基层监督体系建设范文

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篇1

为推进依法行政，保障人民群众健康，福建省从2003年开始启动卫生监督体制改革。在各级政府的重视下，卫生监督体制改革逐步深化，卫生监督体系建设取得初步成效。

1.卫生监督网络逐步建成

目前，福建省已建立省级、9个设区市和84个县（市、区）卫生监督机构，在300多个乡镇、街道启动了农村卫生监督协管工 作，逐步形成了覆盖城乡的卫生监督网络。

2.卫生监督队伍初步建立

福建省各级卫生监督机构共核编2000名，现有在岗人员1848名，通过实行统一着装与标识、健全内部监督制约机制，塑造了良好的卫生监督执法队伍形象。同时，严格准入标准和培训教育，目前全省卫生监督队伍中76%以上拥有大专以上学历，为维护公共卫生秩序和医疗服务秩序提供了良好的人才保障。

3.监督执法范围不断扩大

卫生监督机构执法范围由单一的公共卫生监督逐步扩大。具体包括依法监督餐饮服务食品安全、公共场所、职业卫生、放射卫生、学校卫生、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品、传染病防治、为医疗服务市场的正常运营提供了良好的保障。对非法行医和非法采供血行为采取了严厉的打击措施。各级别的卫生监督机构至上而下共同承担着全省30多万家监管对象的经常性或预防性卫生监督工作，较好地维护了公共卫生和医疗服务秩序。

二、福建省基层卫生监督体系存在的问题

1.卫生立法不完善

目前，福建省医疗卫生的法律法规有相当一部分是在早期制定的，不能适应经济发展新时期所带来的一些新问题，行政处罚的手段和效果也都存在着一定的滞后，不能有效的起到预防的目的。卫生立法是加大基层卫生监督体系建设的基础，只有卫生立法不断完善，才能保证基层卫生监督体系在建设过程中有法可依。

2.业务用房短缺

据统计，福建省84个基层卫生监督机构中，有73个县没有业务用房（占86.90%），均为通过临时借用或租用场所办公，监督机构平均业务用房面积与标准相比缺口近80%。业务用房不足，造成功能分区缺失和混乱，给案件受理、证据保存、行政许可受理等业务带来了不便，制约了监督执法工作的开展。

3.基本设备、装备配置不足

福建省目前大部分基层卫生监督机构执法车辆、取证工具和现场快速检测设备等严重缺乏和落后。目前，基层卫生监督机构的快速检测设备配备率约为5%-15%，执法取证工具和办公设备的配备率约在35%-50%之间，执法车辆配备率约35%。基层监督机构的基本设备、装备低于国家的装备标准，制约了卫生监督执法工作的效率和水平的提高。

4.卫生监督力量不足

5.卫生监督人员素质有待提高

基层卫生监督专业有着技术强、涉及面广的特点。在执行卫生相关的法律法规时，都必须要有专业的技术知识作为支撑。卫生监督人员不但要具备相当扎实的专业知识，还必须要拥有一定的法律知识，计算机应用的相关技术。在社会发展迅速的新时期，基层卫生监督队伍在一定程度上还存在着专业不够丰富，结构不够合理，整体队伍综合素质有待提高等问题。

三、基本公共卫生服务均等化的内涵分析

1.基本公共卫生服务的范围

我国基本公共卫生服务的范围基本包括计划免疫，妇幼保健，院前急救和采供血，传染病、慢性病、地方病的预防控制。在2011年，卫生部又进一步扩大了基本公共卫生服务项目范围：儿童健康管理服务对象将由0－3岁扩大到0－6岁，增加孕产妇和65岁以上老年人体检项目。此外还将为农民工及其子女等特殊人群提供预防接种、儿童保健、孕产妇保健等服务，为居住时间超过6个月的流动人口提供建立健康档案、老年人保健和慢性病管理等服务。随着社会保障制度的

不断发展和财政收入的增加，基本公共卫生服务项目的范围和内容也将不断的完善和扩大。

2.基本公共卫生服务均等化内涵分析

基本公共卫生服务均等化的内涵可以从两个方面来界定：第一是保障公民依法享有人生健康的权利。这意味着人人享有基本公共卫生服务的权利都是相同的；第二是明确合理、规范、有效的服务内容。基本公共卫生服务的提供是依据广大公民对健康的需要和政府的财力确定的，既有面向普遍人群的基本公共卫生服务（如统一建立居民健康档案），也有面向单独个体的基本公共卫生服务（如疫苗接种）。所以基本公共卫生服务均等化在内容上是依据公民的健康需要提供，而不是每个个体都将得到完全无差别的公共卫生服务。

3.基层卫生监督体系建设与推进基本公共卫生服务均等化的关系

（1）加大基层卫生监督体系建设是推进基本公共卫生服务均等化的基础。目前，我国在推进基本公共卫生服务均等化的过程中还存在着一些问题，而这些问题很多一部分就在于基本公共卫生服务均等化在基层开展进程缓慢，实施起来有许多困难。所以要想加快推进基本公共卫生服务均等化，就必须从加大基层卫生监督体系建设着手，打好现实基础。

（2）完善基层卫生监督体系建设是推进基本公共卫生服务均等化的具体体现。由于我国城乡二元制结构，导致城市和农村经济发展水平和基本公共卫生服务等方面均存在显著差异。要想推进基本公共卫生服务均等化，首先就必须从条件较为落后、卫生事业发展较为滞后的农村出发。而完善基层卫生监督体系建设正是基本公共卫生服务均等化在基层的具体体现。

（3）提高基层卫生监督技术是有效率地推进基本公共卫生服务均等化的技术支撑。目前，我国在推进基本公共卫生服务均等化的过程中存在着一些效率低下、重复浪费的情况。而提高基层卫生监督技术，保证了卫生监督工作的有效展开，无疑为推进基本公共卫生服务均等化提供了强有力的技术支撑。

（4）加快推进基本公共卫生服务均等化是加大基层卫生监督体系建设的重要目标。加强卫生监督体系建设特别是基层卫生监督体系建设从根本上为基层人民的身心健康和公共卫生服务需求提供了保障，有助于调动各方面的积极性，为推进基本公共卫生服务均等化营造良好的氛围，创造更好的条件，使基本公共卫生服务均等化更好、更快地实现。

四、对策建议

1.加强政府的主导作用

（1）加大基层卫生监督体系建设，关键在加强领导，落实责任。政府是卫生监督体系建设的责任主体，要把基层卫生监督体系建设纳入当地国民经济与社会发展的总体规划，统筹考虑。

（2）要落实卫生行政部门在基本公共卫生服务能力和质量上的主要责任。各级卫生行政部门必须在政府保证了财政投入下，努力加强机构建设、设施设备改善、技术水平的提高，狠下功夫，着力提高服务质量，确保基本公共卫生服务的内容取得预期效果。

2.加快和完善卫生立法

在社会经济高速发展的新时期，只有不断满足广大群众对卫生法律法规的新需求，才能切实做到提高整个社会的公共卫生服务水平。卫生立法部门应当根据社会的现状，逐步修改、补充和完善现行的法律法规，使卫生法规具有更强的可操作性和合理性。各项卫生工作只有做到有法可依，有法必依，违法必究，才能不断提高卫生监督执法的有效性。

3.加大基层地区财政投入

城市与基层地区县在基本公共卫生的许多方面都存在着显著的差异。因此在实践中，应该根据基层地区的卫生监督队伍建设状况和医疗状况加大对基层地区的投入力度，为基层卫生监督体系建设和基本公共卫生服务均等化提供有力的保障。

（1）卫生行政部门要做好部门协调工作，积极争取政府的财政支持。加大基层卫生监督资源的投入，解决卫生执法专项经费、人员和工作经费问题，积极做好基层卫生监督执法办公用房、执法车辆、取证、快速检验监督设备、通讯工具、防护装备、网络

建设经费等基础设施的建设，为基层卫生监督综合执法提供物质保障。

（2）健全基层地区基本公共卫生服务经费保障机制。进一步强化各级政府的投入责任，把基本公共卫生服务纳入各级政府的政绩考核中，促使政府把基本公共卫生服务纳入政府的主要工作之一，从而能加强政府的投入力度和重视程度。根据经济水平、医疗技术水平以及人民群众日益增长的医疗保健需求的发展，建立稳步的筹资增长机制，确保基本公共卫生服务的顺利提供。

4.建立高素质的卫生人才队伍

篇2

基层图书馆在计划经济时代的时候是大多数人休闲娱乐的首选，不过在上世纪八十年代之后，由于音视频技术的发展，基层图书馆一度被人们忽视，基层图书馆如何转型，如何适应时代的发展和构建社会主义和谐社会的过程中发挥积极的作用，是图书馆工作人员所关注的，更是社会所关注的。

1、读者对图书馆服务的需求

人们生活水平的提升让物质生活得到了极大的满足，但是精神层面的需求由于受到种种外部因素的限制并不能像物质生活那样充裕。为了缓解这一局面，社会公益性质的基层图书馆服务就显得尤为关键和重要。但是一个不容忽视的现状就是，基层图书馆由于绝大多数都是属于社会公益性质，其开放时间往往和公众的作息时间发生冲突，在这一点上的需求缺口得不到基本满足的情况下，基层图书馆的功效和作用也很难得到充分的发挥。

2、基层图书馆的“假日服务”体系建设

这里所指的假日服务并不仅限于法定的节假日，公众的一部分休息时间也被囊括其中。因为按照图书馆的基本开闭馆时间来看，差不多和公众的上班、上学时间基本重叠，在这样的时间里基层图书馆的作用也发挥不到最大。采用“错峰”开闭馆时间，不仅可以提升基层图书馆的对外服务质量，也能在很大程度上满足民众的基本需求。

假日服务体系的错峰时间基本规划是在非节假日期间将上午开馆的时间从早晨九点往后顺延60―90分钟，这样可以有效的减少资源浪费，在下午闭馆的时候将时间提前30―60分钟，将调整出来的90―150分钟时间放在晚上19点之后。这样可以让民众在非节假日也能有足够的时间到图书馆参阅相关的图书。而在节假日则采取工作人员轮岗、图书馆全天最大限度时间开馆的“人休馆不闭”措施。至于人力资源方面存在的缺口，可以和团委等部门协调青年志愿者服务组织进行配合。

就目前图书馆前期的“假日服务”准备情况和部分试点单位的工作经验来看，图书馆的“假日服务”基本上在五个方面推行服务：

其一，常规服务和定点服务相结合。基层图书馆开放之后，受众范围扩充了不止一个层面，由于图书馆的基础设施较为完善，那些原本对图书馆服务项目并不了解的人也纷纷的予以关注。如此一来，图书馆的日常工作就有了新的内容。首先，在实施了错峰开闭馆措施之后，有组织的来图书馆办理借阅服务的人群已经不再呈现出“散户”的状态，往往以5―10个人的小规模组织为主，其组成也以农民工、学生、技术工人为主。图书馆的常规服务是针对大众的，因此相关的专业书籍也基本上以2―3本居多，如此集中的小规模团体给图书馆的常规工作就带来了一定的压力。如果采取定点服务的措施，以每一天为一个特定的“主题”，这样既能让假日服务体现在图书馆的日常工作中，又能让较为集中的工作相对分散出来，不至于给工作人员带来太大的压力。需要指出的是，在开展定点服务的过程中，工作人员不要过多的将工作集中在书籍的数量上，暂时性的图书信息缺失是开展定点服务工作必然的结果，书籍信息的更新才是最为关键的，尤其是涉及技术方面的期刊杂志，其时效性很强，要比专业的书籍能够带来更多的实时信息，对读者的帮助是最大的。

其二，延时服务和包场服务相结合。图书馆假日服务体系中最为图书的是延时服务，这种延时服务已经让图书馆的日常工作完全向常态化假日体系倾斜。这种发展的态势是好的，但是的确给工作人员增加了工作量，因此在延时服务开展的前期应当及时的进行引导，让延时服务真正的起到应有的效果，最为合适的措施就是在延时服务开展初期尝试开展包场服务措施。这里所谓的包场服务绝非是让特定的读者在错峰开馆时间来办理解决服务，而是在错峰开馆初期，限定特殊人群来办理相关业务。比如在上午时间段的时候只针对农民工读者办理相关借阅服务，晚上时段只针对学生等。让这样极具典型的包场服务模式形成之后，在假日服务体系开始正常运转之后，人们对于常态化的借阅服务已经掌握了规律，不仅整个运转相对就正常， 而且工作人员的工作量也并没有增加太大。

其三，纸质服务和电子服务相结合。经费紧张是图书馆日常工作中最大的一个瓶颈问题，就目前的预算来讲，一个县域的图书馆每年仅针对图书信息更新一项的费用就接近60―80万左右，这还不包括村级图书阅览室的书籍信息更新费用。如此庞大的一笔支出要想让图书馆再开展假日服务工作，人员支出与行政办公经费支出的增加又是一笔负担。开源节流的方式在高科技技术的支持下可以得到缓解，省级图书信息中心可以利用自身的平台来进行资源调拨，能够开辟电子图书服务的话完全可以获得相应的正版版权图书前提下满足电子图书的“量化处理”。从目前的技术层面上来分析依托互联网无线技术的“电子图书”完全可以满足这种需求。

其四，单体服务和网格服务相结合。基层图书馆要想将社会效应发挥到最大化，不仅需要加强自身软硬件建设，还要在一定层面上加强与村级图书阅览室的合作。截至目前，以村为单位的村级图书阅览室已经随着“新农村建设”的不断深入和政府文化资源的大力支持下形成了体系，在这个层面上图书馆加强与村级图书阅览室的合作，不仅能够突出文化资源共享的特殊作用，还能让电子图书资源和纸质图书资源得到更为有效的利用。因为相对城市人群的周末休息假日分散状态而言，冬季的农闲假日无论是从时间上还是从跨度上都更为集中，突出图书馆为农民假日的服务理念，更能体现图书馆便民、利民的作用。无论是“村村通”工程还是互联网改造工作都已经将网络传输信号和电子音视频信号覆盖到了农村，在技术上已经不存在信息盲区，为全面落实这项工作提供了全面的保障。

3、基层图书馆“假日服务”体系的注意事项

基层图书馆实行“假日服务”体系的初衷和相关措施是好的，但是其中也有几个问题需要在日常工作中加以重视，因为这些问题一旦处理不当就会出现事与愿违的局面。作为基层图书馆，必须认清形势，抓住构建公共文化体系建设的重要机遇，夯实基础，创新管理和服务方式，积极推进全社会的公共文化体系建设，从而为城市文化、社会文明的发展做贡献。紧紧围绕完善公共文化服务体系这一根本目标，明确了政府主导、财政支撑、服务全民、以基层特别是农村为重点的工作原则，把基础设施建设好、维护好、运行好，是开展公共文化服务、实现人民群众最基本文化权益的基本前提。按照国家公共文化体系示范区建设的总体要求，固强补弱，加强基层图书馆的软硬件建设应作为基层财政投入的重点。加强硬件设施建设，进行资源和设备更新，在现有的条件下增加藏书量，满足不同阅读群体的需要；改善阅读环境，提升图书馆的管理和服务品质；加强图书馆管理人员的知识更新培训力度，适应数字时代对图书馆管理人员的知识要求。

首先，假日服务应提供完善的馆藏资料供阅读。很显然，一旦图书馆试行了假日服务，馆藏信息就肯定会呈阶梯式的增长，单凭政府相关部门一己之力很难满足区域性范围内的图书阅读量增长需求，在这个过程中图书馆可以寻求第三方配合，目前最为行之有效的措施一方面是接受大众的捐赠，另一方面是谋求和社会福利组织的配合。这样可以在一定程度上缓解图书信息的所有量同时，提升馆藏图书的整体水平。

其次，假日服务应量力而行。基层图书馆的实际建设规模有限是一个不争的事实，有些基层图书馆的面积甚至不足300平米，这对于县域行政区划范围内的公众阅读需求来讲是一个很大的缺口。图书馆方面应该一边与城建、国土等部门协调增加图书馆面积，一方面根据自身的实际情况来公示最大同时容纳人数，这样也是基于公众公共安全的角度考虑。

另外，假日服务应该遵从一定的市场规律。尽管目前绝大多数的基层图书馆都是在当地文化部门的支持下兴建起来的，属于社会福利性质，但是随着图书馆馆藏图书质量的提升，其信息量也随之增大，在这个过程中适当的提供有偿服务一方面可以缓解图书馆的资金压力，一方面可以相对的制约一下来馆阅读人数，这对于那些面积较小的图书馆而言是一个是很有效的措施。不过需要注意的是，图书馆的有偿服务标准不宜设置过高，以大众化消费水平即可，从目前的实践经验总结上来看，办理月度借阅手续的费用掌握在30元左右是一个比较合适的价位。

还有，假日服务应该适应时代的发展增设新的服务内容。电子书以及电子阅读目前已经成为一种时尚，开展电子书阅读服务不仅可以让读者减少在馆阅读人数，也能够节省读者往返图书馆的时间。不过由于目前各个电子书平台的图书价位较高，因此很多读者虽然钟情于阅读，但是也还是选择基层图书馆这样的福利性图书阅读平台来满足阅读需求。如果以一个图书馆的当量去谋求电子书的批量可能不太现实，但是政府职能部门如果能够积极发挥协调作用，将阅读信息进行整合的话，那么那些电子图书的发行平台是十分乐意合作的。最为行之有效的方式是，政府职能部门获得一定数量的正版电子图书发售授权，然后在基层图书馆开设不同的APP端口服务，顾客在安装了这些APP软件之后可以根据不同档次来选择不同的图书、杂志进行阅读。这样就真正的让“产、供、需”三方实现了共赢。

最后，假日服务应提供完善的安保措施。图书馆本身就是消防安全的重点防范单位，一旦开设了假日服务之后，又是公共安全的重点防范单位。无论是作为政府职能部门还是作为图书馆自身，都必须将安保措施检查到位，特别是在高峰期的时候，不仅需要时刻注意消防安全，将全场禁烟等措施完全切实的落实到位，还要和辖区治安联防机构取得联系，有效控制图书馆范围内的治安安全。

4、基层图书馆“假日服务”体系的展望

基层图书馆在前一阶段的假日服务体系中获得了公众的认可之后，下一阶段的工作应该在前期成绩的基础上更为深入的将服务理念延伸。概括起来大致有三个层面的工作需要拓展。第一，大力推行网络电子图书信息技术。电子图书信息的优势不仅仅体现在可以扩大图书馆的图书信息量上，在开放了相应的APP服务之后，理论上来说图书馆的服务已经真正的实现了全天候，虽然这样淡化了推出假日服务的初衷，但是从某种意义上来说，这也是让假日服务与常规服务真正的实现了并轨和融合。让基层图书馆的服务真正的“深入民众、深入生活”；第二，巩固专业书籍更新模式。假日服务体系的开展让基层图书馆的专业图书、杂志等书籍的更新实现了质的飞跃，图书馆的面向社会服务是一项长期且系统的工程，将这个工作的周期性延长，形成固态的模式之后，无论是对民众而言还是对图书馆的自身可持续发展而言都是十分有意义的；第三，加强与社会层面的合作方式。基层图书馆的服务本身就带有十分强烈的公益性质，社会公共福利事业的相关业务其实与图书馆的理念十分接近，二者的工作有很多的交叉点，图书馆的服务可以让社会公共福利事业得到更多的社会认可，社会公共福利事业可以缓解图书馆在信息资源和资金上的紧张局面，二者的相辅相成可谓是珠联璧合。

基层图书馆是面向公众开放的窗口单位，图书借阅服务行为又是传播精神文明的一项重要措施，在这个过程中需要社会各界的共同努力才能实现服务体系的完善，一项假日服务体系需要完善和改进的地方很多，主要是涉及图书馆内部服务质量提升、软件更新、周围环境改善等方面的内容。其中也不乏需要有大额的资金作为支撑才能完善相关的工作。但是只要是社会各界能够引起高度关注和重视，那么假日服务体系肯定会在社会主义和谐社会中发挥巨大的作用，这也是政府职能部门和相关单位工作人员践行社会主义核心价值观的最精准体现。

参考文献：

[1]毛刚，吕晓声，李贺.基于社会知识论和需求理论的学科间理论交叉研究[J].图书情报知识. 2013（03）

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目前公司对基层的安全生产监督检查的方式主要有“周一上岗检查”、“动态检查”、“公司领导跟带班”、“安全质量标准化检查”和“安全生产体系检查”五种形式。检查的方式方法符合各项目部生产实际情况，夯实了各基层单位存在的安全隐患和管理基础，促进了公司各基层单位安全健康发展

结合项目部实际，针对会议研讨内容，提出自己的意见和建议如下：

1、公司各项监督检查、隐患排查方面：由于受客观条件限制，公司各项检查没有足够的时间全面了解和分析基层各单位整个安全管理流程中存在的问题。

2、对于公司“解剖麻雀”和“望闻问切”的检查方式表示赞同，并对具体操作提出如下建议：

⑴、建议公司领导实行“蹲点”监督制，监督过程要有公司分管领导负责，这样才能更好发现和解决问题。

⑵、由于各基层单位生产条件各具有特点，深入检查势必给基层单位带来相应的经济负担，尤其是“招待所”条件相差较大，对于这些公司要给予解决。

⑶、公司领导在“蹲点”过程中要参与监督项目部各项安全管理流程，从各基层单位的班前会、集体升入井、风险预控、安全确认和管理考核流程中发现问题，提出好的建议和改进方法。

⑷、公司要积极帮助项目部解决与所在矿方的主要矛盾和制约项目部的发展问题。

3、对于安全质量标准化创建的提高和安全生产体系建设的提升，如上所言，质量标准化创建要统一标准，实事求是，提出好的管理制度和管理方法并在基层各单位全面推广、共同提高。

安全生产体系建设考核虽然有细致的考核标准，各基层单位的安全生产体系建设发展参差不齐，建议公司针对考核标准和先进单位的做法，制定统一的流程和操作方式方法。公司有必要制定相应要素的课件，划分要素组织专项培训，提高安全生产体系建设参与人员的整体素质。统一、规范安全体系建设资料。

4、对于如何控制各类事故的发生，实现安全生产建议如下：

⑴对于控制重特大事故，要从技术上保障安全，做到技术先行，严格制定各项技术措施，积极与矿方技术科与地质科联系，对各施工地点的地质构造深入了解，并完善各项技术措施。对存在水患、防突、瓦斯、顶板隐患的特殊地段要制定专项措施，从源头上杜绝重特大事故发生。

⑵要规范职工行为，将风险预控、安全确认贯穿到整个施工程序当中。公司应制定新的适合本单位的隐患和三违分级标准，不能盲目按照矿方制度。

⑶对于控制轻微伤事故要加强安全培训，建立公司自上而下系统的培训监督和考核制度。

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本阶段主要工作是界定公司内部制约体系实施范围，了解公司内部环境，评估公司层面的重大风险，包括内外部因素造成的战略、经营、操作、财务报告、合规等方面的风险，并确定相应的风险对策；识别并评估现有的公司层面制约；针对与财务报表相关的内控工作，进行初步风险评估，确定并记录重要会计科目，参照《企业内部制约应用指引》的22个流程，识别关键流程，建立关键流程与重要会计科目之间的对应联系；确定主要计算机系统，并了解相关计算机制约环境和总体制约，建立关键计算机系统与重要会计科目之间的对应联系。

编写内控文档

本阶段主要工作是通过访谈和穿行测试的策略，评估现有制约缺陷和提供改善计划；结合内控工作文档资料，对照《企业内部制约基本规范》及其配套指引查不足、找差距，编制缺口浅析浅析表；完成内控文档的模版（流程图、风险制约文档）设计，包括业务流程层面制约和信息系统总体制约。

信息与沟通

信息与沟通是企业及时、准确地收集、传递与内控相关的信息，确保信息在企业内部、企业与外部之间进行有效沟通。信息与沟通主要包括信息的收集机制及在企业内部和与外部有关方面的沟通机制等。

一是内外信息的筛选、核对、整合；二是信息内外的沟通和反馈；三是信息技术在信息与沟通中的作用；四是建立有效的反舞弊机制。

建立内部监督机制

内部监督是内部制约设计、执行有效性的持续评估，是保证内部制约不足闭环的重要环节。公司加强了以内部审计部门为中心的内部制约监督机制，负责对公司内部制约的有效性进行监督检查，对监督检查中发现的内部制约缺陷，按照企业内部审计工作程序进行报告；对监督检查中发现的内部制约重大缺陷，有权直接向董事会及其审计委员会、监事会报告。

管理层整改

公司及公司所属单位的内部制约体系初步建成后，需要公司及基层站段的管理层对内部制约建设过程中发现的不足进行持续整改，即针对内部制约建设阶段发现的设计缺陷不足进行整改，这些不足一般是指公司规章制度的缺漏等，不涉及或很少涉及人的具体制约活动方面即运行缺陷。

试点运行

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对于新型城镇化建设而言，最重要的一项内容便是完善基层公共文化服务设施网络和提高公共文化服务资源配送，它担负着保障公民基本文化权益、凝聚共识、提高公民素养的重要使命。因此在对城镇化进行建设的过程中，要全面加快基础公共文化服务设施建设，并且对知识以及文明进行传播，不断满足人民群众多样化文化需求，全面提高人们群众自身的文化品位，创建现代化公民品格，让基层文化建设成为城镇化发展形象的主要推动力。

一、基层公共文化服务体系建设中存在的问题

1.基层文化惠民工程和公共文化服务经费投入不足

对于服务型政府部门来说，能够提供基本的公共文化服务是其最重要的职责，在实际中，政府部门对公共文化服务投入的不足已经成为制约其发展的重要瓶颈。目前，我国中央、省、市、县地方财政部门对文化建设的配套投入在全面的增加，“十二五”规划要求，公共财政对文化建设的投入幅度要高于财政经常性收入增长幅度，“十三五”开局之年，更要求全面提高对公共文化的投入。文化部要求，财政对文化的投入应占财政当年增长支出的1%，公共文化设施设备和公共文化服务投入的经费必须达到相应的标准。然而在实际运作中，欠发达地区很少地方能够达到这个标准。就拿遵义市来说，在推进遵义公共文化服务示范区创建的进程中，中央、省、市、县财政对文化的投入确实在逐年增加，文化馆、图书馆、文化信息共享工程、乡镇综合文化站、农家书屋、广播电视村村通工程、农村电影放映等一大批公共文化服务项目和文化惠民工程在持续推进，但遵义市有15个县（市、区），目前建成的图书馆只有12个，三个区未建图书馆；建成的文化馆只有11个，有两个文化馆正在建设中，还有两个区文化馆还未纳入计划，我市的很多乡镇文化站也只是在镇政府内设一间办公室而已；文化体育广场建设也在增加，但仍不能满足人口增长的需求；财政收入好的乡镇，村村都有乡村舞台，但仍有大部分乡村农民没有活动场地；大多乡镇的农家书屋形同虚设，没有采购新书，更新报刊，不能真正吸引群众看书看报。由此可见，各级政府对文化的不够重视，公共文化经费投入不足，使基层文化阵地文化馆、图书馆、文体广场等文化基础设施建设明显滞后，导致公共文化服务供给不足，老百姓的基本文化权益得不到有效保障。

2.基层公共文化服务机构供给渠道和方式不完善

现今，我国的公共文化服务在创新方面依然存在着不足，并且服务的方式也较为落后，没有能够建立起以广大人民群众的需求为导向的供给方式。群众对文化的需求是多样化和多层次的，但是基层文化服务机构对群众所需的文化活动场所和文化服务并没有给与充分的满足，已经严重忽视了对文化表现方式和传播手段的创新，导致供给文化服务的总体能力提高受限。对于文化供需之间来说，依然具有着较大的结构缺陷，导致了大众的基本精神文化生活需求得不到满足，制约基层公共文化服务机构发挥出自身作用。例如：广播电视、新闻出版、文艺下基层等服务大多流于形式，缺乏对于百姓需求的调研、考察，使策划播出的栏目、组织演出的节目、出版的报刊等文化供给服务时有欠缺，老百姓有怨言。

3.基层公共文化服务体系建设缺少完善的监督评价机制

基层各级政府是公共文化服务体系建设的责任主体，对公共文化服务体系建设有着不可推卸的责任，文化主管部门对各级公共文化服务单位所开展的文化活动内容、形式和效果等方面缺少监管。尽管有公共文化服务供出评估标准，但在实际操作中，有一定的水分，且评估标准还欠科学化、制度化及相关有效的理论基础数据。同时在评估的主体上，科学的评估本就应是强调内外和上下的互动，但是目前的评估仍然是以政府作为主导，这种“上评下、内评内”的方式缺少着开放性，直接导致了绩效评估通常被扭曲，并且没有办法能够对公众的文化需求进行真实的反应，此外，也没有能够建立起一个完善的问责机制。

二、提高基层公共服务文化水平的措施

1.发挥政府主导作用，保证基层公共文化经费的投入

对基层地方党委及政府而言，通过其对公共文化的重视、关心程度，全面体现在公共文化服务体系建设的推进力度上。党的十报告中提出：要构建和完善公共文化服务体系。基层公共文化服务体系的完善和建设，已成为公共文化服务体系建设的支撑。因此，把公共文化建设中党委和政府的主导责任提高到了“政治责任”的高度上，将文化建设视同经济建设一样，作为评价地方发展水平的一个重要指标对每一级党委和政府部门做出了相应的考核。在我国公共文化建设的中，政府部门不仅仅是责任的主体，同时也是供给的主体，因此在公共文化投入的过程中，政府部门必须要承担起相应的主体责任，认真贯彻落实党的十和十八届六中全会精神，将推进公共文化服务标准化工作列入各级政府工作报告，党委政府统筹、相关部门协同推进、宣传文化部门组建专门工作力量重点突破，把文化建设归入经济建设的发展进程中，自上而下合理制定制度化、标准化的公共文化服务体系建设考核指标和问责机制，就能确保公共财政在全面推动基层公共文化服务设施和公共文化服务项目上大有作为，从而在基层形成城乡一体、纵横贯通、资源共享的公共文化设施网络，人民群众能共享文化体育广场、文化活动场馆、体育健身场馆、读书看报、广播电视、游艺娱乐、艺术培训等基本公共文化服务。

2.形成公共多样化服务供给机制，激发基层公共文化活力

对于各级政府部门而言，通过设置市（县、区、镇、乡级）文化馆、图书馆、博物馆、纪念馆、广播电视、新闻出版、文物、体育等公共文化机构在多元文化公共主体中发挥出较为重要的作用。文化主管部门指导、监督管理公共文化服务机构向公民提供公共文化产品方面的服务。对于每一级的文化机构而言，需要能够适应新时期公共文化服务的需求，同时也需要能够将传统单一的服务改变成为多元的、综合性的文化服务，不断的创新服务的内容以及方式；重视人才培养，变“送文化”为“种文化”，通过培训吸纳基层文艺骨干和文艺积极分子进入文化志愿者队伍，使其成为基层文化志愿服务的主力军。以文化馆活动为例：“三下乡”演出不能为完成任务凑几个节目走过场敷衍了事，必须根据群众的需求，进行供给侧改革，把“选择权”和“点播权”交给群众，按群众的“口味”送文化下基层，并逐渐形成常态；节日文化活动，注重传统文化的弘扬和传承，根据群众易于接受的形式确定传统文化活动的表现方式，如民间戏曲、手工艺、非物质文化遗产展示等活动，通过互动参与，并融入生活化、时尚化吸引观众。同时也需要建立起公共文化需求的表达和信息反馈等方面的机制，通过多种方式去提高公共文化服务的信息化以及网络化，逐步推进公共文化活动品牌化，提升活动品牌的影响力，吸纳社会资本进入公共文化服务领域，提高服务效能。创新服务方式、服务内容，提升公共文化服务单位的形象，有效吸引广大人民群众积极参与基层公共文化服务建设。3.建立完善的监督评价机制一是需要明确绩效评估原则以及机制。公共文化服务体系建设是根据保障公民文化权益为目的，并且供给文化服务是需要能够满足公众的需求，所以考核评价也需要突出需求作为导向。在考核评估的过程中，必须要能够突出以往评估主体的单一性，同时建立起一个开放性的评估体系。针对于开放性的评价体系而言，政府部门和公众评价组织是公共文化评估、绩效评价的重要组成机构。然而在我国基层农村公共文化绩效评价系统之中，大众主体也是必不可少的。因此在基层公共文化服务体系建设中，是需要建立起根据群众满意程度作为其导向的绩效评估体系，从而有利于我国公民文化权益得到切实的保障，并且也有利于解决我国公共文化服务体系之间所存在着的供需失衡的问题。二是需要建立起科学有效的评估体系。公共文化服务体系的绩效评估关键主要是建立起一个科学合理的评估指标体系，同时也需要引入现代化的评估理念，对运行评估机制进行完善，对公共文化服务体系的建设和运行情况作出科学合理的评估。在评估指标的选择过程中需要提高能够反映出文化反作用的隐形指标，建立起更加科学完善的公共文化服务绩效评估指标体系。在具体评分的方法中，可以借鉴综合评分方法的基础上借鉴平衡计分的框架，立足于我国公共文化机构评价的要求以及评估体系的设计原则，引入“顾客导向”的管理及评估机制，形成有着系统性和关键性的统一评价体系。

三、结语

通过对上述的内容进行分析研究之后可以得出，构建和完善基层公共文化服务体系是目前和今后相当长一段时期内我国公共文化服务体系建设的一个重要任务。必须要进一步的去明确“责任在政府以及关键在投入”、重点在监督管理的理念，从而能够充分发挥政府部门的主导作用，保障基础公共文化设施设备的投入经费，保障公共文化服务活动经费。此外，也需要积极引导社会资本进入公共文化建设领域之中，全面提高我国基层公共文化服务体系建设效能，满足人民群众精神文化生活的基本需求，促进社会和谐，促进社会政治、经济、文化的繁荣发展。

作者:唐兴琼 单位:贵州省遵义市文化馆

参考文献：

[1]刘若实，张乃谏.基层公共文化服务建设的现状、问题及路径分析——以安徽省阜阳市为例[J].湖北师范学院学报（哲学社会科学版），2015，12（24）120-124.

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近年来，__州地税局认真落实税收执法责任制工作，充分利用科学发展观的基本要求和基本理论，着力解决税收执法中的重点和难点问题，将创新和深化税收执法岗责评价体系建设作为切入点，以不断提高税收执法水平，整体推进州直地税系统税收工作全面协调可持续发展。

一、税收执法责任制框架初步形成并已取得实效

（一）推行税收执法责任制的目的和意义

税收执法责任制是新时期推行依法治税工作的主要内容。推行税收执法责任制有利于促进税务机关内部税收征收管理规范化、法制化，有利于保证各项税收法律、行政法规和规章得以正确贯彻实施。它也是我国税收管理制度中的一个重要组成部分。地税部门如何服从服务于当地经济社会发展，保持和推进地税收入可持续快速增长，最关键的就是要以岗责体系建设为根本抓手，来破解地税事业科学发展中的难题，并且把加强岗责体系建设作为地税系统必须长期坚持的基本工作方针，作为促进、保证和检验地税收入可持续快速增长的重大举措和载体，作为做好税收各项工作的总纲。

（二）税收执法责任制涵盖的基本内容

税收执法责任制的基本内容主要由四个部分组成，即岗位职责，明白“做什么”；工作规程，明白“怎么做”；评议考核，清楚“做得怎么样”；过错追究，解决“做得不好怎么办”。其中，考核评议是执法责任制的主要内容，岗位职责是基础，工作规程是关键，过错追究是保障。这四个部分是相互衔接、相辅相成的统一整体，共同形成了以法律法规赋予税务机关的职责与权力为依据，以严密科学的岗位责任体系为基础，以量化细致的工作规程为基点，以评议考核为手段，以过错责任追究为保障，以信息化手段为依托的税收执法行为监督制约机制。

（三）改革创新深入推进、成效凸显

__州地税局始终把创新作为事业发展的不竭动力。坚持创新方法，凸显依法治税的中心地位，认真推行税收执法责任制，依法促收履责意识进一步增强，初步形成了税收执法岗责评价体系基本框架。

根据国家税务总局和自治区地方税务局关于深入推行税收执法责任制工作的实施意见，本着在税收执法上要中规中矩，在机制创新上要不拘一格的要求，20__年6月，州局制定了《__州地税系统税收执法过错责任追究办法（试行）》及相应的考核办法，考核内容涉及基层局征收、管理、稽查等各个方面。20__年5月，经过认真调研，根据县市地税局税收执法现状，确定了州直地税系统42个执法岗位，签订岗位确认书，明确职责和工作规程，并以执法人员岗位公示牌的形式向纳税人公示，真正让执法人员明白了“做什么”和“怎么做”，通过执法检查和评议考核，清楚了执法人员“做得怎么样”，通过严格的过错追究，解决了执法人员“做得不好怎么办”的问题。

为强化基层局推行税收执法责任制，真正将执法责任落到实处，最大限度地减少执法随意性、盲目性，州局又制定实施了兼职税收法制员制度，在县（市）地税局具有执法主体资格的基层税务所（稽查局、分局）均设立一名兼职法制员。对基层执法人员做出的每一项具体行政行为（行政处罚、核定税款、减免税审批、停歇业、延期申报、延期缴纳税款审批等），由兼职法制员进行严格的审核把关，一事一审，使执法监督检查工作关口前移，从源头抓起，严把第一道执法防线。

经过三年多的努力，基层局现已初步建立了以科学的岗责为基础，以明晰的工作规程为重点，以严密的考核评议办法为手段，以严格的过错追究为保障的覆盖税收执法各岗位、贯穿税收执法工作全过程的制度体系和运行机制。形成了执法有依据、操作有规范、权力有制约、过程有监控、责任有追究的执法格局。

（四）推行税收执法责任制工作已取得了阶段性成效

税收执法责任制的全面推行，保证了每位税收执法人员对在税收执法过程中应该做什么、按照什么方式做、以及出现税收执法过错应当承担什么责任都已心中有数，促使了税收执法人员时时、处处尽心做好每一项执法工作，有效地解决了税收管理中淡化责任、疏于管理的问题，滥用权力、随意执法的现象也大为减少。

税收执法责任制促使税收执法人员必须按照规定的标准和程序处理执法事项，促进了执法行为的规范和执法水平的提升。从近几年税收执法检查和考核结果看，州直地税系统税收执法的随意性得到了有效控制，执法行为的过错量呈逐年递减趋势。据统计，20__年州直地税系统共追究278人次，其中告诫15人次，责令书面检查38人次，通报批评19人次，处罚123人次，处罚金额58415元；20__年追究117人次，其中告诫12人次，责令书面检查21人次，通报批评11人次，处罚98人，处罚金额21343元；20__年追究87人次，其中告诫9人次，责令书面检查21人次，通报批评15人次，处罚43人次，处罚金额12390元。

二、税收执法责任制工作还需完善和提高

虽然__州直地税系统在推行税收执法责任制工作中已取得了一定的成效，但通过这次深入学习实践科学发展观实地调研活动，仍然发现税收执法过程中还存在着诸多的问题。

（一）基层局落实税收执法责任制工作参差不齐

一是对工作规程学习培训没有跟上，分解、细化不够，造成部分执法人员不清楚自己岗位的工作规程，工作上仍然存在按照习惯的、想当然的、不规范的方法去操作。

二是在执法评议考核上，基层局虽然做到了内部考核与外部评议相结合，但在考核的方法上还存在着没有从每个岗位考核入手的现象。

（二）税收执法要求与税收法制环境存在着差距

1、税收执法中人为因素使执法过错时有发生。表现在一是少数地方政府的行政干预，一定程度上影响了税务机关正常的依法行政活动；二是部门考核

机制不合理，税收收入任务完成与否、征管质量指标考核是否达标、排名是否靠前等因素，导致了税务机关变通执法。

2、税收执法要求与税务人员业务素质存在着差距。

（1）部分税收执法人员认为依法治税、推行税收执法责任制，特别是落实税收执法责任过错追究、搞评议考核完全是自己人给自己人“下套子”、上“紧箍咒”，制定的各项税收执法规程把基层税务人员的手脚完全捆死了。

（2）部分税收执法人员业务素质低和法律意识淡薄，执法过程中存在执法不严，违法不究的情况，税收执法缺乏刚性。具体表现为该履行的职责不履行，该报批的事项不报批，不按法定程序办事，重实体轻程序，使用文书不规范，适用法律法规不准确，甚至或徇私枉法；或者碍于说情，削弱执法力度，大事化小，小事化了，使原本很严肃的执法行为如同儿戏，执法失去应有的威慑力。

（3）在税收法律、法规的学习和宣传上，存在不深不实的问题。

（4）税收执法责任制考核追究工作由于基层局主要依靠手工进行，考核工作存在着人情、面子问题，追究方法也过于单一和表面化。一方面从历年的税务日常管理和税务稽查工作情况看，纳税人的税收违法行为普遍存在，这固然与纳税人的法律意识不强有关，但与税务干部对纳税人的纳税辅导不到位也有很大关系；另一方面从历年执法检查情况看税务执法人员执法不到位、随意执法现象也普遍存在，特别是对诸如：“应收而未收”、“应处罚而不处罚”“应移送案件而未移送”等违法现象，由于过错责任的主客观原因难以彻底追查清楚，因此责任追究难以实施。

（三）责任追究难以到位

1、经济惩戒标准难统一。

由于基层局工作条件、工作人数、工作任务等均有所不同，考核系数大小也不一样，税收执法责任制考核只是整个税收工作考核中的一个部分，部分统一难，整体统一就更难。

2、执法过错责任难发现。

当前，地税税收执法监督领域的信息化程度较低，尚不能实现对税收执法的完全监控。同时，内部各执法环节间的工作衔接有时不够紧密，信息传递不及时，导致一些过错行为不能及时发现。

3、执法考核重追究轻激励。

执法责任制的考核与目标（绩效）管理考核、公务员年终考核等缺乏有机结合，也没有明确的激励机制，特别是目前经费相对固定的情况下，更是缺乏奖励经费的来源。

三、创新和深化税收执法岗责评价体系建设的意见

（一）进一步端正对税收执法岗责评价体系建设的认识

1、继续提高对税收执法岗责评价体系建设重要性和必要性的认识。根据科学发展观的要求，今后税收执法工作的重心必须是以执法人员为基础，坚持依法治税，公平税负，提高服务，在总结实践经验的基础上，按照“管用、统一、革新”的指导思想，结合上级和新形势下的要求，不断完善各项制度，特别在横向税收执法岗责体系建设上，积极探索，勇于实践。并把深入推进机制创新、促进税收执法工作的质量和效率，作为长期坚持的税收执法工作指导方针。

2、增强税收执法岗责评价体系建设的紧迫性和自觉性。税收执法岗责评价体系建设是一项打基础、建平台、利长远的基础性工作，是解决执法制度缺失、执法责任不落实、消除执法失职违法行为的有效举措。充分认识到税收执法岗责评价体系建设的紧迫性，进一步增强落实税收执法岗责评价体系的自觉性，在税收执法岗责评价体系建设上不甘落后，勇往直前。

（二）税收执法岗责评价体系建设规划和目标

1、做好税收执法质量评价体系建设试点和推行工作。州局岗责体系建设领导小组确定在霍城局进行试点，按照修改后的《税收执法质量评价考核体系》开始运行，对所定的岗、所定的职、所定的责、所定的流程、所定的评议、所定的奖惩，从效果上进行检验。

2、积极探索州地税局本级税收执法岗责评价体系建设。税收执法岗责体系建设，难度主要在于综合执法岗责事务纷杂、不便量化，反反复复在所难免。我们要有充分的思想准备，自觉融入到探索实践中去，尽快闯出路子。实现税收执法岗责评价体系建设从基层局向上级局延伸、上级局与下级局税收执法岗责评价体系的联动。

3、统一规范各项考核。结合州党委效能建设的要求，进一步修订完善我局《绩效目标管理考核办法》，将税收执法质量评价与绩效考核融入一体，减少各种考核名目和考核次数，把集中考核、重复考核、多头考核向日常化的联动监督考核转化，真正为基层减压减负。

4、实现税收执法岗责评价体系建设的总目标。到20__年底，基本达到岗位设置合理、责任明确清晰、流程运转顺畅、评价标准统一、制度管人管事、监督考核到位、执法质量效率提高、执法工作绩效明显。

（三）加强对信息化建设的领导，发挥信息化在税收执法岗责评价体系建设中的支撑作用。

一是要加大对执法人员的的信息化培训力度，提高税务人员利用信息化手段的执法水平；二是要想方设法加快信息化建设步伐，积极筹措资金，及时更新硬件设备，提高办税效率；三是要通过软件设计在工作流程上对执法程序进行约束，减少和避免随意执法或不作为、乱作为的现象发生。

（四）认真做好税收执法岗责评价体系建设保障工作

1、加强领导。要发挥各级党组在税收执法岗责评价体系建设中的领导和组织作用，进一步加强税收执法岗责评价体系建设领导小组的力量，加大对基层局的指导力度。提高抓好当前、注重长远的能力，在税收执法岗责评价体系建设上做实干家，在持续发展上当好谋略家。

2、统一协调。各基层局在税收执法岗责评价体系建设中，必须按照区局的要求和州局的统一部署，步调一致，积极行动，不能畏缩不前，以各种理由和借口迟滞拖延。

3、对干部加强遵章守纪、爱岗守责的教育，使每个干部熟知岗位职责，熟知工作程序，熟知质量考核点，做到人人遵章守责、个个照章办事。

4、不断巩固作风整顿成果，把作风整顿与效能建设作为促进税收执法岗责评价体系建设的动力，使地税执法工作达到严谨、科学、规范、高效，保证税收执法岗责评价体系建设不断深化、完善和落实。

5、加强

思想政治工作，以人为本，创建和谐的社会基础。税收执法岗责评价体系建设，是一项基础性、长期性、根本性的系统工程，需举全局之力、需全方位举动、需全员积极参与，因此要充分发挥思想政治工作的导向性、服务性、启发性作用，引导群众，发动群众，凝聚人心，形成合力，共同促进，全面落实。

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党的十以来，我国公共文化建设在推动农村、乡镇以及贫困地区基础设施建设方面取得了显著成果：公共文化投入逐步增加，公共文化设施网络基本建立，重大文化惠民工程深入实施，基层公共文化人才队伍不断壮大，公共文化服务效能逐步提高……十八届三中全会提出：“加快构建现代公共文化服务体系”“促进基本公共文化服务标准化、均等化”；十八届五中全会明确提出：“坚决打赢脱贫攻坚战”“引导文化资源向城乡基层倾斜”；中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等一系列重要文件都对加强贫困地区公共文化服务体系建设作出了具体部署。

体系不完善、服务效能不高、发展不均衡是当前我国公共文化服务体系建设中存在的最迫切问题。对此，国家公共文化服务体系建设协调组2016年4月21日明确的2016年重点工作，将继续围绕这些问题有针对性地开展制度设计和改革实践，明确了今年四项重点工作： 一是进一步做好“十三五”规划编制和公共文化服务立法工作，加快推进公共文化服务保障法、公共图书馆法、全民阅读促进条例立法进程和文物保护法修订工作，并做好公共文化服务保障法出台后的宣传贯彻落实工作。 二是全面推进文化扶贫工作。督促中西部22个省区市制定落实“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要的具体实施方案，实施好贫困地区“百县万村”综合文化服务中心示范工程。 三是进一步加大改革创新力度。加强县级文化馆、图书馆总分馆制建设。建立健全公共文化机构法人治理结构。推进政府向社会力量购买公共文化服务。加强文化志愿服务，探索农村文化志愿服务长效机制。 四是抓好重点改革任务落实和督察工作。继续做好中办、国办关于加快构建现代公共文化服务体系的意见的贯彻落实工作，同时对政府购买公共文化服务、基层综合性文化服务中心、贫困地区公共文化服务体系建设等重要政策文件的落实情况进行全面督察。

在国家相关政策的指导下，多年来，针对山区特殊地理环境特点，各地基层在山区公共文化服务工作实践中不断总结经验，在山区群众公共文化开展工作中找到一些行之有效的方法。

一、整合区域公共文化资源，实现综合利用共享

针对山区村落分散的特点，在基层实践中，不少乡镇把加强基层公共文化资源整合作为重点，实现了基层公共文化服务设施、项目、人才和资金的综合利用和共建共享。开展公共文化服务试点，综合利用广场、礼堂、讲堂、文化活动室、图书阅览室等公共文化基础设施，融党员教育、科普宣传、文体娱乐于一体，因地制宜地把公共文化开展在山区群众的家门口，就近服务周边群众，让山区群众方便地乐享其中。

二、结合“三农”服务，开展公共文化服务

在文化信息资源共享工程建设中，结合山区实际，把共享工程建设与服务“三农”紧密结合起来，通过群众文化素质教育网络培训学校，推动了山区公共文化服务体系建设。为山区群众开展专项培训，提供数字化信息、教育培训、影视娱乐等服务，使更多的山区农民群众能够共享公共文化数字资源和服务。让公共文化建设在“三农”工作中体现价值。

三、多管齐下，分工协作，建立切实有效的工作机制

结合山区实际情况，因地制宜、多措并举，注重结合当地经济社会发展水平、自然条件和文化基础，形成符合实际、切实有效的工作机制与模式。按照“政府主导、社会参与”的思路，建立“县有文化中心、乡有文化站、村有文化室、点有农民文化乐园”的四级文化服务组织，实行县乡定编、村级定员的办法，配齐各级文化专员。财政加大投入，从城建、美好乡村、旅游开发等建设上配套投入文化建设，合力保障公共文化服务；同时建立起公共文化服务管理和考评制度，将各级公共文化服务活动与宣传文化工作考评、文管人员绩效与专项经费使用挂钩。建立确保基层公共文化服务设施日常运行的财政投入保障制度，完善相关部门沟通协商制度。建立健全绩效评估指标体系，把考核结果纳入各级党委、政府的政绩考核，形成层层监督、环环相扣的责任落实机制，切实加强了对山区基层公共文化服务的考核、激励和监督。成立山村文化管理队伍、文化人才队伍、文化志愿者队伍三支公共文化建设大军。

四、加强基层文化设施的管理使用

充分发挥大学生村官和文化宣传员的作用，加强对山区基层公共文化设施的管理。山区基层设立兼职文化管理员，聘请文化宣传员，专门负责本村综合文化服务中心、文化大院的日常管理。积极吸纳年轻人参加山区公共文化发展来，关注传统文化传承与保护。针对文化队伍青黄不接现象，重点解决。返聘一些老文化工作者，传帮带形式培养新人。组织专门培训，请名师、聘专家帮助提高山区基层工作人员公共文化服务水平。

五、大力推进山区新闻出版广播影视公共服务体系建设

加强资源整合，强化集约建设，在规划布点、资金安排、着力重心上向山区倾斜。根据山区群众的文化需求，积极推进公共服务均等化，顺应山区农民需求，播出政策信息和农业科技知识，山区农家书屋征订农业科普读物，开展图书共享漂流活动，让山区群众及时掌握信息。山区公共文化基础设施完善与长效机制建设同步谋划、同步实施，推进相应的管理体制和运行机制。通过机制创新，为公共文化建设提供保障，通过组织领导机制、部门联动机制、示范带动机制、考核激励机制等有力地推动工作落实。把新闻出版广播影视公共服务管理纳入市、县区、乡镇三级党委政府绩效目标进行单项考核，把第三方满意度测评结果作为考核的重要内容。

综上所述，山区群众公共文化建设是一项长期工作，绝不可能一蹴而就，必须时时抓、层层抓。山区群众公共文化建设只有各级政府机构共同努力，各级干部齐心协力，才能真正把山区群众公共文化建设落到实处，开辟出山区群众公共文化建设的崭新局面。

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一、工作目标

以科学发展观为统领，突出“以人为本、民生为先”的执政理念，充分发挥市政府组织协调优势和国家开发银行的资金优势，强化开发性金融对基层民生发展的支持引导作用，全力推进建设“五台一金”（管理平台、借款平台、担保平台、公示平台、信用平台和风险准备金）为主体的基层金融业务合作机制，立足长远性，突出前瞻性，最大范围的覆盖民生贷款需求。通过与国家开发银行的共同推进发展，真正建立起服务社会、服务经济的基层金融服务体系。

二、基层金融服务体系管理架构

基层金融服务体系管理架构包括管理平台、借款平台、担保平台、公示平台、信用平台和风险准备金“五台一金”。五大平台职责明确，各司其职，实现业务配合支持与监督制约；同时为防范可能发生的代偿风险，建立以风险准备金为主要内容的三级风险分担与补偿机制。

（一）管理平台。管理平台是市基层金融服务体系建设领导小组，由市政府与国家开发银行市分行领导、相关职能部门及各镇、街道办事处、经济开发区、岛旅游度假区（以下统称各镇）和工业基地管委组成，是基层金融服务体系建设的最高决策管理机构，全面负责领导协调工作；领导小组办公室设在市金融办，负责日常管理工作。

（二）借款平台。借款平台是承接国家开发银行市分行对我市基层金融业务领域贷款统借统还及全程负责贷前、贷中、贷后管理的机构。根据市政府与国家开发银行市分行协商意见，选择市城市开发投资有限公司或市城市旅游开发投资有限公司作为基层金融业务的借款平台，市政府赋予借款平台与开发银行签署相关业务合作协议和信贷合同的职能。为做好对借款项目的初（评）审工作，借款平台内设风险评估决策委员会，委员会组成人员将根据具体借款项目，从专家库中选择确定。专家库从市企业家协会、各行业协会及经济、金融、财政、风险投资、法律等方面的专家中选聘组成。

（三）担保平台。担保平台是有效分担贷款风险，实现风险控制的重要环节。明确由政策担保有限公司作为主要的担保平台，同时吸收其他在我市注册成立的担保公司共同组建服务民生的联合担保平台，以此降低担保成本、提高管理效率，增强担保市场的竞争性，优化全市金融市场环境。

（四）公示平台。公示平台是为确保将基层金融业务纳入社会监督，实行阳光操作，实现贷款信息透明化、操作规范化、民主化的重要保证。借款平台通过在政务网等信息平台开辟专栏对所有贷款信息进行公示，广泛征求和听取社会意见，加强风险管控。

（五）信用平台。信用平台是对参与基层金融服务体系统借统还的企业、组织或个人建立信用档案的平台，由人民银行征信系统和相关职能部门共同搭建。信用平台的主要作用是对借款企业、组织或个人的信用情况进行记录、跟踪和分类，作为对贷款的后续监督以及后续合作的重要依据。

（六）风险准备金。风险准备金是为了防止发生贷款违约，在实际借款人无法按期还款，且担保平台也无力代偿的情况下，由借款平台以此用于还本付息。根据我市民生领域实际贷款的需求，风险准备金的规模要确保在1000万元以上，其来源渠道主要由市政府从财政资金中解决，同时按一定比例从借款平台收取的融资服务费中计提累积。

三、基层金融服务体系的管理运作

（一）基层金融服务体系支持重点及条件界定。基层金融服务体系主要支持涉及民生领域中小企业贷款，农户、农村专业合作社贷款，下岗职工、妇女、青年创业贷款，农村基础设施和农业产业化龙头企业贷款、中低收入家庭住房建设贷款和水利基础设施建设贷款。贷款期限根据项目性质及主体的不同区别对待，一般中小企业类贷款以短期流动资金为主，期限控制在2年以内（包含2年），单笔额度控制在担保公司注册资本金的10%以内；个人类贷款期限控制在3年以内，单笔额度控制在50万元以内；具体贷款利率根据项目评估情况及市政府与国家开发银行分行协商意见确定。

（二）基层金融服务体系运作模式。构建基层金融服务体系是国家开发银行开发性金融支持民生领域的创新举措，其突出特点是“统借统还、抱团增信”，从而实现了贷款的批量化，减少了中间环节，提高了审批效率。基层金融服务体系的基本运作模式为：国家开发银行根据对借款平台评级及机制评审确定年度合作额度，结合实际需求确定合作额度，具体项目额度根据信用评级、机制评审和项目评审结果确定。所有统贷项目的合作在确定的合作额度内实施，并由借款平台实行统借统还，管理平台负责统贷项目的最终审核确定，获批后，由国家开发银行市分行直接将贷款批量化发放至借款平台，借款平台与担保平台在落实有关担保与反担保措施后，委托商业银行将贷款发放给项目用款人。

（三）基层金融服务体系的风险控制。

1、多层审批把关控制风险。首先，由各相关职能部门把关筛选借款项目（主体）并择优向借款平台进行推荐，各单位对推荐的项目承担相应责任；其次，由借款平台与担保平台启动对项目的调查评估，并形成项目评估报告提交风险评估决策委员会进行审查；再次，对通过借款平台和担保平台审查的项目提交基层金融服务体系领导小组批准；最后，将领导小组批准同意的项目报国家开发银行，借助国家开发银行专业化的优势，按其内部流程对项目进行评估、审议和审批。国家开发银行对项目批量审批通过后，在贷款发放前再结合信息公示及贷款发放委托银行反馈的情况，最终确定是否予以放贷，层层把关，最大限度控制风险。

2、多元化保证措施分散风险。首先，明确推荐人也是责任人，对推荐项目失察造成代偿应承担相应责任，增强推荐单位的责任意识；其次，通过担保平台来控制和分化风险；再次，企业所在镇、工业基地管委及相关推荐单位向借款平台提供推荐函；最后，通过贷款发放委托银行对贷款的全程监管及承担一定比例风险来控制和分化风险。

3、三级风险补偿机制。首先，通过措施约束，将最终用款人的自有资金确定为第一还款来源；其次，将最终用款人提供的反担保措施作为第二还款来源，当第一还款来源无法保障时，国家开发银行将扣收担保平台保证金，同时借款平台利用最终用款人提供的反担保措施变现筹集资金，归还本息。最后，将风险准备金及借款平台可以调动的其他资金作为第三还款来源，防止贷款逾期。

4、风险共担机制。对统借统还贷款最终产生的风险，由国家开发银行与市政府双方共同承担，并在各自责任范围内由双方协商解决。

四、基层金融服务体系建设保障措施

（一）周密组织，加强领导。市基层金融服务体系建设领导小组及其办公室要切实加强对基层金融服务体系建设工作的领导，强化管理平台的职能作用，精心组织，周密部署，加快推进，确保各项金融业务规范运作，不断提升业务水平和服务水平，推动全市基层金融服务体系建设顺利实施。

（二）落实责任，明确分工。按照属地和行业归口管理的原则，由领导小组各成员单位负责对贷款项目进行前期考察推荐工作。具体分工是：对中小企业贷款项目，由市工信局和企业所在镇、工业基地管委负责初选、推荐；对中低收入家庭住房建设贷款由市房产管理处、住宅办根据市政府规划决策，负责项目提报及相关建设工作；对水利基础设施贷款项目，由市水利局、城建局根据市政府规划决策，负责项目提报及相关建设工作；借款平台应全面做好贷款统借统还的贷前、贷中及贷后管理及与国家开发银行对接的全部工作。

五、基层金融服务体系建设的有关要求

一是市基层金融服务体系建设领导小组定期或不定期召开联席会议，各成员单位之间要形成互联互动、协调配合的工作机制，领导小组办公室要加快完善各项工作制度、业务实施办法和工作流程，并以中小企业贷款、中低收入家庭住房贷款和水利基础设施贷款业务为突破，抓紧开展基层金融服务体系建设的各项业务。

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第一，要落实好本次会议精神，特别是要认真贯彻好胥总的讲话精神。

安全管理确确实实是我们企业管理的头等大事，是我们的“天字”号工程。所以，公司明确提出了“油气至上、安全为天”的理念。这个理念非常适合我们石油天然气工程服务企业，把我们公司这种特殊工作对象、特殊性质、工作要求、价值取向都高度浓缩在这八个字里面。所以，公司对安全管理非常重视，为了开好这次会议，公司胥总、蒲书记在多次会上做了要求和安排，而且不断提出建议。所以，这次会议能够取得这么好的成果，我想与公司整体对这项工作的重视程度和公司两位主要领导对这次会议的重视程度有密切关系，会期确定之后，在得知集团公司领导要到我们川庆公司来视察工作的情况下，公司仍决定会期不再更改。而且，胥总的讲话依然要作为我们这次会议的重要文件，不仅要印发书面材料而且委托我来传达，这就足以证明我们这次会议的重要性，足以证明公司对安全、环保的重视程度。所以，希望大家认真落实好本次会议的精神。

第二，要以这次会议为标志，全面开展HSE体系建设推进工作。

去年4月份开始，我们引入、学习杜邦HSE的理念和方法，在一年多的时间中，我们对理念和制度上的很多问题已经做了很多的学习、探索和准备工作，而且在现场试点的过程当中，也积累、形成了一些可圈可点、可见可感的好经验。我通过在4月中下旬和5月上旬两次现场调研之后，感觉到体系建设到了该大力推广的阶段。所以，公司及时决定召开体系建设推进经验交流会。并且，要以这次会议为标志，体系建设推进向基层、向现场转变、向真正实施过程转变。如果说我们前段时间是在做思想准备和制度准备，那么，我们现在就要做具体实施的建设工作，让新的管理思想、理念、方法在我们生产实际过程中得到应用。

第三，加大职工和培训师的培训力度，满足整体职工队伍素质提高的培训需要。

职工培训就是切实把职工的发展作为对职工的最大关怀，是造福于职工本人的最直接、最根本、最深远的一项战略性工作。培训的目的就是要提升每一个员工的个人能力和素质，也就是提高每一个职工在市场经济竞争当中的竞争实力。培训一定要立足当前，着眼长远。培训是一个不断积累的过程，不可能，也不现实见到立竿见影的效果，它的见效期相对要长。所以，需要我们有目标，能坚持，还要有方法，要善于培训，确确实实把培训当作一项为职工造福的工程，这个很关键。为什么说是造福？提升个人能力和素质，这本身就是一个让他终身受益的事情，素质和技能提升以后，能够促进企业的发展，企业的发展能够带动职工个人的发展，经济水平的发展。同时，至少我们第一目标能够得到保证和实现，就是他在工作中能最大限度的保护自己，防范伤害，这就是一种福。我们必须要认真的、冷静的、持之以恒的去做好这件事。那么，培训的两个手段，一个是师资，一个是教材，这两个都需要下功夫。李助理在总结报告里面也谈到，最近要培训一批培训师，希望各单位、机关有关部门大力支持，要选派有这种能力，又热心做好培训的同志，加入到我们培训师队伍当中来，让他们担当起公司全体职工素质提升的重任。

第四，体系推进工作要实现三个方面的转变。

一是要由HSE制度制定向HSE制度执行转变；二是要由机关HSE管理建设向基层HSE管理建设转变；三是要由HSE理念推进向方法推进转变。我们必须要尽快实现这三个转变，以适应我们工作重点的转变。我刚才已经讲了，如果说前期我们是做的一些准备性工作，那么，现在我们必须要实施起来，体系建设要推广，要扎根，要见到效果。不然就空了，空了的话，体系建设就没有立足点、没有生根，就很难，可以说就没有效果，也很难有效果。所以，我想实现这三个转变的最终目的就是要落到我们工作重点的转移上。

第五、在推进体系建设，要做好三个结合。

一是要把杜邦的HSE理念、方法与我们已经形成的良好安全管理基础相结合。所以这次会议我们叫基层安全管理暨HSE体系推进经验交流会，不但是强调了我们已有的基础，而且是要巩固好、保持好。不是说要对我们现有的基础进行割裂，不是说要把过去适合企业发展好的管理经验、方法、思想，完全摒弃从头开始。所以，必须要做好这个对接；二是要把HSE体系建设与我们的基层建设工作相结合。我们的基层建设具有符合中国特色的企业管理特点，基层的党支部建设、基层的基本管理制度建设、基层的基本素质建设，是基层管理的完整构架。解决好基层建设管理的责任是谁、解决的手段是什么、解决的方法是什么，那么我们的“三基”工作就非常有特色。所以，我想基层建设和HSE体系建设并不矛盾，不存在该适从哪个，该按哪个来的问题，包括我们开展的风险管理系统，都是相辅相成，相互促进的。我想如果我们“三基”工作干好了，HSE推进工作就会干好，没有“三基”工作这个前提，那么我们的HSE推进工作它就没有一个扎实的基础，很难推下去；三是要把HSE推进工作与我们川庆的优秀文化相结合。今天上午，机关有关部室的领导，对这项工作从不同的角度进行了很好的安排，谈的非常好。所以，我们必须要把这个事理解好、把握好，使体系推进和各项基础工作、各项管理工作无缝对接，渐行推进，不要形成对立、不要形成错位、更不能有断层。

第六，HSE体系全面推进，我们要从“提高、改善、引进”三个方面着手。

一是提高我们已有的、有效的HSE思想、方法水平；二是完善我们已有的、有效的HSE管理制度和基础；三是要积极引入、引进杜邦的新理念、新思路和新方法。我们不仅要尊重历史、尊重现实和尊重已有优良文化，也要尊重学习引进的基本规律，就是和我们的实际相结合。各单位也要结合本单位的实际好好领悟，结合杜邦这套管理体系的设置，认真对照，查看我们那些地方需要提高，那些地方需要进一步完善，那些地方需要我们尽快引进。这三个方面，构成了比较完整的、效率很高的体系推进思路。

第七、协调好现场安全管理的三个执行系统以及HSE体系建设的三个基本系统的运行工作。

三个基本系统就是制度标准系统、培训系统、绩效考核系统，这个大家已讲的比较多了。三个执行系统就是管理、监督、巡查。我想对管理、监督、巡查，补充点意见。这三个方面的执行系统都是一个目的，都是公司安全、高效、又好又快发展的一个重要管理手段和理念的落实。所以，我们要正确的理解好这三者之间的关系。它们是一个对立统一的整体，不对立就没必要这么设置，不统一我们这么设置就见不到效果，见不到正面效果，反而会容易出现负面效果。所以，我们必须要全体员工都要理解监督、巡查的作用，这些都是提升管理和提供保障的重要手段，是为了保障大家的健康、安全；健康安全的目的就是在提升企业的经济实力，竞争实力，实现企业的又好又快发展。所以，要这么想，我们的监督能没有责任吗？能没责任感吗？他能不好好履行职责吗？那么，我们受监督的管理层还有什么不高兴，还有什么不愿意接受这种保护性的监督呢？作为巡查，就是公司及各二级单位组织一些有经验的同志，随时到现场去巡视，去看、去了解、去指导，这个相对来说比较好处理关系。我们一定要让职工，特别是基层的干部职工理解，切实处理好相互关系。不是一个看一个，不是一个指责一个，不是一个找一个的毛病。同时，我们监督本身这个系统的建设尤为重要，这是一支高素质、有权威性的队伍，在安全管理专业知识方面是一支高水平的队伍。所以，集团公司讲的监督工作要“守法、诚信、科学、公证”，是对这支队伍的整体要求。去年，我在长庆工程监督公司成立后第一个培训班上讲到，“权威、刚正、负责”是对监督工作层面每个人员的具体要求。

第八、建立员工安全档案，开展好“安全星级员工”的评比工作，健全公司安全管理的长效机制。

第九，安全管理领导是主导，职工是主体，机关是保障，基层是重点，信心是关键。

倒过来讲，信心最重要，基层是我们工作的重点、着力点。我们所有风险大的岗位都在基层，都在操作岗位上，不是在我们的会议室，也不是在我们的办公楼里面。所以，必须把工作的重点和对象搞清楚，当然，没有领导做引导、主导，基层就无从做起，就会很盲目，就没有方向，就没有方法，或者说管理上就没有章法。我们要明确每一个人员在HSE管理过程中的作用、地位。而基层的重点在队长，关键在班组长，根本在岗位，把这三个层面的事一定要理清晰。那么，抓根本的问题就是提高每个职工的基本素质，抓安全关键问题就是要把班组长这一层抓好。他是兵头将尾，能把所带领的七、八个人，十来个人呵护好。我们所要做的事就是要把管理理顺，把思想、方法教给大家。队（站）长是基层单位最重要的一环，如果他都没有把一个队带好，班组长也不大可能带好一个班，更不要说在队长都不能很好履行自己职责的情况下，这个队有什么好表现，职工的素质能力有什么样的好转。所以，必须要明确责任。

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中图分类号：TV 文献标识码：A

加强推进基层水利服务体系的建设是保证水利行业得以健康持续发展的前提和基础，推动着水利事业朝着现代化的方向发展，基层的水利服务体系建设随着改革开放的深入得到了逐渐的变化，不同的发展时期也探索出了适宜的建设管理模式，大幅度的促进了农村水利事业的建设和发展。针对基层水利建设的问题进行深入研究，找出更适合的发展模式，推动基层水利事业更好更快的发展。

基层水利服务体系

基层水利服务体系是为了基层水利建设、运行、维护和管理提供全方位服务的各种组织和机构所形成的的有机整体，它并不是某一个组织或者机构的代称，这个服务体系应该包括以下三个方面：即基层水利服务机构、农民用水合作组织、准公益性专业化服务队伍。基层水利服务体系建立要强化其功能性、系统性和有效性，同时要完善服务体系的基本框架、功能定位、运行机制和保障措施。

2.基层水利服务体系建设的现状

2.1 服务人员的素质不高、年龄偏大

大多数基层的水利服务人员文化程度不高，具有大、中专以上文化程度的甚少，他们有的是修水库时参加工作的，学校分配来的很少，大多是顶班的，文化程度不高是情理之中的，年龄的偏大化和文化程度偏低也导致专业性的水组织成了一个空虚的组织。

2.2 专业性不强，知识老化

基层水利建设缺乏专业性的人才，大部分都是旧时期的顶班工作者，缺少工作的积极性和主动性，接受新知识、迎接新挑战的自觉性也不高，而基层水利部门对水利服务人员的培训力度也不够，很少创造外出深造的机会，他们的工作经验和认识程度有限，又无法开阔视野和取长补短，经过水利改革，不少水利服务人员从建设转入到管理，在实践中出现了各种新问题，增加了工作的难度。

2.3 人才流失严重

有显著业绩、工作能力强的服务人员常被调往更好的岗位工作，一些专业技能强的人员又去从事其他行业，造成人才的流失，这都归因于缺乏先进的人才管理办法，会经营又懂管理的人才是求之不得，导致水利的服务队伍越来越弱小。

2.4 观念落后，缺乏创新

目前的基层水利服务人员年龄偏大，长期受到计划经济的束缚和影响，思想上比较保守和陈旧，缺乏接受新事物的能力和创新的精神，每天按部就班的工作，缺少闯劲，循规蹈矩的工作方式对提高工作效率没有一点帮助。

2.5 管理体制不合理，不适应水利发展的需要

现存的水利员进行条块分割的管理体制十分的不合理，存在很多弊端，主要由于人员难调配，水利部门无法根据工作的实际需要调配工作人员，常常出现水利人员外派、不懂水利的人被调进的现象，造成人员管理上的失控局面；职能难以发挥，乡镇的直管体制使得水利人员的精力都放在乡镇工作中，，没有机会履行水利服务的功能；服务队伍难以发展起来，工作中的隶属关系不合理，造成水利服务人员的教育培训和考核难以进行下去，体制和水利发展发生冲突，不利于水利服务行业的发展。

3.加强基层水利服务体系建设的措施

3.1 加强领导力度

加强对基层水利服务体系的建设是保证水利事业得以健康持续发展的基础，推动水利事业朝着现代化的方向发展，如何建设高素质的服务队伍是加强服务工作的重点研究内容，要加强领导的执行力度，将基层的水利服务体系工作做扎实，以适应现代化的水利发展需要。

3.2 加大对现有服务人员的培训力度

现有的基层服务人员工作能力和素质都不及年轻人，应该加强对他们的培训和指导，使他们不断的接受新事物、学习新知识、解决新问题，服务体系应该强化培训，将一些年轻有为的服务人员送到大专院校去深造，使他们形成更系统的建设理念，帮助领导者管理服务队伍，鼓励一些能力强、有精力的同志进行对口的函授学习，还要配套的建立起考核制度，监督服务人员规范服务行为、提高服务水平。

3.3 改革用人机制，提高服务队伍的综合水平

改革用人机制、改善人才结构，基层水利服务站应该实行资格准入制度，要求具有专业技能的技术员应该占有一定的比例，用较好的福利待遇吸引更多的高材生，充实服务队伍，提高服务队伍的综合服务水平。

3.4 制定完善的工作机制

完善的工作机制是保障工作高效进行的基础，可以充分的调动服务人员的工作积极性和主动性，促使农村水利工作出现新的发展格局，同时还可以规范工作人员的日常行为，监督不良的工作现象，达到了基层水利工作有人管、有事干、出效益的良好局面。

3.5 增加水利服务体系的投入

乡镇的水利服务是公益性的水利事业单位，要想发挥服务人员的积极作用，政府应该全额拨款，保证他们的工资待遇和福利，工资实行不拖欠、足额发放的政策，服务人员的养老、失业和医疗保险等基本保障也不能少，这样可以使他们安心工作，并乐于主动工作，除此之外，还要配备服务组织必要的设备和相应的设施、改善服务的条件，以促使服务人员更好的服务基层水利事业，应该把各级财政的支农资金和农业发展资金都纳入到预算之中，各基本建设工程项目的资金也要按照一定的比例投入到服务体系建设并纳入预算之中。

3.6 培养现代化的管理能力

现代化的管理能力是高效服务的前提，目前的服务人员缺少管理能力和意识，或者管理手段比较落后，不能带动服务队伍的工作积极性和自觉性，培养现代化的管理能力、掌握先进的管理技术是发展的手段，所以，服务队伍要可以培养这种能力，为服务队伍带入新的活力。

4.结语

加强基层的水利服务体系建设，大力发展农村的水利，是加快水利改革发展和现代化建设的重要组成部分，这也是响应农业现代化和社会主义新农村的有效举措，水利是农业发展的命脉，是农业发展的基础保障，加强基层水利服务体系建设就要加大设施的投入力度、强化管理、拓展服务的功能，不断的进行自身的完善和改进，通过改善水利服务建设情况，可以维护农民的切身利益、改善民生，促进农村建设的大力推进。

参考文献：

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中图分类号：TB 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2014）15-0194-02

1 引言

随着社会对供电可靠性要求的提高，供电企业也在不断地向前发展。供电企业从以前粗放式的发展模式逐渐转向专业化、精细化和规范化方向发展，而直接面向客户的供电所安全生产的内控体系也越来越受到重视。如果说电力安保工具是保护人身安全的基本条件，那么“安全生产风险管理体系”则是保护电力企业安全的内控要求。安风体系与内部控制体系有很多相似之处。所以，以内部控制“五要素”的角度对基层供电所进行分析，可在“安风体系”建设中得到一些启示。

2 供电所安风体系中存在的内控问题

2.1 安全生产风险管理之控制环境

控制环境是企业内部控制“五要素”之首，它能够提供企业纪律与框架，塑造企业文化，并影响企业员工的控制意识。现阶段，基层供电所员工如运维人员，虽然动手的业务能力较强，肯吃苦，敢打拼。但由于历史原因，供电所员工知识结构和素质参差不齐，未得到系统的安全生产管理技能培训。其次，部分供电所没有形成安全生产风险管理的企业文化，员工没有重视安全生产的内控机制，没有形成全面安全风险管理体系的意识，对安风体系建设概念模糊，综合素质有待提高。再者，安全生产管理制度没有得到有效的实施，基层供电所员工没有充分重视安全操作的步骤。如“十个规定动作”没有真正实施到位，图简单、怕麻烦的思想成为供电所部分员工的习惯，造成安全生产管理无法落地，形成安全生产风险的薄弱环节。

2.2 安全生产风险管理之风险评估

风险评估是“五要素”之二，指的是分析和辨认实现所定目标可能发生的风险，包括风险、环境变化后的管理等。现阶段的供电所没有针对风险而设立相关的部门，而一般由县区局或更上一级的风险管理部门对基层的风险进行指导。然而，由于供电所数量多，管理难度大，作业风险评估和设备风险评估资料没有根据自身实际情况评估，相互协同现象的风险加大。部分供电所员工老龄化，将安风体系建设资料交与新员工，而新员工一旦换岗或调动，也会形成安风建设断层的可能风险。再者，供电所对于施工现场存在习惯性违章的现象，在安风评估中没有充分体现其中的风险。部分老员工在安全生产中遗留下来一些不规范的行为，如施工现场不带安全帽、高处作业不带安全带等，凭经验做事成为习惯之后，就可能导致违章、出现事故，平时的风险评估却没有针对这些薄弱的环节进行体现并纠正。

2.3 安全生产风险管理之控制活动

控制活动指的是确保管理层的指令得以执行的政策及程序，是“五要素”之三。供电所营业厅、基建部等业务比较专一，所以安风体系建设推进相对容易。但由于配电这一块，职责分离不够到位，没有形成授权意识。如在各系统走流程时，任务专交与一人完成所有的步骤。虽然效率提高，但个人工作量增大，导致其他配电人员不熟悉业务，也容易因一人失误造成业务的不完善。其次，风险评估主要有作业风险评估和设备风险评估，但在实际执行生产过程中，安全操作的过程和步骤没有完全执行到位，风险评估的活动没有实际得到控制。有些供电所对实际生产的安全不够重视，认为执不执行安全生产的内控机制无关紧要，从而削弱了安全生产内部控制机制执行的自觉性。

2.4 安全生产风险管理之信息与沟通

信息与沟通指的是辨识、取得确切的信息并进行沟通，以使员工能够履行其职责，是“五要素”之四。局安风体系建设实行“市局设备部-县局配电部-供电所配电部”直线管理型式，以逐步提高体系的应用能力，是一个较好的信息与沟通渠道。配电部班前班后会做得相对较好，给配电人员充分的信息交流平台。但供电所各部门信息共享和协同有待提高，如部分资料在“规范化”、“两册”、“安风”均有相似之处，并在配电、营业等可以共享，但由于信息共享与部门沟通不通畅，可能导致重复工作。其次，由于历史原因，市级以上供电企业员工缺少供电所基层工作经验，加上管理层级过多带来的阻碍，供电所与更高层级的沟通发生断层。不可忽视的是，虽然供电企业也正朝着酒店式服务的方向做努力，但由于对外宣传与沟通的不足，导致社会对供电企业存在一定的偏见。

2.5 安全生产风险管理之内部监控

监控是“五要素”的最后一个，指的是评估控制的设计和运作情况的过程。建立月度监控机制，每月汇总报安监部，安监部将在每季度的绩效考核中对其进行考核，这就是一个较好的调整和内部监控机制。但是，有些供电所只注重监督机制的建设，实际的安全生产内控机制监督不到位。如，监护人不在操作现场，或在操作现场做其他与安全监督无关紧要的事，这就使得安全生产监督体系形同虚设。其次，供电所普遍存在安全生产管理监督和考核机制的脱钩、落实不到位的问题。日常工作的权责不明，逐渐养成“干与不干一个样，做好做坏无所谓”的不良心态。此外，安风管理体系建设是一个长期的过程，持续对安全生产的监督不可前紧后松，将安全隐患在后期生产过程中逐渐放大。

3 加强“安风体系”内部控制的对策

3.1 提高安全生产意识，加强员工素质建设

一是要提高供电所管理层安全生产的意识和能力，形成安全生产内部控制的企业文化。如果供电所管理人员漠视安全生产风险管理体系建设，为其不遵守的行为推脱或找借口，会使普通员工上行下效，随意应付。只有供电所管理层如所长、班长、安全员、工作负责人等重视起来，不断提高安全生产专业知识和业务能力，以身作则，才能够带动员工树立安全生产的意识，并将其付诸行动，降低安全生产事故的发生概率。二是要提高供电所班组成员的综合素质。通过计算机培训、法律知识普及、专业操作项目训练和安全生产内控体系建设学习等途径，增强自我约束能力和责任心，减少人为安全事故的发生。三是安全风险管理体系建设的质量直接取决于相关资料的收集和归档，因此很有必要从基层抓起，做好培训工作，培养员工内部控制的意识，提高基层人员的素质，长期形成良好的安风体系控制环境。

3.2 完善安全生产风险管理体系的内控评价机制

虽然在安全生产风险管理体系中供电所有相应的设备风险评估和作业风险评估程序，但在实际的安全生产中要因地制宜，结合供电所自身的特色，制定相应的风险评估和防范措施，提高实际的可操作性。对供电所来说，应定期或不定期对安全生产风险进行评估进行检查和评价，根据实际情况的发展变化，及时发现存在的问题和隐患，跟踪或修正内部安全生产的薄弱环节，不断改进安全生产风险管理体系。针对习惯性违章的现象，做到因地制宜地本供电所安全生产风险评估，对出现的风险薄弱点，及时进行纠正，预防事故的发生。

3.3 实行“安风”激励机制，提高安全生产风险管理能力

建立良好的激励机制，调动管理者和员工在安全生产中规范行为的积极性，这对提高安全生产能力、遵守内部控制机制，防范安全风险有着重要的作用。实施安全生产不是一个“要我做”的被动状态，通过适当的激励机制转变员工的心态，在安全生产内控机制中做到“我要做”的主动。这个激励和惩罚机制也并非将安全生产中的人或物规定死，而是通过明确的职责分工、制度约束，让安全生产行为得到有效的实施。通过相应的激励和惩罚，员工才能树立安全生产的意识，在压力和动力的作用下，安全生产风险管理的内控机制才会充满活力。

3.4 畅通信息沟通渠道，营造良好沟通氛围

以供电所安全生产风险管理体系建设为载体，通过规范的内部控制体系，加强供电所内部之间、供电所之间、供电所与上级和供电所与社会之间的信息沟通。强化供电所内部的信息交流，缩短多层级之间的沟通渠道，使员工能够在安全生产中获得全面、充分的信息，促使员工在平时工作中做到安风内控的比、学、赶、超，促进安全生产的风险管理水平的提升。

3.5 全员参与安风体系，促成强大监督链条

坚持“安全第一、风险预控、管理规范、科学发展”的安全生产方针，坚信“一切事故都可以预防”的原则，做到从上到下及从下到上的双向监督。这就要求所有员工全员参与到安全生产风险管理体系当中，使内部控制监督薄弱点环环相扣，形成强大的监督力量和迅速、有效的执行力。

建立好体系后，还需要强有力的执行力，而执行的关键是权责分配和奖惩制度。如安风体系建设中，各专业体系联系人要对各自负责的专业资料进行检查，并督促相关单位整改，这就是一项很好的管控体系。因此，“安全风险管理体系”不是孤立的，而是与各业务和部门相互联系、长期维持的一个生态系统。要形成一个系统内的意识，再在此基础上形成一个控制体系，以后无论人员流动如何，所有的流程和活动都会按照既定的框架进行自我调整和完成。

参考文献

[1]杨琦.供电所特色的电力安全文化浅议[J].中小企业管理与科技，2014，（02）：65.

[2]巩向前.供电所安全生产管理的三个层面[J].电力安全技术，2004，（11）：50-51.

[3]李朝清.供电所安全生产内控机制执行中存在的问题与对策[J].农村电工，2012，（10）：10-11.

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近年来，“三鹿奶粉”、“毒胶囊”、“毒果冻”、“地沟油”等等食品安全事件不断刺激着人们本就紧张的神经，现阶段人们也已经习惯地认为“地沟油”、“非法滥用食品添加剂”等等现象的存在是无法避免的，媒体上到处进行产品质量安全检验证明的专家更是频频招到群众的“板砖”。[1]怎样扭转这种趋势，重塑群众对于社会产品安全的信心，成为了当面一个亟待解决的问题。

一、产品质量安全检验检测体系内涵及其重要意义

所谓产品质量安全检验检测体系，指的是依据国家相关法律法规的规定，按照国家及本行业内通行的质量标准，在安全的实验环境下用先进的检测设备与方式对产品的质量安全进行监测与评价的技术体系。[2]它的建立与完善，对于确保产品的消费安全、加快产品行业结构升级、提高产品的市场竞争力等方面都有重要的积极意义。

二、产品质量安全检验检测体系建设现状

随着国家和社会对产品质量安全的重视度逐步加强，我国的产品质量安全检测检验体系的建设也迎来了飞速发展的阶段。

（一）机构建设进一步完善

“十一五”期间，我国产品质量安全检验检测体系的建设发展迅速，不仅投入的资金逐年增加，检测机构的设立也不断增加。地市级的质量技术监督部门设立的综合性产品质量检验检测中心基本做到了全覆盖，县乡级基层产品检测机构也达到了一个非常高的比例。[3]

（二）检验设备进一步强化

现阶段，我国共建有检测场地几十万平米，各类检测设备近万套。省级的检测院（所）大都拥有3000平米以上的大型科研型实验室，各地级市的产品质量检验检测机构的设备升级也基本完成，并在在一些大型的生产基地、行业特色地区根据实际需求专门设立了提供速测服务的检测机构，初步建立了产品从生产到销售整个过程的检测体系。

（三）工作队伍进一步扩大

现阶段，我国的产品质量安全检验检测人员的素质和检测水平同以前相比有了很大地提高。首先表现在工作人员的自身素质有了稳步地提高。截止到2013年10份为止，在职的4万余人，中高级以上职称的人员就占据了一半以上，监测工作者的学历水平和职称有了较大提升；再次表现在检测能力大幅提升，以福建省为例，仅在2013年上半年就完成各类检测2066批次。其中：农药质量94批次、农药残留555批次、兽药质量80批次、兽药残留519批次、饲料质量75批次、饲料中违禁药物279批次、生鲜乳中违禁药物36批次、肥料和水质等样品39批、稻田土壤和稻谷中的重金属样品389批次。

三、现阶段产品质量安全检验检测体系建设中存在的问题

虽然现阶段我国的产品质量安全检验检测体系建设有了很大地发展，但还是存在一些急待解决的问题。

（一）检验检测体系的建设无法跟上社会发展的需求

虽然近年来我国的产品质量安全检验检测体系建设取得了长足地进步，但是仍然无法有效地满足社会上产品检测的需求。首先表现在数量上，现有的机构数量同社会发展速度存在很大差距，尤其是百姓最为关心的农、畜禽水初级农产品产品以及食品添加剂等食品检测的机构在县乡一级尚未实现全面覆盖，后者的数量缺口尤为巨大。

（二）基层检验机构检验检测技术落后

在我国各县市的基层产品质量安全检验检测的机构中，尤其是食品检测工作的技术水平相对落后，检验检测水平不高，检测的结果难以得到社会公众的认可。加之投入的经费有限，一些环节的检测工作无法正常进行，现有的检测设施与技术也无法进行充分地利用；致使检测工作无法进行统一协调与有效管理，资源没有充分利用，信息不能共享。

（三）检测装备两极分化严重

现阶段，我国的省、地两级的检测机构大多配置了比较先进的检测设备，检测的技术能力较强，检测的效率和精度也较高，但是于此形成鲜明对比的是县级检测机构的设备却严重老化，而且专业的人才极度匮乏，这使得其所能够开展的检测项目不全，范围狭窄，检测的水平相对低下，检测的结果缺乏权威性。[5]

四、加强产品质量安全检验检测体系建设对策

针对上文提出的问题，笔者结合自己多年的工作经验，总结出以下几点对策。

（一）加强现有资源的整合

要想有效地解决我国县乡基层产品质量安全检验检测机构数量不足的问题，最简单的办法当然是国家投入主要资金、地方上进行配套，全面强化检验检测体系的建设，但这样做却无疑会造成极大的资源浪费。因为现阶段，我国各县乡基层的卫生防疫、农业环保、质量技术监督等部门都配备了一定的检测设备。各地的政府应该充分利用好这些资源，实现资源的充分整合，杜绝资源浪费和无谓的重复建设。整合的具体规划应由省级主管部门牵头，各部门协商解决，以“高效、经济”为指导原则，形成各相关部门“有人出人、有设备出设备”的合力，从而达到取长补短、优势互补的目标。

（二）大力提升县乡级别基层检验所的检测水平

要对提升县乡级别基层检验所的检测水平引起足够的重视。现阶段，各地产品质量安全事件频频发生，使人民群众对于包括食品在内的产品的安全要求日益提升。所以，增强基层检测机构的检测技术能力，提升技术检测的力度就成为一件亟待解决的工作。基层政府要提升对技术监督工作的认识程度，不仅要在思想上给予高度的重视，并在工作上大力支持，要进一步完善基层食品检验检测体系的建设。加强对食品质量安全的行政监督，充分发挥县乡级检测中心的带头作用，建立产品“从生产到使用”各个环节紧密相连的检验检测体系，提高检测的水平。与此同时，还要进一步加强对基层技术检测资源能力的整合。在上级主管部门的指导和协调下，各级产品安全检测部门必须加强合作，加强管理，使基层检验的力量能够得到充分地调动，提升基层检测机构在群众中的信度，将现有的能力资源进行充分地利用，提高工作效率。，

（三）大力改善基层检测机构的硬件装备

对于各县乡级的质检机构而言，首先要对现有的检测仪器和设备进行充分地利用。另外还要根据本地区的实际需要去适当地进行设备的更新，从而达到提升检测设备硬件水平，使其在检测检验的精度与范围方面都能够满足时展的需求。在新设备的配置方面，要坚持经济适用、精确性高、质量可靠的原则，既不要因为盲目追求那些高端的设备而造成设备的闲置产生浪费，也要避免为了省钱而购买那些过时检测设备的事件发生。

五、结束语

总而言之，要想使我国的产品质量安全检验检测体系建设能够切实地满足社会的需求，就要在加大资金投入不断提升检验检测机构水平的基础上，充分发挥地方政府的协调作用，对各部门的现有资源进行科学地整合，实现“省时省钱办实事”的发展目标，使我国的产品适量安全检验检测体系得到不断地发展与完善。

参考资料

[1]彭艳霞；刘彩霞.畜禽产品质量安全的市场监测、监管对策[J].畜牧与饲料科学.2010，（09）：30

[2]李世春. 省级以下质量技术监督行政管理体制改革研究 [D].兰州大学.2011，（08）：25-26

篇13

[中图分类号] S851.33 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）07-0244-01

一、基层动物防疫工作建设存在的问题

1.相关法律法规不健全

我国基层动物防疫体系主要是自《中国人民共和国动物防疫法》相关法律出台之后才基本形成。主要将相关技术标准框架基本搭建完成。在地方上，我市也根据《基层动物防疫法》制定了一系列适应我市当地情况的部门法规、技术标准等以完善我市基层动物防疫工作建设，并且已经形成了一个相对完善的基层动物防疫体系。但是随着现代畜牧业的发展，国家对基层动物防疫工作日益要求严格下，仍存在着较大的差距。农村观念落后，一时较难转变理念，《动物防疫法》因此难以得到贯彻落实，导致大部分农村地区的病死禽畜没有办法正确有效的进行处理，从而无法有效的控制好传染源。此外，村级动物防疫队伍依然十分薄弱，难以对养殖户进行有效监督，因此做好我市基层动物防疫工作，需要进一步健全有关基层动物防疫的法律法规。

2.基层动物防疫工作基础薄弱

目前，我市基层很多动物防疫机构不够健全，动物防疫设备落后，防疫定位不够准确，防疫体制建设推进不够不顺利。此外，基层动物防疫人员大多缺乏基础业务素质。很多县级畜牧兽医院缺乏必要的预防、诊断、检疫和监测手段和仪器，更不用说很多乡村畜牧兽医站了，所以开展正常的日常工作比较困难。

由此可见基层的动物防疫体系建设相当的不规范。由于一些政治因素，畜牧兽医领导缺乏专业知识，对防疫业务不熟悉，导致外行领导内行，基层动物防疫工作没有规章可言，处于一片混乱状态。就乡镇防疫所而言，机构内部不统一，对防疫知识更新周期慢，过于陈旧。

3.缺乏防疫基础设备，技术手段落后

根据调研，我市大部门乡镇检验人员业务知识已经老化，因为缺少相关专业知识培训，知识系统更新缓慢甚至于停滞，部门农村兽医人员技术依然保持在传统的兽医诊疗的水平上。

就防疫基础设备而言，疫病监测仪器设备缺乏，而且老化现象严重，甚至无法正常使用。大部门乡镇畜牧站所的监测设备较为简陋，部门地区至今仍然没有固定的办公场所。村级畜牧站所缺乏基本的防疫器具，冷藏设施和交通工具；一些地方防疫信息网络没有建立，基层动物防疫信息传递慢，疫情测报能力弱。

4.基层动物防疫人员业务素质低，缺少专业人才

我市基层动物防疫人员普遍存在着学历低、专业素质低、年龄结构不合理、专业知识陈旧等问题。大多数畜牧工作人员都缺乏专业知识技能的培训，尽管引进新的检测设备但是不会用、不能用，导致疫病事故常发；基层动物防疫人员工作积极性不高，缺乏正确积极的态度对待上级明确的基层动物防疫要求，从而导致无法及时发现一些疫病疫情，以至于无法及时采取措施解决问题。

5.养殖户防疫意识和风险意识淡漠

一些乡村的养殖户对基层动物防疫的重要性认识不足，为谋取更多的利益不断地降低养殖成本，没有根据动物防疫的规定定期定量打疫苗，导致一旦发生疫情，难以查清病情源头；此外，在饲养过程中，养殖户为提高养殖收益率而滥用抗生素、生长激素等药物，从而导致牲畜抵抗力差，很容易产生疫病。

6.应急反应机制够不完善

由于动物疫情检测方式和手段落后，导致疫情报告信息量少，更新速度缓慢。从而对重大动物疫情的早期预警预报工作做不到位。对防疫指挥调度、疫病的诊断控制反应机制不够完善，从而无法快速的采取应急措施，导致疫情的扩大、蔓延却无计可施。

二、完善基层动物防疫体系的措施

1.建立健全疫病防控体系

一方面要提高动物防疫人员以及养殖户对基层动物防疫体系建设的认识，强化领导、明确各部门之间的责任。推动防疫工作责任制、疫情报告责任制、应急处理责任制等制度进一步建立健全，以防出现相互扯皮推诿等现象。另一方面需要加强对基层防疫部门的管理，提高并丰富其防疫功能。其次，要建立动物疫病防控应急机制，做好切实可行的应急预案，保证可以有效的应对突发事件。最后要建立重大动物疫病监察机制，联合政府部门和畜牧兽医行政管理部门以及监察部门，成立基层动物防疫检查小组，对辖区内的基层动物防疫工作进行不定期的检查监督。

2.加强物资投入，改进设备水平

要加大资金投入力度，通过财政补贴来保障基层基层动物防疫体系得到完善。笔者建议把基层动物防疫事业体系纳入到社会经济发展体系计划中，鼓励社会各界投入到基层动物防疫事业中，从而加大对基层动物防疫体系建设的投入。此外，巩固完善好乡镇一级的冷链建设，保证疫苗的有效性，强化动物强制免疫，一些重大动物疫病实行全面强制免疫。为乡镇、村配备专用的工作场所，如建立防疫站和村防疫服务室。保证基本常规检测设备配备完善。

3.加强防疫人员培训，提高业务素质

要加强对基层动物防疫队伍人员的教育和培训，全面提高防疫队伍的素质，逐步实现防疫人员专业化、职业化。要定期或不定期的组织防疫员参与培训，认真学习防疫知识和相关法律知识，规范操作程序，提高技术水平。要通过建立兽医行业协会等形式加强对职业兽医的管理，提高服务水平。适当的调整现有的防疫员，鼓励大中专毕业生参与到基层动物防疫工作中去，大力引进新型防疫人才。

4.加快传统养殖方式向现代化养殖方式的转变

通过转变养殖户的养殖观念，培养养殖户的防疫观念，来形成一种以预防为主的养殖管理模式。推广养殖小区和养殖示范区建设，来宣传健康的养殖方式。

三、结论

基层动物防疫工作作为一项社会公共卫生事业，一方面关系到动物健康发展，另一方面也影响着消费者食品健康安全。在当前新形势下，通过不断完善基层动物防疫体系建设，加强基层动物防疫工作，提高动物疫病的防控水平等措施，对基层动物防疫工作进行有效规范，从而为社会稳定做出一份贡献。

参考文献