注册会计师和事务所放弃审计原则,作出逆向选择行为;注册会计师审计的目标则是会计师事务所和注册会计师应当共同努力争取达到的状态和境界,它的标准确定不是来自注册会计师或事务所,而是来自于社会、市场和公众的合理期待。

如果上述解释和考虑成立,在致力于确保审计质量的工作当中,就不应当仅仅过于关注审计的独立性问题,因为它只是个道路选择问题。独立性可能是一条捷径,但在目前的我国社会环境当中,未必是一条唯一可以选择的合理路径。

上述比喻也许并不恰当,但是对于说明问题却具有直接的解释意义。如果将独立性视为托起注册会计师审计事业这座大厦的支柱之一,那么它或许是非常关键的支柱之一;但是无论如何关键,它也绝对不是唯一支柱,这是必须明确的。

四、正视会计师事务所的社会属性和社会环境

会计师事务所是市场经济发展的产物,它以市场经济为发展基础,也生存于市场经济环境之中。其本来的社会属性决定了它同其它企业具有相同的本质特征和环境适应性。到目前为止,大多数学者在其研究中总是把会计师事务所、注册会计师放在一个技术、道德等方面高于一般社会组织和与社会成员水准的层次上进行讨论,很少考虑会计师事务所本身就是一个企业,其投资也是资本性投资,注册会计师也有与其他社会成员一样的欲望和追求,这是以往研究特别是实证研究中最大的缺陷。

(一)“资本”及“资本规律”的影响

市场经济说穿了就是“资本经济”。无论是在西方资本主义制度环境下,还是在我国这样的社会主义制度环境下,抛开具体的政治制度,两种社会经济运行与发展的核心都是“资本”,或者说社会经济运行的内核就是“资本”的循环与周转。在“资本规律”构成社会经济、甚至决定或影响政治等主要活动的驱动机制的社会中,一切经济行为的驱动力量,首先要考虑的就是“资本”的作用。尽管经历长期的发展历程,“资本”原始性的、非理性的掠夺、逐利理念和本性已经在社会道德和法律规范面前有所退缩和修正,但是,“资本”的本质特征还是没有改变,变化的只是追逐利润的方式,以及融入社会理性发展要求的程度,否则就不是“资本”。当我们选择市场经济发展模式的时候,也就必须承认“资本规律”将成为社会经济发展的基本规律之一。会计师事务所或注册会计师为自身利益放弃独立性和客观性,导致审计结果的不公正,或者说他们的逆向选择行为,也正是由于“资本”的本质功能发挥作用的结果。

注册会计师审计是基于市场经济发展的需要而产生、发展的。市场经济、产业资本和金融资本分离、两权分离等社会环境,为会计专业人士在市场经济的发展中寻找到了满足社会需求、社会地位高雅的资本介入点。在该领域,一方面是专业会计人士找到了谋生的途径;另一方面还使其持有的资本和自身的人力资本价值得到了完美体现。可以说,是资本社会的发展与进步,为注册会计师审计的产生和发展提供了肥沃的土壤,也为一部分资本找到了新的追逐利润的领域和机会。西方会计师事务所经过了多次优胜劣汰和兼并过程,使得事务所不断分化,仅有少数在竞争中运作得当、信誉相对良好的会计师事务所成长起来。这种竞争、兼并,绝对是以会计师事务所自身利益为基本目的的。从以前形成的“”,到现在的“四大”,要么因为竞争、市场占有等因素合并;要么因为违反审计原则、严重审计舞弊,失去市场信用而被其他事务所兼并。存在竞争本是一个好的环境,建立竞争机制的初衷就是设想利用竞争,优胜劣汰,提高整个审计界的执业水平和质量。这一目标应该说在一定程度上得到了实现,我国会计师事务所的审计质量和注册会计师队伍的整体技术能力与素质已经得到了极大的提高。但是,应该认识到:这种审计领域的资本积聚和组织变更,是以整个行业竞争、资本逐利为动因的。

会计师事务所吸纳合伙人的投资,在会计上直接记录为“实收资本”,会计师事务所投资人也一样是资本投资者。试问,如果会计师事务所不是一个预期赢利的企业类型,还有那么多人想成为合伙人吗?还有资本会积极注入吗?同样,如果注册会计师行业不是一个预期高收入、有社会地位的职业,每年还会有人蜂拥考试,试图进入该领域吗?回答当然是否定的,毋庸赘述。

(二)会计师事务所行为的企业性质决定

企业是以营利为目的的资本积聚体,没有营利性的诱导,也就没有企业的建立与发展,这是毋庸置疑的,会计师事务所完全具备企业的所有性质和特征。

前文已经说过,会计师事务所为部分游动资本和具有专业技能的注册会计师人力资本找到了投资和追求投资回报的较为理想的领域。在我国恢复注册会计师审计事业初期,还把会计师事务所定义为“事业单位”,不以营利为主要目的,实际上是将注册会计师审计纳入了政府监管的延伸体系之中。在20世纪90年代中后期,我国改变了这种与时代和会计师事务所自身本质特征相矛盾的观念,承认会计师事务所是以营利为目的的、独立的公司法人,会计师事务所的原始投资、新资金加入、经营积累等,均纳入事务所的实收资本和资本积累,这也就是完全承认会计师事务所的企业性质,承认会计师事务所是以营利为目的的资本积聚体。

会计师事务所的企业性质与一般经营性企业确实存在差异。第一,它属于基本社会服务性企业,企业服务能力和信誉是企业发展的主要依靠;第二,受国家法律和世界性行规的约束,会计师事务所间的竞争规则具有与其他企业不同的特征。一是不能采取不正当竞争和公开竞争手段,比如拉取其它会计师事务所的客户、上门拉取客户、支付佣金拉取客户等等。二是不可以通过广告的方式宣传自己和争取客户,这同一般企业努力通过多种渠道和高水平广告,宣传和推销自己及其产品、服务表现出明显的差异。三是行业管理比一般企业严格、规范,制度规范更具直接约束性,行业执业标准可以深及各成员单位及其执业人员的行为细节。四是,同其他管理咨询、中介业企业一样,会计师事务所的工作成果最终表现为提交的审计报告的质量和社会认可程度,而这种工作成果的业绩评价同上市公司或一般企业不同:其它企业业绩评价中,各方面利益关系人大多关注企业合法收益的高低。在这方面,会计师事务所的投资人、管理当局也具有同样的利益追求,作为企业(会计师事务所)的投资人和管理当局,他们也关注企业的服务质量,但是这种关心是以趋利性为前提的,即为了保证事务所获取满意的客户群,进而获得满意的审计服务收入,这同一般生产企业关心自己的产品质量具有相同的目的性――赢得客户、赢得市场,保持稳定、长期的利益追求。没有这样的前提,事务所就不会关注自身的服务质量。相对于此,作为会计师事务所服务结果的使用方――所审计公司投资人、债权人及其他使用审计报告并与该公司存在或即将发生经济交易的利益群体,他们评价事务所的好坏,则更注重会计师事务所提供的审计服务是否能够满足他们决策所需信息的可靠性方面。

无论有什么不同,也只是行业特征不同,事务所的企业性质不会改变,事务所投资及盈余积累的资本性质亦不会改变,所以,会计师事务所的行为选择必然以考虑经济利益为主要标准,这也是不会改变的。

如果承认会计师事务所是企业,其经营也是资本经营,符合社会发展逻辑,那么,就应该承认会计师事务所和注册会计师追逐利润的客观现实,并在此基础上,研究如何保证审计质量问题;也就应该在这样的前提下,研究审计三原则的地位、作用和相互关系。在研究审计独立性时,绝对不可以忽视这些具有根本性影响的现实环境因素。

(三)理性经济人原理与行为选择

从社会现实来看,在有正常行为能力的人群中,人们都是有欲望的,都有试图满足个人欲望的渴望和行动选择;而社会又是制度化的,人们的行为选择一旦超越法律、制度的边界,就会受到法律、制度的强行修正或处罚。在相对稳定的社会环境下,大多数人会选择既符合社会制度规范、又可以获取自身可以接受的满意报酬的行为方式获取经济利益,但是,利益追求也会诱惑人们超越法律、制度界限,选择更加利己的利益实现方式和途径。会计师事务所是由注册会计师及其辅助人员等社会经济人组成的、以获取经济利益为目的的企业组织,资本观念及资本经济的价值规律仍然是现实的客观存在,不可以因为注册会计师从事所谓的“高尚”职业,就可以不去探求他们社会的、个人的价值观和价值取向,就认为他们的品格超凡脱俗,没有自身经济利益的追求,这是绝对错误的。

经济学研究中经常探讨“理性经济人”的行为选择问题,理论假设和研究过程很深奥,在此笔者也借用“理性经济人”这个名称来说明注册会计师的行为选择,但使用的相关概念未必完全同“理性经济人”理论一致。假设:“纯经济人”――任何行为的取舍仅以获取或可能获取的经济利益为唯一选择标准的组织或个人;“理性人”

――任何行为的取舍仅以所在社会制度(法律规范的规定)框架为选择标准的组织或个人;“理性经济人”――权衡经济利益获取与法律规范要求对自身行为进行选择的组织或个人。我们应该将注册会计师定位在上述概念中的“理性经济人”范畴之内进行研究,承认没有高尚的职业,只有与某种职业相匹配的高尚职业品格和道德,正视并承认注册会计师的行为选择同样遵从价值规律,会计师事务所行为遵从资本规律的现实。只有这样,对注册会计师审计的行为研究才具有意义,才有可能得出符合市场经济发展规律的结论。

(四)雇佣关系和审计客户的可选择性影响

从注册会计师审计的历史和现实来看,会计师事务所与审计客户之间完全是一种雇佣关系,对外编报财务会计报告的组织可以自由选择会计师事务所为其做审计服务。尽管审计职业界有避免不正当竞争的诸多限制,但来自于审计客户的自由选择权并没有明确限制,从而使审计客户可以随意选择为之服务的审计机构。还有,虽然有关法规规定公司不可以随意无正当理由更换或解聘会计师事务所,但是审计客户可以找出很多理由为自己辩护,耿建新教授等的研究结果已经证明了这一点。这种雇佣关系和审计客户选择权的现实存在,使注册会计师及其组织不得不酌情考虑审计客户提出的一些不当要求,甚至屈从客户的压力,违背审计原则,出具不当审计意见。

(五)审计制度安排易发生注册会计师与管理当局的苟合

已经有很多学者研究了现行审计委托方式的缺陷,指出了委托主体由管理当局替代可能产生的危害。雷光勇研究了审计合谋及其治理问题,吴联生研究了审计意见购买问题,在此不做更多讨论。但现行审计委托制度和操作程序,容易导致注册会计师同客户管理当局形成利益联盟,共同欺骗会计信息使用者。首先雇佣关系的存在使会计师事务所处于被选择的地位,作为盈利经济组织,会计师事务所必须考虑如何获取和保持更多客户,增加盈利的机会。受资本经营理念的影响,不可能不考虑客户的要求。其次,注册会计师在一定程度上成为客户的会计顾问,指导和参与客户的会计工作,且要求对审计报告所附的财务会计报告共同承担责任,尽管要区分会计责任和审计责任,但在现行制度框架下,这种责任的区分很困难。再次,只要对外披露的、经审计的财务会计报告能够通过监管机构的检查,注册会计师和管理当局就算完成了各自的责任;即使出现问题,只要能够证明注册会计师审计程序无差错,审计证据充分就可以免除审计责任,这给注册会计师规避责任提供了机会和可能。上述制度安排和现行审计制度安排为管理当局和注册会计师结成联盟创造了条件。

五、管理对策:目标与道路选择

(一)独立性仍然非常重要,但评估或保证独立性同样艰难

尽管笔者认为独立性不是保证审计过程客观、公正和结果可靠的唯一关键性前提,但是,独立性对于注册会计师审计来说仍然是重要的。正如吴联生博士等所说“注册会计师能否保持应有的职业关注,首先与注册会计师的独立性相关,特别是财务利益的独立”。这是因为,一旦有存在某种直接或间接的利益关系,特别是经济利益关系,行为选择发生的利己偏差可能性会极大地增加。所以,笔者的宗旨不是不要审计的独立性,而是正确认识独立性与审计目标的关系,从独立性和其他能够保证注册会计师审计目标实现的方面,共同构筑实现注册会计师审计过程客观、公正和结果可靠的基石与管理对策。

如何证实会计师事务所和注册会计师的独立性,比起注册会计师证实所审计的财务会计报告的可信赖程度同样艰难。在审计实务中,注册会计师一般要索取客户管理当局声明书和律师声明书,有时还包括存货等项目的声明书,以表明管理当局对整体财务会计报告、重要项目、或有事项、存货状态的真实性、合规性,或者说对与会计准则及会计制度的符合程度负责。这些尽管不能减轻、免除和替代注册会计师的审计责任,但注册会计师仍然在每一次审计中要求客户作出这样的承诺,试图以此来区分管理当局的会计责任和注册会计师的审计责任,也以此告知财务会计报告及审计报告使用者:审计业务的目标并不是保证客户的财务会计报告完全真实、完整、合法,而是在于证实客户财务会计报告的可信赖程度。但是,到目前为止,没有一个事务所在审计报告中对其组织和执行本次审计业务的注册会计师,是否具备有关规范所要求的独立性做任何形式的陈述或声明。换句话说,尽管审计规范中要求会计师事务所和注册会计师必须严格遵守独立性规定,但是,审计报告的使用者却没有任何途径和方式获取这种独立性信息,只能无条件地相信注册会计师审计组织及其执行具体审计业务的注册会计师是独立的,审计过程也会是客观、公正的,能够实现审计结果的可靠性。这样的状况,是不是有些“王婆卖瓜”与“掩耳盗铃”的嫌疑?也许还有人说,注册会计师审计组织的独立性除了审计法规的约束外,还有职业团体和政府管理机构予以审核、监督,可是,我们却很少看到这些机构对会计师事务所的独立性做具体审核或出具正式的评价报告。也就是说,这些管理机构实际上并没有真正介入到各审计组织独立性的具体检查活动当中。

可以肯定,一般利益关系人对注册会计师和事务所的独立性是无法判断的。除了个别规模较大或利益攸关的信息使用者可能有能力关注审计人的独立性问题,其它财务信息使用者不可能有能力、时间和途径判断审计人的独立性,那么,审计人的独立与否,对他们还有什么意义?如果为了鉴证审计人的独立性,再建立一个审计人独立性的评价机构,是否有必要呢?接下来的问题就是谁又能保证审计人独立性鉴定机构的独立性呢?循环往复,没有停止,显然,这种方式是行不通的。也许有人说注册会计师管理机构――注册会计师协会可以监督、检查注册会计师的独立性,但这种行业管理机构的监管历来不被社会公众认可,因为他们同属于一个利益集团;还有人认为可以由政府监管机关来负责注册会计师独立性的监督、监察工作,那么又会形成审批与监督职能的重置,也缺乏得到信任的根据。

如果上述描述和立论结果成立,就必然会提出一个新的课题:如何进行会计师事务所和注册会计师独立性检验?从一定角度来说,这同注册会计师鉴定客户财务会计报告同样艰难。

(二)风险、利益与责任

在美国,很多商学院毕业的学生希望通过考试成为注册会计师当中的一员,每年参加注册会计师考试的人数居高不下,可见寻求进入该领域的人数众多。因为人们一致认为,在他人看来,注册会计师是一个品格高尚、有道德、有社会地位并且收入很高的职业,特别是能够加入世界著名的会计公司,已经成为人们获取荣耀的象征。在我国,即使是国内有影响的会计师事务所,其每年希望加入的人数也很多。但是,如果没有“收入高”这一特征,品格高尚、道德、社会地位等美妙的词汇都会显得苍白无力。笔者作为一个会计教育工作者,非常理解和熟悉年轻会计工作者和大学毕业生加入注册会计师行业的愿望和积极性。同时,笔者也充分认识到,已经进入和准备进入注册会计师行业的大多数人,看到的主要是注册会计师的社会地位、荣耀与利益,很少、甚至没有考虑该职业可能或应该面对的风险与责任,这是我国注册会计师事业发展并不理想和不那么健康的主要意识因素之一。持有这样思想的人进入执业界,其社会价值判断、行为选择、道德观念等方面很难满足注册会计师审计职业的需求,也很难保证审计质量。

很多学者已经讨论了注册会计师和该行业的风险、利益与责任,在此不再赘述。笔者要说明的是,不能正确认识注册会计师及其事务所的逐利特征,对注册会计师行业没有一个全面、完整、客观的认识,是不利于注册会计师行业发展的。这也是提高注册会计师执业水平对策中应当给予重要关注的问题。

(三)保证审计质量的客观性和可靠性的根本出路

注册会计师的产生与发展是迎合市场经济发展,特别是经营权与所有权分离的社会环境而产生、发展的,所以,寻求解决注册会计师审计的独立性、客观性和公正性的具体措施,也应该在市场规则与对策中寻找答案。市场经济既是资本经济也是法制经济,在以市场和法律手段调节经济运行的社会环境下,完善的法律体系、有效的司法程序和高效率的监督体系是确保经济行为符合社会规范必不可少的手段和措施。

1.严格保障注册会计师的经济利益、社会地位

物质决定意识,经济决定或影响人们的行为选择。笔者认为,应当保持注册会计师行业具有一定程度的高收入性,这是保持注册会计师独立性、客观性和公正性的经济基础。可以想象,如果注册会计师职业成为一般的白领甚至是蓝领阶层,又要求他们承担那么大的审计风险,那么必然会导致无人进入该领域,使注册会计职业后继无人;或者迫使他们违背职业道德,作出逆向选择。“衣食足而知廉耻”,我们提出高薪养廉,作为政府官员廉政建设的重要措施之一的时候,在解决注册会计师审计独立性、客观性、公正性的问题上,这样的法则同样是必需的。试想,如果让一名注册会计师为养家糊口而奔波,他如何能抵挡住其他利害关系人对其独立性、客观性和公正性的收买呢?

比较我国注册会计师审计收费与国际业务的情况就可以发现一些问题:在我们双重审计试验阶段,首先聘请国内注册会计师执行审计,审计收费几十万或上百万;之后聘请国际会计公司的注册会计师进行再审,审计收费则是几百万、上千万,甚至几千万,同样的审计对象、同样的审计业务,甚至还可能利用国内会计师事务所的审计成果,审计的价值却有如此大的差异,又如何能够建立起保证我国注册会计师骄傲的社会地位和足以保持其独立性、客观性、公正性的经济基础呢?我们也看到了我国民众总体的收入水平与国际发达国家民众收入的差距,但是,保证注册会计师合理的高收入,本身就是造就提升执业质量合理环境的重要基础。也只有这样,才有可能吸引优秀人才进入审计职业界。

要提高注册会计师收入水平,必须使注册会计师成为一个像目前国际会计公司那样具有相对国内一般行业的高收入、高社会地位、高信用、高品质的团体和职业。如何解决注册会计师“高收入职业收入不高”的问题呢?笔者认为,不可以向国际会计公司看齐,要根据我国国情和注册会计师审计业务的成本及相应的保障机制综合确定。高收入应当有高门槛,应当适当增加注册会计师职业的准入难度和要求,在提高事务所业务收入水平同时,建立健全适合于注册会计师发展规律、符合国情实际、有助于注册会计师行业发展的管理机制和市场氛围。

可以选择的现实行动包括:一是提高会计师事务所的最低注册资本金门槛。现行承接证券资格业务的事务所注册资本金的最低金额为200万元,可以想象,这点微薄的资本金如何承担得起任何一次证券审计服务失败可能给利益相关者带来的损失呢?深圳会计师事务所采取了宽松的有限责任形式,合伙人基本上以向事务所的投资为承担责任上限,他们审计“银广夏”收取6 000万元的审计费用,而因为审计失败给“银广夏”的投资者、特别是中小股东造成的经济损失,比他们收取的审计费用要多得多,那么,他们拿什么来赔偿审计报告利害关系人因为误信审计报告而造成的投资损失呢?遭受损失的投资者即使诉诸法律且胜诉,又能得到什么样的补偿呢?这也是为什么我国因审计师审计失败而遭受巨大损失的审计报告使用者,轻易不将会计师事务所或注册会计师诉诸法律的关键因素之一。会计师事务所的资本金可能仅能补偿审计案件的诉讼费用,遭受损失的审计报告使用者即使胜诉也不会得到什么满意的赔偿。这种仅可能弥补诉讼费用,却不能挽回损失的诉讼程序,是审计报告使用者不愿意接受的。二是提高证券业务审计费用最低标准。我国没有明确的最低收费标准,特别是上市公司年度报表审计业务,个别公司仅支付6万元的审计费用,这样的收费,无法体现注册会计师真正的社会地位与价值,也不可能提高事务所的实际收入。笔者建议,根据我国实际情况,可以由证券监管机构设定上市公司年度报表审计的最低收费标准,强制性地提高审计收入。其实,如果第一条能够很好地实施的话,具有证券职业资格的事务所会大幅度减少,很可能提高事务所与客户的谈判能力和收费水平,改变我国注册会计师收入和风险承担能力的现状。

2.建立严格的注册会计师法律规范和监管体系,严肃处罚违规注册会计师

如何促使会计师事务所和注册会计师在审计业务中保持独立性、客观性和公正性,以确保审计结果的可靠性,尽可能地减少审计舞弊(杜绝舞弊在市场环境下很困难),这是专业管理机构和社会各界利害关系者非常关注的问题,也是执行审计服务的审计机构及注册会计师感到迷惑的问题。目前的主要解决办法是:行政保障――主管部门和专业团体机构的监管;法律保障――以注册会计法为核心的法律法规规范;司法保障,也可以称为风险责任保障――通过事后的诉讼程序解决由于独立性偏差带来的问题,即通过诉讼程序解决由于独立性偏差引起的纠纷。但事实上缺乏实际的事前合理的独立性评价,审计过程的客观性、公正性和审计结果的可靠性评价基本处于真空状态,而且,即使建立和实施有关监管程序和措施,也很难真正发挥作用。

在不断强调和优化人们社会公德的今天,具有强制性和威慑力的约束手段仍然是健全、严格的法律规范,而不是缺乏约束力的思想说教和道德条款,这不是说道德规范和思想教育不重要,而是要说明在市场经济(资本经济)环境下,人们还是主要以经济利益作为行为选择的基本参考,在社会法律规范允许的范围内,人们的价值取向主要受经济利益的驱动,而约束人们经济利益欲望的手段就是经济政策、行政控制和法律手段。在经济政策既定、可用行政控制受到限制、明确会计师事务所企业性质的环境下,起关键性约束作用的、最常用的和最有效的约束手段就应当是法律手段和经济手段,一般情况下,这两种控制手段同时运用更为有效。在给予注册会计师高收入、高社会地位的同时,对于违规注册会计师和会计师事务所也必须建立严格的惩罚机制,使高收入、高地位与高风险严格对等,创造社会公平机制。

我国及世界其他国家,对违规会计师事务所和注册会计师的处罚,都在相关法律、制度和准则中作出了相应的规定,如行业管理机构作出的警告、罚款、停止执业、吊销注册会计师证书、停止证券资格、取缔会计师事务所等等。但是,在国外大多数审计案件中,不少案件可以使事务所破产或被吊销注册会计师证书,而会计师事务所通过庭外收买(庭外和解)的方式,避免了会计师事务所遭受处罚。这样的结果虽然可以触动会计师事务所的经济利益,起到警示和制裁作用,但是却使那些违规行为和违规人员得到了庇护,在一定程度上保护了那些控制不健全、管理不善的会计师事务所和执业状况不理想的注册会计师,使那些违规会计师事务所得以生存,违规注册会计师继续执业,为他们继续占据会计市场和继续寻租资本市场监督权利提供了可能,对规范的会计师事务所发展以及整个会计市场的发展是不利的。

必须注意:在我国证券市场发生过的重大舞弊案件中,应当承担责任的会计师事务所和相应的注册会计师所受到的处罚,包括行政处罚、经济责任承担等是相当轻松的,根本无法触动违规会计师事务所、注册会计师的根本利益,不要说“杀一儆百”,连“敲山震虎”的效应都没有。在我国,负责审计“琼民源”的中华会计师事务所、负责审计“红光实业”的成都蜀都会计师事务所、负责审计“东方锅炉”的四川会计师事务所等仅仅被停止证券执业资格6个月,而被处罚的时期,也可能正是上市公司年度报告审计的间歇期间,不会对会计师事务所的证券业务构成较大影响。与此相对比,国际著名会计公司“安达信”却因类似的审计舞弊事件解体。虽然在事件的绝对金额上国内事件与安然事件相差悬殊,但相对比率方面(作假金额与发生事件公司营业额或注册资本的比率)并不落后,但承受的处罚和命运却截然不同。事实上,会计师事务所和注册会计师因为自身利益为上市公司掩饰财务会计报告中虚假信息的行为,比明火执仗地抢劫更为卑鄙和可恨,因为他们假借高尚职业和较高的社会地位,采取欺骗手法谋取个人利益。因此,对于保障市场经济和资本市场健康运营的注册会计师职业,更应该以市场规则与法律、经济和行政手段并用的方式,严格规范,加大惩处。比如说在经济制裁上,要保证使放弃审计原则的会计师事务所和注册会计师从其逆向选择中所得到的经济利益,远远不能补偿被查处后的经济惩罚。这样,即使没有实质上的独立,也会促使注册会计师作出经济利益权衡,也有可能保障审计结果符合审计准则等规范的要求,保证审计过程的客观性和公正性,实现审计结果的可靠性。产生审计舞弊的根源在于利益追求,控制与约束的对策也应该针对利益追求,在制度安排上,不应给予注册会计师可以肆意投机的经济选择机会。也许有人认为这样过于苛刻,甚至认为不符合社会与人的正常规范,但是,对于关乎市场经济稳定运行和资本市场秩序的重要环节,不加大规范和惩处不足以保障注册会计师队伍与业务的相对纯洁性。笔者也无意不让那些违规注册会计师继续生存,但却一定不允许他们重回注册会计师职业界,他们只能在其他行业中寻找安身立命之所。

3.适当解决注册会计师与管理当局可能形成的利益联盟问题

在经济利益驱使和资本市场竞争压力的双重推动下,管理当局与注册会计师及其事务所很可能达成审计合谋,形成审计利益联盟。关于这方面的研究已经有很多,在此不作一一介绍,笔者也提出了一个解决利益联盟的基本对策,就是在信息上严格区分审计责任和会计责任,并大幅度地缩短上市公司财务报告的限期。这种对策思路与方法已经体现在笔者发表于《中国会计理论与实务前沿》(第六卷)“企业财务信息编报与审计责任明晰性研究”一文之中,在此不作赘述。

六、结论

通过上述研究与分析,笔者认为:第一,独立性不是保证审计过程客观和审计结果公正的唯一重要途径,在治理会计市场时,也不能过于单一地关注对独立性的考虑,还要更加直接地关注保证审计过程客观性、公正性和审计结果可靠性的有效保障措施上来;第二,承认会计师事务所的企业地位和注册会计师的利益追求,没有高尚的职业,只有高尚的人的品格和道德,正视注册会计师、会计师事务所行为选择同样遵从价值规律、资本规律的现实;第三,市场、资本的问题,主要用经济、法律手段辅之以必要的行政手段来解决才可能有效,经济制裁应该保证对注册会计师、会计师事务所的违规处罚和诉讼赔偿高于其违规所得,同时配以职业违规禁入制度,不给会计师事务所和注册会计师在会计市场上再次寻租监督、鉴定权利的机会;第四,加速上市公司自行年度报告的时间,不仅有助于提高财务信息的时效性,而且可以恰当划分会计责任和审计责任,可以有效发挥注册会计师对上市公司的会计监督作用,提高注册会计师的独立性,抑制注册会计师同公司管理当局建立利益同盟。

【主要参考文献】

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篇2

一、物质利益原则的文本解读

马克思在早年的工作实践之中，逐渐开始关注物质利益问题，并充分看到了物质利益在人自身生存发展中的重要性。马克思曾明确指出：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身。”马克思通过《黑格尔法哲学批判导言》批判了以往黑格尔从绝对精神进行逻辑推演的方式，充分指出了物质、物质利益对于现实民众生活的重要性。他指出，民众只有在满足食物、衣服、居住、安全等基本需求的基础上，才能有更高的精神追求。整个人类发展的历史，实际上都是在物质利益需求、物质利益开发、物质在物质利益需求、物质利益满足基础上，才不断发展起来的。因为，人只有满足了最基本的生存需要，人类的生存与发展才成为可能。

在马克思看来，物质利益不仅是人生生存与发展的基础，同时它更是一个社会关系的范畴。诚如恩格斯所说，“每一既定社会的经济关系表现为利益”。利益首先是物质利益，而且这种利益的发生发展也只能在一定的社会关系之中进行，离开了社会关系，也就无所谓物质利益而言。而只能说是个体的基本需求。由于人类社会的发展，由原始社会逐步向文明社会过渡，逐步形成了一定的社会分工、分配制度。因而逐渐产生了物质利益关系。此种关系是人类生存发展的过程中，在利用开发自然，人们之间彼此合作分工的过程中产生的。此种关系既相互依赖同时又存在着矛盾与竞争。随着人类阶级社会的出现。物质利益的关系逐渐出现了以阶级利益、集团利益为主体的物质利益的矛盾、冲突，社会因此也开始分化。在人们的利益关系之中，蕴含着政治利益、文化利益、物质利益等多种关系，而其中最为根本的则是物质利益关系。

此外：利益还是历史唯物主义的基本理论范畴。历史唯物主义是马克思在批判继承以往庸俗唯物主义基础上所产生的理论创造，它是关于人类历史发展规律的科学说明。马克思、恩格斯的历史唯物主义，不同于思辨方法的任意推演，而是从现实的前提出发，运用经验的方法，历史性地考察得出的。正如马克思、恩格斯所说，“我们开始要谈的前提并不是任意提出的。不是教条，而是一些只有在想象中才能撇开的现实的前提。这是一些现实的个人。是他们的活动和他们的物质生活条件。包括他们已有的和由他们自己的活动所创造出来的物质生活条件。因此，这些前提可以用纯粹经验的方法来决定。”马克思、恩格斯将考察的重点放在了一定物质生活条件下的人及其相互活动中的关系。现实的个人总是处于特定物质生活条件下的，与他人发生物质利益关系的个人。最重要的是，现实的个人及其活动必须以他们自身的物质生活条件作为前提。个体及民众的现实的物质生活条件构成了整个人类历史的前提。物质生活条件作为民众的最基本利益。因而也就构成了社会存在发展的基础，并成为整个唯物主义历史观的前提。马克思深刻地看到了利益是社会变革的重要原因。在他看来，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。生产关系根本上属于一种利益关系，社会历史发展中形成的所有制关系，本质上是人们之间对于生产资料的“占有”与“被占有”之间的利益关系。因此，马克思充分看到利益关系作为生产关系深层表征的重要性，并将其看做社会变革的深层原因。正是在此意义上，物质利益矛盾构成了社会的基本矛盾：围绕着利益主体的矛盾运动规律是人类社会发展的基本规律；物质利益矛盾的最激烈表现就是阶级斗争。

总之。经典作家看到，物质利益乃是人们生活的现实需要，任何一个社会都应当重视满足人们的基本生活需要。正是在这个意义上，利益是社会发展的基础与动力所在，也是阶级对立的根源。任何一个公平正义的社会都应该从根本上清除人们物质利益上的不平等，以此促进社会的健全发展。

二、社会主义物质利益原则的基本内涵

所谓“社会主义物质利益原则就是社会主义社会的人们，在正确认识社会主义物质利益关系的基础上，提炼、归纳和总结出来，用以指导自己(个人、集体、社会)参加、组织、管理国民经济，以谋取最大限度的物质利益的行动规范。它是社会主义社会物质利益体系、生产关系性质和生产力水平等客观因素的映象。它决定着社会主义劳动者活动的正确性、自觉性和计划性，如果不按社会主义物质利益原则办事。就会受到客观经济规律的惩罚”。

社会主义物质利益原则对于物质利益实现过程中的客观因素与主观因素――自然需要和经济需要、需要的规模和结构、需要的满足形式和满足程度。物质利益的社会属性和社会地位、物质利益的质的规定性和量的规定性、物质利益体系的构成和特点、各种物质利益之间的一致性和矛盾性，生产关系的性质和生产力的水平等等：个体的物质欲望、经济动机、利益价值观、谋利活动等――都有充分的考虑。社会主义物质利益原则旨在发展生产力的基础上，探索多种分配方式，保障人民基本物质利益的实现。同时，社会主义物质利益原则努力在最大程度上协调不同地区、不同阶层、不同层次、不同利益集团的物质利益矛盾与差距，健全社会保障体系，保证人民利益的充分实现。作为社会主义社会的执政党，应当努力提升自身的执政能力，科学发展，来保障人民长远、和谐的物质利益关系。

总之，社会主义物质利益原则能够在保证根本利益一致性的基础上，将社会主义体系中的各种利益结合起来：在发生矛盾的情况下，能够在保障根本利益一致性的基础上，采取多种措施，兼顾矛盾各方的利益；在不能实现多种需要的同时满足或充分满足的情况下，则在不触犯个体最基本需要的基础上，使较低层次的利益服从于较高层次的利益。归纳起来，也就是要实现“结合”、“服从”与“兼顾”三个方面的统一。

三、社会主义物质利益原则的本质

社会主义物质利益原则的本质。是对于物质利益关系在社会发展中的重要性的充分重视与强调。是否承认物质利益关系在社会历史发展中的基础性作用，是历史唯物主义与其他历史观的根本区别。与其他唯心主义历史观不同，社会主义物质利益原则充分看到人民群众对于物质利益的需要及在此基础上形成的生产力是社会向前发展的根本。社会主义物质利益原则充分看到物质利益是生产关系的表现形式，因此，物质利益关系的性质取决于生产关系的性质。生产关系不同，物质利益关系的性质也就不同。

社会主义物质利益原则是建立在社会主义生产资料公有制的基础上的，“社会主义生产资料的公有制，生产过程中劳动者之间的互助合作关系。为全体劳动者共同物质利益的生产目的。决定了社会主义的物质利益同资本主义的物质利益的根本不同。社会主义物质利益的基本特征是：它是劳动者的物质利益，不是剥削者的物质利益；它的关系是劳动者之间的关系，不是剥削者与劳动者之间，也不是剥削者之间的关系；社会主义劳动者根本利益的一致性。就决定了他们之间的物质利益关系矛盾的非对抗性，其矛盾可以由社会自行解决”。同时，社会主义物质利益原则，在本质上就看是否以最广大人民群众的物质利益作为根本实现目标。通过不断提高生产力，通过和谐的生产、生活资料的合理分配，促进社会的公平与平等，促进人与人之间物质利益关系的矛盾最小化。可以说。实现最广大人民群众物质利益，是社会主义区分于其他社会意识形态的根本特征。

篇3

一、中国老龄化背景下农民工社会养老保险的现状

改革开放30年以来，随着工业化与城市化进程的逐步加快，亿万农民走出田间、走出乡村，进人工厂、进人城市，用辛勤的劳动和汗水，创造着自己的新生活，创造着中国的现在和未来。农民工这一充满生命力的新生事物，是推动我国经济和社会结构变革的巨大力量，是我国由传统社会向现代社会转变的重要标志，也是我国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军。据公安部门统计，1978年底我国流动人口总量不超过1500万，1992年则达到8000万。那么目前我国农民工总量是多少呢?以2004年为例，根据当时国家统计局、农业部以及劳动和社会保障部三个部门的数据和统计方法进行分析，得出我国外出农民工数量为1. 2亿人左右;如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人。

农民工这么一支为我国经济发展做出了巨大贡献的庞大的队伍，由于我国现行的社会保障制度安排，以及城市政府和企业的认识差距等因素，绝大多数农民工享受不到基本的社会保障，尤其是养老保障。农民工的养老保障问题很复杂，解决起来难度也很大。但是这个问题又是回避不了的，早解决早主动，成本和代价也小。因为我国目前已经进人了老龄化社会，中国的养老正面临着严峻的考验。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚说:“我国现在虽然还处于劳动力黄金时期，但60岁以上人口超过14% ，65岁以上人口超过10%，按照国际社会标准，我们显然已经跨进了老龄化社会的门槛。”(联合国认为，如果一个国家60岁以上老年人口达到总人口数的10%或者65岁以上老年人口占人口总数的7%以上，那么这个国家就已经属于人口老龄化国家。)人口老龄化对社会保障覆盖面提出了挑战。我国上世纪80年代逐渐建立起来的社会保障制度本应遵循广覆盖原则，可是，现有的社会保障制度没有做到应保尽保，覆盖面非常有限。“2004年全国参加基本养老保险人数为1. 64亿人，占总人口数的12.57 % ， 2005年为1. 74亿人，占总人口数的13.38%。虽然覆盖面有所上升，但是远远低于国际劳工组织规定的20%最低线。”事实上，我国现行的社会保障制度基本上排斥了8亿农村人口，基本排斥了将近2亿的农民工群体，广大农民及农民工仍然依靠自我保障。虽说他们现在是处在劳动力的黄金期，但是当这黄金一代的劳动力老去的时候，他们拿什么来给自己养老呢?在家经营土地务农的农民还可以说拿土地来养老，但是那些已经跟土地疏远了关系，进城打工，靠工资作为主要收人的农民工，他们靠什么来养老呢?

农民工养老问题之所以没有引起人们足够的重视，是因为现在还看不出有什么直接的负面作用。目前我国1. 5亿农民工只有极少部分人有养老保险，预计到2020年，还将有2亿农民会进人城镇，如果没有制度安排，他们的养老问题不及早解决，随着农业人口大举向城市进发，那么这批为中国的现代化做出了巨大贡献的农民工，大部分将在老年时期成为社会最贫穷的弱势群体，给社会形成非常严峻的经济和社会问题。可以说，越晚解决，就越难解决，在农民工年龄结构还比较年轻、有能力缴纳养老保险费的情况下，应该及早考虑。

全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理做出了如下界定:治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。由此可以看到治理是一个具有广泛适用性的概念，泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。

针对我国社会保障制度存在的覆盖面小、政府和企业责任太集中、社会动员不充分、资金来源单一、征缴困难等问题及面临的老龄化、经济体制转轨、经济全球化等挑战，南京大学博士生导师林闽钢老师认为:改革应从着眼于政府负责向广泛动员社会资源的思路出发，以责任的多元化分担为取向，应彻底改变“政府保障”、“企业保障”的状况，充分调动社会及个人的积极性，充分调动社会资本，使得社会保障的提供主题不仅仅限于政府、企业，而是要将其他社会力量包括各种非赢利组织、志愿部门、社区、家庭、个人纳人其中，实现各种力量的合作，共同承担社会保障的责任。只有这样才能充分体现社会保障的“社会公济性”。因此，必须完善社会三大部门的平衡发展。三大部门包括:1.政府组织，此为第一部门，又被称作公共权力领域、政治领域;2.市场或赢利组织，这是第二部门，也叫私人领域、经济领域;3一社会公益组织或非赢利性组织是第三部门，也称社会组织、公共组织。

二、农民工社会养老保障多元化负担的构想

建立多元化社会养老保障制度就是要明确政府对养老的主导责任，在政府部门外，大力发展作为市场领域的第二部门和作为狭义社会群体的第三部门，如NGO，NPO等社会组织，提高其自我管理、自我发展的机制和能力。并且发挥个人、家庭在养老保障方面的积极性。

(一)政府层面:摆脱“城市倾向”、“地方利益”，放弃退休前一次性支付个人账户的做法

很多地方政府在制定农民工社会养老保险政策的时候存在“城市倾向”、“地方利益”思想，有这些思想的存在就导致地方政府制定养老保险的目的不纯，政府建立农民工社会保障制度，出发点是为了解决农民工在特殊时期的基本生活问题，但是不可否认的是，政府还希望从中获得一定数量的基金，借以缓解或解决城市社会保障制度的资金不足问题。众所周知，我国城市社会保障资金还存在较大的资金缺口，尤其是养老保险制度存在巨大的隐形债务。

从各地政策可以看出，除了北京、天津以外，其他地方都存在退休前一次性支付个人账户的做法。且不论各地退休前一次性支付个人账户额上的差别，退休前一次性支付个人账户的做法本身就是不合理的。退休前一次性支付个人账户的做法，究其原因，是地方利益使然。农民工的统筹部分是纳人到地方城镇职工的统筹体系，在退休前一次性支付个人账户部分以后，农民工的统筹部分将归于城镇职工的统筹基金，农民工从此再无统筹部分的收益权。即使在原统筹地重新就业，统筹部分和个人账户部分都要重新累计。正是因为这个原因，有的地方采取了农民工退休前一次性支付个人账户的做法，这种做法不论其主观动机如何，客观上就是截留农民工相应的统筹基金，也可以说是剥夺了本应属于农民工的财产。总结起来说，各地截留农民工社会统筹部分的做法有四种:1.退休前一次性支付农民工个人账户部分以后，相应的社会统筹部分农民工就不再享有收益权，将积累的统筹基金纳人到城镇职工社会统筹系统。2.农民工的养老保险关系跨统筹地区转移时，转出地只允许转移个人账户部分，不允许转移社会统筹部分，将这部分的社会统筹基金纳人到城镇职工社会统筹系统。3.当农民工退休时，如果其缴费年限还没有达到规定的缴费年限时，那么只能一次性发放个人账户部分，其统筹部分的缴费纳人到城镇职工社会统筹系统。为了建立长期的养老保险关系，农民工的个人账户也应该禁止退休前一次性发放，当农民工失去工作或者工作转移时，个人账户能够随之转移的就转移，不能转移的可以封存，并作为将来接续或转移的依据，封存到农民工退休时都没有转移的，才采取一次性发放的办法。总之个人账户只能在退休后发放，用于养老的目的。对于统筹部分，当农民工失去工作后再就业时，其统筹部分前后的缴费年限应该累计计算，采取和城镇职工相同的做法，只要农民工的统筹部分的累计缴费年限达到规定的年限，退休后就可以按月享受统筹部分的养老金。

(二)企业层面:与农民工签仃用工合同，提高投保的积极性

企业是社会保障制度的资金来源主体。因为社会保障制度的建立将增加企业的人工成本，所以企业一般不会主动给工人提供各种社会保障项目。在农民工供大于求的劳动力市场上，农民工不具有谈判地位，企业更是不会主动给予他们社会保障的。因此，要保护农民工人的权益，就必须通过社会强制手段，要求每个企业都必须按照有关规定按时缴纳职工的社会保障费用。

同时现代企业应该具有现代企业的前瞻性，目光要长远，应该树立正确的成本观念和竞争观念。企业想要在市场经济的风口浪尖永远傲立潮头，必须要认识到企业的低成本应建立在高科技和科学管理的基础之上，而不是建立在员工的超低工资水平之上。一味的压低工人工资，将导致一系列不良后果。为农民工建立社会保障制度有利于企业员工整体素质的提高;有利于增加企业的技术投人，增加企业产品的规格、品牌等;有利于提高国内消费水平，增加企业国内外市场的开拓能力;还可以增加企业的国际竞争能力。因此，企业为了自身的发展应该主动跟农民工签订用工合同，积极为他们投保。

(三)农民工个人层面:积极参加培训、增加收入、提高投保意识

由于户籍制度的限定，农民工大多只能从事“次级劳动力市场”的职业，农民工的收入明显低于城市居民的收人，而且经常面临失业的风险，他们的收人具有暂时性、相对收人不高的特点。因此，农民工想要提高自己的工资水平，必须要提高自己的技能水平，从而提高自己的从业水平。农民工应该具有奋发进取的精神，不能随波逐流，甘愿待在社会的最低层。现在很多政府和组织为农民工提供了就业培训的机会，农民工应该寻找机会、发现机会，增加自己的技能，从而提高自己在劳动力市场的竞争能力，只有这样才能增加自己的收人水平。

另外，农民工进人城市打工生活，应该提早为自己将来的养老问题提前做好准备。前文已经提到大多数农民工还是希望将来留在城市生活的，那么趁着年轻就需要考虑自己的养老问题。农民工应该提高自己的投保意识，要认识到参加社会保障是自己的一项权利。而且一旦投保就要长期坚持下去，不要随便退保，要认识到企业缴纳的统筹部分的资金也是个人报酬的一部分。要相信这部分资金与自己是有关系的，自己能够享有其中的一部分。

(四)家庭层面:不能忽视家庭养老的重要性，应与社会保障相互配合

家庭保障中的养老功能是最为重要的一个功能。几千年来，家庭始终在养老问题上发挥着重要的作用。家庭养老不仅能够基本上满足老年人衣食住日常生活照顾等生理方面的需要，对于满往及情感体验方面的需要更是起到了不可替代的作用。尽管经济与社会发展使家庭在保障弱者群体的功能方面处于弱化的总趋势中，然而，对弱者群体的纷繁复杂的照料、关心、保护、保障的大量工作，决不是政府机制所能统统包揽过来的。发挥家庭在弱者群体保障方面的功能，在相当长的历史时期内应是政府特别关注的一个重要工作领域。社会保障制度的发展目标并不是要取代传统的家庭保障，而是要通过社会化的社会保障措施，来满足工业化的发展需要和家庭中部分保障功能弱化的问题。

要想发挥家庭在农民工社会养老保险中的作用，必须提高我国农民工的流动形式，即鼓励农民工的家庭式流动。由于现在的制度并不允许农民工在城市定居，现在的农民工流动总体上还是以单个劳动力流动为主，以家庭形式流动的并不多，这就大大降低了家庭对农民工的保障作用。家庭式流动是人口流动从低级形式向高级形式发展的表现，与我国社会经济结构变迁的大背景和总的趋势是合拍的。进城1到2年的农村人口回农村的欲望最强烈，进城时间越长，有回农村想法的农村人口越少。因此，对这些具有在城市定居愿望的农民工来说，允许其家庭成员一起进人城市生活，必能降低流动性，更好的发挥家庭的保障作用，这也符合社会经济发展需要。为此，在强调发展农民工社会保障制度的同时，还应当强调家庭保障的重要作用，允许和鼓励有意愿、有条件的农民工家庭进人城市。

(五)社区内的非营利组织活动在中国社会养老保障中的作用

由于政府和企业的能力有限，无法满足社会保障的需求，政府只得要求社会力量加盟，包括要求家庭成员互助、社区成员互助。政府现在已经开始意识到，在社会保障领域中政府有些事情是做不好也做不了的，而放手给社会来做却事半功倍。当前，传统的政府办社会保障在改革中萎缩，新兴的社会办社区服务大大发展。据调查，在企业改制过程中.，从单位溢出转移给街道的社会功能就有30多项，其中最重要的两项就是“住房商品化”和“重建社会保障体系”。我国目前老年社会化服务还处于起步阶段，远远满足不了老年人的需求。再者，机构养老投资大、周期长、容量小。据初步计算机构养老每增加一个床位需投资5到10万元，让1万名老人人托，就需投资5千万元至1亿元，其经费是社会和政府所无法承担的。

目前，社区服务蓬勃发展，社区意识已渐人人心，利用社区服务网络以及相关资源解决养老问题，成为众所关注的突破口。社区福利居家养老在我国是一个全新的概念，它是指以社区服务机构为依托，以“居家养老，社区服务”为内容，利用社区服务网络资源与现代化的沟通手段，将社区服务深人到老年人家庭，为居家老人提供各种类型的助老、为老福利服务，是社区服务与家庭养老相结合的现代化养老模式。我国应该进一步推荐社会养老保障社会化，建立起一个以家庭服务为基础，社区服务为依托，社会保障机构为补充，投资主体多元化，服务对象社会化，服务方式多样化，服务队伍专业化与志愿者想结合的社会保障发展格局。

非营利组织与社区之间有着自然的联系，非营利组织参与社区的形成和发展。非营利组织与社区特性上的共通性使得非营利组织的形成与社区的形成是同步的，而在社区形成之后的发展过程中，非营利组织又进一步融合居民，整合社区意识来整合社区。首先，非营利组织与政府之间可以资源互补，彼此合作，政府拥有金钱和权力，而非营利组织可以提供服务，因此，非营利组织可以成为政府与社区居民之间进行沟通与交流的桥梁。其次，非营利组织有利于整合社区参与意识，整合社会资源，推进社区形成和发展，解决社区问题，促进社区流动。最后，非营利组织能够从民众的需求出发，为其提供服务，倡导与维护社会正面价值观，满足民众的最高精神追求。社会保障要在社区层次上展开落实，就需要了解社区的特性，了解社区资源整合的有效机制，非营利组织在社区福利保障的提供上以及社区活力的激发上扮演着重要的角色功能。

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分工协作：建立健全企业职工档案管理体系

根据企业职工档案分布的广泛性、成分的复杂性、内容多样性等特点，长春市档案局积极牵头，与有企业职工档案管理职能的各部门联系，共同调研，统一谋划。先后与长春市劳动和社会保障局联合印发《长春市企业职工档案管理暂行办法》，规范全市企业职工档案管理。与长春市社会保险局一道积极协调，以市政府办公厅的名义下发了《关于企业退休人员档案实行集中统一管理有关问题的通知》及《长春市企业退休人员档案管理中心档案利用工作意见》。与市国资委联合印发了《关于长春市改革企业档案归档移交工作相关事项的通知》，编制了《改制企业档案处置工作方案》(样本)，在全市企业职工档案管理的重点及难点问题上取得了阶段性进展：一是划定了企业职工档案管理的范畴，企业职工档案管理是指：长春市行政区域内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户中，与之形成劳动关系的职工档案管理，及非全日制从业人员、灵活就业人员、与原用人单位终止(解除)劳动关系的失业人员、自费出国等人员档案管理。二是明确了管理机构，确定用人单位、劳动就业服务机构、社会保险经办单位为企业职工档案具体管理机构。档案管理机构要接受劳动保障行政部门及档案行政管理部门的监督、指导。三是建立了管理体系。明确用人单位、劳动就业服务机构、社会保险经办单位、国资委、档案行政管理部门在档案管理工作的职责，几个部门分工协作，密切配合，保障企业职工档案管理的连续性，形成齐抓共管的良好局面。四是开展职工档案管理资格认定工作，由市劳动保障行政部门成立职工档案管理资格认定联审办公室，档案行政管理部门为成员单位，办公室设在劳动保障行政部门，具体负责用人单位、劳动就业服务机构档案管理资格认定工作。五是进一步规范改制企业档案处置工作，规范了改制企业档案处置工作的内部审批程序，明确了档案局、档案馆在企业档案处置和档案接收进馆过程中的责任，为改制企业正确编制档案处置工作方案，及时完成档案处置审批工作提供了保障。

为了保证这些与企业职工档案管理工作密切相关的政策尽快落实，省内新闻媒体给予了大量报道，深受企业和职工个人的欢迎。据市社保局档案中心的同志介绍，当时每天都有企业预约移交档案，日平均工作量在800至1000案卷。

求真务实：推进企业职工档案资源建设

在加强企业职工档案资源建设过程中，长春市档案局遵循“尽力而为、量力而行”的原则，紧密依托劳动部门、社保、国资委等几家大单位，开展企业职工档案收集。

长春市社保局在全国率先实现了企业退休人员档案集约化管理，其管理模式和规模在全国副省级城市和省会城市中位于前列，目前其档案中心被评为科技事业单位档案管理国家二级。现拥有企业职工档案23万余卷。

市劳动就业局成立了企业职工档案管理中心，目前已拥有企业职工档案10万余卷。针对企业职工档案丢失问题，长春市劳动保障部门从2006年开始研究制定“补档”政策。设计了补建档案的相关卷宗和业务流程。现在，只要职工能提供调配手续或招工名册等原始档案资料复印件、职工所在单位证明材料、职工参保或未参保证明材料、职工辖区派出所证明等，就可申请补建档案。长春市启动职工人事档案补建工作以来，已为几千人解决了档案丢失的问题。

长春市档案馆接收了企业职工的录用调配档案115万件，还主动接收66家123062卷破产企业档案，这部分档案里的文书、财务档案也包含很多反映企业职工人动情况的佐证信息，如一位20世纪60年代参加工作的老同志曾连续8年在有毒有害工种的岗位上工作过，想办理提前退休，但因工厂破产，手续无法办理。经过长春市档案馆接待人员仔细查找，终于在破产企业的工资名册中找到了他的名字，为他办理提前5年退休手续提供了真实确凿的证据。

面对不断激增的企业职工档案，如何做到既满足广大企业职工利用档案的迫切需求，同时又能保证企业职工档案安全与完整，提高工作效率的问题凸显出来。据当时统计，每个利用者利用手工查询工人调配档案，平均需查35.5卷、翻阅1770件调配证、牺牲3个小时时间才能查到属于自己的那一份档案。有一位下岗职工花了六天时间，翻阅760卷、3万多件调配证，才找到有自己名字的那一份。利用现代化手段，开展企业职工档案数字化工作被提上最紧迫的日程。

长春市档案馆仅用45天工作日就完成115万工人调配档案数据录入任务，极大地方便了企业职工查找档案。为了让利用者在“查到”的同时，更快速地“拿到”，长春市档案馆还创新了“三个替代”的利用工作方式，即网络检索替代手工检索，数字档案替代纸质档案，网络打印替代原件复印。在档案原件不出库的情况下，几分钟内即可完成整个“调档”“出证”的流程。

长春市劳动就业局为档案管理中心利用科技手段实现接收、归档、微机录入、数据库查询同步进行，当天接收的档案当天录入微机，当天就可进行信息查询。这种巧妙的链式管理方法，使工作效率有了明显提高。

长春市社保局退休人员档案管理中心已建立电子档案68638卷，年平均为群众提供档案查询数约占库存档案数的25％。

今年长春市又实施了区域内馆藏信息远程共享工程，即将长春市档案馆与10个县(市)区综合档案馆的民生档案数据进行整合和交换，实现了“互通有无、互换数据、互开证明”。这样只要在馆藏范围内，利用者在首访的档案馆就能查到所需信息，并可异地开具档案证明。这种“只进一个馆就OK”的方式，使查找企业职工档案将会更加便捷，减少了利用者往返奔波之苦

树立形象：打造阳光服务窗口

服务是档案工作的永久主旋律，长春市企业职工档案管理部门始终把为企业、为企业职工做好服务作为工作的出发点和落脚点，不断提升服务质量，让窗口服务充满人性化、洒满“阳光”。

长春市社保局档案管理中心为企业移交档案建起“绿色通道”，企业移交档案可以提前进行电话预约，同时开展不间断的业务咨询，对破产企业、特困下岗职工可以特事特办，免收服务费。

2009年明，公交集团为其单位2000多名退休职工办理医疗保险，通知这些退休人员到档案中心复印档案材料，一时间这些退休职工全部拥至档案中心。时值盛夏，天气炎热，加上这些退休职工年纪都偏大，在排队等候过程中有一些老人由于体力不支几乎晕倒。面对此景，档案中心领导立刻联系公交集团，建议其统一提供职工名册为退休职工办理佐证材料，以免去这些年迈老人东奔西走、舟车劳顿之苦。公交集团即刻派出工作人员来到档案中心，以单位的名义为其职工办理相关手续。原本需要冒酷暑排长队的退休职工高兴极了，连连称赞档案中心为企业职工办了实事。

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中图分类号C934

文献标识码A文章编号1002-2104（2017）05-0037-08DOI：10.12062/cpre.20170342

水资源是维系人类生存繁衍和社会发展进步的基础性自然资源和战略性经济资源，然而当前存在的水资源短缺、水污染以及水资源浪费现状使得我国面临着严峻的水资源危机[1-3]。流域是一种整体性极强的自然区域[4]，而这种整体性与人为行政区划分割之间的矛盾使得流域水资源统一管理的有机整体被人为分割[5]。加之流域水资源具有准公共物品属性，水资源利用的外部性造成流域水资源开发利用的区域间矛盾[6]。尤其是在流域水资源短缺情况下，同一流域内的各个区域之间产生直接的用水竞争，这种形式的用水竞争属于流域跨界水资源冲突在水量分配上的一种表现。流域水资源总量有限和流域内水资源需求日益增长的事实，使得流域内各个行政区域间存在用水竞争并引发一系列矛盾，那么如何进行流域水资源的合理、公平分配就成榻饩鲇盟竞争的必要手段[7]。流域跨界水资源配置冲突在本质上属于多个行政区域不能对多个可行的分水方案达成一致的问题，属于多主体间的利益冲突[8]，每个区域都偏好于最大化自身利益的分水方案。然而并不存在这样一种分水方案，该方案可以同时满足所有区域的最大化自身利益的需求，因此必须从多个可行的方案中选取一个“优于”其他方案的水量分配方案。在国内已有文献中，流域跨界水资源配置冲突的解决往往借助于优化或者博弈的手段获取单个方案[9-10]，忽略了冲突主体之间的交互式群决策，从而降低了利益主体参与冲突解决的动机。且这些手段的使用，需要拥有相关利益主体足够多的个体和群体信息，比如其效用函数、偏好信息等，而现实水资源配置冲突情况的复杂性增加了获取这些信息的难度以及所获取信息的准确性。

社会选择理论能够对不同的社会状态进行公平的排序或以其他方式加以评价[11]，近年来社会选择理论在资源环境领域的应用已经彰显出其在解决此类问题中所具有的应用价值。Srdjevic等[12]分别利用AHP方法和AHP与社会选择理论相结合的方法来分析圣弗朗西斯科河流域水资源管理中的群体偏好聚合问题，尽管两种方法取得一致的结果，但是考虑到社会选择理论充分考虑了相关利益主体的决策偏好，则其解决水资源管理问题的流程更易被利益主体所接受。Goetz等[13]对利用社会选择理论分配水资源进行了分析，所提出的贯序准则（Sequential rule）在水资源短缺或者高水价的情况下可以明显地提高现存比例准则的效率。Ebert等[14]采用社会选择理论将环境变量聚合为环境指标，提出了依赖于环境变量测量尺度的可行聚合方法，且给出了可用于环境变量的四种测量尺度。国内对社会选择理论方面的研究多侧重于理论层面，在解决资源和环境实际问题中的应用比较少见。邓敏[15] 首先将水权转让的影响定义为水权转让方案的五种属性，并利用社会选择理论对水权转让属性优先级进行了试验性排序。杨婷等[16]将基于粗糙集权重的多属性决策方法与社会选择理论相结合应用于水资源管理群决策中，通过实例验证了方法的合理性及有效性，为解决水资源管理的复杂决策问题提供了新的途径。社会选择理论在实际问题的应用过程中，方案的排序或偏好的聚合往往是通过投票方法来获得，常用的投票方法有多数票制、波达计数法等。同时考虑到流域跨界水资源配置冲突的解决需要在有限的水资源分配方案中选取能够被各个行政区域广泛接受的方案，而流域稀缺水资源的分配方案可以利用破产准则（Bankruptcy rules）来计算获得，破产准则是公平处理多参与主体的需求之和大于可分配总量的资源分配问题常用的技术手段。因此，本文在已有的关于社会选择理论及破产准则在自然资源管理方面研究的基础之上，首次提出基于社会选择理论的流域跨界水资源配置冲突解决框架，将社会选择理论用于水资源短缺情况下的流域跨界水资源配置冲突解决中的偏好聚合群决策过程。

1基于社会选择理论的流域跨界水资源配置冲突解决框架

对于一个典型的跨界河流而言，水流从水源始依次流经不同的行政区域，而这些行政区域往往属于具有独立决策能力的用水行政区域。流域的不同部分由不同的行政区域政府管理，在一定程度上使得流域自身的整体性和系统性被破坏。各个行政区域政府按照自身社会经济发展情况制定本区域的水资源政策，目标在于最大化本区域的社会福利。考虑到各个流域的自然条件、历史背景以及社会经济条件，同一流域内的用水区域和产水区域不一致的情况是相当普遍的。每个行政区域因为自然地理特征、空间经济结构以及用水结构的不同对水资源的需求也存在差别，比如生活用水、农业用水以及工业用水的比例不尽相同，或者对水资源需求的时间点不一致；同时其人口规模、消费方式、产业结构和技术水平等社会经济结构也存在差异。这两种因素的叠加影响使得各个行政区域之间具有明显的异质性特征。当流域可分配水资源总量小于各个行政区域水资源需求之和时，更容易出现由于用水竞争而产生的异质主体间的流域跨界水资源配置冲突。

社会选择理论（Social choice theory）[17]作为F代经济学的重要发展成果之一，所关心的主要问题是：一个群体是如何能够将其中个体的偏好聚合起来作为一个群体决策。其主要研究个体偏好与集体选择之间的关系，是在个体偏好之间存在差异的状态下，如何公平合理地进行个体偏好聚合（Preference aggregation），使其集结成为群体偏好，也即是在尊重个体偏好的条件下，如何对各种可能的社会状态进行公平排序的问题。随着社会选择理论与社会福利函数的提出，群决策的理论和方法在实践中逐步得到应用。流域跨界水资源配置冲突的解决依赖于产生冲突的行政区域政府间达成一致的水资源分配方案，而寻找冲突主体广泛接受的胜出方案正属于社会选择理论研究的范畴。因此，从偏好聚合的群决策角度利用社会选择理论来研究流域跨界水资源配置冲突问题可以寻找到一个公平合理的分水方案，最大程度地减少由于水资源配置不均而产生的用水冲突。

然而，利用社会选择理论解决流域跨界水资源配置冲突是在建立有限的水资源配置方案集合的基础之上的，也就是说首先要具有可用于偏好聚合的流域水资源配置方案，才能够进行不同行政区域对于有限方案偏好的聚合分析，进而得到各个行政区域一致同意的水资源配置方案。在流域水资源处于短缺状态的情况下，流域水资源配置公平的重要性就尤为突出。破产理论作为一种经济学工具，能够依据不同的破产准则进行稀缺资源的公平合理分配。因此，流域跨界水资源配置冲突可以被看作是一个稀缺水资源的破产分配问题，也即是将有限的流域水资源分配给流域内的各个行政区域的问题[18-20]。水资源短缺情况下的流域跨界水资源配置冲突在本质上与破产理论所涉及的剩余资产分配问题相吻合，那就是有限的剩余财产（短缺的水资源）在利益主体（流域各区域）之间进行配置的冲突。基于这种问题本质上的一致性，本文利用破产准则来研究流域短缺水资源的配置问题，也即是使用不同的破产准则获取可行的流域水资源配置方案。首先，对流域水资源进行供需分析，确定流域可分配水资源总量和流域内各个行政区域的需水量。通过将流域水资源冲突问题看作是一个稀缺资源在多个利益主体之间公平分配的问题，考虑每一个行政区域的需水量和贡献水量，按照可行的水资源分配准则将短缺的水资源分配给各个行政区域，得到流域水资源分配方案集合[21]。

在流域跨界水资源配置冲突的解决中，省级行政区域政府既是冲突主体又是解决冲突的决策主体，政府作为本区域水资源利益的代表具有为本区域争取更多水资源的动机。各个行政区域对于水量分配方案的偏好由于其最大化自身利益的考虑而存在差异，每个行政区域都最偏好于自身所得水量最大的分配方案，最不偏好于水量最小的分配方案。作为理性的决策主体按照所得分配方案中水量的大小进行分配方案的偏好排序，获得分配方案集的序数偏好。然后利用社会选择理论进行流域跨界水资源配置冲突解决的偏好聚合群决策研究，选取常用的偏好聚合方法确定不同聚合方法下的胜出方案，并进行比较分析确定最终的流域跨界水资源配置冲突群决策方案。流域跨界水资源配置冲突的解决依赖于将流域内各个行政区域对于水资源分配方案的个体偏好聚合为集体的选择。

在流域跨界水资源配置冲突解决中，水资源分配方案的公平是解决冲突的关键。而公平不仅是破产理论所依据的基本原则又是社会选择理论所考虑的核心因素，因此通过两者的结合能够很好地实现流域跨界水资源配置冲突解决的公平性。进而，通过流域水资源供需分析确定流域可分配水资源总量以及流域内各行政区域的需水量信息，首先将流域水资源配置冲突看成一个短缺资源的配置问题，建立基于破产准则的流域水资源水量分配模型获取考虑公平的流域水资源配置方案集合，并根据各个分配方案的水量大小确定各个行政区域对于分配方案的偏好排序，最终采用社会选择理论进行个体偏好聚合群决策分析，形成流域跨界水资源配置冲突解决方案。基于社会选择理论的流域跨界水资源配置冲突解决流程如下：首先进行流域水资源供需分析，包括流域可分配水资源总量及流域需水结构；其次利用破产准则获得流域水资源配置可行方案集；最后利用社会选择理论将冲突主体对水资源配置方案的个体偏好聚合为水资源配置冲突解决方案。在确定流域跨界水资源配置冲突解决方案后，如果行政区域对水资源分配结果不满意或者其个体偏好或需水数据发生变化则可以重新回到个体偏好的聚合或者流域水资源供需分析。

2基于社会选择理论的流域跨界水资源配置冲突解决模型

按照基于社会选择理论的流域跨界水资源配置冲突解决框架，首先构建基于破产准则的流域水资源水量分配模型，其次建立基于社会选择理论的流域跨界水资源配置冲突个体偏好聚合模型。通过水资源分配公平的实现解决水资源冲突，能够解决由于水资源分配不均造成的流域跨界水资源配置冲突。

2.1流域跨界水资源水量分配模型

参考破产分配问题定义流域跨界水资源配置冲突的水量分配如下：在一定时段内，按照水资源配置的破产准则将有限的水资源分配给流域内各个区域，获得流域水资源配置的可行方案集合。水资源配置冲突的解决本质上在于t∈{1，2，…T}时段寻找到一个公平的、合理的水资源配置方案xt=（xt1，xt2，…，xtn），流域内不同行政区域组成的集合N={1，2，…，n}，各个区域的需水量构成的向量为ct=（ct1，ct2，…，ctn），流域内各区域总的需水量Ct=ct1+ct2+…+ctn，流域可分配水资源总量为Et。设F为破产准则， 则有Xt=F（Et，ct），且有公式（1）的约束成立。

设参数λ∈R+为分配准则的参数。由公式（1）可知，在任一时段t，流域水资源配置方案xt=（xt1，xt2，…，xtn）需满足两个条件：其一是任一区域最终获得的水资源数量是一个不超过其需水量的非负值，此处假设超过其需水量的水资源的效用为零；其二是所有区域所获得水资源数量之和等于流域可分配的水量，这一要求保证了流域水资源没有被过度分配的同时使得所能分配的水量最大化。满足约束的流域水资源配置方案xt是有效的方案。任何违背公式（1）的水资源配置方案，都不是合理的方案，不应被采纳。

参考已有的破产分配问题方面的研究文献[22-24]，并结合我国流域水资源冲突的实践，为了考查破产准则在流域跨界水资源配置冲突中的应用，我们选取四种经典的准则作为本文考查的具体对象，四种准则依次是：

（1）P准则（Proportional rule）。按照相同比例将流域可用水资源分配给流域内各个区域，这个比例等于流域可分配水资源总量与各区域需求水量之和的比。具体如下：

（2）AP准则（Adjusted proportional rule）。首先分给各个区域由其需水量决定的一个最小水量vti=max〖JB（{〗0，Et-∑〖DD（X〗j≠i〖DD）〗cti〖JB）}〗，剩余水量按比例分配，具体如下：

其中λ 的取值使得xt满足式（1）。

（3）CEA准则（Constrained equal award rule）。认为每一个区域应该获得同等的水资源数量，前提是没有哪个区域获得超过自己需求的水量。获得超过自己需求的水量违背了有效原则，也即违背式（1）。在分配时，该准则偏向于需水量^小的区域，也因此需水量较小的区域可以获得一个相对于其水资源需求量的较高满意度。具体如下：

（4）CEL准则（Constrained equal loss rule）。将可分配水资源总量Et与总的需水量Ct的差值Ct-Et（也即可分配水资源总量不足以满足流域总的水资源需求的部分）平均地分配给各个区域，前提是不能存在所得水资源数量为负值的情况。从几何学的观点来看，在N维空间中，该准则在可行空间里尝试选择距离（欧氏距离）需求向量点最近的那一点。在分配时，该准则偏向于需水量较大的区域，对于需水量小于平均水资源缺额的区域，其获得的水资源数量将为0。具体如下：

在按照上述四种破产准则进行计算之后，流域内各个行政区域获得在t时段从公平性角度考虑所可能获得的水资源数量的集合。

2.2流域跨界水资源配置冲突个体偏好聚合模型

社会选择理论将信息经济学延伸至群决策和社会决策领域，并不是一个单一的理论而是一簇关于个体输入聚合为集体输出的模型和结果。一个基本的问题是：在给定有限方案的情况下，一组个体如何通过投票选出胜出方案。投票是实现社会选择的一种典型手段，也是实现冲突解决、选择候选者以及选择政策选项的有效方式[25]，投票的结果被认为是由群体做出的集体选择。一个典型的投票问题是包含投票者集合N、备选方案集合M以及投票者对备选方案的偏好集合R所组成的三维集合V=（N，M，R），按照一定的投票程序从备选方案M集中由投票者按照各自偏好进行偏好聚合而形成的胜出方案（Winning outcome）。投票程序的选择和投票者的偏好集合共同决定了投票结果，胜出方案是由投票者的偏好集合R聚合的结果，而投票程序决定了个体偏好聚合的方式。常用的投票程序有多数票制（Plurality votes）、波达计数法（Borda count）、黑尔数额（Hare method）、两两比较法（Pairwise comparison method）以及后退讨价还价法（Fallback bargaining）。后退讨价还价法是由Brams和Kilgour[26]于2001年所提出来的一种解决群体冲突的方法，作为一种不同于上述投票程序的个体偏好聚合方法，其所得胜出方案获得所有个体的一致同意。

在采取破产准则获取流域水资源配置可行方案集合后，流域内各个行政区域之间进行交互式协商决策，并最终形成流域内各个行政区域广泛接受的水量配置方案。对于一个具有n个行政区域、m个水量分配方案的偏好聚合问题，设流域内各区域对水量方案的偏好排序矩阵为Rn×m，其中rij表示行政区域i对于方案j的偏好排序值，在同一行政区域对于不同水量分配方案的偏好取值不同的情况下，偏好排序最高的方案取值为1，偏好最低的方案取值为m。

（1）多数票制（Plurality voting， PV）。在该个体偏好聚合方法中，在所有个体的偏好排序中位居第一的次数最多的方案胜出，胜出方案为。

（2）波达计数法（Borda count， BC）。在该个体偏好聚合方法中，对每一个投票者的偏好排序进行赋值：排序最后的赋值为0，排序最前的赋值n-1，则第j个方案的波达计数为

（3）黑尔法（Hare quota， HQ）。在该个体偏好聚合方法中，如果没有多数决方案出现，则出现排序第一次数最少的方案被排除在外，以此类推直至出现多数决方案。

（4）两两比较法（Pairwise comparison matrix， PCM）。在该个体偏好聚合方法中，任意两个方案之间进行比较，获得更多人偏好的那个方案赋值为1分，若获得的偏好数量相等，则赋值1/2分，获得偏好数量小的那个方案赋值为0分，则最终获得总分数最高的方案成为胜出方案。

（5）后退讨价还价法（Fallback bargaining， FB）。在该个体偏好聚合方法中，投票者从自身的最偏好方案逐步后退直至后退k步出现所有个体都同意的方案，若设πij表示第i个投票者的排序第j至第1的方案所组成的集合，则胜出方案为使得（∩kπij）≠所需的后退的最小步数k时首次出现的共同方案，至少有一个最佳胜出方案。

3实例研究

漳河是海河流域南系的一条重要跨界河流，发源于山西省太行山南端长治市，下游流经河北省邯郸市、河南省安阳市两地边界，上游分浊漳河、清漳河两大支流，在河北省合漳村汇合成漳河干流。山西省位于上游，而河北与河南两省位于河流下游左右岸。流域内各行政区域的经济社会发展高度依赖漳河水资源，而流域水资源开发利用程度过高，部分河段超过80%（国际公认的安全线为40%），整个流域基本上已经没有进一步开发的空间。由于河道天然来水量少，人均耕地少，水资源供需矛盾突出，水事矛盾尖锐，上下游、左右岸发生过多起跨界用水冲突。上游山西省贡献了约79.9%的漳河流域水量，下游河北省与河南省贡献了约20.1%的漳河流域水量。尤其是在河道径流量处于较低的水平时，这种用水竞争更加明显。本文以枯水年（来水频率P=75%）和特枯水年（来水频率P=95%）的可分配水资源总量为例来分析水资源短缺情况下的漳河流域跨界水资源配置冲突。

在枯水年和特枯水年来水情况下，以2020年和2030年两个规划水平年漳河流域水资源供需情景为例进行流域跨界水资源配置冲突实例分析。参考《清漳河水资源配置方案（技术报告）》、《浊漳河水量分配方案（技术报告）》中的各区域用水信息，其中需水量是采用用水定额法计算所得，是按照当地的用水定额所计算得到的需水量数值[27-28]，是一个只依赖于当地社会经济发展指标以及用水标准的需水量预测方法，因此由用水定额法计算得到的需水量在枯水年和特枯水年取值相同。在报告中，需水量是按照行业预测的，对各行业需水数据加总后得到各行政区域的需水量，具体数据见表1。

按照上述四种破产准则所获得的漳河流域水资源配置方案见表2。由表2可知，同一准则下不同来水情况的分配结果符合水资源分配的顺序不变性和水资源不足分配的顺序不变性。换言之，也即是需水量较大的区域所获得的分配水量也大；另一方面短缺水资源的分配也即是水资源不足在各行政区之间的分担，需水量较大的行政区域承担更多的水资源不足。这两个属性也保证了流域短缺水资源在各行政^域间配置的公平性。对于需水量最大的山西省而言，在CEL准则下其能够获得水量分配最大；而对于需水量较小的河北省与河南省而言，CEA准则下其能够获得水量分配最大。因此，我们按照各个区域所能获得的水量大小获得各行政区域的个体偏好排序，用表示方案之间的偏好优于关系，结果见表3。

依据表3的个体偏好排序，根据上述的个体偏好聚合方法，可以获得不同方法下的偏好聚合结果，见表4和表5。这也验证了CEL准则偏向于需水量最大的区域而CEA准则偏向于需水量最小的区域这种特点，这也是表2中河南省在2030规划水平年在特枯水年情况下无水可用的原因，河南省的需水量相比于其他两个区域的需水量偏小且特枯水年流域总的可用水量也较低。

从表4和表5中，可以很明显地看出CEA准则所得水量分配方案在除FB偏好聚合方法之外的其他四种方法中都属于胜出方案，而使用FB方法对个体偏好聚合的结果却是P准则或AP准则所得水量分配方案。出现这种情况的原因在于，上述的四种个体偏好聚合方法所得结果都是各行政区之间部分妥协的结果，而FB方法是一种基于一致同意的决策原则（Unanimity decision rule）的个体偏〖HT5"H〗〖HJ*3〗〖JZ（〗表1不同规划水平年各行政区需水总量好聚合方法。FB方法从冲突解决的群体一致性出发提出与传统的孔多塞决策原则 （Condorcet’s decision rule） 或者多数决原则 （Majority decision Rule） 不同的解决多主体冲突的思路，使得各个冲突解决的最终方案能够获得所有利益主体的一致同意。同时，FB所得胜出方案属于帕累托最优方案，且对于各个个体而言都处于至少中等的偏好水平[26] 。如果最终的解决方案只是部分利益相关者的选择，则并不利于冲突问题本身的解决。冲突问题的解决有赖于各个利益相关者之间的互相妥协进而达成一致，正如李向军[29]所认为的那样：群体决策的主要目标是寻求群体一致或互相妥协，群体决策的准则之一就是极大化决策的一致性。事实上，CEA准则所得水量配置方案对于上游山西省而言是最劣解，而P准则和AP准则所得水量配置方案对于上游山西省和下游河北、河南两省都属于非劣解。虽然CEA准则所得方案在更多的社会选择方法下属于胜出方案，然而考虑到冲突的解决依赖于主体间的互相妥协的本质，本文认为FB方法中的胜出方案在解决流域跨界水资源配置冲突实践问题中更具有应用价值。也即是对于漳河流域跨界水资源配置冲突而言，P准则和AP准则所得水量分配方案更易于被各个省份所接受成为最终放方案。另外，由于P准则和AP准则都属于比较折衷的分配准则，在实际水量分配问题中，采用哪种准则依赖于具体的流域水资源供需情景以及决策主体的偏好。

现行的漳河流域水资源分配方案是按照1989年国务院批复下发的“42号文件”执行的，文件规定河南、河北两省按照48%、52%的比例对漳河上游来水进行分配。文件虽然界定了河南和河北两个省的分水比例，却并没有把上游的山西省用水比例列入其中，漳河流域跨界水资源配置冲突问题并没有从根本上得到有效解决。近年来，漳河流域跨界水资源冲突逐渐由河流左右岸之间的水资源冲突转变为上下游之间用水冲突。而本文所提出的基于社会选择理论的流域跨界水资源配置冲突解决模型更加适宜于解决漳河流域跨界水资源配置冲突问题，最终分配方案不仅依赖于流域可分配水资源总量与流域需水总量之间的关系，也受到三个行政区域对分配方案的个体偏好影响。

4结论

流域跨界水资源配置冲突的解决有赖于寻找到各行政区域所广泛接受的水量分配方案，而社会选择理论作为研究个体偏好聚合的群决策工具可以从给定的可行方案中寻找到胜出方案。通过漳河流域跨界水资源配置冲突的实例研究可知，采用不同的破产准则考虑同一个短缺水资源的分配问题可能会得到不同的分配结果，可以按照对待需水量较大的区域与需水量较小的区域的偏好关系将破产准则进行分类；在对水资源分配方案的偏好聚合群决策过程中， 考虑群体一致性的偏好聚合结果更能够被水资源冲突主体所广泛接受，在一定程度上有助于冲突解决方案的执行；本文提出的跨界水资源配置冲突解决框架是一种建立在公平原则基础之上水资源管理思路，并能够应用于解决水资源短缺所造成的跨界水资源配置冲突。当然，考虑到实践中流域跨界水资源配置冲突问题的复杂性，分配方案集合的确定以及最终冲突解决方案的选取是由多种因素所决定的，但是采用社会选择理论对流域个体的偏好聚合进行分析对实际问题的解决可以起到一定程度上的理论指导作用。

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篇6

履行企业社会责任势必会增加生产制造型企业人力资源管理成本

我国的生产制造型企业多以劳动力成本低廉为主要优势，但又不同于传统意义上的劳动密集型企业。生产制造型企业要求员工的教育水平达到技校或高中水平之上，有的甚至对外语水平也有一定的要求，职位定义是技术工人，工作内容是监控生产设备的运行情况，保证生产的顺利进行，并可判断简单的设备故障等，当然所提供的薪资水平也高于市场上劳动密集型企业。即便如此，生产制造型企业在承担社会责任时仍然会增加企业人力资源的管理成本。

按照传统的逻辑思维，企业追求利润与企业履行社会责任是相对立的，企业承担社会责任势必会增加企业成本，所以往往认为企业盈利与承担社会责任是一种非此即彼的互斥关系。企业社会责任就是要保证劳动者的合法权益，从“以人为本”的角度在薪资待遇、工作时间、劳动保护等方面为员工提供有保障的福利。目前市场上的知名企业都已将企业社会责任作为他们选择合作伙伴和交易对象的重要考虑因素，生产制造型企业作为主要的供应商、代工厂，必然要承担起企业的社会责任。这就要求生产制造型企业在提供法律法规范围内的标准外，尽可能提供给员工更高的保障：有竞争力的薪资待遇，即时奖金政策，员工及家属的补充福利，额外的休假制度等，使企业能够更好地吸引、保留、激励人才，提高员工工作绩效，激发员工归属感和创造性，为企业赢得声誉，创造良好的外部市场环境，增加品牌价值，提高企业综合竞争力。

在一定程度上，生产制造型企业承担企业社会责任会增加人力资源管理成本，但从长远角度看，企业积极承担社会责任的行为可以树立良好的社会形象，吸引更多的客户，增强顾客的忠诚度，获取更大的市场份额，使企业在激励的竞争中立于不败之地，创造良好的销售业绩。对企业内部而言，对员工福利待遇等方面的投入会引起人力资源管理成本的增加，但实际上是对企业人本管理水平的提升。人力资本是企业创新的源泉，是现代企业最宝贵的财富，科学的人力资源管理模式能够为企业创造巨大的利润。

履行企业社会责任对生产制造型企业的人力资源管理提出更高要求

企业社会责任与现代人力资源管理的关系非常密切，企业社会责任含义本身就涵盖相当部分的人力资源管理内容。企业社会责任中将员工利益作为最直接、最基础、最重要内容：而人力资源管理的基本含义就是满足员工的基本需求，形成良好的雇佣关系，最大限度地发挥他们的主动性和创造性。生产制造型企业中最主要的利润创造者是员工，企业通过人力资源管理活动，可以向员工传达本企业社会责任文化，通过员工对本企业社会责任的认同，以建立企业与员工之间的互信，使企业在激烈的市场竞争中获得长久竞争力。

建立完善的员工培训与开发体系。生产制造型企业对各个生产流程有成体系的严格要求，初进入企业的员工，不可能马上就能掌握企业的工作流程，为了让员工尽快进入工作角色，从最基本的员工入职培训到各岗位工作资格的获得，必须建立完善的员工培训与开发体系。员工的培训与开发是企业人力资源管理的一个重要内容。从员工个人来看，企业为员工提供完善的培训和开发体系，可以帮助员工充分发挥和利用人力资源管理的潜能，为员工的职业生涯发展提供了路径、阶梯和方向，更大限度地实现其自身价值，提高员工的工作满意度。从企业角度来看，建立完善的培训与开发体系是企业应尽的责任，依据工作测评结果、工作流程要求和员工的兴趣为出发点，为员工提供有效的培训与开发体系，提高员工的职业发展能力，同时可以有效地减少工作事故，避免降低工作效率，以此提高企业的经济效益，增强企业的市场竞争力。

企业不应把培训与开发仅当作一种投资，而更应结合员工各自的职业生涯设计，有计划地为员工提供培训和学习的机会，提高员工对企业和社会发展变化的适应能力，使员工真正掌握职业生涯设计的知识与技能，在组织内外的竞争中始终具备一定的竞争力，以帮助员工实现其人生价值，这本身就是一种社会责任的体现。

建立与发展和谐稳定的劳动关系体系。员工是生产制造型企业的财富创造者，同时企业与员工又是相关利益的矛盾体，现代劳动关系的理念已经实现了二者从“斗争”向“合作”的转变，保护劳动者利益的终极目标正是“构建与发展和谐稳定的劳动关系”。如何建立与发展和谐稳定的劳资关系体系？现代人力资源管理的答案是“以人为本”。目前我国在企业社会责任方面的法律法规建设已经比较完善，《公司法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《安全生产法》等法律法规，对生产流程与质量安全、员工基本权益、职业健康危害、劳动保护等方面提出了明确的要求，成为企业履行社会责任的底线要求。

生产制造型企业虽是以机器生产为主，但没有技术工人付出劳动，机械设备是无法运行的，所以生产制造型企业应以公平、公正、公开的原则构建与发展和谐稳定的劳动关系体系。企业必须严格遵守、执行国家和地方的各项法律法规，在招人、育人、用人、留人等各个环节建立完善的管理制度，规范用工行为，健全诚信体系，积极履行社会责任，依法保障员工的合法权益，促进企业的健康发展，履行构建与发展和谐稳定的劳动关系的责任。和谐稳定的劳动关系对生产制造型企业发展来说是有利的，当员工处于相对稳定的状态，自觉自愿为本企业尽职尽责时，企业自然而然减少了诸多“麻烦”，各项管理指标必然有所提升，在一定程度上提高了员工的责任感和技术素质，达到企业与员工共同受益的双赢局面。

篇7

1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。

2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。

3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。

4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

二、善治的内容

！ 善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。

篇8

“污染者负担”原则的接受和确认，在我国环境立法中呈渐进深化过程：在1979年的《中华人民共和国环境保护法》（试行）中规定是“谁污染，谁治理”原则，1989年的《中华人民共和国环境保护法》则修改为“污染者治理”原则，1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中发展为“污染者付费”原则（亦称“污染者负担”原则）。相应地，理论界也就有环境法的基本原则之一为“谁污染，谁治理”原则、“污染者治理”原则和“污染者负担”原则的不同提法。

“谁污染，谁治理”原则是将治理责任限制在污染者只对其已经产生的现有污染负责，并且只对污染治理负责。这完全是一种消极的事后补救原则，在很大程度上并不能贯穿于环境管理的全过程，从而也就失去了其作为环境法的基本原则的应有价值和功能。“污染者治理”原则扩大了责任范围，将其扩展为污染者不仅对已产生的现有污染的治理负责，而且要对可能产生的污染的治理负责，对污染的长期影响负责。这两个原则都着重强调污染的个体责任和个体利益，反映的是点源控制的思想，且极易给人以污染者只负有治理环境污染的义务而不负有对他人造成的人身或财产损失承担责任之虞。并且，上述两原则尽管强调了治理的责任，但对于客观存在的不能治理或不愿治理等问题，因为污染者能做的只能是“治理”，于是就没有切实可行的有效替代形式来协调经济发展与环境保护的关系，所以国家和社会就极易成为污染治理责任的被转嫁者。

“污染者负担”原则不同。其强调污染环境造成的损失及防治污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会，明确了污染者不仅有承担治理污染的责任，而且具有防治区域污染的责任，有参与区域污染控制并承担相应费用的责任。这一原则并未将环境责任主体限于排放者，还包括了污染物的产生者；治理污染的责任范围不局限于主体自身，还扩展至区域的环境保护。这体现了污染者个体责任的扩大和保护公益权的法律要求，更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。

“污染者负担”原则与“污染者付费”具有许多共同点，但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉，好象污染者只负有金钱义务，污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿（“付费”）。事实上，“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面，象环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的，其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面，污染者的责任也不只是损害赔偿，还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用（“付费”）在内的诸多法定义务，更符合这一原则的宗旨和本意。因此，在环境立法中应确定的原则是“污染者负担”原则而非“污染者付费”原则。

2“污染者负担”原则的外化形式

“污染者负担”原则的具体内容和表现形式，在环境法领域中一般表述为行政责任、民事责任和刑事责任，具体范围涉及污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任三种。

2.1污染防治责任

污染防治包含两层意义：第一是“治”，即要求污染者必须对自己所产生的环境污染积极主动负责治理。污染者是治理污染的责任主体。“污染者负担”原则不同于“谁污染，谁治理”原则和“污染者治理”原则之处在于污染者可以不依靠自身的力量解决环境污染问题。比如，实行污染治理责任的责任主体和行为主体分离的作法，由污染者负担必需的处理费用和提供相关的资料等，交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染，这既可促进环保产业的发展，也为政府强化行政强制措施（如推行代履行治污）提供了法律依据和实践条件，从而有利于更好发挥末端治理应有的效用和潜能。第二是“防”。“谁污染，谁治理”和“污染者治理”的重点是治理已有的污染源及其所造成的环境污染，体现的是“末端控制”的思想，其所涉及的预防为主问题也只是停留在末端治理思想和战略指导下的预防上。以“污染者负担”原则为指导的“防”，着重体现全过程控制和清洁生产的原则，将末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主。

2.2损害补偿责任

污染者的排污行为尽管具有相当程度的价值正当性或社会有用性，或其本身常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动在进行过程中的附带行为（即环境法学说中的“污染风险的不可避免性或不非难性”），但排污的结果却是使公众共享的环境资源遭受污染和破坏，并长期影响污染所在地的公民、法人或其他组织的合法权益，影响区域乃至整个国家的环境质量，损害更大范围的公共利益〔1〕。因此，污染者所必须承担的损害补偿责任就应包括两方面的内容：其一，污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家缴纳一定税费作为对环境资源利用和所致损害的补偿，即对公益权的补偿。这在我国环境立法中主要表现为排污费制度。其二，污染者应承担向长年受污染地区的受害者提供损害救济和补偿的责任，即对受害者私益的补救。私益补救可以通过基金形式由政府出面加以协调处理，即环境受害的行政补救。关于环境受害的行政补救，各国大多数通过对所有排放污染物者收取污染费或排污税的办法筹集补偿基金，尔后用此基金向遭受污染物侵害的人提供补偿〔1〕。污染损害通常补偿数额巨大且污染者具有多元化特点，若由个别或现有的污染者承担历年来的污染损害，既不现实也不合理，至少应由所有的污染侵害者负担相应费用。当然，关于长年污染地区的补偿问题，如果完全由污染者负担，实难一一承受和自行承担，因而需要国家出资。关于国家出资额问题，我国台湾学者的看法值得重视和参考：“如果以国家补偿的方法来进行全面、悉数的损害填补不妥当，毕竟，这仍然是花人民的钱。理想的方法是：国家以人民的税收出资一部分，另外由现行的污染者与可得知的旧污染者负责一部分，如此共同来赔偿”〔2〕。因为一方面，为了经济发展的需要间接放任环境污染的形成，国家自应负有责任；另一方面，全体人民事实上也享受着经济发展的成果，从而也有义务偿还污染的债务，全体人民是间接污染者，因为人们的生存和发展的需要刺激了污染的产生和扩大。

2.3损害赔偿责任

污染者的排污行为除了给国家和社会的公共环境资源造成损失，使所在地成为长年污染地区外，还常发生一些偶然性、突发性事件，如有毒化学品泄漏、污水管道破裂等，势必造成当地他人的人身和财产损失，这就引发了对私益的侵权及侵权损害赔偿问题，污染者必须承担相应责任。我国民法将环境污染致人损害作为特殊侵权行为处理，《中华人民共和国民法通则》及各环境法规范均对此作出了明确规定。此外，污染者往往不是单数加害者，存在共同侵权行为。共同侵权行为者必须对损害负连带责任。另外，如果存在共同致害行为的情节，应按照对损害发生的作用程度分割责任。

3“污染者负担”原则的确认与若干环境法基本制度的修正

“污染者负担”原则一旦在立法上被确认，依据“谁污染，谁治理”和“污染者治理”原则创立起来的现有环境法基本制度，如“三同时”、排污收费、限期治理等制度就需要予以相应调整。

3.1“三同时”制度

“三同时”制度要求污染者的污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。依据“污染者负担”原则，“三同时”制度可以突破污染者自建污染治理设施自行治理污染的局限，如污染者将产生的污染物交由专业性的污染治理公司治理，就没有必要要求污染者同时设计、同时施工、同时投入使用污染治理设施。

3.2排污收费制度

篇9

1.建立、推行社会治安综合管理

建立、推行社会治安综合管理是党和国家维护社会稳定，保障深化改革和现代化建设顺利进行的重要重要措施，是解决我国社会治安问题的根本途径。党的十七大确定进一步完善社会主义市场经济体制，给社会经济的发展带来巨大活力，也给社会治安带来一些新的问题。社会治安综合治理，为完善社会主义市场经济创造良好的社会环境，有利于在新形势下对市场经济的法律保障和服务，保证内部单位在深化改革和经济建设中顺利进行。

2.实行社会治安综合管理

实行社会治安综合管理，是确保政治稳定和社会安定的重要因素。每个单位都要建立维护稳定的责任制，把维护稳定作为自己的第一职责，把确保一方平安作为任期目标之一，把“一票否决权制”落实到实处。广泛深入地动员各单位的力量齐抓共管，把综合治理各项措施落实到基层，抓基层，打基础，是搞好社会治安综合治理的根本。内部单位实行社会治安综合治理，有助于“看好自己的门，管好自己的人，办好自己的事”。搞好普法教育，提高职工的法律意识，使内部单位在社会治安综合治理中发挥重要作用，有利于全面开展军警民联防联治活动。

3.社会治安综合治理

社会治安综合治理，有助于内部单位保卫组织建设，提高单位自防自治能力。目前，许多单位保卫干部力量不强，保卫干部地位低，待遇低，往往没人愿意干，也有极少数单位对综合治理认识不够，积极性不高，认为保卫干部可有可无，甚至没有配备保卫干部，没有把单位保卫工作的治安防范工作放在眼里，给社会治安增加了难度。通过开展社会治安综合治理，加强内部单位保卫组织建设，做到日常治安保卫工作有专人负责，充分发挥内部单位保卫组织在治安防范工作中的作用，减少各类案件的发生。

4.新形势下内部单位社会治安综合治理所面临的新趋势和问题

4.1我国现行的经济法规离完善社会主义市场经济法律体系差距大，法律滞后和不完善的情况比较突出。内部单位在进入市场发展过程中，运行机制不健全，管理制度跟不上，违法犯罪的条件空隙可能增多。

4.2转换机制，进行劳动、人事、分配制度改革，整改社会的利益进一步调整。在利益再分配中，一些人的收入可能相对下降，加上物价因素，少数人会对社会产生不满情绪，容易被坏人利用，如聚众上访、上街游行、罢工等，形成群众闹事，危及社会安定。

4.3机构改革的进一步铺开，行政权力对经济生活的干扰减弱，法律机制跟不上，内部单位保卫工作面临着新的问题。

4.4亏损私营企业和不景气单位，职工待遇低，职工思想观念受到冲击，不满情绪可能滋长，封建宗族、迷信活动又有抬头，加上其他诱因，在内部单位容易发生事端。

4.5随着市场进一步运行，人、财、物流量明显增大，内部单位暂住人口、流动人口将形成新的高峰期，给违法犯罪分子以更多的可乘之机。

4.6由于企业破产，职工待业，使本已紧张的就业矛盾加剧，青少年犯罪仍处上升趋势，刑释解教人员重新违法犯罪的可能性增大。

4.7一些内部单位的保卫干部大多数是在将要退休的干部、职工中选聘的，老龄化较突出，文化素质较低，业务能力不强，思维不敏捷，记忆力衰退，遇到紧急情况不知所措，并对本辖区的发案情况，需要监控的违法犯罪重要点人员和“两劳”人员底数不清，由于年龄大，精力不足，治安、安全保卫防范措施无法落实，漏洞较多，使犯罪分子有机可乘。

5.新形势下内部单位加强社会治安综合治理的基本对策

5.1新的形势给内部治安、安全保卫工作提出了新的、更高的要求。内部单位迎接挑战的根本出路是加强社会治安综合治理。当务之急是必须落实“两个原则”，实现“四个增强”。

5.2落实“谁主管谁负责”的原则和“一票否决权”的原则增强内部单位的综合治理合力。“谁主管谁负责”原则和“一票否决权”的原则，有利于明确职责，强化责任感，是综合治理的一项基本原则，这项原则在相当一部分单位不落实，综合治理的合力不够，可资违法犯罪漏洞不少。究其原因，除了认识偏颇外，主要是这一项原则缺乏法律上的效力。作为内部单位究竟在什么范围内负责，不负责要承担什么责任，由哪个机关来监督实施，尚缺乏质的规定性和法律的强制性。在深化改革、完善社会主义市场经济的形势下，这一问题将更为突出。因此，必须通过立法赋予该原则以法律效力。

5.3致力改革，增强内部单位保卫干部队伍活动和治安实力，根据进一步深化改革和市场经济发展的需求，必须增强内部单位保卫干部队伍的实力和活力。内部单位要普遍成立“一办一科一室”，既综合治理办公室、保卫科、治安执勤室，以综合治理办公室为核心，建立治安服务体系，增强保卫工作重点，突出综合治理，加强防范控制工作，杜绝漏洞，减少各类案件发生，壮大保卫干部队伍，内部单位应选用身体好、年龄适合、有一定文化素质和工作能力的青年同志从事保卫工作。抓好保卫干部的培训，提高素质，改善保卫干部工作条件，调动积极性。配置必须的防身自卫武器，逐步实现装备现代化，增强保卫干部队伍战斗力，更好地开展综合治理工作。

6.结束语

当前我国正处在进一步深化改革中，随着社会主义市场经济体制完善和进行，社会主义政治思想、文化等方面的情况都在发生深刻的变革。作为社会各方面消极现象反映的社会治安问题，将面临着新的挑战。内部单位如何进一步把握深化改革和社会主义市场经济的进程，增强社会治安综合治理工作的预见性和主动性，将是每一个内部单位政工干部必须探索的问题。

参考文献：

[1]史愿春.浅析现代企业如何做好社会治安综合治理工作[J].职工法律天地：下，2015（3）：

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[中图分类号]D63[文献标识码] A[文章编号]1006-0863（2013）03-0073-03

有关公共组织文件工作的研究，从目前的情况来看，通常是以文书学、档案学及秘书学为专业背景，其研究假设则主要以传统行政模式及理念为基础。所谓的传统行政模式，即以政府为中心和唯一权力来源，由政府自上而下实施行政统治的模式。自21世纪初以来，强调以公民为中心，由政府与公民对社会公共事务进行合作治理的善治理念，无论是在中国还是在西方，都日已成为现代政府治理模式改革创新的实践方向。因此，如何基于善治的理念重新认识公共组织文件工作，剖析新的治理理念与模式对公共组织文件工作的影响，是目前有关公共组织文件工作研究亟待解决的问题。

一、公共组织文件工作的功能

公共组织的正常运作通常需要三个功能系统协同发挥作用：一是决策系统；二是执行系统；三是信息系统。文件工作是围绕文件撰制、流转和办理、保存、查考利用全过程开展的有关工作。因此，从理论上来讲，在上述三个系统中，文件工作属于信息系统的组成部分，可以发挥对决策与执行提供支持的信息服务功能。

在传统行政模式下，政府是唯一的中心和权力来源，政府与政府之间，政府与社会公众之间遵循着明确且严格的上下级等级关系，决策权是高度集中的，即决策权属于上级，下级负责执行。因此，公共组织文件工作的功能定位是为政府服务，并且在上下政府之间，重点服务上级，在政府与社会公众之间，重点服务政府。基于这一定位，公共组织文件的具体功能主要是保证自上而下的政令统一与畅通，即通过文件工作将上级的命令或要求的信息传递给下级，为下级的执行活动提供依据，并将下级的执行信息以及请示的信息传递给上级，为上级的监督检查或审查批示提供依据，从而使上级的命令和要求得到执行和落实。此外，在传统行政模式下，文件工作还承担着保证政府权威、实现信息垄断的功能，即通过文件工作将指定行政级别以下者排除在文件信息的接收者之外，无论该文件是在流转或办理的过程中还是出于待查考利用的状态。

在善治模式下，公民取代政府获得了中心地位，公共组织文件工作的功能定位由服务政府变成了服务社会公众。从传统行政模式到善治，公共组织文件工作在功能方面的变革应突出表现为，在保证公共组织自上而下的政令统一和畅通之外，还增加了以下两个方面的内容：一是，保障社会公众的知情权，即通过文件工作使不涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的信息向社会公众公开。这也意味着，文件信息的接收者不再仅限于拥有相应权限的部门或个人，而是原则上包含全体社会公众；这里的信息不仅包括公共组织颁布的政策法规，公众办理具体业务事项的操作流程，也包括公共组织内部管理的信息；二是，为社会公众传递民声，即通过文件工作使社会公众的意见、建议成为公共组织制定政策法规的重要信息来源。

值得特别注意的是，保证自上而下的政令统一和畅通，在善治模式下，仍是公共组织文件工作的重要功能之一，因为它是保障公共组织正常运作的。

二、公共组织文件工作的对象

公共组织文件工作的对象，即公务文件，是指以各种形式存在的公共组织活动记录材料。从传统行政到善治，公共组织文件工作对象的这一基本定义并没有改变，治道变革带来的是其外延的深刻变化。

相对于传统行政模式而言，善治模式下公共组织文件工作的对象主要有以下两个方面的特点：

一是，公务文件与公共组织的法定公共职能密切相关。这一方面表现在，实现法定公共职能是公务文件产生的基础；另一方面则表现在法定公共职能是界定具体的公务文件与公共组织之间，及文件与文件之间相互关系的基本依据。这是因为在善治模式下，公共组织的所有活动都是围绕其公共职能的实现而展开的，基于善治理念的公共组织，其文件工作的对象，是在公共组织为实现其法定公共职能的过程中形成的各种记录材料。

二是，大量的由社会公众作为撰制者的文件，被纳入公共组织文件工作对象的范畴。这一方面是因为在善治理念下，公共组织法定职能的性质是为公众提供公共服务；另一方面则源于善治理念对公共组织法定职能实现过程中采取合作治理模式的强调。因此，在公务文件中，由社会公众提供的文件也包括两大类，一类是社会公众在接受公共服务——即到相关公共组织部门办理具体业务事项——的过程中向政府提供的文件；另一类则是社会公众在合作治理模式下，参与公共组织决策与执行过程中向政府提供的文件。

而在传统行政模式下，作为整体的政府拥有无限权力，不同级别政府的权力界限以上级政府或领导的禁令为限。因此，其文件工作所围绕的活动，不是以政府职能为核心，而是以政府自身为核心。从理论上来看，虽然传统行政模式下的公务文件，也包括由社会公众提供的文件，但这部分文件的数量相对较少，且主要来自政府在行使权力的过程中需要公众配合并提供相关信息的过程中。另外，从实践情况来看，传统行政模式下，由社会公众，尤其是普通公众，提供的文件在公共组织文件工作中通常不受重视，而由政府撰制的文件，尤其是体现政府权威、由专门法规规范的那一部分文件——即公文，则是公共组织文件工作的重点关注对象。

三、公共组织文件工作的原则

传统行政模式下的公共组织文件工作的原则一般为“准确、迅速、保密”。在这里，“准确”主要针对的是文件撰制过程，意指文件的内容应准确表达文件发出者的真实意图；“准确”原则，显然是实现文件工作保证政令统一功能的基础。“迅速”主要是针对的是文件的流转与办理过程，意指文件的流转与办理耗费的时间应尽可能的短；由此可见，“迅速”原则与文件工作保证政令畅通的功能也有密切关系；“保密”则主要是针对文件信息的受众而言，意指要尽可能地将文件的受众限定在一定范围内，文件及文件的内容不能让指定范围外的人知晓。“保密”原则，显然与文件工作保证政府权威、实现信息垄断的功能相关。

毫无疑问，从传统行政到善治，公共组织文件工作在原则方面的变革首先体现在由“保密”转变为“公开”上，即由“以保密为原则，以公开为例外”，转变为“以公开为原则，以保密为例外”，此处的例外，明确是指涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的情况。

表面上看，从传统行政到善治，公共组织文件工作的原则似乎只要在“准确、迅速、保密”的基础上，将“保密”改为“公开”即可。因为前面曾提到过，在善治模式下，保证政令统一和通畅仍是公共组织文件工作需要发挥的重要功能之一，而“准确”和“迅速”则是该功能发挥的必然要求。但如果我们深入思考的话，问题则并不那么简单。

“准确”是确保公共组织文件工作有效性的基础，但传统行政模式下的“准确”，是自上而下的单向度思维模式下的原则要求，这里的“准确”，是单从文件发出者的角度出发的。善治理念以服务公众、谋求公共利益为核心价值追求，强调以“合作治理”的方式来实现该追求，不同层级政府间的主要区别不在于行政等级高低的差异，而在于所服务的公众群体、及所负责的社会公共事务在规模大小上的差异，“合作”不仅包括政府之间的合作，还包括政府与个人、政府与各类社会组织之间的合作。

因此，基于善治理念的公共组织文件工作，其在文件撰制过程中，除了要从文件发出者的角度强调“准确”以外，还要从文件接收者的角度来强调“准确”，即文件的接收者能够“准确”理解文件发出者的真实意思表示，尤其是要从作为接收者的社会普通公众角度来进行判断。因为以“公开”为原则，保障社会公众的知情权，就意味着所有的文件，除了其所包含的属于例外情况的那部分信息以外，社会公众都有权查看。相对公共组织内部工作人员而言，社会普通公众，显然在信息和知识理解方面处于一定程度的劣势地位，因此，几乎所有的文件都要从以社会公众为受众来考虑如何实现“准确”原则。由此可见，善治理念下的“准确”原则不仅是政令统一和畅通的基础，也是保障社会公众知情权的基础。另外，“准确”原则还要涉及到社会公众作为文件撰制者的情形。前面曾经提到过，由社会公众提供的文件包括两大类，一类是社会公众在到相关公共组织办理具体业务事项时向政府提供的文件；另一类则是社会公众在合作治理模式下，参与公共组织决策与执行过程中向政府提供的文件。

“迅速”即“效率”是公共组织文件工作永恒的价值追求之一。传统行政模式下的“迅速”，亦属于在自上而下的单向度背景下所做的价值判断，在这里的“迅速”，是针对公共组织文件工作保证政令统一和畅通而言的。善治理念下的“迅速”是双向的，既指公共组织文件工作中自上而下的政令下达与反馈过程，即政府在行动力方面的“迅速”，也是指公共组织文件工作中政府对社会公众的建议或请求的反应过程，即政府在回应性方面的“迅速”。

由此可见，善治理念下公共组织的文件工作原则，可以概括为“准确、迅速、公开”，虽然其中的“准确”和“迅速”在文字表述上与传统行政的两个原则相同，但在具体的内涵上，善治理念下的“准确”和“迅速”原则，相比传统行政而言，拥有更加丰富、更加凸显公共组织之“公共性”的意蕴。

四、公共组织文件工作的过程和内容

公共组织文件工作，是围绕文件撰制、流转与办理、存储、查考利用等文件生命周期所开展的工作，这是公共组织文件工作区别于其他工作的核心。公共组织文件工作的过程和内容，即完成上述环节的具体工作过程和内容。公共组织文件工作的过程和内容与其功能和原则密切相关，因为具体的工作过程和内容是实现功能、体现原则的保证。

传统行政模式下，一方面，基于“服务政府”，“保证自上而下政令统一”的功能定位，公共组织文件工作一般主要被视为单向的政令输出过程，社会公众作为文件撰制者的文件工作过程往往被忽略。另一方面，基于遵从“准确、迅速和保密”三项基本原则的需要，公共组织文件工作通常都会设置相应的工作内容：首先，为在文件撰制过程中保证“准确”，公共组织一般会在文件工作中设置对相关工作人员提供培训和帮助的环节；其次，为使文件在流转和办理过程中实现“迅速”，公共组织一般会周期性地推行通过提高内部工作效率的方式来缩短流转和办理过程的改革工作；最后，为遵从文件工作的“保密”原则，公共组织一般会在各个环节设置相应的保密工作内容。

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    这一原则是指正确处理环境、社会、经济发展之间的相互依存、相互促进、相互制约的关系,在发展中保护;在保护中发展,坚持经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济、社会、环境效益的统一。

    2.预防为主、防治结合、综台治理的原则。

    该原则是指预先采取防范措施,防止环境问题及环境损害的发生;在预防为主的同时,对已经形成的环境污染和破坏进行积极治理;用较小的投入取得较大的效益而采取多种方式、多种途径相结合的办法,对环境污染和破坏进行整治,以提高治理效果。如合理规划、调整工业布局、加强企业管理、开发综合利用等。

    3.污染者治理、开发者保护的原则。

    该原则也称“谁污染谁治理,谁开发谁保护”的原则,是明确规定污染和破坏环境与资源者承担其治理和保护的义务及其责任。

    4.政府对环境质量负责的原则。

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职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。

由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。

在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。

对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。

二公共管理者的职业角色

人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。

人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。

人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。

在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。

职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。

三公共管理者的职业行为

职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。

在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。

自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。

公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。

在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。

尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。

在人类发展史上，并不是任何一个历史时期都会出现自由自主的行为，职业行为尤其如此。在以往世代的职业活动中，基本上不存在什么自由自主的行为。在社会生活领域，虽然人们有着强烈的追求自由自主行为的愿望和热情，能够真正实现的并不多见。所以，“圣人”才会受到神化，“驭风而行”的自由境界才会那样令人神往。总的说来，人类社会的进步更多地表现在人的自由自主的行为上面。在社会生活领域，宗教活动和审美追求，有时甚至能够使自由自主的行为变成现实。在工业社会充分发展的时代，在私人领域甚至管理活动中，都有对自由自主行为的追求。到了工业社会的后期阶段，这种追求已经形成了文化氛围，但还不是公共领域特别是社会治理活动可以追求的目标。所以，管理型社会治理者的行为完全是权力和法律驱使下的行为，既不自由，也不自主。然而，公共管理改变了这种状况。由于服务精神和服务原则能够转化为公共管理者的道德信念和道德标准，因而公共管理活动能够超越权力和法律，公共管理者能够获得自由和自主。

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引言

肇始20世纪70、80年代、持续了近四分之一世纪的西方社会的“治理革命”，与全球化、现代性重建、公民社会复兴一样，都是当今人类政治生活中最重要的事件。可以说，治理革命是近代民主革命以后，人类所经历的又一次影响最广泛和深刻的社会变革。从自反性现代化视角观察，致力于摆脱作为社会治理模式的代议制民主的困境，建构与后民族国家相适应的治理模式和运作框架，再造民主政治生活，成为“治理革命”的使命。

尽管这场革命的理论命名各不相同，从“重塑政府”、“治道变革”、“民主行政”到“治理与善治”，其实践模式也多有差异，或是强调“地方治理”、“分散化治理”，或是追求“效能政府再造”、“新公共管理”，但是，构成这场治理革命的“隐蔽的本质”的，却是国家治理结构的多中心安排，就此而言，多中心治理已经成为治理革命的“元叙事”。

很显然，多中心治理在其作为社会变革事件的同时，也作为一个跨学科的知识性事件而备受关注。那么，如何看待自反性现代化阶段最重要话语之一的多中心治理？多中心治理何以能够成为理性官僚制之后社会治理的必由之路？面对这些问题，政治学理论大致形成了三种解释框架：(1)激进变迁的解释框架立足于现代性重建，通过解构“中心-边缘”的治理逻辑，阐释了“治理革命”出场的历史合理性；(2)以公共选择理论为代表的“制度-功能”解释框架，具有鲜明的立宪经济学色彩，试图在民主、官僚制和公共物品三个变量之间建立起一套新的民主行政分析框架；(3)规范诠释框架推崇传统自由主义政治体制，以新托克维尔主义为资源，重申社团在民主巩固进程中的价值。这些竞争性的解释框架固然转移了政治学研究议题，但如何理解和解释多中心治理才算合法性充分呢？

从方法论角度审视，多中心治理的基本语境是现代性政治的重建，多中心治理的难题隐藏在其运作之中。由此来看，多中心治理的精神与实践，表达了在现代性政治重建中，不同治理主体之间按照公共性规范建构的一种公共服务/责任再生产的制度机制，公共治理中的“多中心性”实质是公共事务的民主合作管理，是民主治理的一项策略。因而，“治理革命”的主题在于多中心治理的不同主体间如何建构合作关系，形成不同于“中心-边缘”的治理结构。最简约地说，公共治理的多中心性何以可能，抑或多中心治理的正当性何以建构，成为最需要理解和合理解释的问题。所以，受制于传统学科的局限，前述几种解释框架，都与多中心治理所具有的现代性政治重构这一根本要旨有差距，并没有真正观察到多中心治理赖以成立的正当性所在，这样的解释框架也就不能为多中心治理运作提供理论担负。

在后民族国家或现代性重建时代，国家治理多中心化表达的是治理结构从“中心-边缘”到“多元正义的非中心”的转变，而且具有矫正现代性缺失的“世界复魅”的色彩。多中心治理作为国家治理结构的自反性认同，也隐喻了“多元正义”的价值预设。此外，伴随批判诠释和建构主义方法对功能主义的诘难，尤其是民族国家向治理共同体的调整转向，在承认政治框架下展开政治现代性重建的研究，获取了价值和知识的双重合法性。

有鉴于此，本文将置于跨学科的“承认政治”框架，阐释与分析多中心治理运作及其“正当性”问题，尝试为多中心治理寻找应有的理论担负。

追溯承认政治：相互尊重的法权

实现国家治理结构多中心化的再造，是“治理革命”的旨趣所在。但是，支援治理结构多中心再造的理论资源，既无法从传统的行为主义政治科学那里获取，也不宜在所谓的新制度主义政治学范式中找寻。因为治理结构多中心化再造所涉及的政治问题，不是一般意义上的体制转换或行为规范的调整，甚至也不能简单等同于机械地重新配置治理权，而是一个政治正当性获取的问题，是一个不同治理主体间相互尊重的法权关系如何建构的问题。所以，支援治理结构多中心再造的理论资源，有必要追溯到以解决政治正当性为主旨的承认政治之中。

20世纪晚期以来，随着传统自由主义在应对民族主义、全球化、新殖民主义等问题方面出现的理论危机，“承认政治”悄然兴起。依照社群主义健将查尔斯·泰勒的说法，对于承认政治的需要或要求，“已经成为当今政治的一个热门话题”。但值得说明的是，承认政治并非是后现代才有的政治哲学议题。在政治理论史上，“相互承认(mutualrecognition)的政治”实际上可以追溯到黑格尔。按照科耶夫、泰勒、霍耐特等人的解释，承认政治即“主奴关系辩证法”问题，是黑格尔在《精神现象学》中形成、在《法哲学原理》中完成的一个具有现代性意义的经典命题。在《精神现象学》中，黑格尔阐述了“主奴关系辩证法”的思想，认为主人与奴隶之间的关系并不是真正的承认关系，主人是被一个他不承认的存在所承认，而只有相互承认才是满足欲望的途径。如果说，在《精神现象学》中，欲望辩证法转换成了具有超越价值的相互承认理论，那么，到《法哲学原理》中相互承认的政治原则被进一步转化为“相互承认的法权关系”。

从一般的定义来看，德文dasRecht，法文Droit，英文Right，都可以译为“权利”或者“法”，但在德国思想的语境中翻译成“法权”似乎更加贴合其本意，因为“法权”指通过法律而赋予社会成员的一种权利资格，具有法律和正义双重含义。实际上，黑格尔的相互承认的法权思想，表达了法权孕育于市民社会这样一个保守自由主义的政治观，并体现为相互支持的两个知识论断。其一，个人追求自由的活动得到了市民社会的法权上的承认，在此基础上所建立起来的君主立宪国家最终只是为了保障市民社会的繁荣发展；其二，对市民社会采取的是一种肯定、认同的理论态度。在黑格尔看来，市民社会并不是一个所谓异化的社会，恰恰相反，它是人的自由意志的定在，是人在追求相互承认的过程中所必不可少的一个历史阶段。黑格尔在《法哲学原理》中通过平等的法权概念，终于把相互承认的原则表述为市民社会和政治国家所要遵循的基本原则，而一个真正自由的社会应该是多层法权关系的统一。

尽管西方现代公共哲学一再拒斥黑格尔的政治哲学，但并没有妨碍围绕“现代性的黑格尔”形成一个政治建构主义的承认政治框架。“相互承认的法权”这一思想既不失为整个现代性方案最重要的组成部分，也为“治理革命”运动中的治理结构多中心化再造提供了某种解析路径，这可以从如下几个方面作出阐述：第一，承认政治实际上担负了政教分离后政治正当性释义的功能，但现代性“祛魅”的进程，有意无意遮蔽了承认政治，随之而来的就是主体性在政治本体论中的应有地位的丧失。尽管后来政治科学在实证主义框架下不断壮大，但无法为涉及政治正当性的实践问题提供理论或思想资源。第二，国家治理结构多中心化的再造，离不开治理权的分散化配置。但作为其理论前提的，恰恰是对多层法权关系合法性与合理性的体认，如果根本就不承认多层法权的存在，便谈不上治理权的分散化配置。因为治理权的重新规划和赋权过程，并不是多中心治理运作的充分必要条件，多中心治理能否提升治理效能，也取决于是否能在“相互承认的法权”框架下展开运作。第三，相互承认的法权原则，被黑格尔表述为市民社会和政治国家所要共同遵循的基本原则，一个真正自由的社会体现为多层法权关系的统一。尽管国家与社会关系的理论强调了两者的合理分立，但分立不是对立，如何处理，是一个民族“政治成熟”的标记。否则试图摆脱“中心-边缘”治理结构的“治理革命”获得的将不是治理结构多中心化的再造，而是无序和混乱。在相互承认的法权框架下，获得各自治理权的平等主体，是一个包容他者的治理共同体，是一个治理权分散但不对抗、具有“政治成熟”智慧的市民社会或政治国家。

承认政治的价值在于，相互承认的法权的规则不仅是现代性政治初始建构的依据，也是其重构的正当性所在。以“治理革命”为标志的现代性政治的重建，不是线性地“进步”到后现代，而是回到相互承认的法权规则再造现代性政治。以“相互承认的法权”为核心的承认政治理论，成为建构多中心治理结构最有价值的理论资源，它不仅为多中心治理的正当性立法，而且能够负载多中心治理自身复杂的认同难题。

治理结构多中心化：承认政治的展开

“治理革命”作为现代性政治自反性再造，涉及结构自反性和自身自反性两个领域。斯科特

·拉什认为，自反性现代性理论有两个指涉。首先是结构性自反性(structuralreflexivity)，在这种自反性中，从社会结构中解放出来的能动作用反作用于这种结构的“规则”和“资源”，反作用于能动作用的社会存在条件。其次是自我自反性(self-reflexivity)，在这种自反性中，能动作用反作用于其自身；在自我自反性中，先前动因的非自律之监控为自我监控所取代。因此，“治理革命”是以“中心-边缘”的治理结构为对象，并试图在民族国家与治理共同体的平衡中，构建治理结构的多中心模式。这一转变需要以相互承认的法权为原则。

从民主政治要义来审视，现代民族国家遵循着人民的政治构建规则。然而，民族国家在其发展过程中，却走向了“中心-边缘”治理结构的“绝对”营造。按照理性选择政治理论的解释，民族国家“绝对”治理结构的形成，具有挤压治理权相对独立性的制度设计倾向，其关切的重点是建成一个无分歧的政治共同体，而不是体现平等承认的治理共同体。民族国家“绝对”治理结构在消除无政府混乱的同时，却不可避免地跌入了利维坦的深渊。对于民族国家“中心-边缘”的治理结构，有两个主要问题值得分析。

第一，民族国家与民主治理的背离。借助“中心-边缘”的治理结构，民族国家有效完成了政治共同体的整合与独立，但也塑造了含混的民族国家性格，尤其是模糊了民主治理的边界。一方面，因标榜人民的神圣，而模糊治理权的相对独立性的自主性；另一方面，又将民主治理降格为民族国家的工具，无视民主治理所应具有的价值追求和平等关系。对此，迈克尔·欧克肖特曾描述说：“国家构成的法治权威被解释为权力宰制与行政技术管理；法治权威的程序性或形式性被解释为实质的、''''可欲求性''''的管理或作为；国家的''''规范治理''''(nomocracy)转变成''''目的管理''''(teleocracy)，公民的自我选择与决定很容易被此种国家的''''构成逻辑''''所排斥，公民身份被解释为国家欲达成某种集体目标的''''角色''''或''''功能性''''地位。”在这里，欧克肖特实际上是说民族国家被技术化，而治理权的运作和角色背离了民主行政的原则。对这种长期居于现代性政治核心地位的政治现象，著名政治学家文森特·奥斯特罗姆解释了其产生的根源，他认为这种背离情况有两个机制化来源：一是各种雅各宾主义的观念，这些思想具体表现为根据“中心-边缘”的秩序规则完成具体国家治理结构的构筑；二是影响各种关于大型组织构造和导向的“科学管理理性”。这两个机制化的混合，最终导致了对民族国家各个领域以正义和效率为名而中央集权化的彻底认可。

第二，公共领域中相互承认政治关系的扭曲和断裂。“中心-边缘”治理结构将人民转换成民族国家的“绝对”，治理权被“绝对”用来惩戒和规训政治共同体的边缘，对公共生活实施操纵，迫使公共领域“重新封建化”。其结果则是支撑“中心-边缘”治理结构的官僚体制排挤公共生活中的平等商议，扭曲了公民对人民和治理权的恰当认同，并最终导致相互承认关系的断裂。因为“扭曲的承认不仅表现为缺乏应有的尊重，它还能造成可怕的创伤，使受害者背负着致命的自我仇恨。”借用齐格蒙特·鲍曼关于“现代性与大屠杀”的理论命意，完全可以说民族国家借助“中心-边缘”结构而形成的“绝对”实施了对个体和边缘的“大屠杀”。

对这样的民族国家，哈贝马斯给予了深刻的反讽：“？？法治国家以及作为其核心组织原则的公共性都不过是一种意识形态。”⑤言下之意，这样的公共性只不过是一种“高贵的谎言”，它掩盖了构筑“绝对”的事实和肢解了“相互承认关系的完整性结构”的政治规范。

在当代政治思想潮流中，批判“中心-边缘”治理结构成为一种趋势。例如：罗尔斯的“重叠的共识”、阿伦特的“公共性的复权”、哈贝马斯的“商谈理论”，都在不同哲学基础上触及了“中心-边缘”治理结构否定公共生活中民主治理的问题。那么，“中心-边缘”治理结构基础上的“绝对”转向“多中心”的治理共同体，其具体路径是什么呢？上述数位背景各异的思想家，都或直接、或间接倾向于维护承认政治这个现代性社会本该守持的原则。就此而言，对国家治理结构所实施价值颠覆的，恐怕正是承认政治这一黑格尔政治思想的遗产，只不过在形式上更具现代色彩罢了。就一定意义而言，承认政治对治理结构多中心化的再造途径，表现在三个相互支援的“问题意识”中。

第一，“民主法治国家的承认斗争”--规则的确立。伴随全球化而来的民族国家形态的改变以及现代政治日益进入多元正义的具体处境，“平等承认的政治发挥越来越大的作用”。因此，需要回到相互承认的政治原则重建公共领域，以再造民族国家和治理共同体平衡的后民族国家的治理结构，这是哈贝马斯试图从规范和事实双重视域解析现代国家合法性的理论一般。在一段纲领性文字中，哈贝马斯说道：“现代法律所保障的虽然是获得国家认可的主体间的承认关系，但是由此产生的权利确保却是永远处于个体状态的法律主体的完整性，说到底就是要维护个体的法律人格，亦即，使个体的完整性--在法律上并比在道德中要弱--取决于相互承认关系的完整性结构。”无论是对民主法治国家的合法性危机、公共领域、还是商谈民主的批判性分析，“相互承认关系的完整性结构”都是最根本的方法论原则，当今民主法治国家遇到诸多治理危机的根源，都可以还原到这一原则中加以反省。

第二，合法反对的商议政治--场域的转换。民族国家的应该和治权平衡建构，代议制所提供的政治秩序也不能排斥对更具效能的治理秩序的探索，而民主治理也不应该成为绝对的祭坛。在现代性政治重建的规划中，转向民主国家与民主治理平衡的后民族国家诉求，恰恰要抵制统治系统对生活世界的殖民，以求建构一个“相互承认关系的完整性结构”，一个能够自由地、批判性地讨论公共事务的治理结构。这一宏大的政治重建蓝图，即是哈贝马斯商议政治理论的要旨所在。后民族国家带来的不再是绝对下承认关系扭曲的“中心-边缘”的治理结构，而是一个公共性获得再生产的多中心的治理结构。在后民族国家的商议政治中，人民不再仅仅是限制和抵抗君主初始的含义，而且也被赋予了建构公共性治理结构的角色。后民族国家及机制化的商谈政治，推动了治理结构多中心化。最简约地说，商议政治就是推崇合法反对这一处理公共事务的原则。合法反对和“中心-边缘”结构下的命令服从机制不同，这是一种独白式的话语，一种排斥他者的场域。而合法反对遵循的是相互尊重对方的法权身份，彼此之间均从正面直截了当表达意思以谋求正当利益，而不是仅仅否定性地攻击对方。如果说现代性政治重建的一个明显趋势是“由更加灵活的、中心分散的权威系统取代官僚等级制”，并且“民主化进程再次与制度的自反性联系到了一起，且明显表现为自治原则”，那么，作为更加灵活的、中心分散的权威系统或自治运作的场域，则是合法反对的商议。

第三，相互认同的身份--角色的塑造。作为自反性现代性之重要构成的“治理革命”，不仅体现为“结构性自反性”，而且也涉及作为“革命深入进行”的“自我自反性”，即如何解决多中心结构中身份认同之难题。换言之，如果不能有效解决“自我自反性”所表达的身份认同难题，“治理革命”的自反性认同就是不完整的。伴随治理权分散化而来的多样化的治理者，使得具有多元正义色彩的“差异政治”成为必需面对的现实。原先建立在“中心-边缘”统治秩序框架中的强制、服从和命令，势必与多中心结构中平等治理主体之间形成身份紧张。治理模式转换中身份认同的冲突，隐含着主体间性关系的再造，形成了一个反排斥、反蔑视和反差异的“自我自反性”的政治认同吁求。然而，如果非国家的治理者的身份被一种占统治地位或多数人的认同所忽视、掩盖和同化，那么，“得不到他人的承认或只是得到扭曲的承认，能够对人造成伤害，成为一种压迫形式，它能够把人囚禁在虚假的、被扭曲和被贬损的存在方式之中。”依照学术界的勘定，“认同(identity)的意思是说认同是由承认构成的。”因此，多元治理主体之间身份的认同，意示不仅要在观念上将承认政治体现为政治契约，而且必须能够转化为主体间的道德承诺，而道德承诺趋于脆弱，往往是承认断裂的开始。所以，霍耐特把爱、法律和团结作为道德承诺的从初级到高级的发展形式。此外，身份的认同是在与优势群体的持续对话和斗争中形成的，就像查尔斯·泰勒所言，“在社会层面上，认同的形成只能通过公开的对话，而不是预先制定的社会条款。”

所以公开对话成为身份认同的终极证成。国家治理结构向多中心的迁移，也将作为长期以来处于“中心-边缘”结构中边缘地带的“陌生的异类”置于公共治理的中心位置。传统的中心角色不仅要适应非中心化的角色转换，并且还要包容曾经被边缘化的其他角色，彼此承认相互拥有治理者的身份。可以说多元治理主体时代，治理者身份的认同和包容，构成理解“治理革命”的一个正当性视角。

在本节的论述中我们可以看到：“中心-边缘”治理结构的自负，扭曲了承认政治的规则；而多中心治理结构的生成，不仅是消解民族国家“绝对”弊端的途径，也是相互承认政治的再生产。相互承认关系不仅是民主共和国立国合法性的辩护原则，而且也是制宪共和国有效治理的运作规则。所以，解构“中心-边缘”治理结构与其说是多中心化的战略，不如说是相互承认政治的回归。

承认政治：民主治理的伦理/知识效应

“中心-边缘”治理结构中，只可能存在欺骗性的“承诺”，只可能采用理性官僚制强化“绝对”的秩序，推崇的只能是手段/目的颠倒的虚假的政治伦理。所以，这样的政治伦理就是一种有预谋的伦理。而回归承认政治原则的多中心治理，再造的不仅是国家的治理结构，获得的也不只是身份的相互认同，它还将剔除神性和奴性，矫治工具理性的张狂，将无预谋的伦理确立为公共领域的基本准则。多中心治理开启了新一轮的为承认而斗争的漫漫征程。尽管多中心治理还可以建构其他的分析概念框架，但脱离多中心治理的“政治伦理”前提的研究，其结果要么是自身的问题意识被置换，要么是相应研究议题的碎片化。如果说，工具理性的独白话语代表了民族国家绝对治理的幻象，那么承认政治的协商、对话的“他在性”这些无预谋的伦理话语则为多中心治理提供了价值和知识的双重支持。

在后现代社会生态下，社会的风险性、社会集体行动的困境及正义价值的普遍性，构成了公共治理的基本处境。民主治理需要更多的自治实践以满足复杂丰富的公共服务的需求。较之以往，多中心治理不是一种由大规模、强制性的结构所控制，而是通过各种形式的沟通与互惠建构起来的合作秩序。对于利益多元化、治理主体分散化、社群共同体复杂化的当今治理来讲，体认相互承认的原则，是最根本的价值规范。以“相互承认的法权”为原则的承认政治理论，具有“视界融合”的特点，能够为理性、公正、宽容、自由、民主、共和等提供一个共同的价值境域，并作为多中心治理立宪秩序背后的根本“规范”，为民主治理确立了游戏规则。