关于申诉的法律规定范文

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篇1

主题语：教师申诉制度是各级教育行政机关受理行政区域内，各类学校教师在其合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由、请求处理维护自己合法权益的制度。

各级教育行政机关对所受理的教师申诉案件作出处理的唯一法定法律文书是《处理意见书》。

前面的话

近日按教师朋友提供的信息，通过Google搜索引擎查在互联网(.cn/asp/dzzw/TopMenu/banshizhinan/dudaoshi/01.doc)上查到《成都市教育局受理教师申诉指南》，从网址看该文件应挂在成都教育信息网上，但无法查到。而在成都教育信息网(.cn/)上只查到：1998年9月3日《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》 。这两个文件在处理教师申诉的程序上适用法律方面存在很多问题，本文试作简要评述。

一、再述教师申诉的法律性质

在《教师申诉行政制度中的若干思考》一文中已对教师申诉的法律性质作了基本阐述，在这里再作进一步讨论。

1、教师申诉的法律依据：

教师申诉法律制度的建立，是我国《教师法》第39条所规定。1995年10月6日国家教委的教人［1995］81号《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》【八 教师申诉】对教师申诉案件的管辖、受理条件、以及处理程序、法律救济措施等方面作出了简要的具体规定。此后，依据该实施意见的【十】、各地可从本地区的实际情况出发，制定《教师法》的实施办法。的规定，各地对教师申诉作了相应的规定，如，《北京市教师申诉办法(自1996年4月1日起施行)》及《关于办理教师申诉工作若干规定》(1998年11月23日 北京市西城区人民政府西政发[1998]22号文件印发 根据2000年7月27日西政发[2000]30号文件修改)、《苏州市教师申诉办法(自2004年1月15日起施行)》、1995年4月26日四川省人大颁布《四川省实施条例》、成都市教育委员会1998年9月3日颁布并施行《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》、而后(注：具体日期不详)成都市教育局制定了《成都市教育局受理教师申诉指南》等等。

各地所制定的办法、意见、规定等规范性文件，均以《教师法》、《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》以及地方行政法规作为制定的法律依据。以此为据，我们完全可以这样认为：1、教师申诉制度是教育行政机关依据我国教育法律法规所建立的、一项“特殊”的为保护教师合法权益的法律制度。2、教师申诉法律有着较为严格的主体、受理范围、特定的处理行政机关、以及处理的程序与期限。3、对教师申诉案件作出处理是教育行政机关的具体行政行为，而不是教育系统内部的纠纷调解行为，更不是教育系统的内部事务。4、教育行政机关予以受理的教师申诉案件处理作出的文书《教师申诉处理决定书》是行政法律文书。5、提起申诉的教师对于教育行政机关所作出的具体个案的《教师申诉处理决定书》不服可以提起行政复议、与行政诉讼。

2、相关法律问题

(1)、关于教师申诉的受理机关：

依据《教师法》、《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》，教师申诉的受理机关应当是行政区域内的教育行政机关或人民政府有关行政部门，如政府法制局等。

(2)、关于教师申诉后提起行政诉讼的可诉性：

《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》【八 教师申诉】规定“ （四）行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人。申诉处理决定书自送达之日起发生效力。”、“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”

不少人认为，根据教育部实施意见对于教师申诉“凡申诉内容不直接涉及其人身权、财产权”的不能提起行政复议或行政诉讼。这种观点是错误的：首先，教师申诉必然是涉及教师合法权益，而此时的合法权益往往直接或间接的包含着教师的人身权或财产权，如果申诉教师的合法权益得不到保护与保障，必然损害其人身权或财产权。其次，2000年3月施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条有“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”的规定，司法解释规定得非常明确，即只要是“国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”即可提起行政诉讼。教育行政机关所作出的《教师申诉处理决定书》只能是行政行为，也只能是教育行政机关或人民政府的其他行政部门方可有权作出这样的行为，其他行政机关和组织无此职权。第三、教育部的实施意见将教师申诉内容人为分为两类是不合适的，这点各地方所制定实施教师申诉制度具体的办法、意见与规定等规范性文件均已舍弃这种分类方式。《苏州市教师申诉办法》第16条规定“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可以向原受理申诉机关的同级人民政府申请复核。申诉人对申诉处理决定不服的事项符合行政复议、行政诉讼受理条件的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。” 而未舍弃了“申诉内容直接涉及其人身权、财产权”就充分说明了这一点。

(3)、关于教育行政机关作出处理的文书形式：

根据《教师法》、《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定，教育行政机关依法决定予以受理的教师申诉案件处理作出的文书形式是唯一的、即只能是《教师申诉处理决定书》。

(4)、关于教师申诉后提起行政诉讼的可诉性：

二、成都市教育行政机关“教师申诉”处理存在的问题：

1、《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》存在的问题

该暂行意见系当时的市教委，现在的市教育局依据《教师法》、《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》以及《四川省实施条例》所作的规范性文件。该暂行意见存在的主要问题：1、没有规定教师申诉当事人对《不予受理决定书》与《教师申诉处理决定书》的任何救济措施；2、未明确《不予受理决定书》与《教师申诉处理决定书》效力性质，其是否具有法律效力，对教师申诉当事人是否具有约束力均未作出规定。3、承担义务的一方若不执行教育行政机关作的《教师申诉处理决定书》如何处理也未规定。这样的暂行意见如何执行，其《教师申诉处理决定书》往往也是如同空纸一张，这样情形即使教育行政机关作出了正确的处理决定，也不能切实有效的保护申诉教师的合法权益，这一点是不可置疑的，并且在成都市也有现实的教师申诉案例(老兵网-转业干部配偶为何被成都大学除名)证明这一事实。

2、《成都市教育局受理教师申诉指南》存在的问题

该指南为成都市教育局依据《中华人民共和国教师法》和《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》所制定。文中的“市人民政府教育督导室”，即成都市教育局下属的不具有国家机关法人资格的一个行政处（室）。 该指南存在的主要问题：1、没有对处理文书的要求作出规定；2、在正文条款中使用了《教师申诉处理意见书》。这一错误作法的性质非常严重，其一、直接违法了法律与地方行政法规“作出处理决定”的法律规定；其二、“意见书”与《决定书》在法律性质上、法律效力上、国家公文的类别上均是两类截然不同的文书，使用“意见书”无疑将一个具体行政行为人为地变成了内部意见或建议，这样的做法无疑将侵害教师申诉当事人的申诉合法权益、残酷地、无情地剥夺申诉当事人寻求法律救济的手段与途径。3、使用“意见书”无疑推卸了教育行政机关保护教师与申诉教师合法权益的法定职责与义务、同时也逃避了承担以行政方式要求过错方（责任方）执行处理决定的法定职责与义务，充其量是个“督促执行”；4、在办事流程图的中送达与执行的办事流程中，又载明为《教师申诉处理决定书》，而无前面文字表述中的《教师申诉处理意见书》，此时给教育行政机关的下属具体经办机构与人员有了使用文书的自由选择权，即给有某些个人以权谋“......”或推卸责任的足够空间。

结束语：

对履行教育教学职责专业人员的教师，教育行政机关正是通过依法管理、依法行政来规范教师的教育教学行为，维护教师合法权益，而教师申诉就是最能体现教育行政机关维护教师合法权益的行政救济具体措施之一。行政复议或行政诉讼也是在教师合法权益受到侵害，教师在通过其他合法途径无法达到维权目的的情况下，我国法律上设置最后一道司法救济途径。如果对于教师申诉不能行政复议或行政诉讼，那么教师申诉就是空话，没有行政诉讼的法律救济手段，教师申诉制度也就是空中楼阁，没有任何意义。

教师申诉是我国法律针对教师这一具体主体的合法权益所特设的各项法律保护中的教师权益行政保护。也是一种行政法律救济。行政法律救济主要是通过相关的解决行政争议的行政实体法和行政程序法的规定，赋予行政相对人了解行政机关做出行政行为的权利和为自己的合法权益进行陈述、辩解和获得救济的权利。《教师法》中的对于教师权益保护的行政法律救济程序就完全体现在教师申诉制度上。应该强调指出，教师申诉制度不同于一般意义上的申诉制度，它是一项法定的申诉制度，具有行政法上的拘束力和执行力。

教师权益急需依法予以规制和保护，这是关系到我国教育事业盛衰成败的大事，教师权益的正确、有效、合法地维护与行政、司法救济途径的设置与选择是极其重要的，目前我国现行法律已有了相应法律制度框架，但尚需要明确的、具体的、具有极强的可操作性的法规加确定，对于不符合法律规定的地方行政规范性文件必须废止、重置，若国家能以行政法规的方式作出统一规定将是全国广大教师的佳音，也是正处于教师申诉期间当事人的福音。

参考文献：

1、苏州市人民政府令第46号《苏州市教师申诉办法》

2、何宁湘《教师申诉行政制度中的若干思考》

3、劳凯声教授《教育政策与法律分析研究》

篇2

民事诉讼法的修改,进一步加强了民事检察对民事诉讼活动的监督,主要体现在:扩大民事检察监督范围、增加民事检察监督方式、完善民事检察监督程序、强化民事检察监督手段和充实民事检察职能。

一、将民事活动整体纳入检察监督范围

新民诉法第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”取代了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定,扩大了检察监督的范围,将执行活动与调解活动都纳入检察监督的范围。

(一)增加执行监督的规定

新民诉法第235条增加规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,进一步强调民事检察对执行活动的监督权。根据相关统计,民事案件占法院总案件的85%以上,执行案件占民事案件达四分之一。[1]法院是执行的主体,特别是近年来随着拆迁的司法化,拆迁的执行权集中于法院,因此城市化过程中的矛盾也必然随之向法院聚集,由于利益牵涉较大,执行容易成为司法腐败的重灾区,在实践中也有监督执行案牵出法院执行局整体腐败的案例,若缺乏相应的监督,不仅容易激化本已尖锐的城市拆迁过程中累积的矛盾,更可能导致司法公信力的崩溃,因此从法律层面加强对于执行人员和执行活动的监督的规定显得尤为必要。

但是新民诉法对于执行监督的规定只有235条一个条文的规定,仅明确了执行监督的法律地位,却没有相应的操作程序,在最高检与最高法出台相应的司法解释前,可由地方法院和检察院共同探索总结实践经验,制定相应的规范性文件,以适应实践的操作。

(二)增加对调解活动的监督

随着法制的进步,由于法院调解效率高且具有法律效力,必然越来越受到公众的青睐,但是当事人对于生效的调解书不能提出上诉,即使违背了自愿原则也只能申请再审,而再审系法院内部监督,有一定的局限性,因此引入检察监督,将调解书也作为再审检察建议和抗诉的对象,对于维护司法公正和提高司法的公信力也有积极的意义。

但是检察机关对调解书的抗诉或发出再审检察建议的条件是调解书损害国家利益或社会公共利益,与法院启动再审的条件有一定的差距,而且实践中损害自愿原则的调解占绝对多数,这也必然会影响检察机关对调解活动的监督效果。另外,对于国家利益和社会公共利益的界定范围也不明确,因此,对于国家利益和社会公共利益的应当由进一步的司法解释予以明确和细化,同时对于检察机关审查过程中发现的违背自愿原则的调解书如何处理也应当有具体细化的规定。

二、赋予检察机关再审检察建议权

新民诉法第208条赋予了检察机关除抗诉以外的新的监督方式,即再审检察建议。再审检察建议一方面可以有效缓解民事申诉案件的“倒三角”现状的压力,使基层民行检察对民事申诉案件的处理有了更大的发挥空间,优化民行检察申诉案件的业务结构,强化基层民行检察的职能和作用;另一方面,也可有效减轻当事人的诉累。由于抗诉需要提请上一级人民检察院作出,因此同一案件往往要经过两级民行检察部门的审查方可提出抗诉,不仅占用了较多的司法资源,也造成抗诉程序繁琐,抗诉周期长,不利于申诉人利益的保护。而再审检察建议直接向同级人民法院发出,无需经过上级检察机关和上级人民法院的审查,省略了诉讼程序,节约了诉讼资源,提高民事申诉案件的办理效率,可以有效弥补抗诉案件不具有时效性的缺点。

结合最高检和最高法在2011年3月10日联合下发的《关于对民事审判活动与行政诉讼活动实行法律监督的若干意见(试行)》(简称两高文件)的规定,虽然该文件对于再审检察建议的的提出对象和决定机构、适用条件、以及法院对再审检察建议的审查期限和法院不接受建议的救济方式等都已作了明确的规定,但是笔者认为还是有需要进一步明确的地方:由于再审检察建议系通过检委会作出,对于法院不接受再审检察建议之后是直接提请抗诉还是接受法院意见的相关的审查部门、审查期限以及决定机构都没有具体规定,这可能导致再审检察建议被法院拒绝接受后抗诉周期变得更长,更不具有时效性,反而增加了当事人的诉累,违背了再审检察建议制度建立的初衷。对此,笔者认为应当进一步完善再审检察制度的规定,完善细化法院拒绝接受再审检察建议的后续程序规定,同时由于发出再审检察建议的申诉案件已经经过检察机关检委会讨论通过,应当适当缩短对该案重新提请抗诉的审查期限,以减少申诉人的诉累,增加再审检察建议案件办理的时效性。

三、明确了民事检察的调查核实权

新民诉法第210条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”该条赋予了民事检察一定的调查权,对于提高民事申诉案件的办案质量有着积极的意义。检察机关在审查民事申诉案件中除了向法院调取有关案卷,若无相应的调查权,仅依据案卷材料所反映的内容,很难全面了解案件的详情从而做出判断,影响民事申诉案件办理的效果。

笔者认为,对于民事检察的调查核实权,应当结合新民诉法的其他规定,予以更加全面的理解:新民诉法112、113条增加了对恶意串通进行虚假诉讼的规制,随着社会发展,司法实践中通过虚假诉讼谋取非法利益的行为越来越多,对其予以规制的呼声也越来越高。而法院由于案件积累,对虚假诉讼的调查往往力不从心,因此通过检察机关来查清虚假诉讼的事实将显得合理和必要。笔者认为,对于新民诉法210条中规定的当事人和案外人中的“人”的理解,应包括法人和其他组织,如在调查虚假诉讼的过程中难免遇到对涉案人的银行账户资金流转的调查等。同时,应当赋予检察机关调查权一定的强制性,如对于检察机关需要的证据,对方应当提供。这需要法律或司法解释的进一步明确规定。

四、规范了当事人向检察机关申诉的范围

新民诉法第209条规定:“有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。……”该条的规定将民事检察监督和法院内部的再审监督进行了有效的衔接,也避免了多头审查导致的司法资源的浪费。该条款为民事检察监督设置了前置程序,即当事人在申请民事检察监督之前,应当先向法院申请再审,在对法院再审申请不服以及法院对审查再审申请不作为和认为再审判决裁定有错误的才能向检察机关申诉,避免了当事人既向检察机关申诉又同时申请再审的现象。同时,由于当事人向人民法院申请再审有期间的限制,因此,新民诉法第209条的意义也在于将当事人申请法院再审的期间限制与检察监督相衔接,改变了以往当事人向检察机关申诉不受判决裁定生效时间的限制的弊端,可以有效改善我国当前司法实践中被广为诟病的“终审不终”的弊端,促进法制的统一。

对于新民诉法中当事人申诉条件的修改,笔者认为应当适时修改民事行政申诉案件办理制度中关于受理当事人申诉的民事案件的条件的规定,以适应新民诉法的实施。同时应当注意到,该前置程序只是针对申诉人申诉的案件,不影响检察机关对自行发现的已经发生法律效力的判决裁定违法而进行的法律监督。

五、增加公益诉讼制度

新民诉法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”明确规定了法律规定的机关在社会公共利益受到侵害时可以向人民法院提讼。填补了检察机关在社会公共利益受到侵害时单独提起民事诉讼的法律空白。

检察机关作为宪法规定的法律监督机关,是国家利益和社会公共利益的代表,但是在民诉法修改以前,检察机关作为诉讼的原告仅在《刑事诉讼法》第99条中规定,即检察机关在国家、集体财产遭受损失时有权提起刑事附带民事诉讼,而刑事附带民事诉讼的限制条件较为严苛,且检察机关公诉部门业务重心在于对案件的审查,对侵害国家和集体财产的刑事附带民事诉讼由于程序及利益归属等的问题,往往不加重视,若将该业务由民行部门承办,又会带来业务部门之间沟通及协调上的问题,往往出现民事部分无法在刑事诉讼中解决的问题,而检察机关却不能就此再单独提起民事诉讼,从而限制了检察机关维护国家利益和社会公共利益的作用的发挥。而新民诉法的修改赋予检察机关作为一个合格的民事主体单独提起民事诉讼,与刑诉法中关于检察机关提起刑事附带民事诉讼的规定相得益彰,大大完善了对国家集体利益、社会公共利益保护的法律机制。

但是由于新民诉法的规定较为原则,对于检察机关提起公益诉讼仍然有需要完善的地方:首先,新民诉法的55条规定提起公益诉讼的主体是“法律规定的机关”,而目前为止并没有相关的法律规定检察机关为提起公益诉讼的合格主体,因此,民事检察若要真正发挥作用,仍然需要相关的法律的明确授权。其次,新民诉法55条中仅规定对“损害社会公共利益”才可以提起公益诉讼,而对于国家利益以及集体利益等,却没有规定,这也将导致与刑诉法的99条在衔接上可能存在一些问题,如检察机关因国家、集体利益受损害而提起刑事附带民事诉讼中因某些程序或其他问题而不能在刑事诉讼中解决,而检察机关能否单独再提起民事诉讼的问题。由于社会的发展,刑诉法中关于检察机关提起刑事附带民事诉讼的规定与新民诉法的规定在立法时间上有一定的差距,导致在立法价值取向上可能有不同的侧重,因此,法律应当对此予以进一步明确规定,以使法律之间能够有效衔接,保证法律制度的统一性。另外,在实践中必然会遇到对“社会公共利益”的界定问题,对于社会公共利益的具体内涵,需要相关法律或司法解释的进一步明确。

六、结语

篇3

湖南省衡南县劳动争议仲裁委员会 杨 进 蒋华平

篇4

-一、教师申诉制度

我国《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”。“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉；同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理”。这是宪法关于公民申诉权利规定在教师身上的具体体现。

《教师法》确立的这项维护教师合法权益的行政救济程序的制度，即教师在其合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由、请求处理维护自己合法权益的制度，就是教师申诉制度。

二、教师申诉制度具有如下特征：

1、教师申诉制度是一项法定申诉制度。《教师法》明确规定了教师申诉的程序，各级人民政府及其有关部门必须依法在规定的期限内对教师的申诉作出处理决定，使教师的合法权益及时得到保障。学校及其他教育机构，有关部门对上级行政机关作出的处理决定，负有执行的义务，否则，即应承担相应的法律责任。而其他非诉讼中的申诉，如向部门、行政监察部门等部门的申诉。虽然对维护教师的权益有一定的保障作用，但由于没有明确的法律规定和时限要求，其实施过程不可避免地带有一定的弹性和随意性，在某种程序上降低了申诉人受损的合法权益的恢复和补救。这也是《教师法》之所以将教师申诉制度上升为法律制度的目的所在。

2、教师申诉制度是一项专门性的权利救济制度。它在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师这一特定专业人员的申诉权利具体化。从申诉受理的主体上看，教师申诉受理的主体是特定的，即教育行政机关。因此主管教育行政机关依据行政法规以及规范性文件所作出的影响申诉当事人权利的变化的行政处理决定，是行政机关具体行政行为。从申诉时限上看，对教师的申诉主管机关必须在法定期限内作出处理决定，当事人对发生在几年、十几年、甚至几十年的事情，如果认为极不公平，均可向有关国家机关申诉。从效力上看，对教师申诉的处理决定具有行政法上的效力。

3、教师申诉制度是非诉讼意义上的行政申诉制度。它是由行政机关依法对教师的申诉，根据法定行政职权和程序作出行政处理的制度。其行政处理决定具有行政法上的效力。因此在承载教师申诉行政处理结果的文书上也必须符合法律规定。

4、教师申诉制度不仅是起动行政机关依据其行政职权和行政处理程序进行行政处理。而且可能依法导致行政诉讼程序的起动。

5、教师申诉制度与其他申诉制度的区别：（1）、与制度的区别。制度实际也是一项行政申诉制度，但没有明确的受理主体；受理后的对行政机关处理期限没有法定的期限限制；机关往往是将需要立案查处的转交给有关主管机关处理，它们仅对主管机关的处理加以检查督促，不会导致行政诉讼的发生。（2）、与诉讼法上的申诉制度。诉讼法上的申诉制度是公民对司法机关对已经发生法律效力的判决、裁定不服，而向法院或检察院提出申诉，请求再审的制度。

三、哪些情况教师可以提出申诉

《教师法》对教师可以对学校或其他教育机构提出申诉的范围规定得比较宽，主要有：

1、教师认为学校或其他教育机构侵犯其《教师法》规定的合法权益的，可以提出申诉。这里的教师合法权益，包括《教师法》规定的教师在职务聘任、教学科研、安排工作任务、达到教师工作必备条件、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资福利待遇、退休、被非法开除、除名、停止社保费缴纳、终止教师社保关系等各方面的合法权益。当然是否确实侵犯了教师的合法权益，要通过申诉后的查办，才能确认。但只要教师认为学校或其他教育机构侵害了其合法权益，就可以提出申诉。

2、教师对学校或其他教育机构作上的处理决定不服的，可以提出申诉。

在这里，学校或其他教育机构的处理决定，可能侵害了教师的合法权益，也可能没有侵害教师的合法权益。但如果教师对处理不服，就可以提出申诉。而对其他企业、事业单位或个人侵犯其合法权益的，不属于教师申诉的范围。

3、教师认为当地人民政府的有关部门侵犯其《教师法》规定的合法权益的，可以提出申诉。

申诉范围，还有一个时间的范围。即只有在《教师法》生效之日以后发生的案件，才可以依照《教师法》的规定提起申诉。对《教师法》生效之日以前发生的案件，一般仍按原来的有关程序办理。

四、教师申诉的期限

教师申诉任何时候都可以提出，也就是没有法律上的时效限制。

五、教师申诉向谁提出，由谁受理

受理教师申诉的机关，因被申诉主体的不同而有所区别。可分两种情况：

1）、教师如果是对学校或其他教育机构提出申诉的，受理申诉的机关为主管的教育部门；

2）、如果是对当地人民政府的有关行政部门提出申诉的，受理申诉的机关可以是同级人民政府或者是上一级人民政府对口的行政主管部门。

需要指出的是：教师申诉只能向行政机关提出，不能向行政机关的个人提出。否则行政机关干部将按一般的群众来信办理。

六、教师申诉的管辖

这里所说的管辖，是指行政机关之间受理教师申诉案件的分工和权限。教师申诉制度的管辖分为隶属管辖、地域管辖、选择管辖、移送管辖等。

1、隶属管辖。指教师提出申诉时，应当向该学校或其他教育机构所隶属的教育行政主管部门提出申诉。一般情形下行政区域的教育行政机关往往会找划分隶属管辖。

2、地域管辖。指没有直接隶属关系的学校或其他教育机构中的教师提出申诉时，按照教育行政部门的管理权限，由当地主管的教育行政部门受理。如：民办学校同教育行政部门之间没有隶属关系，民办学校中的教师申诉适用地域管辖。

3、选择管辖。指教师在两个或两个以上有管辖权的行政机关之间选择一个，提起申诉。受理申诉的行政机关不得拖延推诿。对当地人民政府的有关行政部门的申诉，申诉人可以在同级人民政府或者上一级人民政府的有关部门选择受理的机关。在这种情况下，申诉人一般应本着及时、便利和业务比较对口的原则选择受理机关。

4、移送管辖。指行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当移送给有管辖权的行政机关办理，同时告知申诉人。

4、指定管辖与协议管辖。在特定的情形下，可能还会涉及指定管辖与协议管辖。

七、教育行政机关内具体承办教师申诉的部门

这要看具体的情形，一般是由督导部门具体承办。由于教师申诉往往会涉及财产权、人身权等法律与政策问题，因此教育行政机关的人事部门、法制工作部门应会同督导部门工作。

八、教师申诉的程序

教师申诉制度由申诉提出、受理和处理三个环节组成，并依次序进行。

1、提出申诉。教师提出申诉，应当以书面形式提出。

2、对申诉的受理。主管的教育行政部门接到申诉书后，应对申诉人的资格和申诉的条件进行审查，分别不同情况，做出如下处理：

①对于符合申诉条件的应予以受理；

②对于不符合申诉条件的，应书面答复申诉人不予受理；

③对于申诉书未说清申诉理由和要求的，要求重新提交申诉书。

3、对申诉的处理。行政机关对受理的申诉案件，应当进行全面的调查核实。根据不同情况，分别作出如下处理决定：

①学校或其他教育机构的管理行为符合法定权限和程序，适用法律法规正确、事实清楚，可以维持原处理结果；

②管理行为存在着程序上的不足，决定被申诉人补正；

③对于被申诉人不履行法律、法规和规章规定的职责的，决定限期改正；

④管理行为的一部分适用法律、法规和规章错误的，可以变更原处理结果或不适用部分；

⑤管理行为所依据的内部规章制度与法律、法规及其他规范性文件相抵触的，可撤消其原处理决定。

九、举证责任

教师申诉的举证责任总的来说应当由学校或其他教育机构承担。

1、申诉人：只要向受理申诉的机关提交证明申诉对其有意见的证据材料；以及申诉人的身份证据材料这两类证据即可。例如、某学校教师被所工作的学校停止其社保缴费的；例如一位中学校的语文教师被学校安排任教数学课，虽然任何待遇不变但该教师不同意，此时申诉人只要提交提起申诉的事由，说清申诉人的意见材料即可。总之一句话，对于申诉人而言，只要求能启动教师申诉程序的基本证据材料。

2、学校或其他教育机构：必须提交能证明事实、处理过程、履行法定义务的证据材料，以及作出行政决定或对事件处理的法律依据。

十、证据审查与质证

教师申诉是一个法律行为，受理机关作出的行政处理决定具有行政法上的效力，因此为了确保处理决定的正确，受理机关必须对申诉当事人双方所提交的证据材料、法律法规规范性文件进行书面审查。将证据材料的真实性、合法性作初步判断；对所涉及与本案相关的法规法规的适用作初步认定。

组织双方对所提交有证据材料质证，让申诉人对证据进行辨认与认可；让被申诉人对其提交的证据材料进行辩解，以及让申诉当事人本案所涉及的法律法规的适用是否适当、合法阐述充分发表意见。

受理机关依据职责职权自行调查的证据材料应当质证。

十一、申诉事实认定

认定申诉事实的证据材料必须是真实、合法经申诉当事人质证无异议。

对于经申诉人双方质证，且无异议的证据材料，受理机关应予以采信、采集，方可作为认定事实的依据。对于双方持不意见的，且被申诉人不能证明该证据材料所证明的事实或申诉人原已认可的，不能采信。未经申诉当事人双方质证的证据材料不能作为认定事实的依据。

受理机关应根据经采信、具有真实性、合法性以及证明力的证据材料，以及依据法律规定属于可适用的法律法规对事实进行认定。

十二、法律法规的正确适用

适用原则：正确适用国家的法律法规；行政规范性文件原则上不适用。

具体类型：1、基本法律；2、国务院制定公布的行政法规；3、立法法实施（2000年7月1日）以前经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规；4、由国务院确认的其他行政法规；5、地方行政法规；6、立法法实施（2000年7月1日）后的行政规范性文件均不能适用；7、对于立法法实施以前的规范性文件，处于上位的，且不与行政法规、地方行政法规冲突的、具有合法、有效及合理性的可以适用。

十三、行政机关应作出的文书

1995年4月26日《四川省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》规定“第三十九条行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人”。1995年10月6日《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定“行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人”。1998年9月3日《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》“作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书送达给申诉当事人”。

依照上述地方行政法规、行政规范性文件的规定，行政机关作出申诉处理决定后，送达给申诉当事人的法律文书只有一种，即《申诉处理决定书》。如果说，行政机关送达申诉当事人的文书不是申诉处理决定书，而是其他文种，如《意见书》，那么该行政机关的做法首先是于法无据，其次是违法行为，所作出的《意见书》不具有法律效力，申诉当事人可向该行政机关所在地人民法院提起请求撤销《意见书》具体行政行为的行政诉讼。

如果受理机关未作出《申诉处理决定书》，这表明受理机关的处理工作未结束，其工作仍在进行之中。对于受理机关出具的其他文书，只要不是法定的，申诉当事人可以收取，也可以拒绝收取，申诉当事人有权要求受理机关作出《申诉处理决定书》。

十四、行政机关处理教师申诉的法定期限

《四川省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》第三十八条规定“受理教师申诉案件的行政机关应当在收到申诉书的次日起三十天内作出处理”。1995年10月6日《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定“对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起30天内进行处理。”

依照上述地方行政法规、行政规范性文件的规定，处理教师申诉的期限为30天。这是法定期限，行政机关不得延长。同时申诉当事人无权同意行政机关延长此期限。

十五、《申诉处理决定书》必须符合的要求

1、《申诉处理决定书》必须在30天内作出并送达申诉当事人；

2、《申诉处理决定书》的内容及处理决定必须符合法律以及《国家行政机关公文处理办法》的规定，不能自相矛盾，更不能作出错误的处理决定；

3、《申诉处理决定书》应列出申诉当事人各自提交的全部证据材料；受理机关调取的证据材料；经质证予以采信的证据材料；以及适用的法规法规；

4、《申诉处理决定书》必须准确无误的载明申诉当事人不服处理决定的获得救济的法律途径，即诉权、其他权利及行使权利的期限。

十六、《申诉处理决定书》必须载明哪些申诉当事人应具有的救济权利

1、获得救济的途径与法律途径：（1）、行政内部设定的途径：申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。（2）、法律途径：教师申诉，特别是申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》以规范性文件的形式规定了教师申诉当事人的两种救济途径。这两种救济途径并非相同性质，申请复核不是法定程序，目前国家没有申诉复核的程序法，且申请复核并非法定行政诉讼的前置程序。况且经复核后，如果申诉当事人不服，应如何处理，能否提讼现不得而知。

因此，应依据《实施意见》载明两种途径供申诉当事人选择。

2、启动救济程序的法定期限（即诉权及其行使时限）：对于提起行政复议或行政诉讼的期限与程序，法律都有明确的规定，当事人可能会知道，也可能不知晓，因此必须在申诉处理决定书中载明。对于申请复核期限法律没有规定，如果行政机关不载明履行告知义务，如某教育局的处理文书这样描述“申诉人与被申诉人对本-若有不服，可向-市人民政府申请复核”，申诉当事人根本无法操作。

十七、教师申诉的

既然教师申诉是非诉讼意义上的行政申诉，申诉人应当可以委托人进行。对于被申诉人-学校或其他教育机构，甚至行政机关，由于他们与申诉人之间本身是一种不平等关系，一旦提起申诉，被诉人就负有义务参加、并接受受理机关的调查、举证。因此，被申诉人应当自己参加，不能委托人。如果后面进入行政诉讼，被诉人可依法委托人参加行政诉讼。

十八、申诉教师启动救济途径的期限

1、行政复议：依据《行政复议法》第九条的规定，应当在“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。

“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。“

2、行政诉讼：依据《行政诉讼法》规定，提起行政诉讼的期限分两种情形：

（1）、不服行政复议后的：可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提讼“第三十八条公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。

申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提讼。法律另有规定的除外。“

（2）、直接：应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出“第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

第四十条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。“

3、《申诉处理决定书》未载明诉权与期限的：

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定：

第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者期限的，期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定期限的，适用前款规定。

4、申诉人未收到《申诉处理决定书》的：

《解释》第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提讼的，人民法院不予受理。

5、复核：没有法律法规的具体规定，也没有行政机关作出具体程序规定。

十九、申诉教师救济措施选择与程序启动

1、对于复核，由于没有法律法规的具体规定，对此途径形同虚设，建议不要采用。

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随着经济高速发展和社会结构深刻变化，在社会转型时期各种社会矛盾日益增多，通过法律途径强制性解决，势必造成不和谐因素的产生。传统的民事行政检察仅有的抗诉职能已不能适应社会发展的需要，要求检察机关自觉地把检察工作置于和谐社会建设之中，积极摸索和实践民事检察全程和解模式，将私力救济引入传统的公力救济程序中，就必须克服就案办案机械执法理念，转变工作方式方法，以期对纠纷的解决取得较好的成效，努力实现执法效果的三个统一。为此在民事申诉案件办理中引入和解机制，实现“检和调”的对接。

一、检察和解的概念与外延

（一）检察和解的概念

民事申诉中的检察和解作为一种近年来出现的纠纷解决方式，在检察机关司法实践中取得了良好的社会效果和法律效果。对于民事检察和解这一概念，各地检察机关在实践运用中称呼不不尽一致。有的地方称之为“民行申诉案件检察和解”、“民行检察和解”，有的称之为“检察调解”、“息诉和解”等，其本质都是“检察和解”，对于检察和解的概念由于法律没有明确定义，只是在实践过程中总结，所以还存在不同的释义，总结起来有三种说法：一是认为检察机关在处理民事申诉案件中，通过调解促成双方当事人达成和解协议，解决双方的纷争，结束执行程序，办结申诉案件的行为 。二是指检察机关在审查民事申诉案件过程中，促成双方在自愿、合法的原则下平等协商，互谅互让，达成和解协议并主动履行，从而在事实上变更执行原生效裁判确定的权利义务内容，终结民事申诉审查程序的一种制度 。三是指对于人民法院生效的裁判等法律文书，当事人一方不满向人民检察院提出抗诉申请，人民检察院在依法向人民法院提出抗诉前，主持双方当事人达成和解协议，从而暂时中止抗诉审查程序或暂缓提出抗诉的一种程序和过程 。通过以上的总结，结合实务工作我们认为：检察和解是指民事诉讼中的当事人对人民法院的生效判决不服向人民检察院申诉，检察机关经过审查后，根据法律规定认为法院在认定事实、法律适用方面存在瑕疵，但对案件实质的判决结果没有多大影响，不足以引起再审或抗诉的必要，征求当事人的意见，在当事人自愿原则下达成和解协议，解决其纠纷的制度。

（二）检察和解的外延

一般情况下，当事人在法院裁判生效后，仍无法解决纠纷才会到检察机关申诉。当事人来检察机关申诉后，对于无法使用抗诉、再审检察建议启动审判监督程序的案件，为了化解矛盾，防止矛盾进一步激化，检察官极力引导当事人走向和解，明示和解是当事人之间纠纷的最佳解决途径，并提供具有指导性的和解方案。从本质上看，民事检察和解实际上是检察机关对申诉案件的调解。检察和解虽然都是在当事人不反对情况下的作为。但这一法律行为具有明显的公权力介入，这些公权力行为却没有明确的法律依据。目前，维护稳定、促进和谐是当下社会最大的政治主题，检察机关努力促进这种和解的行为有其坚实的政治基础 。

本质上来讲，检察和解类似于人民法院的调节制度，调节制度是人民法院在审理民事案件时，根据自愿、合法原则，在事实清楚的基础上，分清是非、来调处当事人之间的民事权益争议，是一种行使审判权的方式。人民法院调节处理民方式包含着两个方面内容：一是人民法院为促成当事人达成协议所做的说服工作；二是人民法院在当事人自愿达成协议后，制作调解书，从而结束诉讼的一种方式。可以看出，检察和解制度植根于人民法院的调节制度，植根于和谐稳定的政治制度，植根于传统的中国文化之中。

二、检察和解制度的法律基础

检察机关独立行使宪法赋予的检察监督权，它涵盖面广，基于现行的所有法律制度框架内，检察和解截止目前还没有明确的法律规定，但其拥有坚实的法律基础。

宪法基础：《宪法》第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

民事诉讼法基础：第十三条：民事诉讼应当遵循诚实信用原则。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。第十四条：人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。第五十条：双方当事人可以自行和解。第九十六条：调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。

第二百零九条：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。

在探索和实践中，各地方检察院出台了大量的检察和解的制度和试行意见，丰富了检察和解制度的推行，2011年1月4日，最高人民检察院民行厅出台了《最高人民检察院民事行政检察厅关于民事行政申诉案件和解的指导意见（试行）》，标志着该项制度的开展开始有据可依。

三、检察和解在实务中的运用

在检察实践中，适用检察和解的民事申诉案件一般为给付（金钱）之诉案件，基本运用于民事申诉案件办理的二个阶段。

（一）案件受理审查阶段

这个阶段主要决定检察机关是否受理或不受理、立案或不立案，在不受理的情况下，现实中存在申诉案件超过申诉的实效二年的问题、这类案件部分存在判决错误或认定事实不清的情况，由于当事人丧失了诉讼申诉的权利，无法得到救济，通过检察和解可以挽回当事人部分经济损失，合乎化解矛盾，公平正义的目的。案件受理且立案后，经审查决定不予提请抗诉的案件；这类案件原审裁判正确不符合抗诉条件的案件，在采取自愿原则下，通过对当事人之间的实体问题进行协调，双方互谅互让，达成和解合意，形成双方都认可的解决方案，并即时履行完毕，促使双方当事人在检察环节彻底解决纠纷。案件受理且立案后符合抗诉条件的案件，案件虽然符合抗诉条件，但为了减轻当事人诉累，当事人愿意在抗诉前以和解方式解决矛盾纠纷，终结诉讼程序。

（二）案件启动再审程序阶段

在检察机关依法向法院提出抗诉，在法院裁定再审前或再审过程中，对于某些特殊案件检察机关针对案件的情况，配合法院做好当事人的和解工作，此类案件人民法院裁定再审前，申诉人书面撤回申诉，或者发现涉案当事人在人民检察院提出抗诉或发出再审检察建议之前已达成和解协议并履行完毕好应当通知人民检察院，当事人达成和解协议但不同意撤回申诉，要求人民法院制作调解书的，人民法院可以裁定再审后直接制作调解书确认和解协议内容，案件一般最终以法院调解书予以确认。

四、检察和解制度存在的问题

（一）法律效力完善的问题

由于目前法律没有明确规定，部分适用的条款属于内部规定，与法院在诉讼中的调解相比，最终形成的结果表现形式不一样，即法院调解形成调解书，检察机关努力后当事人双方形成和解协议，但法院和检察机关所做的工作都是促成当事人协商解决纠纷。由于没有法律的明确规定，检察机关努力形成的和解协议尚找不到具有强制执行力的法律依据。也就是说，检察和解协议没有对抗原生效法律文书的法律依据，对于一些即时不能履行的和解案件无法执行往往造成当事人对检察机关办案的不信任以及法院的不理解。该种制度还没有完善的操作流程可供参考，在实施过程中难免会出现各种错误。

（二）缺乏解决矛盾的联动机制

检调对接、检法对接作为有效化解社会矛盾的机制正发挥着积极作用，具有潜在的理论空间和实践空间。目前来看，人民法院、人民检察院、行政机关、人民调解委员会之间的衔接还没有形成，当事人的申诉大都涉及社会的方方面面，并非检察机关简单的析法明理所能凑效。因此，做好检察和解与行政调解、人民调解的衔接，完善并充分发挥“社会大调解”机制作用才能发挥检察和解的作用。

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（一）“权力本位”的现状与原因

高校虽然不是行政机关，但是作为行政主体，法律赋予它行使一定的“准行政权力”即管理权力，高校学生管理的法律实质就是高校管理权力与学生权利的博弈。一直以来在学生管理中，高校具有绝对权威，“权”大于“法”现象普遍存在，高校依法行使权力的意识淡薄，习惯于依靠自己的意志和经验，运用行政手段，强调秩序，重视效率，喜欢严管重罚，要求学生绝对服从。在这种关系中，高校居于支配地位，学生处于隶属地位，关系的实质是纵向的、不平等的。这种“权力本位”理念造成的后果就是学生的权利被忽视，学生人身权、财产权甚至学生作为公民的基本权利屡被侵犯。

追果溯因，“权力本位”理念有着肥沃的生长土壤。首先，中国社会自古以来就有“重权力而轻权利”的传统，“人治”的思想根深蒂固，中国的老百姓素来以“顺民”标榜自己，早已习惯了“民不与官斗”的思维模式。其次，几千年来，儒家思想讲究“师道尊严”，传统思想中的等级观念对师生关系的影响甚深，教师与学生不平等的地位已深入人心。

（二）变“权力本位”为“权利本位”的必要性

首先，从权利和义务的关系来说。权利和义务是法的基本构成要素，权利是第一性的，义务是第二性的，设定义务的目的是保障权利的实现，正如有的学者所言，“法治化的过程，实质体现为权利的运作过程，因而权利的实现程度就成为分析和评价法治状态和法治模式的重要参数。即法治实际上就是一个有选择地将应当有的、而且能够有的、但还没有法律化的自然权利确立为以规范形态存在的法定权利，并提供必要的条件促使权利主体在具体的法律关系中，实际享有这些权利，使权利从应有转化为法定，再从规范形态转化为现实状态”[1]。

其次，从法治的要求来说。权利与权力是法治的基本内容，权力来源于权利又服务于权利，两者既紧密联系又互相制约。依法行政是法治的基本要求，控权是行政法的主导思想，因此高校学生管理法治化的基本任务是控制和规范高校的管理权力，保障学生权利的实现。

最后，从高等教育的目的来说。学生接受教育和管理是高等教育的中心内容，高等教育的目的是把学生培养成高素质人才，促进他们全面和个性地发展。法律赋予高校行使管理权力，维护正常的教育秩序，从而实现高等教育的目的。学生是教育法律关系中的重要主体，学生的权利是教育法律领域的核心问题。高校管理权力与学生权利在根本利益上是一致的。高校依法行使管理权力是保障学生权利得以实现的最有效的方法，依法行使高校管理权力的最终目的正是保护学生的权利。

（三）确立“权利本位”的法治理念

随着高等教育改革的进行，特别是在“为了学生的一切，一切为了学生，为了一切学生”口号提出之后，保护学生合法权利日渐变得重要起来。高校学生管理法治理念应该进一步调整，彻底完成从“权力本位”向“权利本位”的转变，弃“人治”，行“法治”，确立“以学生为本”的管理思想，树立权利至上的理念，转“以管理为目的”为“以服务为宗旨”。

从“权力本位”向“权利本位”转变应遵守两大原则：“法不禁止即自由”原则和“越权无效”原则。对于学生权利来说，凡法律没有禁止的，都可以推定为权利。学生首先是国家公民，应当享有宪法和法律赋予公民的所有权利。另外，他们除了享有公民的基本权利———受教育权外，同时还享有教育法律、法规、规章所赋予的专有权利。对于高校权力来说，法律授权是惟一来源。凡法律没有授权的，高校不得涉及；法律禁止的，高校更不得自作主张。

从“权力本位”向“权利本位”转变，要求高校以保护学生权利为出发点，去实施教书育人、管理育人、服务育人，使学生权利获得确认和保障，杜绝只规定义务而忽视权利的现象，并且要求在为学生设定义务的同时，应首先保障其应享有的权利，正如学者郝铁川所言“在设定公民义务时，首先要考虑与该义务对应的权利是否得到保障。如果法律只作单纯义务规定，这样的法律难以为人们普遍接受，难以调动人们守法、护法的积极性”[2]。

从“权力本位”向“权利本位”转变，要求高校教师具有平等思想，要真正把学生当作平等的主体对待，承认和确立学生参与高校管理的主体地位。高校制定和施行任何规则，都必须要与学生平等交流、双向互动，保证学生的知情权、参与权和监督权；高校作出涉及学生权利的具体决定，特别是对学生权利产生不利影响的决定，要确保学生陈述和申辩的权利，重大决定还要给予学生听证和申诉的权利。

二高校学生管理法治依据的不足与完善

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是国家法治建设的基本要求，同样也是高校学生管理法治化的基本要求。其中“有法可依”又是其它要求的前提。以制定主体为标准，学生管理依据的“法”，可分为“外部法”和“内部法”。“外部法”是指高校以外的主体制定的法律规范，包括教育法律、法规和规章。“内部法”是指高校制定的管理规则。

（一）“外部法”的不足与完善

首先，法律规范内容滞后。大部分规范都是上个世纪制订的，除了《中华人民共和国学位条例》在2004年和《普通高等学校学生管理规定》在2005年进行修订以外，其他的法律规范近些年都没有修改完善过。而20世纪90年代至今正是我国高等教育制度发生深刻变化的时期，和与日俱新的高等教育形势相对比，法律规范内容的滞后是显而易见的。其次，不同位阶的法律规范之间有冲突。学生管理法律规范体系应该结构严谨、层次分明，但从目前我国的学生管理法律、法规、规章看，各位阶间存在着一些矛盾，下位法与上位法相冲突的现象比较普遍。再次，法律规范存在空白和漏洞。法律规范多为原则性和政治性规定，指导性强，可操作性不够，不能覆盖学生管理的所有领域，特别是对学生权利的规定存在很多缺失。学生管理出现问题，有时会出现于法无据的现象。

如何完善这些不足之处？首先，对于学生管理立法，要随着社会形势的发展进行不断完善，处理好法制立、改、废的辩证关系，既要维护法制的稳定，也要保证法制的与时俱进。对现行法律、法规和规章，要进行定期清理，该废止的尽快废止，该修正的迅速修正，该补充的及时补充。其次，要严格按照位阶的关系，进行法制建设工作。下位法要严格遵守上位法的精神，不得与上位法相抵触和冲突，内容上要以上位法为指导，对上位法进行细化，力争形成内容和谐一致、形式完整统一、层次排列有序的学生管理法律体系。再次，进一步提高立法技术，规范法律条文，扩大覆盖面，同时加强配套立法，增加实体性和程序性的规范，细化学生权利的具体内容。

(二)“内部法”的不足与完善

高等教育法律、法规、规章只能就国家高等教育发展中的基本、重大、共同的问题做出笼统的规定，多为原则性和指导性的条文，实际可操作性不强，于是法律赋予了高校依法细化制定学校规则的权力，这样学校规则的制定就成了高校学生管理中的重要环节。事实也证明学校规则的制定相当关键，在媒体已报道的案例中，造成学生管理中侵权行为的始作俑者，基本上都是高校的规则。

根据已报道的案例分析，高校规则的不足主要表现为违反了法律优位原则、法律保留原则、比例原则三大原则。完善高校规则应该严格遵守这三大原则。

法律优位原则是指在法律规范的效力位阶上，法律高于其它任何法律规范，其它法律规范不得与法律相抵触。法律优位原则所强调的是在宪法之下，法律具有最重要的地位。在没有法律规定的情况下，其它法律规范可在法定权限或授权的范围内就某事项作出规定，但一旦法律就同一事项作出规定时，则以法律规定为准。[3]高校制定规则应以法律为指导，与法律的基本精神保持高度一致。例如，有的高校规则规定学生大学期间不得结婚，否则开除学籍，显然与《婚姻法》相抵触，违反了法律优位原则。

法律保留原则是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律规定；或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中做出规定。[4]关于法律保留原则范围的确立标准，主张采用“重要事项说”，即“凡属于国家的重要事项，特别是涉及人民基本权利的实现与行使的事项，必须由法律规定”。[3]对于高校来说，不予录取、开除、不授予毕业证或学位证等影响学生受教育权完整性的行为，影响学生以后的生存权和发展权，其重要性显而易见，只能根据教育法律做出，高校无权制定相应的规则内容。

比例原则在行政法学领域具有独特的地位，著名的行政法学家陈新民教授认为：“比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，称比例原则是行政法中之帝王条款当之不过。”[5]比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式进行，包含三个内容，行政权力行使的法定目的、行政行为的不可替代、行政行为与目的的相称。[3]有的高校禁止乙肝病毒携带者入学，与其说是为了高校公共卫生安全，不如说是存在“乙肝歧视”，是行政目的不合法。行政行为的不可替代、行政行为与目的的相称是指行政权力对行政相对人权利的影响不得超越实现行政目的的必要程度，即行政主体在所有能够实现行政目的的方式中，必须选择对行政相对人权益损害最小、影响最轻微的方法。高校对学生行使管理权时，禁止权力滥用，应当充分考虑育人目的与管理手段之间的适度比例，不能因小过而重罚，责过不相当，应注重保护学生的合法权利。

三高校学生管理法治程序的失当与规范

（一）正当程序的缺失与确立

正当程序是指行政主体作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当的法律程序，采取包括告知、说明理由、听取意见等方式。[6]如果按时间顺序，正当程序可分为事前程序、事中程序和事后程序。事前程序应是行政主体行政行为依据的；事中程序应是行政主体向相对人说明行政行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩；事后程序则是行政行为最后处理结果的作出和为相对人提供相应的救济途径。

我国由于轻程序理念的影响和相关行政程序立法的不足，高校学生管理中存在普遍的程序瑕疵。从高校学生管理立法上来讲，以最新的《普通高等学校学生管理规定》为例，它明确规定高校对学生的处分应做到程序正当，但并未规定处分学生的具体程序。从高校实施管理的过程来讲，正当程序的缺失更是严重，高校学生管理不讲程序，主观性、随意性太强。

高校学生管理应严格遵守这样的正当程序：首先，公布规则，告知学生规则的内容和违反规则的后果，以达到规范学生日常行为的目的。在有确凿的学生违反规则的事实和依据后，进入立案程序。立案之后是调查取证，这个环节应注意回避问题，即不能由原来的参与人加入到调查取证的队伍中来，以防止其有先入为主的观念。其次，高校在作出对学生不利的决定之前，要送达书面通知告知其依据的规则、相关的证据以及学生所享有的程序性权利。高校应同时听取学生陈述、申辩，必要的时候应该为其举行听证。在经过以上的过程之后，高校对学生应该作出是否处理的书面决定。最后，高校一经作出处理决定，需及时以书面“送达通知书”的形式送达学生本人，并让学生在“送达通知书”上签字，同时高校应提醒学生在规定的有效期限内采用申诉、复议和诉讼中合适的方式进行救济。申诉期满未提起申诉的，开始执行处理决定。

（二）救济渠道的障碍与畅通

救济是法治程序的重要组成部分，也是最后的环节。现行立法涉及高校学生管理救济的只有一种形式即申诉。根据现行立法，学生申诉包括校内申诉和校外申诉。前者是指向高校学生申诉处理委员会提出的申诉；后者是指向高校的主管教育行政部门提出的申诉。根据《关于实施教育法若干问题的意见》的“各级各类学校教师、学生的行政申诉，由各级教育行政部门按照管理权限受理。各级各类学校还应该建立和健全校内的申诉制度，维护教师、学生的合法权益”。我们可以看出，学生提出申诉时，可以由高校受理，也可以由其所在高校的上级教育主管部门受理。而新《普通高等学校学生管理规定》规定“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起15个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。”可见在校内申诉与校外申诉的关系问题上，我国的立法是存在矛盾的，这势必就容易导致申诉机构互相推诿责任。

学者林莉红认为：“对行政行为实施的救济，应形成一个系统。对不同的行为应相应设置不同的救济途径、方式和方法；反之，救济途径、方式和方法亦应与被救济的行为相适应，应根据被救济行为的不同特性设置具有与被救济行为相适应的程序和制度。”[7]解决高校学生管理纠纷可以根据不同情况不同对待：行政申诉、行政复议和行政诉讼。

学生管理行政申诉是指学生在接受高校管理过程中，认为其合法权利受到高校的侵害，依法向高校提出理由，要求重新处理的制度。现行立法中的校内申诉就是行政申诉。

学生管理行政复议是指学生认为高校在管理过程中的行政行为侵犯自己的合法权利，有权向高校上级教育主管部门提起审查请求，上级教育主管部门依法对该行政行为的合法性与合理性进行审查，并做出相应决定的活动。我国现行立法虽然没有规定高校学生管理行政复议制度之名，实际上却行了高校学生管理行政复议制度之实，实际上现行立法中的校外申诉就是行政复议。为化解现行立法对校内申诉和校外申诉关系规定的矛盾性，有必要进行修正，统一形式，从立法上变“校外申诉”为“行政复议”。

学生管理行政诉讼是指学生认为高校在管理过程中作出的行政行为侵害了其合法权利，请求人民法院进行审理和裁决的活动。以前很多学者质疑学生行政诉讼，他们担心司法的介入会影响高校的自。实际上，只要我们把握好行政诉讼介入的度，一切迎刃而解。这里又要提及前面的“重要事项说”，凡是因不予录取、开除、不授予毕业证或学位证等影响学生受教育权完整性的行为而引起纠纷，可以提起行政诉讼。实践中有成功的案例，天津市法院曾这样处理，“警告、记过、留校察看等处分并未改变原告在校大学生的身份，并未剥夺原告经过国家统一考试取得的接受高等教育的资格，属于学校对学生进行正常教育的管理行为，学生对此如有异议可通过申诉等其他途径解决。”[8]

学者秦惠民说：“当前学生与高校间各种纠纷都直接寻求司法救济而导致诉讼泛滥，不仅不是法治社会的标志，而且在一定程度上表现出了法治的不成熟。”[9]在高校学生管理引起的诉讼程序问题上，德国、日本等很多国家都是坚持“穷尽行政救济”原则。借鉴“穷尽行政救济”原则，按照行政申诉、行政复议、行政诉讼顺序逐级进行，切实将诉讼作为“保护公民权利的最后一道防线”，是高校学生管理最合理的救济方式。

参考文献

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依照通常的定义，再审程序（如无特别说明，本文以下所称再审程序皆为民事审判再审程序）即审判监督程序，是指人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，依法对案件进行再审的程序⑴。在民事审判中具有十分重要的地位，对保障当事人的诉讼权利和实体权利，提高审判质量和法官素质等，起到突出的作用。现行民事诉讼法关于民事再审程序启动的主体、事由、程序等规定缺乏科学性，或者规定的原则性较强，在操作上具有不规范性和随意性，实践中在人民法院、人民检察院和当事人之间存在三方都不满意的情况。所以，对再审程序及其实践中具体做法做必要的研究，对今后民事诉讼法的修改和完善，以及对民事审判实践的指导等，都将大有裨益。而再审启动程序的规范与完善是再审程序改革的关键，因此笔者根据民事诉讼法的原理、参照国外再审程序启动的有关规定，拟就修正和完善我国民事再审程序的启动发表管见，以供商榷。

对再审程序启动有关法律规定的分析

再审程序是为了纠正已发生法律效力判决、裁定中的错误而专门设置的一种程序。我国民诉法规定的再审程序尽管对纠正确有错误的判决、裁定和保护当事人的合法权益发挥了积极的作用，但该程序在实践中发挥的作用还远未达到令人满意的程度。一是尽管民诉法为发动再审程序设计了三种方式，即根据当事人的申请、由法院自行发动、通过检察机关提出抗诉，但实际效果似乎不够大，仍有不少明显存在错误的裁判无法通过再审获得纠正；二是裁判的稳定性和权威性因不断再审而受到严重破坏⑵。正因为如此，一方面人民群众对此深感不满，以至于希望求助于诉讼制度以外的途径来加强对审判活动的监督；另一方面，一些案件三番五次地进行再审，裁判不停地被更改，诉讼成了无底的黑洞，这种不断改变的裁判给民事诉讼制度造成的损害不亚于不公正的裁判，它不仅鼓励败诉方通过缠讼来逃避应当承担的民事责任，又严重损害了法院裁判乃至法律本身的权威。造成我国民事再审程序动作效果不佳的原因是多方面的，既有设置程序的指导思想偏颇的问题，又有具体规定不尽合理或者不够明确的问题，需要从各个方面进行分析，力求修正和完善民事再审程序的启动。

再审程序立法思想的分析。我国民事审判监督程序是建立在“实事求是、有错必纠”的理论之上的，而并不重视终审判决的稳定性和终局性，尤其是忽略了程序的及时终结性，具体表现在：1、对再审的次数没有限制，可以对生效判决，裁定进行无次数限制的再审；根据民诉法第179条规定，只要有新证据足以原判决、裁定的，或者原判决、裁定认定事实的主要证据不足的，即可再审，从而使当事人只要发现了新的证据即可要求再审，甚至可以在一、二审中故意隐瞒证据，将之留待两审终审后利用该证据启动再审程序。由于“实事求是、有错必纠”原则的绝对化、扩大化、造成了一些案件出现多次数再审，根本不符合程序的及时终结性原则，一方面损害了司法的权威，造成了司法资源的严重浪费，违背效益原则，不利于裁判的既定力和稳定性；另一方面，这种拖延无法实现程序的正义和实体的正义，不利于保护当事人的合法权益。法谚有云“法忌迟延”、“迟来的正义非正义”。这就说明了程序的迟延对当事人利益造成的重大损害。还要看到如果程序迟延将会使纠纷不能得到及时解决，可能酿成更大的纠纷和矛盾，影响社会的秩序与安定⑶。

再审程序启动主体的分析。从现行法律规定来看，引起再审程序启动的途径主要有三种：

当事人申请再审。根据民诉法第178条规定，再审可以由当事人发动，一方面它充分尊重了当事人的处分权，另一方面允许当事人提起再审，使当事人的诉权获得了充分的法律保障。但是关于当事人申请再审，目前仍缺乏明确的程序规定：1、关于法院对当事人申请后进行审查的期限没有明确的规定；2、关于法院审查当事人的再审申请并做出答复的期限没有明确的规定；3、当事人应当向哪一级法院申请再审不明确；4、法院针对当事人的再审申请如何进行审查没有明确规定。由于没有从程序上进行规范，不能引起人民法院的高度得视，使问题得到及时解决，当事人的合法权益仍没有得到有效保护。

人民法院依职权决定再审。根据民诉法第177条规定，人民法院可以依职权决定再审。在民事诉讼中由法院自己做出监督，是不符合民事关系的性质和审判规律的⑷。关于发动再审程序的主体和程序，两大法系都规定必须由当事人来发动。民事关系本质上是当事人在法律规定的范围内自由行使权利的领域，应当充分贯彻私法自治的原则，对当事人未提出再审申请的案件，法院原则上不应当进行干预。因为法院依职权决定再审存在以下问题：1、法院院长工作繁忙，无暇顾及所有案件，再则“尚未提起再审程序进行再审，何以知道原判决、裁定确有错误？怎么能对当事人申请再审的依据和理由‘审查属实，’？显然这是‘先定后审’的表现”⑸；2、如果当事人未申请再审而法院强行依职权再审，则是对当事人处分权的侵犯，因为存在“赢了官司更输钱”的情况，这种损失由谁来承担？3、法院依职权提起再审的案件，基本上都是因为当事人的反映，既然已经规定了当事申请再审救济途径，法院依职权再审就没有必要了；最后，法院依职权决定再审也违背了诉审分离原则。所以，应当将法院依职权进行的再审归入当事人申请再审。

人民检察院依职权提起抗诉引起再审程序的启动。根据民诉法第185条规定，检察机关可以对法院已经生效的判决，裁定提出抗诉，从而启动再审程序。笔者认为，既然在民事诉讼中应当充分尊重当事人的意思自治，充分保障当事人的处分权，那么人民检察院依自己的职权强行介入个人领域，有悖私权处分原则，不利于裁判的稳定性。甚至有学者提出“检察机关民事抗诉权伊始，即暴露出许多无法解决的矛盾，所以废除民事抗诉权是一种明智的选择”⑹。当事人申诉的情况除外。

再审程序启动事由的分析。对于我国现行法律对再审事由的规定，学者普遍认为存在缺陷，有必要进行重构。“改造再审制度的关键之所在是将民事诉讼法规定的再审理由予以合理化和明细化。这也是完善再审制度的当务之急。”⑺笔者赞同此种意见。以民事诉讼法的规定为例，其缺陷主要在以下几个方面：

1、规定过于原则，缺乏可操作性。现行民诉法第179条对当事人申请再审的情形规定了五种事由，第185条对检察院抗诉的情形规定了四种事由，两条规定基本相同，均是原则性规定。至于第177条关于法院依职权启动再审程序的事由，则更笼统的只有“确有错误”四字。与之相比，德、日等大陆法系国家的规定则要具体明确得多。如日本民诉法规定的再审事由有十种：（1）作出判决的法院没有依据法律的规定组成审判组织；（2）依据法律不得参与裁判的审判官参与裁判；（3）对于法定权、诉讼权或对于人进行诉讼行为缺乏必要的授权；（4）参与裁判的审判官，犯有与案件有关职务上的罪行；（5）依据他人在刑事上应处罚的行为而自认或妨碍当事人提出可以影响判决的攻击或防御方法；（6）作为判决证据的文书或其他物证，是出于伪造或变造；（7）以证人、鉴定人、翻译或经宣誓的当事人或法定人的虚伪陈述作为证据；（8）作为判决基础的民事或刑事判决及其他裁判或行政处分被以后的裁判或行政处分变更；（9）对判决有影响的重要事项在判决时被遗漏；（10）被申诉的判决与以前的确定判决有抵触。通过比较不难发现，现行民诉法关于再审事由的规定过于笼统，势必给适用带来困惑。

2、表现出明显的“重实体轻程序”倾向。人民法院违反法定程序的，只有“可能影响案件正确判决、裁定的”才能申请再审。这里的影响案件正确判决、裁定，显然是指影响案件实体上的判决、裁定。如果实体上的判决、裁定正确，即使案件严重违反法定程序也不能成为启动再审程序的理由。这是典型的“重实体、轻程序”的表现，与现代法学理论公认的程序具有独立价值的理念相悖。

3、现行规定多有遗漏。例如，无权审判的法官参与了审判；当事人在诉讼中被剥夺了辩论权；作为判决、裁定依据的主要证据是虚假的等等。对再审事由做完善的列举是确保再审程序有效运行的前提，我国民诉法的现行规定离“完善”的标准尚有差距，再审实践中当事人抱怨“申诉难”，与遗漏了应当作为再审事由的诸多事项不无关联。

完善民事再审程序启动的立法思考

立法指导思想的修正。有些学者认为，我国现行再审程序构筑的价值是基于“实事求是、有错必纠”原则。应当说将实事求是作为我们党的思想路线无疑是非常正确的，但是将实事求是这一哲学上的理性原则直接应用到某一学科领域，不过是一种形而上学唯物主义反映论的体现。尤其是将实事求是、有错必纠联系起来，作为再审程序的指导思想，而不考虑民事诉讼自身的特点，则必然会产生片面性⑻。笔者赞同上述观点，现行民诉法的相关规定确实反映了这一指导思想，只要有新的证据、新的事实出现，已生效的裁判随时都有可能被重新审理，甚至形成无限再审的局面。“实事求是、有错必纠”这一原则在民事诉讼领域中的适用，要受制于这样几个因素：1、民事纠纷解决的时限性。民事诉讼活动是对过去的事件进行证明并作出判断的一个过程。严格依照法定程序彻底、完整地重现案件“原貌”虽然是一种最为理想的状态，但是诉讼是要受到一定的时间、空间、证明方法、主体的认识能力、解决成本等多方面因素的制约，不可能无休止地去苛求所谓“客观真实”，而将民事权利义务关系长期处于不确定状态，这将严重危及整个社会的稳定与发展。2、民事判决是基于在一定时间内、一定的场合里所形成的诉讼资料的基础上所作的判断。这种诉讼资料是裁判赖以作出的基础。应具有程序的约束力，无重大瑕疵不得随意变更。3、对于诉讼成本的考虑。在诉讼中，变无限再审为有限再审，符合正义，效力和秩序的要求，树立司法权威。

确定“再审之诉”的方向。再审程序的启动，作为一项独具特色的诉讼活动，需要程序保障，必须按照法定程序进行，以确保实体和程序正义。然而如前所述，我国法律目前对此缺乏规定，或者说规定缺乏科学性、原则性较强，可操作性较差，实务中问题较为突出。正如学者指出“我国再审程序反映出很大的内部运作特征，不规范的地方较多，特别是再审程序的立案审查阶段，透明度、规范性都较差。”⑼其弊端主要反映在：1、法院对再审事由的审查不公开，不具有透明性，违背了程序公开的一般原则。由于审查的不公开，导致了审查程序的神秘和灰色，容易滋生司法腐败。2、由于程序的非法定化，必然使审查程序不能统一和规范，给当事人的申诉造成困难，使错误的判决、裁定不能得到有效的纠正。3、既然民诉法给了当事人申诉权，就要求法院在审查申诉时有一个符合正义基本要求的程序。程序公开、充分陈述、程序法定等正义要求就应当在申诉审查中得到体现。如果没有一整套完善和公开的“在阳光下”的申诉审查制度，一旦做出再审决定，并停止原判决的执行，也难以让被申诉的当事人接受。4、民诉法规定的人民法院、人民检察院作为再审程序启动的主体，这违背了民诉法“不告不理”原则。鉴于此，学者们普遍认为，要改变这一状况，有必要借鉴德、日等大陆法系国家，建立再审之诉制度，取代现行审判实践中的申诉复查制度，认为“将来再修订民诉法时，有必要将申请再审改为再审之诉，并对再审之诉的与受理的程序作出具体明确的规定，从而使当事人在再审程序中的诉权实在化，也使法院对再审之诉的受理规范化”⑽。

在大陆法系国家，再审程序是由再审之诉引起的，当事人提起再审之诉是发动再审的唯一途径。有学者认为，“再审系指终局判决确定之后，发现具有诉讼程序方面的重大瑕疵，或者该判决的基础材料中存在异常的不完善现象时，当事人以此为理由，例外地请求废弃该确定判决重新审理该案的声明不服方法。”⑾再审之诉具有双重目的性，首先是要求撤销原判决，其次请求法院按照人提出的实体方面的主张，做出有利于其的判决。由于再审之诉的主要目的是撤销原判决，再审之诉的性质是变更之诉。相对于原来的诉讼程序而言，再审程序是一个新的诉讼程序，所以当事人要求再审须以提讼的方式进行，这就是称之为“再审之诉”的原因所在。

对于申请再审，虽然我国民诉理论认为它已与申诉具有质的区别，它已不再是民利而是诉讼权利，是当事人的诉权在再审程序中的体现。但是由于民诉法对申请再审的规定过于简单，很难说我国的申请再审就是再审之诉，至少不是规范意义上的再审之诉。由于当事人向法院提出的只是“申请”而不是“诉”，并且是在诉讼程序已终结之后提出来的申请，客观存在没有具体的受理程序，没有时限限制，不能引起法院足够的重视，当事人申请再审的权利就不可能象诉权那样受到充分的保障。因此，由于传统的“诉”的理论的规范性，将再审作为一个“诉”来规范，程序保障要完备得多。这样既有利于当事人申请再审权利的诉权化，又便于法院启动再审程序的规范化，从而为再审启动提供有效的程序保障，解决当前再审启动中的种种程序问题。这恐怕就是学者们主张以“再审之诉”取代“申诉或者申请再审”的原因所在。

将现行再审启动中的申诉或者申请再审改造为再审之诉，借以规范再审程序，从长远观点看，不失为一个正确的选择。但是此项改造，必须有赖于民诉法的大幅修改，将是一个渐进的过程。而司法实践中对再审启动进行程序性规范的要求十分迫切。因此，从国情出发，本着充分利用本土资源的指导思想，对现行申请再审制度加以检讨，对其中实践证明行之有效，且符合再审程序改革方向的做法，通过司法解释等形式加以规范化、制度化，形成独具特色中国式再审启动程序。笔者认为，主要要从以下几个方面入手：1、明确其再审立案的性质。长期以来，再审程序处于立审不分的状态，随着审判方式改革的不断深化，立审分立作为法院内部分工制衡的一项基本原则确定下来，再审程序同样面临立审分立的问题。再审启动程序是审查当事人的申请再审或申诉材料，决定是否受理的过程。从方法和手段来看，符合立案审查的特征。再审案件以此为起点进入实体审理，本文主要对再审案件的启动进行阐述，对案件的实体审理不作赘述。现行申诉复查制度是作为启动再审程序实际运作的，再审启动、申诉复查与再审立案的过程是统一的，因此有必要尽快以司法解释的形式进行明确，所谓“名正则言顺”，明确申诉复查的再审立案性质后，可以适用法律对立案的程序规定来规范申诉复查的程序。2、推行审查听证制度。申诉复查听证制度是由合议庭成员共同组织案件各方当事人到场，用最简便的形式听取当事人申诉与抗辩的争议焦点，以此来决定复查结果的迅捷复查方式⑿。3、对审查的程式做出规定。（1）形式审查，主要包括再审申请书或申诉状、申诉时限、申诉主体资格等；（2）实质审查，即是否存在再审事由；（3）宣示审查结果，无论书面还是听证审查，均应公开宣示审查结果，并说明理由。

受理事由规定的具体化。再审程序不同于一、二审程序，它既不是民事案件审理的一级程序，也不是审理裁决民事争议的一种程序，而是一种特殊的救济程序。一、二审的启动是基于当事人行使其权和上诉权，权直接源于当事人的诉权，上诉权源于程序基本保障权。为了维护和保障当事人的诉权，保障和实现公民、法人受公正裁判的基本权利，一、二审程序的启动都不要求有既存的事实理由。即使要求有理由，这种理由也是一种以当事人主观判断为转移的理由，法院在启动一、二审程序时，并不对这些理由进行实质性的审查。与此不同，再审程序作为一种特殊的纠错和救济程序。是在一般救济手段即一审或者二审终结后，对已发生法律效力，但仍有错误的民事裁决加以纠正的程序，即可以通过撤销已经生效裁决，以再次审理来保障民事争议解决的公正性。由于对已生效裁决的否定，这就意味着将破坏已经稳定的法律关系，导致所谓通过裁决的诉讼终结实际上并不存在。因此，为了保持法律裁决的稳定性和权威性，作为一种事后的补救程序，就要求该程序的启动应有严格的限制，这种限制就是法律规定的再审程序启动的事由。再审事由是法院审查是否启动再审程序的理由和根据，是打开再审程序之门的“钥匙”⒀。再审事由在理论上是一种客观存在的事实，不以申诉人和法官的意志或主观判断为转移，法院只有经过实质性审查，查明确有再审事由后，才能启动再审程序。因此，从深层次原因上讲，启动再审程序以具备再审事由为前提，旨在限制再审程序的启动，是为了在实现再审程序追求实体和程序正义的目的与保障生效裁决稳定性，以及争议解决效率性之间求得一种平衡。

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一、审判监督程序的概念------------------------------第二页

二、对于审判监督程序改革的不同观点------------------第二页

三、现行审判监督程序的弊端及不足之外----------------第四页

四、关于审判监督程序改革与完善的出路与方向----------第六页

五、改进与完善审判监督制度的重要意义----------------第八页

参考文献--------------------------------------------第十页

论文摘要

随着社会的不断发展变化,审判监督程序显出了与社会政治、经济状况不太相适应,出现了一些弊端。审判监督程序并不是每个案件的必经程序,是一种特殊程序。在我国,审判监督程序亦被称为“再审程序”。再审程序具有四个特征:事后性、法定性、权力性、补救性。当前,理论界与司法实务界和其他国内外诸多社会舆论对我国的审判监督程序提出了很多批评建议,希望我国的审判监督程序能够尽快得到修正与完善。对于审判监督程序的改革有两种观点。第一种观点:取消审判监督程序,取消二审终审制,设立三审终审制;第二种观点:在我国继续保留两审终审外加再审程序的诉讼模式,并积极推进审判监督程序的改革与完善。我国最高人民法院也正是在这一大背景下,加大了理论的研究力度,并着手制定相关的司法解释。再此,就我国审判监督程序的改革与完善略陈意见。改进完善审判监督制度是树立司法权威的需要,是确保司法公正的需要,是提高司法效率的需要。

关键词:特征 观点 弊端 出路

一、审判监督程序的概念:

审判监督程序,又称再审程序,是指人民法院、人民检察院对于已经发生法律效力的判决和裁定,发现在认定事实或者适用法律上确有错误,予以提出并由人民法院对该案重新审判所应遵循的步骤和方式方法。

审判监督程序,是刑事、民事、行政诉讼的重要组成部分,但并不是每个案件的必经程序,只有对于已经发生法律效力而的确有错误的判决和裁定才能运用。困此,它是一种特殊程序。

(一)审判监督程序的特征:

1、事后性。裁判在未宣判和未生效之前不得提起审判监督程序。

2、法定性。提出再审的理由是法定的,凡不符合《刑事诉讼法》第204条、《民事诉讼法》第179条、180条及《行政诉讼法》第62条、63条、64条所规定的几种情形,均不得提起再审。行使审判监督权的主体也是法定的,包括各级法院院长、最高人民法院、各上级人民法院、最高人民检察院、各上级人民检察院,除此之外,任何机关和个人都不能直接启动再审程序。

3、权力性。它不同于一般的民主监督,也不同于党内监督、行政监督,这些监督不会必然引起法律后果,而审判监督权的行使必然产生一定的法律后果,即启动再审程序。

4、补救性。其目的是纠正生效判决,裁定的错误,维护法律的权威与尊严。

二、对于审判监督程序改革的不同观点:

第一种观点:取消审判监督程序,取消二审终审制,设立三审终审制。

持此观点的法学家表述的原因如下:

1、审判监督程序制度的弊端带给司法权威的负面影响,损害了司法的公正和权威,破坏了司法公正的作用,即对法院工作产生了诸多负面影响。

2、审判监督程序制度的存在表面司法裁判的无终局性,与WTO的裁判应当及时终结的理念,或者说与外国人主张裁判应有既判力的理念极不相符,故亦应予以摒弃。

3、在国外,并无再审程序之类的法律规定,也无专门适用再审程序裁处案件的职能庭室及相应法官,因而主张取消我国的再审程序法律制度。

第二种观点:在我国继续保留两审终审外加再审程序的诉讼模式,并积极推进审判监督程序的改革与完善。

目前,积极推进审判监督程序改革与完善的必要性在于:

在我国继续保留两审终审外加再审程序的诉讼模式,比起三审终审制而言,显然要更节省司法资源,更为减少诉讼成本,更为减少诉讼成本,更为满足司法效率的现代化要求,同时亦更为迎合中国人传统法律文化中的伸冤理念。以上这些都是客观存在并显而易见的事实。而且就当今世界范围内的人权而言,申诉可以说是普遍受到尊重的人权之一,

司法制度中的再审程序,不过是申诉权利于司法领域的扩张表现而已,再审程序的价值即在于此。人们不应以任何其它的理由对再审程序的必要性横加质疑,而是应当正确面对再审程序的改革,尽快革除现行再审程序制度层面的弊端,积极推进再审改革的法律进程。 事实上,两大之中再审程序的理念至今仍然普遍存在。无论是大陆法系还是英美法系,皆存在再审制度,只是不同国家再审制度的繁简,再审机构,再审名称等各不相同,但都有针对生效裁判错误给予相应救济的程序,亦即我们所说的再审程序或者审判监督程序。在大陆法系各类诉讼法典之中,几乎皆有关于再审程序专章或专项条文明文规定,如法国民事诉讼法典第十六编第三分编,德国民事诉讼法第四编,日本民事诉讼法典第四编,法国刑事诉讼法典第三卷第二编,德国刑事诉讼法典第四编等等,在英美法系中,虽无完整系统的再审程序,同样有关于再审制度的明文规定,如美国联邦刑事诉讼规则第33条,美国联邦民事诉讼规则第59到62条,1995年英国刑事上诉法第二部分关于刑事案件审查委员会的规定等。从两大法系关于再审程序的规定来看,再审制度的存在与审级的设立没有必然的关系。如日本采取的是四级三审,德国普遍法院实行的是三级三审,法国普遍法院实行的也是三级三审。美国联邦以及州法院双重系统皆采取三审终审制,但是这些国家同样存在再审制度。即使像国际法院,虽然只采取一审终审制,但也允许以发现能够影响判决的、决定性的,且在诉讼过程中不可获知的新事实,申请重新审理。

两大法系的国家,多为WTO组织的成员,裁判既判力的理念亦确实是由这些国家所提倡的,为什么两大法系下的这些国家至今仍然保留再审程序的法律制度呢?看来,以国外并无再审程序之类的人云亦云论调以及审级多少或者入世为由,甚至关于既判力的机械理解,来否定再审程序的必要性,显然是不能成立的。

树立科学的审判监督程序的指导思想:

目前,以“实事求是,有错必纠”为指导思想设计的再审程序,一方面仍表现出强烈的职权主义色彩,即是无论什么时候发现生效裁判的错误或不当,都应当主动予以纠正,使人民法院再审的提起与再审的审理集于一身,这种非常理想化的制度,实则违背了“诉审分离”的基本诉讼理念,导致纠纷的解决没有止境。另一方面就是过于偏重纠正错案忽视了裁判的稳定性、权威性,违背了程序的及时终结性和“一事不再审”的原则。我国三大诉讼法律中并未就再审程序的指导思想做出明文明规定,但其内容的指导思想是有错误必纠,这从相关法律条文关于法院、检察院以及当事人可以“确有错误”作为发起再审理由的规定中即可看出。因此,必须重新认识“实事求是,有错必纠”这一原则在审判监督工作中的作用,建立符合审判监督工作规律和特殊性的指导思想,即“强化证据意识,维护司法公正,树立司法权威”。正如2001年9月最高人民法院副院长沈德咏在全国法院审判监督工作会议报告中所指出的:“今后,在处理申诉,再审事件时,一般不再有错必纠,以免发生歧义和误解,但再审工作必须贯彻‘有错必纠’方针在司法程序中的具体体现”。因此,以依据纠错替代有错必纠为再审程序的指导思想,显得尤为重要。

三、现行审判监督程序的弊端及不足之处:

申诉与申请再审不加区分,作为宪法保障下的公民的申诉权利在三大诉讼法中的延伸体现,便是请求再审的权利。这种权利,正如宪法所保障的其它任何公民权利一样,当需要通过司法程序获得救济之时,定然要按照司法的特性来设计行使。所谓宪法规定的公民申诉权利应不受限制的主张,既是对宪法规定法本身的曲解,也与现代司法理念不相符。然而,长期以来的审判实践中,当事人一方面可以直接向法院申请再审,另一方面可以申诉方式通过多种非法定渠道要求对生效裁判进行复查以及再审,对这种申诉没有申请时间等任何的限制,以致于各级法院门前时常为这引起申诉群众拥堵不堪。

职权色彩过于浓厚。这从审判监督程序的名称既可看出,原本审判疾步程序的法律价值在于回应当事人对生效裁判不服的申诉愿望。但是,由于现行审判监督制度下,只有人民检察院的再审抗诉权以及人民法院的自行决定权再审权可以直接启动再审程序,致使当事人的申诉愿望常常被无限期搁置,申诉权大有形同虚设之感,当事人对此极不满。

有权提起再审程序的主体过于宽泛。三大诉讼法均规定了案件当事人(刑事案件还包括法定人、近亲属)对已经发生法律效力的判决、裁定,可以向人民法院或者人民检察院申诉和申请再审;各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误,认为需要再审的,可提交审判委员会讨论决定再审;最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误的,有权提审或者指令下级人民法院再审;最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有法律规定的情形的应当提起抗诉,由人民法院再审。据此,当事人可以申请再审,人民法院、人民检察院有权提起再审。法律之所以规定宽泛的提起监督的主体和途径,其目的是为了最大限度的纠正错误,防止错案发生,实现司法公正。但在司法实践中,由于监督主体多、监督途径广,相应的增加了监督程序的启动频率。一个案件只要一方当事人对裁判结果不满意,便会穷尽法律规定的途径,到处申诉,或自己直接向法院申请再审,或向检察院申诉而抗诉启动再审,提起再审的主体和再审途径宽泛,虽然可以最大可能的纠正错案,但也“最大可能的导致了再审案件的增多,再审案件增多最直接的不良后果是导致终审不终”,影响裁判的稳定性,冲击司法权威。

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一、引言

随着我国高等教育规模的不断扩大，高校教师数量也相应地增加了许多。而国家在高等教育领域引入竞争机制，教师体制发生了正大的变革，教师在教学的同时也要承担一定的科研任务。因此，教师在聘用聘请、教学教育、职称评定以及项目申请中，难免会与学校发生纠纷，但是相关法律法规的缺失，以及高校教师保障制度的不健全导致教师在于学校的纠纷中处于弱势地位，并往往陷入无法可依的困境，相关的教育管理部门也经常卷入高校教师与学校之间的纠纷之中。

在目前这种状况下，为了进一步保障和实施好教师各个方面的政策，减少教师和学校间的纠纷，促进合法、合理的解决纠纷，急需建立一个合理的机制。

二、高校教师申诉制度现状

高校教师申诉制度指当学校或教育机构侵犯教师合法权益时，或者高校教师对学校或其他教育机构作出的行政处理不服，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由、请求处理的法律制度。高校教师申诉制度是一项专围绕高校教师在教育教学等活动中相关活动的法律救济措施，是保障高校教师权益的法律依据。

从高校教师的法律法规形成过程来看，1953年12月，教育部就学校教职员工的行政处分问题函复华东行政委员会教育部，指出学校教职员工系国家工作人员，其犯有应受行政处分之错误者可根据情节给予行政处分。继而在1957年10月26日，国务院了《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，其中第12条规定：“国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，应该在接到通知后一个月内，向处理机关要求复议，并且有权直接向上级机关申诉。国家行政机关对于受处分人的申诉，应该认真处理。对于受处分人给上级机关的申诉书，必须迅速转递，不得扣压。但是在复议或者申诉期间，不停止处分的执行。”

在这个法规中，国务院的规定明确了“申诉”中的教育行政救济的范围限于对教师的行政处分行为，但它却为高校教职员工提供了一条可行的行政救济办法。1993年10月31日通过的《教师法》中规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其它教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”这为教师通过申诉获得救济提供了基本的法律依据。相关法律法规的不断设立，表明了我国的教师申诉制度正在不断完善。

三、高校教师申诉制度存在的问题

（一）重原则，轻实践

现行的高校教师相关法规大都是法律原则性的规定，不易在实践中操作。如《教师法》第39条和《教育法》第42条等，只是对教师的权益和申诉做了原则性的规定，比较简单，在实践中不易操作。相关法规在应用解决教师纠纷时会让当事人产生更多的困惑。

（二）受理范围不清晰

一方面，对符合申诉的教师概念界定不清晰是导致受理范围不清晰的根本原因。教师法的规定对高校教师的界定不准确，比如高校中除了讲课教师外的校行政人员，校医务人员，校内的后勤保障人员等，是否适合教师法以及相关规定，没有做出明确的规定。

另一方面，对教师权益内容界定不清楚。根据教师法的规定，教师在其合法权益被侵犯时，如果对相关单位作出的处理不服，可以在规定的期限内向有关部门提出申诉。但法律并没有规定出合法权益的具体内容，导致在法律适用时会出现一系列的问题，教师的权益有很多方面，如果一旦有权益遭受侵害就向专门机关申诉的不现实的。

这些规定都非常不利于维护教师的合法权益，当教师申诉时，会遭到条件不符等各种理由的拒绝和推诿，导致教师的合法权益得不到有效的保障。

（三）后续救济不足

由于高校教师相关法律保障建设滞后，《教师法》只对教师的申诉制度进行了简单的规定，但对教师的行政复议和行政诉讼等制度却没有进行明确的规定。如果申诉机关对教师的申诉不予受理，不予答复，或者教师不服申诉处理决定时候，这些情况能否得到相关救济，教师又该走怎么样的法律程序，法律都没有对这些进行有效规范的规定。

（四）申诉保障制度不足

一方面是申诉环节不完整。尤其是缺乏说明理由这一环节，申诉处理机构没有说明相关的法律法规依据，导致教师在申诉后对得到的答复不理解，而相关法律对教师提讼的各种期限，申诉的具体程序等都没有做出具体而明确的规定，导致申诉人得不到满意的答复，从而不能有效地解决纠纷。

另一方面是回避制度。申诉中回避制度的缺失也是高校教师申诉制度中的最大不足之一。根据《教师法》的相关规定，上级教育行政部门受理教师申诉案件，而上级教育部门又往往是学校的上级，管理学校的事务。在受理高校教师申诉时，教育行政部门既是“运动员”又是“裁判员”，教师申诉判决的公正与公平性很难得到保证。

此外，由于高校教师权益保障机制链条的不完善，高校教师和学校的纠纷处理又有很大的限制性，法院一般不予受理，教师和学校的关系为特别行政管理，因此，导致法院不能直接受理教师与学校之间的纠纷案件。这更加使教师处于弱势地位，不能合理有效的保障自我的权益。

四、完善高校教师申诉制度的建议

（一）设立校内教师申诉委员会制度

针对相关法律法规不完善，以及教师是一个高知识的群体，建议在校内设立教师申诉委员会制度，一旦教师与学校之间发生纠纷，可以通过教师申诉委员会现行化解。如果事情比较严重，高校申诉委员会化解不了的纠纷，再依照法律规定向上级教育行政管理部门提出申诉，从而更加高效地解决教师的申诉。

教师申诉委员会制度，是指依托校内有关部门如教师工会等依照校有关规定成立，对教师以及学校其他工作人员的申请进行处理。教师也可以在自身权益受到侵犯或对学校的相关规定不同意时，向教师申诉委员会申请处理，申诉委员会也应该本着客观事实，充分听取各方意见，在进行调查的基础上，采用相关法律校规，对教师的申诉进行初步处理，并形成处理意见书，送达给教师本人。这样，不仅能有效的处理教师的申诉，也极大地改善了教师法律上不利的地位。

同时，高校教师申诉委员会制度应具有以下特点。首先，申诉委员会的独立性。高校申诉委员会是学校和教师的中间组织，在处理教师申诉时，应双方地位平等，这就需要委员会是独立的，这样才能做出对学校和教师都比较公平的处理建议。其次，申诉委员会人员的组成应当科学合理。要保证委员会人员组成广泛的代表性，使和教师与学校相关的利益群体都有表达自我意见的平台。教师代表、学校代表、教育行政机关代表、相关专家学者应以一定的比例分配名额，同时注重性别、年龄、职位等分布的合理性，加强委员会的代表性和公平性。最后，委员会的民主性。每一位委员会成员，只要是经合理程序产生的，都应有相同的权利，在教师申诉处理中有平等的决定权，这样，才能更大程度上保障申诉教师的合法利益。

（二）完善教师申诉制度的基本制度

教师申诉困难在于法律法规不完善，在于各种制度机制不健全，需要在申诉实践中建立完善好相关的法律制度。

第一，完善公布制度。公布制度即是对各种法律法规应该予以规定的应规定明确，并以法律的形式向社会大众公布。在法律应用中，对不能给予过多裁量权的要明确规定法律的行使方式。在对教师的处理过程中，应当说明理由，在处理之后，对所有的信息建立档案，允许相关人员查询、质疑和询问。这样，从整个流程完善高校申诉公布制度，通过透明化、阳光化来促进教师权益的有效维护。

第二，引入听证制度。听证制度起源于司法制度，指任何个人或机构，在进行仲裁或判决时，不能只听取一方的说明，还要听取另一方的相关陈述。而在未听取另一方的陈述的情况下，不得对其施行惩罚。

教师申诉制度中引入听证制度，就要在相关机构进行裁决时，允许教师对自己的相关行为做出说明，提供证据。同时，鼓励其他人员参与听证。通过听证制度的施行，能够有效地防止偏袒以及权力滥用的现象出现。

第三，确保申诉公正。申诉中的公正制度包括回避制度、调查制度、责任制度、合议制度等，要保证客观公正，就要对教师申诉事项进行合理的调查研究，在取得客观真实的材料基础上，在裁决过程中采取回避制度，其他有权力的裁决人员应当进行合议，以做出更加公正的裁决结果。同时，实行责任制度，对违反法定程序和法定事项做出的裁决进行相关人员的责任追究。切实杜绝、违法裁决等行为的发生。

第四，说明理由制度。目前，申诉受理部门在作出处理决定时，对决定内容所依据的客观事实与法律法规往往不作充分详尽的说明，这既难以让申诉人理解和信服，也难以保证申诉处理决定的合法性与公正性。

而说明理由制度要求无论是高校委员会或者教育行政机构，在对教师的申诉做出处理时，必须说明相关的法律依据，而不能只采取官样文章，申诉处理不是行政任命，一个决定只是呈现出了结果，而是要求各相关人员不但程序公正，而且所依据的法理是有据可循，经得起考验的。这样，在送达相关人员处理决定的同时，才会让申诉的教师心服口服，进而安心工作。

（三）完善现有法律法规

一方面，完善申诉程序的规定。现存的行政法律法规，对教师申诉的程序性规定不清楚，导致教师在维权时缺乏有据可依的程序，进而阻碍了教师权益保障的维护。可以采取司法的程序，设定教师在申诉中进行非正式的申诉程序—正式的申诉程序—听证程序—申诉决定的作出程序—申诉程序的审核与送达—申诉时效，这一些列完善的法律程序过程，并对各个程序进行详细的法律规定。

同时，也只有在明确申诉步骤的基础上。制定好完整的申诉案件程序，处理好提出、受理、审理和处理四个环节，并对各个程序进行明确而详细的规定。这样，申诉程序也才具有可操作性，才能在实践中得到更好的应用。

另一方面，明确、细化申诉时限。权益保障也需要在规定的时间内作出，以防止拖延和推诿，切实保障教师的合法权益。应明确在教师提交申诉书后申诉部门应在审查的基础上，在十日内决定是否受理，并把决定送达本人。对于不符合申诉的，应告知原因，对于符合申诉的，给予受理。在受理之后，应进行充分的调查，并在二十日内作出初步处理意见，并把意见送达到教师被人和相关机构备案。对于情况复杂，短期内不能够处理的，应当告知申诉人具体情况，并明确申诉处理期限。通过申诉时限的确定，建立起合法合理的教师申诉制度，从而更大程度上保护教师的合法权益。

五、小结

高校教师申诉制度是一项在实践中需要不断完善和创新的制度，需要弥补相关法律法规的不足，创新高校教师申诉处理制度，推荐校内申诉委员会制度，以及完善法律法规制度，同时，把法律各项公平的制度引入教师申诉制度中，才能确保教师合法权益得到有效的保障。

（作者单位：中国地质大学工会）

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行政管理行为的合法性，不仅表现在合法的内容，而且也包括合法的形式。合法的形式是行政管理行为的有效保证。法律也规定，当事人不服具体行政行为时享有知情权和申述权，是程序上的一般做法。这种做法不仅促进了行政行为的合法性，而且也有助于保护管理相对人的合法权利。由于高校在处分学生时，学生几乎没有知情权和申述权，几乎是无条件地接受处罚的结果，处于绝对的弱势地位。因此，根据法治的精神和权利至上的理念，在处分学生时，高校必须事先通知学生本人，向学生陈述处分的根据和理由，并允许学生陈述、申辩，并在对学生做出处罚的最终决定的会议上，允许学生听证，让学生参与被处分的过程。对于这些系列的程序，高校必须在内容上用文字加以明确，并形成制度。

二、建立有效的申诉制度

没有救济就没有权利。申诉权是救济的重要方式，也是学生权利受到侵害之后，恢复、补救和纵自身权利的重要途径。虽然教育法的有关规定赋予了受处分学生的申诉制度，但如何行使申诉权利则没有相应的法律规定，缺乏可操作性，致使受处罚的学生申诉无门。目前，急需对学生申诉的机构、时效受理期限、不服申诉的救济途径加以说明。依笔者之见，高校应建立由教育行政部门、校方和学生共同参与、共同协调的申诉制度。比如，处分学生时事先通告学生，向学生说明处分的依据，允许学生的陈述、申述、听证，学生享有学校对该处分进行复议的权利以及向学校的主管部门提供行政申诉的权利等等。

三、管理制度法律化

高校的管理制度依制定主体和规范内容的不同可大致分为两类：外部制度和内部制度。外部制度指国家有关机关或部门制定的适用于教育行政或管理的法律规范性文件，或称教育立法。包括《宪法》、《教育法》、《高等教育法》以及《普通高等学校学生管理规定》等。就这一部分而言，我国的立法在形式上较为完备，但缺乏可操作性，并且保留了较多的“人治”色彩。《高等教育法》作为针对高等教育的特别法竟然未对高校必须依法对学生进行管理以及学生和校方的权利、义务、纠纷的解决等内容加以全面规定，不能不说是一大缺憾。而在这方面国外的立法远远走在我们前面：比如在英国，教育管理体制、学生、教师、家长的权利与义务等都有相应的法律规定。法国高等教育法明确规定了大学校长必须依法管理学校。同时法国的教育司法制度相当健全，学生、学生家长和学校的纠纷可能通过教育系统内部的司法制度或教育系统外部的行政诉讼制度来解决。

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关键词 民事申诉 检察和解 监督方式

作者简介：张灵通，宁夏回族自治区隆德县人民检察院民行科副科长、助理检察员。

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-046-02

随着经济高速发展和社会结构深刻变化，在社会转型时期各种社会矛盾日益增多，通过法律途径强制性解决，势必造成不和谐因素的产生。传统的民事行政检察仅有的抗诉职能已不能适应社会发展的需要，要求检察机关自觉地把检察工作置于和谐社会建设之中，积极摸索和实践民事检察全程和解模式，将私力救济引入传统的公力救济程序中，就必须克服就案办案机械执法理念，转变工作方式方法，以期对纠纷的解决取得较好的成效，努力实现执法效果的三个统一。为此在民事申诉案件办理中引入和解机制，实现“检和调”的对接。

 

一、检察和解的概念与外延

（一）检察和解的概念

民事申诉中的检察和解作为一种近年来出现的纠纷解决方式，在检察机关司法实践中取得了良好的社会效果和法律效果。对于民事检察和解这一概念，各地检察机关在实践运用中称呼不不尽一致。有的地方称之为“民行申诉案件检察和解”、“民行检察和解”，有的称之为“检察调解”、“息诉和解”等，其本质都是“检察和解”，对于检察和解的概念由于法律没有明确定义，只是在实践过程中总结，所以还存在不同的释义，总结起来有三种说法：一是认为检察机关在处理民事申诉案件中，通过调解促成双方当事人达成和解协议，解决双方的纷争，结束执行程序，办结申诉案件的行为 。二是指检察机关在审查民事申诉案件过程中，促成双方在自愿、合法的原则下平等协商，互谅互让，达成和解协议并主动履行，从而在事实上变更执行原生效裁判确定的权利义务内容，终结民事申诉审查程序的一种制度 。三是指对于人民法院生效的裁判等法律文书，当事人一方不满向人民检察院提出抗诉申请，人民检察院在依法向人民法院提出抗诉前，主持双方当事人达成和解协议，从而暂时中止抗诉审查程序或暂缓提出抗诉的一种程序和过程 。通过以上的总结，结合实务工作我们认为：检察和解是指民事诉讼中的当事人对人民法院的生效判决不服向人民检察院申诉，检察机关经过审查后，根据法律规定认为法院在认定事实、法律适用方面存在瑕疵，但对案件实质的判决结果没有多大影响，不足以引起再审或抗诉的必要，征求当事人的意见，在当事人自愿原则下达成和解协议，解决其纠纷的制度。

 

（二）检察和解的外延

一般情况下，当事人在法院裁判生效后，仍无法解决纠纷才会到检察机关申诉。当事人来检察机关申诉后，对于无法使用抗诉、再审检察建议启动审判监督程序的案件，为了化解矛盾，防止矛盾进一步激化，检察官极力引导当事人走向和解，明示和解是当事人之间纠纷的最佳解决途径，并提供具有指导性的和解方案。从本质上看，民事检察和解实际上是检察机关对申诉案件的调解。检察和解虽然都是在当事人不反对情况下的作为。但这一法律行为具有明显的公权力介入，这些公权力行为却没有明确的法律依据。目前，维护稳定、促进和谐是当下社会最大的政治主题，检察机关努力促进这种和解的行为有其坚实的政治基础 。

 

本质上来讲，检察和解类似于人民法院的调节制度，调节制度是人民法院在审理民事案件时，根据自愿、合法原则，在事实清楚的基础上，分清是非、来调处当事人之间的民事权益争议，是一种行使审判权的方式。人民法院调节处理民方式包含着两个方面内容：一是人民法院为促成当事人达成协议所做的说服工作；二是人民法院在当事人自愿达成协议后，制作调解书，从而结束诉讼的一种方式。可以看出，检察和解制度植根于人民法院的调节制度，植根于和谐稳定的政治制度，植根于传统的中国文化之中。

 

二、检察和解制度的法律基础

检察机关独立行使宪法赋予的检察监督权，它涵盖面广，基于现行的所有法律制度框架内，检察和解截止目前还没有明确的法律规定，但其拥有坚实的法律基础。

宪法基础：《宪法》第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

民事诉讼法基础：第十三条：民事诉讼应当遵循诚实信用原则。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。第十四条：人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。第五十条：双方当事人可以自行和解。第九十六条：调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。

 

第二百零九条：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。

 

在探索和实践中，各地方检察院出台了大量的检察和解的制度和试行意见，丰富了检察和解制度的推行，2011年1月4日，最高人民检察院民行厅出台了《最高人民检察院民事行政检察厅关于民事行政申诉案件和解的指导意见（试行）》，标志着该项制度的开展开始有据可依。

 

三、检察和解在实务中的运用

在检察实践中，适用检察和解的民事申诉案件一般为给付（金钱）之诉案件，基本运用于民事申诉案件办理的二个阶段。

（一）案件受理审查阶段

这个阶段主要决定检察机关是否受理或不受理、立案或不立案，在不受理的情况下，现实中存在申诉案件超过申诉的实效二年的问题、这类案件部分存在判决错误或认定事实不清的情况，由于当事人丧失了诉讼申诉的权利，无法得到救济，通过检察和解可以挽回当事人部分经济损失，合乎化解矛盾，公平正义的目的。案件受理且立案后，经审查决定不予提请抗诉的案件；这类案件原审裁判正确不符合抗诉条件的案件，在采取自愿原则下，通过对当事人之间的实体问题进行协调，双方互谅互让，达成和解合意，形成双方都认可的解决方案，并即时履行完毕，促使双方当事人在检察环节彻底解决纠纷。案件受理且立案后符合抗诉条件的案件，案件虽然符合抗诉条件，但为了减轻当事人诉累，当事人愿意在抗诉前以和解方式解决矛盾纠纷，终结诉讼程序。

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2005年12月底，工厂以严重亏损为由，与钱某等人做了一次性买断工龄处理，在买断时工厂仅支付了拖欠钱某等人的工资，经济补偿金一直未予发放。 在此后，钱某多次到工厂索要经济补偿金，均被工厂以种种理由一拖再拖。在多次索要无结果的情况下，2007年3月份，钱某到区劳动争议仲裁委员会申诉，要求工厂支付拖欠的经济补偿金及25％的额外经济补偿金，并按照银行利率支付拖欠部分的利息。

接到钱某的申诉后，区劳动争议仲裁委员会经审查核实后认为，钱某的申诉已经超过了60天的申请期间。

依照《中华人民共和国劳动法》第八十二条的规定，于2007年3月12日作出了“超过仲裁时效，不予受理”的决定。钱某又向人民法院。

律师分析

本案最关键的是时效问题，即钱某的申诉请求是否符合劳动法规定的申诉期间。

根据一般性法律原则，权利受到侵害的权利人在法定的时效期间时，即丧失了请求人民法院依诉讼程序强制义务人履行义务之权利。

简单地说，权利人主张权利必须在法律规定的时间范围内，如权利人怠于主张权利，则法律不再保护其胜诉权。根据《中华人民共和国劳动法》第八十二条的规定，“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。”

也就是说，在劳动争议案件中，权利人必须自知道或应当知道自己的权益受到侵害之日起六十日内提出申诉，否则，过了六十天的期间，其权利很难得到法律保护。

当然，在六十天的期间内，也会出现时效中断的情形。

根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第十三条的规定：

“当事人能够证明在申请仲裁期间内具有下列情形之一的，人民法院应当认定申请仲裁主张权利；(二)向有关部门请求权利救济；(三)对方当事人同意履行义务。

申请仲裁期间中断的，从对方当事人明确拒绝履行义务，或者有关部门作出处理决定或明确表示不予处理时起，申请仲裁期间重新计算。”

也就是说，如果权利人能证明上述三种情况，则六十日的仲裁申请期间自此重新计算。

本案中，2004年12月底，双方在解除劳动关系时，工厂没有依法支付经济补偿金，此时钱某就已经知道双方争议的存在，申诉期间即开始起算。而钱某2007年3月份才提出申诉，已超过六十日的申诉期间。

虽然，钱某在庭审中指出，其一直在与单位沟通，协商处理，应该被认定为时效中断。

但钱某并没有提供任何的证据证明，而工厂对此也不予认可。

因此，时效中断是很难被认定的,最终法院还是以超过仲裁时效为由对钱某的请求未予支持。

平心而论，钱某的遭遇令人同情，但是他确实未按照法律的规定及时提起申诉。

正是因为钱某不知法、不懂法，也没有及时到有关法律机构进行咨询，使申诉超过了法定的仲裁时效。

因此，每一位劳动者都应当主动、自觉地学法、知法、懂法，用法律维护自己的合法权益。

庭审举证

庭审中，钱某提供了劳动合同，解除通知。

裁判结果

法院经审理，认为钱某的请求超过的诉讼时效，对其请求未予支持。

相关规定

《中华人民共和国劳动法》第八十二条：提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。

仲裁裁决一般应在收到仲裁申请的六十日内作出。对仲裁裁决无异议的，当事人必须履行。

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1、 对法院能主动提起审判监督程序的思索

根据我国现行法律规定：我国的各级人民法院都可以主动提起审判监督程序，决定对本院或者下级人民法院已经生效的裁判进行再审。追溯根源，我国现行审判监督程序参照了前苏联的模式，国家干预色彩较重，强调由法院代表国家发现“真理”。因此，再审程序的启动是法院依职权启动的，而不是依据当事人的申请。可是，这样就产生了几个问题，首先，我国的法院是国家的审判机关，这是由宪法123条明文规定的，那么由法院主动决定再审这种做法是否有导致法院所承担的诉讼职能发生混淆与冲突之嫌？法院不能身兼裁判员和运动员与一身，“控诉和审判必须分开，这两种职能必须由两个不同的国家机关来承担（不谈自诉）。具体地说就是，控诉者不能违背职能分工去实施带有裁判性质的诉讼行为，审判者呢，也应当尽力避免实施带有追诉性质的诉讼行为，这便是控审分离原则的基本含义。”    

其次，我国的法院是一个独立的审判机构，《宪法》第126条明文规定：人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

本文认为：（1）法院只能被动地接受并审查控辩双方提出的再审申请。

     （2）取消对本院已经生效的裁判进行再审的决定权

（3）保留对下级法院已经生效的裁判进行再审的决定权（借鉴美国联邦法院做法）另外，本文认为，应当取消原审法院的再审管辖权。根据现行法律规定，原审法院可以对再审案件行使管辖权，这种“自我纠错”机制难以起到效果。“随着国家赔偿制度和错案追究制度的实施，原审法院、原审法官与再审之间存在越来越多的厉害关系，由原审法院对案件进行再审，会使错案更加难以得到纠正和改判。”所以，为了保证再审程序真正发挥其审判监督功能，应当取消原审法院的再审管辖权，规定再审案件一律由作出原生效裁判的上级法院进行审判。

2、对人民检察院抗诉的思索

现行规定:检察机关提起抗诉的，人民法院必须审理

本文认为：（1）对为了被告人的利益提起的再审，检察机关一旦提起抗诉，人民法院必须审理

（2）对不利被告提起的再审，由人民法院审查案件、决定是否再审

3、关于当事人的申诉

（1）申诉主体（96年前刑诉法还包括辩护人，对取消辩护人作为申诉主体的看法）

（2）当事人是否可以向检察机关申诉？（可以，理由）