文物保护法律法规范文

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论文关键词 文物 文物法律保护 中国

对具有历史价值、文化价值、科学价值的历史遗物采取一系列防止其损害的措施这个过程叫文物保护。文物是人类在历史发展过程中遗留下来的瑰宝，作为不可再生资源，其的历史传承性和不可复制性引起国家的高度重视。以笔者所在的浙江省为例，浙江人文历史久远，文化底蕴深厚，文物资源丰富。这些文化遗产是浙江历史的见证，也是建设文化强省，推动全省文化大发展大繁荣的重要支撑。在全省各级党委政府和社会各界的高度重视下，该省对文物的保护、传承、利用、投入等方面，都走在了全国前列。截止2011年底，该省入选人类非物质文化遗产代表作项目和急需保护项目共9项，位居全国各省份之首。但由于社会经济发展过程中，文物逐渐走进了人们的视野，人们对于文物的文化历史艺术价值的认识也越来越深刻，随着收藏热的升温，文物收藏价值带来的投资价值加剧了黑市文物价格的飙升，促使一些人铤而走险，笔者所在县检察院仅2012年上半年就对6件盗窃文物案件提起公诉。此外，大规模的城乡建设和基础建设建设，导致破坏文物建筑、占压大遗址、损毁古墓葬的现象时有发生，致使文物保护面临新的课题。因此，梳理我国文物保护立法现状，分析文物保护法律存在的问题，并提出完善文物保护法律的建议，对于中国这样一个文物资源丰富且现实中遭受严重文物流失的国家来说龙为重要。

一、我国文物保护法律现状和存在的问题

近年来，对文物保护已超出了国家的界限，成为一项全球性事务。我国作为一个文物大国，积极参与了世界文化遗产的保护，制定了一系列文物保护的法律法规，根据制定主体及适用范围，可以分为以下几个层次：一是宪法中的相关规定；二是相关法律；三是行政法规；四是地方性法规和规章；五是权威部门的关于文物保护规定的文件，它们共同筑成了我国文物保护法律体系。结合近些年来文物保护法律在文物保护实践中运行的情况和学术界对文物保护法律的理论研究，笔者认为，目前我国文物保护法律体系主要存在以下几个方面的问题：

（一）法律规定的内容缺失

我国文物保护法律多达40余项，但从实践运行看，在文物保护的部分领域仍存在一些内容缺失、规定空白。我国在涉及文物保护的各种法律、规章、办法中，只在《中国文物古迹保护准则》中第27条涉及预防灾害对文物毁损的原则性规定：预防灾害侵袭。没有任何实施细则。在汶川大地震后华东政法大学校长何勤华指出，在地震中和地震后对文化遗产的保护方面我国现有的法律还是一片空白。同样，在文物保护规划、文物影响评估、世界文化遗产保护管理、大遗址保护与考古遗地公园建设、流失文物调查追索以及在列入文物保护名单后到省政府公布前这段时间文物保护单位如何执法等领域仍然不同程度地存在立法空白。一些法律界人士认为，要充分估计各类灾害对文物古迹和游人可能造成的危害，制订应付突发灾害的周密抢救方案。

（二）保护措施有待完善

我国现有文物保护法律规定过于空泛，缺乏必要的制裁机制和保障手段。如《文物保护法》第31条规定：“凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。”以前很多建设单位都是国有企业，都是国家为文保事业出钱出力，现在随着市场经济的发展，私营建设单位越来越多，为了国家个人掏腰包显然不容易了，何况还要忍受因延误工期带来的其他损失，所以当前在城镇扩建、老旧街区改造、新区建设、新农村建设及其他基本建设工程中很多工地发现的墓葬，要么被偷盗一空，要么被一毁了之。还有如笔者所在县2011年遇到的一棵古树生长触及电线案件：文物部门提出古树作为文物保护本体，不能随意砍伐；电力部门提出树木生长已经触及《电力法》规定的安全隐患范围，必须砍掉。双方都能拿出相关法律依据，“公说公有理，婆说婆有理”，最后导致事件扩大化。而现有法律对法人违法造成文物执法损坏、法律之间规定相互矛盾等问题缺少有效的惩罚和适用规定，使得法律规定内容在实践中难以到位。

（三）文物行政执法亟待加强

据公安部门统计，近年来，文物遭破坏现象仍然严重，全国每年破获文物犯罪案件约2000余起，且发案率呈上升趋势。我国《文物保护法》第8条规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”但实践中，我国未设立文物警察，文物保护部门在面对形形式式的文物违法犯罪行为时无力及时采取强制措施给予制止，造成文物屡屡惨遭破坏。同时，一些政府部门之间缺乏沟通、人民群众文保意识薄弱也使得文物执法艰难。

二、完善文物保护法律的建议

文物保护，功在当代，利在千秋。面临我国文物保护的严峻形势，笔者认为应通过完善文物保护法律体系，促进对文物的法律保护。

（一）借鉴外国经验，弥补文物保护法律空白

随着社会文明程度的不断提高，在完善文物保护法律的过程中必须引入先进的文物保护理念和科学的立法技术。各国的文物保护有不同的模式。就如日本，它就针对地震多况制定了周密的防范措施，它的文物大多都是用底座固定在柜子上的，即使柜子倒下来，文物也会没有事。而且，日本的博物馆抗震级别也非常高，通常会成为地震发生时人们的躲避之所。还有如埃塞俄比亚、埃及、秘鲁等国，近来为了为追讨流失文物可谓“不择手段”，取得的硕果累累。鉴于此，我国应以汶川地震、2009年初在法国的兽首拍卖事件应对等为例，通过立法途径，在中国如何在灾害中对文物的保护、如何实施“准文物”的保护、流失文物调查追索等方面作出规定。总之，只有在先进的文物保护立法理念指导下，为断弥补法律漏洞，形成完善的文物保护法律体系，才能实现文保护法律的威慑力，为文物保护工作提供良好的保障。

（二）制定配套实施细则，增强文物保护法律的可操作性

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一、主题宣传活动的目的和内容：

本次法治宣传教育活动的目的：通过开展法治宣传教育活动，使广大干部职工和人民群众了解文化、体育、新闻出版、文物等方面的法律法规，增强人们对非物质文化遗产和物质文化遗产的保护意识，增强文化市场经营业主守法经营意识，增强文体系统干部职工依法行政意识，全方位服务社会经济发展。

本次法治宣传教育活动的内容：《自治县民族民间传统文化保护条例》等非物质文化遗产管理法律法规，《文物保护法》等文物保护法律法规，《全民健身计划纲要》等体育事业法律法规，《图书馆条例》等图书事业法律法规，《娱乐场所管理条例》等文化体育新闻出版市场管理法律法规。

二、主题宣传活动的时间和形式：

文体系统与法同行主题宣传活动由相关职能单位负责，按照不同时间的纪念日做好相关法律宣传的策划和组织工作。具体安排如下：

1、5月24日至28日“图书宣传周”：《图书馆条例》及共享工程相关知识。责任单位：县图书馆。

2、6月12日“文化遗产日”：《文物保护法》及相关法规宣传，《自治县民族民间传统文化保护条例》及相关知识宣传。责任单位：县博物馆、县民保中心。

3、8月8日“全民健身活动日”：《体育法》、《全民健身条例计划纲要》等相关法律法规。责任单位：县业余体校（全民健身中心）。

4、12月4日“法制宣传日”：《娱乐场所管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》等文化、新闻出版市场管理法律法规。责任单位：文化市场稽查队。

三、活动要求：

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文物是人类社会活动中遗留下来的具有历史、艺术和科学价值的遗物和遗迹，是人民群众智慧的结晶，是人类宝贵的文化财富。加强文物保护工作，对于继承我国优秀历史文化遗产，进行爱国主义教育和革命传统教育，建设社会主义精神文明，开展科学研究，具有十分重要的意义。

一、加大宣传力度，营造文物保护的良好环境

文物是全社会共同拥有的历史文化遗产，保护文物，人人有责。开展文物法律法规宣传，增强全社会文物保护意识是做好文物保护工作的基础。国家和省文物管理部门应尽早协调相关部门，将《文物保护法》的学习、宣传和教育纳入各级政府普法教育和宣传的范围，列入领导干部法律学习的重要内容中，提高城市管理者文物保护意识，使他们深刻认识到，文物作为历史文化的物质载体和实物见证，是民族的象征、国家的标志，也是一个城市的个性和魅力所在。

基层文物行政管理部门，要认真履行自身职责，多向有关部门宣传法律法规，特别是要充分利用文化遗产日，通过新闻媒体和网络，采取举办各类展示、展览、讲座、文艺演出等群众喜闻乐见的形式，让广大人民真正了解文物工作的重要性，让人们把文物遗产保护看做是一种自觉的观念，号召广大的人们群众自觉的参与到文物保护的工作当中来，营造“保护文物，人人有责”的舆论氛围和执法环境。

二、完善法律法规，加大文物保护的执法力度

立法是执法之本。文物的法律法规是有效实施文物保护管理的基础和保障，也是文物工作者进行文物保护的有力武器。建立健全文物保护法规体系，对于加强文物保护法制化建设有着深远的影响和极大的推动。我国早已经颁布了《中国人们共和国文物保护法》法律明确规定了各地方政府对文物保护的具体工作。但是，由于各地区政府对文物保护工作重视程度不同，对文物保护工作做的也不太一样，尤其是文物工作的重点区，由于长期人员和资金的不足，这就严重的影响了文物事业的发展。根据文物保护的法律法规并结合当地的实际情况，把文物保护工作纳入国民经济和社会发展规划、纳入财政预算、纳入城乡建设规划、纳入体制改革、纳入各级领导责任制当中，并建立相应的责任追究制度，从根本上杜绝文物破坏现象的发生。

三、争取财政支持，加大文物保护的管理力度

文物保护需要大量资金，这些资金也可以有多种来源，但最根本的还得要得到国家的支持和保证。一是政府要加大对文物保护经费的投入,认真落实文物保护“五纳入”工作,设立文物保护专项资金,专款专用,随着财政收入的增加而增加。二是要运用多种方式、多种渠道调动各方面的积极性,从社会、企业、个人多方面引进、筹集文物保护资金。通过政策引导和支持,采取捐资、集资、募捐等办法,鼓励各种社会资金参与文物保护工作。三是积极探索文物保护的融资新渠道,尝试走市场化运作的道路,转让一部分使用权、经营权,根据“谁投入,谁受益”的原则,鼓励社会力量参与文物的保护与合理开发。

四、加强自身建设，提升文物保护的管理水平

保护文物、传承文明是文物管理部门的基本职能和首要任务。文物保护工作需要人才的支撑。要建立一支业务精、作风硬、素质高的文物保护管理队伍是一项长期而艰巨的任务。首先，要深化事业单位用人制度和分配制度改革，建立以公开、平等、竞争、择优的为导向，充满活力的用人机制和分配机制；其次，要大力培养专业人才，结合工作需要，舍得投入一定的财力和物力，给专业人员提供学习、深造的机会，为优秀人才创造锻炼、提高的条件，使其各尽其才，各显其能；同时，还要强化文物工作者的责任意识，增强文物执法的主动性，制定有效的文物安全预案等措施，提高驾驭新形势和应对复杂问题的能力，以便更好地适应新时期文物保护管理任务的要求。

五、鼓励全民参与，形成文物保护的积极氛围

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文物是人类文明物化成果，是不可再生的珍贵资源。保护文物，弘扬中华文化传承，是连结民族情感纽带、增进民族团结和维护国家统一及社会稳定的重要文化基础。我市是文物大市，地上地下文化遗存十分丰富。各级人民政府和有关部门要以对国家和历史高度负责的精神，充分认识文物工作保护的重要性，进一步增强责任感和紧迫感，切实做好文物保护工作。要树立“文物资源是重要的文化战略资源”和“保护文物就是保护生产力”的意识，按照《文物保护法》等法律法规做好基本建设中的文物保护工作。

二、把基本建设中的文物保护工作纳入基本建设审批程序，确保文物安全

根据《文物保护法》和国务院关于文物保护“五纳入”的要求，切实加强对基本建设中文物保护工作的领导和支持，把文物保护工作纳入基本建设审批程序，作为建设规划部门颁发建设工程规划许可证和施工许可证的前提。一是凡涉及省级以上重点文物保护单位保护范围内的工程项目，在项目选址时，建设单位必须征求文物部门的意见，并依法履行报批手续。二是凡在文物分布密集区范围内实施的建设工程，都必须进行文物调查和考古勘探工作。三是建设单位在取得土地使用证后十个工作日内，须在文物部门办理基建用地范围地下文物考古勘探手续。文物部门出具基建用地地下文物古迹处理证明书后，规划部门方可办理建设工程规划许可证。

建设单位在进行工程建设过程中，要坚持基本建设项目尽可能避开文物重点保护区，凡在文物分布密集区内的建设工程必须坚持实施文物调查和文物勘探的原则。在基本建设项目中，包括修路、铺设管道、电缆、架设线路、窑场取土等，建设单位必须事先会同文物行政管理部门对工程范围内（包括取土区）进行文物调查和勘探，如有重要发现，由市文物行政管理部门组织必要的考古发掘。未经文物部门勘探和处理的，任何单位和个人不得擅自破土动工。否则，文物部门将按照法律法规严肃处理。私自开工造成地下文物破坏的，要按照《甘肃省重大文物安全事故行政责任追究规定》，追究相关人员的法律责任。

三、把基本建设中的文物保护工作落到实处

各级文物行政管理部门和工程建设单位要密切协作，认真贯彻既有利于文物保护，又有利于经济建设的“两利”方针，努力开创文物保护与基本建设“两利”“双赢”的新局面。基本建设工程施工前的文物考古勘探工作必须由具有文物考古勘探资质的单位进行。凡在我市范围内进行的一切考古调查、钻探、发掘项目都必须履行报批手续，各县（区）文化部门颁发《基建用地地下文物古迹处理证明书》时，必须依据《文物保护法》进行文物调查、勘探后办理相关手续。各级政府和相关部门领导要带头学习和严格遵守文物保护法律法规，依法做好文物保护工作。要加大《文物保护法》宣传和执法力度，依法查处基本建设中法人违法的文物破坏案件，对造成严重后果的，要追究当事人和责任人的行政或法律责任。要正确处理文物保护与经济建设、文物事业与社会发展的关系，夯实文物保护管理工作基础，不断提高全市文物保护工作法制化、规范化、科学化水平。

四、文物保护的具体办法

（一）建立记录档案，专人负责管理

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党的十七大精神是我国社会主义建设进入关键时期的纲领性文件，是我们行动的指南，要深入学习贯彻党的十七大精神，特别是文化建设和文化遗产保护的精神，加强对文物保护工作重要性的认识，增强紧迫感和责任感，切实做好文物保护工作。

进一步加大文物保护的宣传力度，认真开展“5·18国际博物馆日”、和每年月的第二个星期六的中国文化遗产日宣传活动，普及文物保护知识，大力营造人人保护文物、人人支持文物保护事业的社会氛围。

进一步学习宣传贯彻《中华人民共和国文物保护法》及其《实施条例》、《省文物保护条例》等法律法规，努力提高全市文博工作者的执法水平，创造全市文物保护工作的良好环境，促进文博事业的蓬勃发展。

二、切实抓好文物保护基础工作

1、完成“十二五”文物保护规划工作，为今后五年的文物保护工作打下基础。

2、稳步推进全市第三次全国文物普查工作。办好文物普查培训班，抓好普查工作简报、月报工作。在全省的三普实地文物调查阶段省级验收工作中，我市三普工作截止月日，我市共调查登记不可移动文物2724处，其中新发现1966处，目前居全省9个地（州、市）第一位。

3、抓好文物安全工作，认真开展文物安全检查，落实文物安全责任制，加强安全防范，尽力排除隐患，切实保证文物安全。

4、开展文化遗产日系列活动，组织市文物收藏协会和市文物收藏协会开展互动，普及文物保护法律法规。

三、努力做好文物保护修缮工作

1、做好湄潭大学旧址保护规划的论证、报批工作。争取实施杨粲墓、四渡赤水战役旧址保护规划的编制工作。

2、继续抓好海龙屯飞虎关、正安市坪申佑祠、石笋峰寺、道真万天宫、桐梓周西成祠、务川龙潭古建筑群和罗峰书院等文物建筑的保护维修扫尾工作。

3、县山盆李梓铁索桥、市太极楼的修缮工程即将完工，等待省市文物行政部门组织专家进行验收。

4、加强文物维修工程的管理工作，对文物工程项目经费使用、地方配套资金落实、执行法律法规和工程质量等情况进行检查。

5、认真做好文物建筑受灾和损坏的情况调查，做好抢救维修方案，积极抓好抗灾救灾工作。

四、加强博物馆工作

各博物馆、纪念馆要把广大公众的文化需求作为工作的出发点和落脚点，牢牢坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则，准确把握社会文化生活的新特点和人民群众的要求，在内容设计、形式设计上积极探索和大胆创新，尽力办出陈列展览精品，使博物馆、纪念馆成为文化教育和传播中心，成为公众流连忘返的文化园地。

认真贯彻、财政部、文化部、国家文物局《关于全国博物馆纪念馆免费开放的通知》精神，积极采取有力措施，制定管理制度，强化内部管理，完善服务设施，改善服务条件，加强安全措施，建立联动机制，做好已经免费开放的工作，逐步实现文物系统归口管理的博物馆纪念馆的全面免费开放。纪念馆、市博物馆、娄山关战斗遗址陈列室、习水四渡赤水纪念馆、黎庶昌故居陈列室、市博物馆获得中央免费开放经费，已经面向公众免费开放。

五、抓好业务学习和培训工作

由于文物工作的业务特殊性，抓好业务学习与培训工作十分重要。我市拟聘请省文物考古研究所专家在市博物馆举行专题讲座，对全市基层文物进行短期专业培训，以便为下一步培训专业人员打好基础。

六、下半年文化遗产工作思路

1、继续宣传贯彻国家有关文物保护的法律法规和政策。

2、做好文物保护的基础工作，清理完成各级文物保护单位的“四有”工作。

3、继续做好第三次全国文物普查的阶段性工作。

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一、广泛宣传，提高文物保护意识。近年来，我市各级各部门为保护文物做了大量工作，取得了令人瞩目的成就。但是，随着工业化、城镇化和农业现代化的发展，文物保护方面也出现了一些不容忽视的问题，一些古建筑、古遗址、古墓葬等遭到破坏，文物损毁事件时有发生等。因此，加强文物保护法律法规宣传，提升市民和社会各界的文物保护意识，显得尤为迫切。各级各部门要从对国家、历史、人民负责的高度，充分认识保护文物的重要性，进一步增强责任感和紧迫感，切实承担起法律赋予的保护文物的责任，在全市范围内形成“保护文物，人人有责”的良好局面。

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文物是指遗存在社会上或埋藏在地下的历史文化遗产、遗迹。文物丰富的历史价值、精湛的艺术价值，值得研究的科学价值对社会发展起着积极的作用。

陕西是历史文化大省，旅游资源的吸引力主要依靠几千年祖辈留下来的丰厚文物。所以文物资源是陕西旅游资源的重点保护对象，陕西省内各级政府和民间组织也非常重视省内文物保护的状况。虽然在文物保护方面已经付出了相当大的努力，但是文物保护的不足，文物危机事件频繁发生，却屡次给我们敲响文物保护的警钟。本文就陕西几大知名景区文物资源危机事件对文物资源保护不力的深层原因进行了分析并提出了对策。

一、陕西文物危机事件

1.秦始皇兵马俑二号坑漏雨

兵马俑二号坑展厅的主体及网架工程1990年完工，建筑总面积17934平方米，为网架结构，屋顶铺设了轻型屋面板，同时上面还加铺了一层防水卷材。但从2001年秋季开始二号坑大厅就出现局部漏雨情况，2004年漏雨点位开始增加；2005年夏秋暴雨时漏雨更加严重，竟有10处之多，较严重的区域分布在建筑南北两侧和东南部。漏雨现象虽然并没有给文物带来重大影响，但从2001年开始的漏雨至今没有得到解决。

2.大雁塔倾斜

大雁塔的倾斜由来已久，据有关资料：1941年，大雁塔已经向西北倾斜了413毫米。但是许多人把这看成了正常现象，并没有引起有关方面重视，也未有采取相关措施。致使倾斜速度加快，1983年倾斜度达到894毫米，1996年达到1010.5毫米。大雁塔长久倾斜且速度加快而未引起有关方面的重视，直到1996年陕西省政协常委王蒙在陕西省政协九届五次会议上提交了一份《让大雁塔永远矗立在古城西安》议案后，才引起了广泛关注。

3.南城墙塌陷

2006年7月25日，西安城墙南门至文昌门段近30米长内侧城墙发生坍塌。据调查，城墙塌陷的原因：一是由于历史原因，二是从2006年7月开始南门至文昌门段内侧城墙正在进行398米长的“城墙抢修包砌”工程对城墙的防护措施不得力。

4.法门寺塔倒塌

1654年关中发生大地震，法门寺塔开始倾斜，经多次整修无效。1976年松藩大地震波及到法门寺塔，1981年又逢大雨，倾斜的塔身倒塌了半边，随后几年另一边也倒塌了。直到1987年4月有关部门在对法门寺塔整理挖掘中，在地宫发现了许多珍贵的文物，才引起了有关部门的重视。

二、导致文物危机事件的原因分析

1.文物管理所有权与经营权分离观念严重存在

《文物保护法》（2002年）明确规定：国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。然而，为获取文物的经济价值，又能规避国家文物法律规定，有关地方政府和旅游部门“创造性”地将企业“所有权与经营权”分离的经营理念应用于文物类旅游资源的开发，指出只有将文物单位纳入旅游企业，将文物资源进行市场化经营，才能促使文物资源优势向旅游产品优势转化，才能实现文物事业和旅游产业的共同繁荣；只要规划合理，合同规范严格，不会影响文物保护，只会给文物保护带来更大益处。

这一观点遭到文化管理部门的反对。他们认为，所谓“所有权与经营权”就是将文物管理权部分或全部转移给旅游企业，甚至将文物作为一般实物资产租赁，承包上市，这是严重违反文物保护法的行为，是违背文物规律的行为，这将对文物事业造成难以估量的破坏性结果。

文物管理部门与旅游部门之间的争论，表面上看起来是保护与利用之争。根本的原因在于各自考虑问题的角度和利益取向不同，未能充分反应文物的全面性和合理性。文物管理部门主要责任是保护文物，是公益单位，是要将这些承载着历史文化信息的文物保护好，并使之得到继承和发扬，为子孙后代造福。而将文物作为资产经营，企业和个人则更多考虑如何利用这些资产，尽快创造更大的经济价值。这种只重经济收益，不重社会收益，忽视国家整体利益，对文物资源采取急功近利的开发利用方式，必然对文物造成损坏、甚至破坏至消失。所付出的代价是用金钱难以衡量的。

2.政府重视度不够

随着国民经济增长速度的日益加快，现代政府重视的问题主要是如何促进经济的快速发展，而忽视了为经济发展做出突出贡献的古老的文物资源。虽然政府有相关的法律法规对文物保护出台了一些规定，但执行文物保护法规不力，在执行过程中存在大量问题无法解决，致使部分文物资源无法收到应有的保护。陕西的古遗址、古建筑、国家级文物数量之多，在全国各省区中居于首位，是当之无愧的“文物特大省”，但这些风烛残年记录历史史实的珍贵的文物却无法得到应有的待遇。兵马俑坑多年漏雨，大雁塔不断倾斜，埋葬中国古代帝王最多的咸阳塬，盗洞之多令人难以想象。这是其一。

政府重视不够的另一表现是文物保护资金投入严重不足。陕西是文物大省，全省各地的博物馆众多，但由于陕西经济发展缓慢，政府对文物保护的投入无法满足需求。与其他省市相比，资金投入相对低下，如上海市政府对上海博物馆一个馆每年的投资约一个亿。2000年北京市为保护文物资源启动了“3.3亿工程”，即三年间市财政共拨出文物修缮专款3.3亿元，这一举动带动了社会各方面的配套资金接近50亿元，用于北京各处文物保护；2003年北京市又启动“人文奥运文物保护计划”，总投资6亿元文物修缮专款，进一步提升文物保护单位文物建筑的保护质量。而陕西省每年对全省所有博物馆的业务经费大致有1000万，分到陕西众多的博物馆就更是微不足道。

三、加大文物资源保护力度的对策分析

1.切实规范文物保护法律法规

《中华人民共和国文物保护法》第4条规定：“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。”社会主义市场经济条件下的文物必须依法进行保护，尤其在今天，文物保护比以往任何时候都更需要法律，为此，文物管理工作不但要深入贯彻《文物保护法》，还需进一步加强文物保护法规体系建设，并以法律手段规范和加强文物管理工作。同时，多级文物行政部门要进一步明确岗位职责，正确履行法律所给予的权利与责任，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，确保文物管理工作健康有序的发展。

2.建立健全文物管理体制

1997年国务院在《关于加强和改善文物工作的通知》中要求各地各部门将文物保护纳入经济和社会发展计划。纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入领导责任制。国家文物局也正在制定《文物保护“可纳入”工作规范》，并将“五纳入”的各项工作指标定性定量，使地方政府在执行中有所遵循。为此，要不断深化文物管理体制改革，进一步加强文物保护机构建设和制度改善；在机构改革中，不仅要加强省级文物行政部门建设，还要加强市、县文物管理机构建设；在加强文物保护队伍建设中，采取有力措施对各级文物管理局，博物馆，文物保管和考古单位的负责人进行培训，使他们能够适应新时期岗位职责。加强文物保护人员的管理培训之外，各级政府管理部门也应该妥善处理文物管理人员的福利待遇等问题，让工作人员工作之余免除后顾之忧，把更多的精力放在文物管理工作上。

3.广开渠道，解决文物保护经费严重不足

西方国家博物馆经费来源主要是国家拨款，企业赞助和社会捐助。我国文物保护的责任在各级政府。目前，国家财政拨款给文物博物馆的经费已相当有限，根本无法满足文物有效保护。为此，提出以下几个解决方法：

(1)按照“分级管理，分级负担，以地方为主，逐级配套”的原则，各级政府在安排年度财政预算时，都要根据辖区文物保护的实际需要，把文物保护经费纳入预算，并随财政收入的增长同步增长。逐步从根本上解决文物保护资金短缺问题，真正实现文物的有效保护，进一步推动旅游业持续发展。

(2)广开渠道，多方筹集文物保护资金。对于那些可以取得收益的文物保护项目，在保护国家利益和文物安全的前提下，可按照谁投资谁受益的原则，广泛吸引合资，合作者。大力提倡一些企事业单位，以资金、技术设备、土地等各种资产投资方式直接参与文物保护。有条件的地方或单位，可设立文物保护专项基金，从各种渠道用各种形式吸引资金保护稀缺文物资源。另外，可以积极争取国外政府和组织的援助，并鼓励境外各界投资保护文物。比如，1996年绍兴曾以古城保护名义，向世界银行申请贷款，终于在8年后，获得了世行4412万美元贷款用于绍兴文物保护，绍兴的这一举动，在创新文物遗产保护融资模式上成为国内同行学习的典范。

(3)开征文物资产税。《文物保护法》明确提出，古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有，不因其所依附的土地所有权或者使用权的变化而改变。《民法通则》对所有权的解释是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益及处分的权利。被开发利用的不可平分的文物和馆藏文物的所有人是国家。作为特殊的民事主体，国家对这些非劳动要素享有利用文物创造经济价值的使用、收益和处分权。为此，从文物经营单位的门票收入中提取一定比例，作为文物保护基金，用于已被开发利用的文物单位和未被开发利用的文物单位的保护和修缮，在一定程度上缓解文物保护经费不足状况。

4.加强社会对文物保护责任意识教育

对文物的保护应以预防为主，其主要在于保护一些古遗迹和遗址免受可能的威胁或危险，为此，从各方面加强社会对文物保护责任意识教育。同时，还要加强对文物保护重要性的正面引导宣传。尤其是旅游景区在做好旅游宣传的同时更应该重视的景区的保护宣传。在文物开发利用过程中必须确立可持续发展的思想，即要以保护为主。

5.借鉴国际文化遗产保护与利用先进理念

我国旅游业起步时间较晚，开发经验少，特别是在文物旅游资源的开发方面因为需要大量专业知识作指导，更应该多借鉴国外在文物保护与旅游开发合作方面的成功案例。保护文物就是保护人类文明，这是国际社会的共识。世界上一些在文物保护方面走在前列的国家如意大利、西班牙、法国、希腊、埃及、美国、日本等国和联合国教科文组织、国际古迹遗址理事会、国际博物馆协会等国际组织在文化遗产保护和利用方面的原则、规章和惯例的研究成果是值得我们借鉴和参考。

参考文献：

[1]文物保护法.2002

[2]国发:关于加强和改善文物工作的通知.〔1997〕13号

[3]第二届文化遗产保护国际会议的纵深思考.浙江在线，2006（6）

[4]李俊梅:历史文物旅游资源的现状及发展对策.河南社会科学，2003（1）

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Abstract: The authors analyzed the relationship between urban development and heritage conservation; heritage conservation measures in urban development at the same time do a good job.Keywords: urban development; heritage conservation; analysis

中图分类号：TU9文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）

在城市建设快速发展的今天，相关城市建设单位应与有关文物保护部门有机结合，互相勾通，有较地保护及利用好祖国的珍贵文物，大力弘扬中华民族优秀的历史文化。涉及到文物保护的建设项目，建设单位在开发之前，应听取有关文物部门的意见，杜绝后患，严格按照有关法律法规执行。现代化城市发展建设与文物保护应互相兼顾，互相促进，相辅相成，协调发展。

改革开放以来，城市发展与文物保护两个行业都取得了一定的成绩，特别是城市发展热遍及全国各地，为我国的经济建设、人民居住水平的提高，做出了积极的贡献。正是由于这股热浪及经济利益的驱动，对文物保护工作造成了巨大压力。原国家文物局局长张得勤在《纪念〈文物保护法〉颁布十周年座谈会》上指出：“在最近兴起的房地产热当中，出现了不经文物部门审批就擅自把文物保护范围内的土地或者是带有文化遗址的土地，以批租转让的形式间接地卖给了开发商的情况。 例如：全国重点文物保护单位“北京圆明园”保护范围内的200亩土地，租给了香港某公司，租借期为40年；洛阳批租了大约20平方公里的土地，里面含有一大块隋唐时期的文化遗址；在厦门、福州也出现了类似的情况。”不难看出，在市场经济的大潮中，城市发展对文物保护有着极其不利的一面。 随着建设规模的日渐增大，破坏文物的事件时有发生，令人痛心和惋惜，两者之间的矛盾日益突出。

众所周知，文物是不可再生的民族文化瑰宝，是社会文明和民族精神的物化载体。现在的文化遗产，都是千百年来我国传统文明的结晶，反映了当时的文学、艺术、建筑、伦理和风尚，显示了历史脉络和传承关系。 这是我们的根，是我们今后生存发展的文化基因，也是构建和谐社会的文明内容。其实，在市场经济条件下，文物保护和城市发展，两者是可以兼顾并重的，完全可以有机结合、协调发展。试想，一座城市如果没有相匹配的文化基础设施就没有生命内涵，没有情趣，也没有韵味。文化遗产保护作为文化建设不可或缺的重要组成部分，在城市发展中理应得到重视，这也是建设和谐社会的一项基本内容，在城市发展中应做好以下几方面的工作：

1、应认真学习《中华人民共和国文物保护法》及其他法律法规。

国家早在 1982 年就颁布了《中华人民共和国文物保护法》，之后又颁布了《中华人民共和国文物保护法实施条例》等一系列法律法规，国家文物局、建设部、土地局下发了《关于在当前开发区建设和土地使用权出让过程中加强文物保护的通知》，从政策和法规方面对文物保护做出了明确的指示《文物法》第八条规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。”第十六条规定：“各级人民政府制定城乡建设规划。应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划”。在深入开展城市发展、文化遗产保护的宣传教育工作中，要增强各级政府保护文化遗产的意识，使广大群众参与文化遗产的保护。各级领导要重视文物保护工作，充分认识城市发展中加强文物保护的重要性，按照《中华人民共和国文物保护法》和国务院《关于加强文化遗产保护的通知》精神，加强领导，明确职责，落实责任，切实将文物保护工作纳于城市发展的管理体系，纳于领导任期目标考核内容，充分发挥文物管理委员会的作用，消除文物保护工作中的“有法而无法依法办事”的怪现象。

日前，河北省保定市实行了文保“乡长追责制”，乡长与县政府签订文物保护责任书，因工作不到位和措施不力出现问题，乡长和直接责任人将被追究行政乃至刑事责任（《人民日报》2009 年 2 月 18 日）。

文物保护事业必须得到领导的大力支持，如山东省即墨市的领导，指示在城市发展中，要首先征求文物部门的意见，搞好文物保护单位的规划，亲自带领开发商多次到山东省级文物保护单位即墨县衙进行实地调研。 在修复旧县衙大堂的过程中，市领导多次到博物馆看现场、听汇报、提建议，并解决问题。《文物法》第十五条规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。 县级以上地方人民政府文物行政部门应当根据不同文物的保护需要，制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施，并公告实行。”要确定保护标准和范围， 把保护内容纳入到城市发展中，同步协调发展。

2、文物保护工作不只是文物保护部门自己的事情，它需要各级政府、有关部门的大力支持和协作。

《文物法》第八、九条规定：“县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”“公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。”随着经济的快速发展，城市的现代化建设，势必涉及旧城改造及土地出让等种种问题，必然会遇到一些文物和遗址，解决这些问题只靠文物部门是绝难胜任的，要协调好各方面的关系，建立适应社会主义市场经济要求，以国家保护为主，全社会参与，以各级政府带头，有关部门（财政、城建、海关、工商、公安、房地产开发等）参加的文物保护新体制。

《文物法》第十九条明确规定：“在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内， 不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。”但由于规划等部门对各项大小项目有一定的具体审批权，掌握相关资料，因此确需相关建设单位与文物保护部门相互配合协作，做到要按步骤、有重点地摸底排队，分门别类地搞好调查，加强分工协作，从源头上规范文物保护工作，使其危害降到最低。在征求文物保护部门意见的同时，结合当地实际情况，做好相关规划。对于即将消失的遗迹，要做好拍摄、绘图、记录等工作，保存资料。再次，要处理好保护与利用、重点与一般的关系。旧城改造与文物保护是一对矛盾，不能只讲服从于经济建设，一切文物给其让路，也不能只强调文物重要，搬动不得。毁掉一个文物非常容易，但要重新修复，不但浪费财力、物力，而且也不是原来的风貌了。风格各异的古代建筑， 构成了各个历史时期的文化景观，体现了昔日的古朴风貌和历史文化传统。 要贯彻“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针，对有价值的文物古迹严加控制，加强管理，及时维修。 旧城改造，并不是非改旧如新，也不是保持旧貌，而应取其精华、去其糟粕，使旧城保护和新城开发有机结合。 这样既保护了文物景观，又推进了城市发展步伐，形成一个既有历史渊源又有现代风韵的现代化大格局，从而提高城市的发展水平。在城市发展中，任何单位或者个人发现文物，都应立即保护现场，迅速报告本县（市、区）文物部门进行处理，对地下出土文物不得哄抢、私分、藏匿。公安、工商、环保、规划、建设、文物等部门要相互协作，明确责任，分别担当各自的工作职责，加大对盗窃、盗掘古遗址、古墓葬和盗抢文物以及文物非法交易等违法犯罪活动的打击力度。我们要加倍珍惜祖辈留下的遗物， 在保护好的同时，充分利用这些文物资源，丰富文化内涵，进行社会主义和革命传统教育，使全社会认识到文物在精神文明建设及经济建设中的作用；充分利用独特的历史人文景观，整合文物资源，开发旅游项目及土特产品，拉动旅游、经济发展；还可增设纪念标志，让古老的历史文化焕发新的生机。

3、结束语

文物保护与城市发展是两个完全不同的行业，但两者有着密切的联系。随着城市发展热遍及全国，为经济建设带来活力的同时，也对文物保护造成巨大压力，因此文物保护与城市发展在严格按照有关法律法规执行下，应有机结合，互相促进，共同发展。

参考文献及相关法律、法规：

[1] 《中华人民共和国文物保护法》

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二、文物鉴定类广播电视节目的内容必须符合《中华人民共和国文物保护法》及相关法规的规定。节目中出现的用于鉴定的文物必须为文物收藏单位收藏的以及公民、法人和其他组织以合法方式取得的文物；节目中出现的用于鉴定的文物必须为法律规定允许买卖的文物；文物鉴定类广播电视节目不得从事文物的商业经营活动，不得利用文物鉴定类广播电视节目开展模拟交易、广告推销等文物商业经营活动。

三、文物鉴定类广播电视节目要坚持正确导向，科学展示文物鉴定的复杂过程，明确提示投资文物收藏的风险，文物估价要提供市场依据。

四、文物鉴定类广播电视节目中的专家必须是省级文物部门审核通过的专家库成员。各省级文物行政部门要建立适应文物类电视节目需求的专家库，节目中出现的文物需提前由专家审核，对文物的鉴定须由专家作出，提高文物鉴定类广播电视节目的权威性，确保节目中出现的文物合法合规、文物鉴定程序严谨科学。

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近年来，文物管理工作得到了各级政府的充分重视，相继颁布了《中华人民共和国文物保护法》、《文物保护法实施细则》、《中华人民共和国水下文物保护管理条例》、《中华人民共和国考古涉外工作》等法律法规，加上地方人大和地方政府制定的专项文物保护法规，在各个层面上推动了我国文物保护法制化的进程。目前，我国己知地上地下不得移动的文物约40万处，国务院公布的全国重点文物保护单位750处，省级文物保护单位约7000处，县级文物保护单位约6万处。1982年以来，国务院相继公布3批国家级历史文化名城99座。随着政府对文物管理工作的力度不断增强，我国历史遗产和优秀文化得到广泛传播和继承，文物管理工作取得了明显成果。但是，我们在看到在文物管理工作中取得成绩的同时，还应正视文物管理工作存在的问题。本文试针对文物管理工作中存在的问题，分析其成因，并提出改进建议。

一、文物管理中存在的问题

（一）文物管理工作投入资金较少，经费不足

文物保护工作首先需要解决的是经费问题，经费不足是文物保护工作面临的主要难题，特别是在一些基层文物管理部门，经费更是少得可怜，连日常工作都无法应对，根本谈不上对于文物的抢救及保护。由于经费缺少，一些业务活动无法正常开展，文物征集及展览工作无法进行，从而使文物管理的经济效益和社会效益无法实现。

（二）基层文物管理基础设施落后，人为破坏严重

文物基本设施比较落后主要表现在以下几点。首先，基层文物管理基础设施较缺，大多数地区生活服务设施比较缺乏。其次，我国文物基层设施陈旧，大部分建筑长年未修，资源价值受到巨大影响。再次，历史文化遗产区域盲目开发与改造，损害了名胜古迹环境风貌，带来无法挽回损失。

（三）文物管理工作缺乏秩序，损失较大

从二十世纪八十年代开始，我国珍贵文物非法走私活动非常猖獗。据相关统计资料表明，近几年来，盗窃文物和盗掘古墓葬等违法活动比较普遍。大部分珍贵文物被不法分子走私出境，并且数目惊人，导致不计其数的珍贵历史文物流落他乡。多种途径走私文物较多，且其损失难以用金钱来估量。

（四）缺乏现代化安全防范技术，存在安全隐患

首先，各省市多数博物馆缺乏现代化的安全防范技术设备和手段，大多靠“人盯死守”，安全形势严峻。其次，那些散布在野外的大量古墓、石刻造像，成了盗窃犯罪分子猎取的目标，地下文物被盗事件每年都有发生。

二、文物管理题成因分析

造成文物管理上述问题的原因很多，也很复杂，但梳理可以发现，主要成因如下：

（一）文物管理缺乏治理理念

社会治理，说到底是对人的服务和管理，并不是简单的社会控制。随着经济社会转型持续深化，社会阶层不断变迁，利益主体日趋多元，仅靠政府难以妥善协调处理各类复杂的利益关系和人民群众不同层次的文化服务需求。这就迫切需要扩大主体范围，坚持培育发展和监督管理并重，推动其健康有序发展，引导它们参与社会管理，充分发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

（二）对公共服务认识不到位

近年来，随着公共服务市场化改革向前推进，我国在公共领域逐步引入竞争机制，民营化、合同出租开始进入基础设施建设、社区维护等边缘领域。在这样的背景下，政府一刀切，将无论是否具备经营能力的所有文化单位都推向市场，并不是明智之举，不仅反映了政府职能转变的不到位，更显示出政府对文化管理职能认识的片面。

（三）文物管理队伍结构失衡

一是基层的文物专业人员素质参差不齐，人员结构复杂，业务能力差别大；二是得过且过，缺乏“我要干”的主动性，往往事到眼前才仓促应对；三是有经验有阅历的文物研究人员较少，大部分人员缺乏专业培训和深造。

三、加强文物管理工作的建议

（一）加强文物队伍建设

尽快建立一支既有专业知识、理论水平，又能吃苦耐劳、团结协作的高素质基层文物管理队伍，树立终身学习理念，及时补充新知识、新技能。

（二）拓宽经费来源

文物管理是需要大量经费的公益性事业，所以完全依靠财政投入不太现实，政府要通过依靠财政，开发优惠政策的激励作用，吸引民间和社会资金参与文物管理。

（三）充分发挥资金效用

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新修订颁布的《中华人民共和国文物保护法》与《中华人民共和国文物保护法实施条例》，明确了文物行政部门依法行政的职责与任务。以《文物保护法》为行动准则，文物行政部门才能有所作为，有作为才能有地位，有地位才能更有作为。因此，文物行政部门要在全社会树立起良好形象，就要严格执行、履行《文物保护法》赋予我们的行政执法职责，认真贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，敢于面对、处理工作中出现的棘手的问题，努力转变重业务轻执法、重审批轻监管、重协调轻处罚的传统工作方式，在执法中牢固树立职权法定意识、程序法定意识以及权职统一意识。同时，积极做好《文物保护法》的宣传工作，利用各种新闻媒体，扩大宣传范围，多层面加强对《文物保护法》等法律法规和历史文化遗产的宣传，营造保护文物、人人有责的舆论氛围，使全社会牢固树立保护文物有功、破坏文物违法的法制观念。对具有典型意义、社会影响较大的违法行为要充分运用新闻媒体公开曝光，为开展文物行政执法工作创造良好条件。只有积极争取到各级政府、相关职能部门以及人民群众对文物部门依法行政的理解、支持和监督，才能不断扩大文物部门的影响，为依法保护文物创造良好的环境。

二、加强自身建设，提高行政管理水平。

文物行政部门是代表国家和政府依法管理文物的部门。开展行政执法工作的关键是执法机构和人员的落实。文物行政管理部门及其工作者法制意识如何、法律水平高低是关系到文物事业成败的重要因素，也是文物部门自身建设的重要内容。从广义上说，文物行政管理工作者都是执法者，因此熟悉文保法规，熟练掌握相关的法律程序，使行政权力授予有据、行之有规，做到不缺位、不滥用，这是对文物行政执法者工作和素质的起码要求，也是检验文物队伍自身建设好坏的重要标准，更是提高行政管理水平的重要途径。基于此，文物行政管理人员要按照时代的要求，补好行政执法这门课。具体上，文物行政执法人员应具有良好的政治素质，掌握一定的法律、法规和文物博物馆专业知识。执法人员应定期接受培训，实行持证上岗制度，行使行政执法职能时必须出示有效证件。禁止使用合同工、临时工实施行政执法工作。同时，各级文物行政部门要对文物执法队伍建设和配置必要装备所需经费给予保障，这样才能使执法人员积极、有效地履行法律、法规赋予的职责。

三、建立执法责任制，规范行政执法程序。

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1.成立文化遗址管理机构。2004年7月，灵武市文管所举行了水洞沟文物管理所挂牌仪式，同时召开水洞沟文物保护座谈会，编制完成了水洞沟文化遗址文物保护总体规划。水洞沟文物管理机构的设立，结束了水洞沟没有文物保护机构的历史。水洞沟文物管理所成立后，配合中国科学院古脊椎动物与古人类研究所、宁夏文物考古研究所联合对水洞沟进行了第六次考古发掘。此次发掘在2003年考古发掘的基础上，从2号地点、7号地点共出土石制标本8000余件，精美装饰物30余件，清理用火面积达20平方米。

2.加强长城遗址保护工作，完成了长城考古发掘。2004年1月，临河红山堡北侧明长城被人用铲车挖开5米宽豁口，每天有百余辆车由此通过，对长城安全造成极大危害。为履行文物保护职责，杜绝过往车辆对长城遗址的破坏，灵武市文管所迅速采取保护措施，及时将豁口进行封堵，竖立了警示牌，印刷保护长城宣传资料千余份，向有关单位和过往车辆发放，增强了群众文物保护意识。

3.开展二道沟岩画普查摸底工作，完成了临河汉代墓葬抢救性清理发掘。2004年8月，宁夏岩画研究院及中国岩画研究所10名岩画专家，对灵武市二道沟岩画分布情况进行了调研。宁夏岩画研究所主任乔华女士对灵武市二道沟岩画价值给予高度评价，希望加大岩画保护力度，使岩画资源永久保存下去。

4.开展了磁窑堡将军府邸遗址抢救性清理工作。2004年6月，灵武市文物部门在磁窑堡镇附近发现一座明清时代将军府邸遗址。将军府邸位于磁窑堡西夏瓷窑遗址东南500米处，占地面积1000多平方米。经过抢救性发掘，清理出大量雕镂有飞禽、走兽、花卉等图案的明清建筑材料及铸有英文字母的纽扣和明清钱币等。

二、灵武市文物保护中存在的困难

1.文物保护经费不足。灵武文管所每年业务经费万余元，文物保护经费没有依照《文物保护法》规定的“五纳入”（把文物保护纳入当地国民经济和社会发展规划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制）要求纳入财政预算，导致经费严重不足，这成为困扰文物工作顺利开展的主要制约因素。水洞沟文化遗址文物管理所成立以来，因无办公经费，工作难以开展。

2.“四有”工作落实不彻底，文物管理体系不健全。部分乡镇重点文物保护单位仅有保护范围、档案记录，没有竖立文物标志碑和保护机构；没有建立起各行政管理部门联合审批、联合办公制度。未经文物部门审批、擅自开工建设造成文物损坏事件时有发生，制约了灵武市文物保护工作的深入开展。

3.对文物保护的重视程度不够。在大型基本建设项目中，少数领导只重视经济建设，不重视文物保护，文物工作得不到理解与支持。文物展厅、库房狭小，无消防报警装置和安全保障设施，存在严重失火、失盗等不安全隐患。灵武市文物遗址数量大、分布面广，多数遗址都坐落在荒无人烟的偏远地带，因无交通车辆，管理难度较大，文物执法效率低，快速反应能力弱，《文物保护法》等法律法规得不到很好实施。

4.文物保护工作面临形势严峻，文物破坏现象屡屡发生。如水洞沟文化遗址自然、人为破坏情况严重。近年来，遗址沟崖北侧发生大面积蹋陷，因无文物维修经费，难以实施保护措施。作为宁东镇区级重点文物保护单位——西夏磁窑遗址，多年来一直遭到不法分子和古瓷收藏者的盗挖。全市境内各时期具有一定规模的古墓葬，多数均被盗掘，难以实施保护措施。

三、加强文物保护工作的几点建议

1.加强《文物保护法》宣传力度。各级部门要充分利用报纸、电视、文物展览、讲座、文艺演出等多种形式，加强文物法的宣传，大力提倡和引导全社会参与文物保护，提高各界人士的文物保护意识。要向各级领导干部宣传和介绍文物法律法规，提高文物保护意识；特别是在大型基本建设工程中，重视文物调查和勘探工作，避免在建设施工中破坏出土文物。

2.做好文物保护基础工作，认真编制规划。按《文物保护法》第十条规定，认真落实“五纳入”工作，把文物保护经费纳入财政预算。财政部门划拨专项管理经费，保障恐龙化石馆、水洞沟遗址正常工作的开展。提高文物保护的科学性和计划性。认真做好文物保护的规划编制工作，市政府要把文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、旅游总体规划。认真抓好恐龙化石馆、水洞沟文物遗址的规划、管理、利用工作，将其联合建设成为一个原始生态自然景观与古生物、古人类文化资源相结合的文物旅游亮点。

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中图分类号：[TU981-019] 文献标识码：A

房地产开发及基础建设和文物保护联系密切，无论是地上文物还是地下文物，无论是可移动文物还是不可移动文物都受基础建设的影响。

然而由于所处领域、主管单位、管理机制、预算模式的不同，造成文保法律体系不完善。基础建设和文物保护之间产生种种矛盾，不利于二者共同发展。根据笔者研究，从法律层面而言，基本建设中的文物保护主要存在以下几方面问题。

与房产开发流程及基本建设程序之间存在严重矛盾

现行流程中，考古发掘被安排在正式开工建设之前。《文物保护法》（以下简称文物法）及《实施条例》中对此都有明确规定。单从文物系统便于管理而言，是对的。但是这种安排却与房产开发流程及基本建设程序相悖。

房产开发流程及基本建设主要流程是：1调研及立项----2规划设计----3取得土地所有权----4拆迁安置----5开工建设----6交工或销售。《文物法》中考古勘探发掘被安排在流程的第4与第5步之间。

一般而言，项目开发和基本建设预算上，取得土地所有权和拆迁安置所占成本比例最高，前4步所耗费时间最长。也就是说，按照《文物法》安排，开发建设流程已经完成80%，项目资金已投入大部分之后，才开始考古勘探发掘。

但考古勘探发掘有较大不确定性，如果考古勘探时间较长，开发商停工损失就会较高；如果有重要遗址发现，项目下马，那前期投入就会白费。损失巨大。

由此可见，考古勘探发掘的步骤安排在实际操作时，稍显靠后。

二、缺乏基础建设的源头监管

虽然《文物法》、《实施条例》中对于基础建设中的文物保护有一些规定，比如《文物法》第29、30、31条。《实施条例》中第12、19、21、22、23条。但这些条款都主要是集中在建设过程中，而对于城乡开发、规划等方面则涉及不多。虽然《文物法》第18条规定：“在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带”，并对建设控制地带的建设和规划进行了约束。但是总体而言，局限性很大。

另外调研、规划、拆迁等前期各步骤，还没有文保法规对其制约，缺乏文物保护源头的监管。

三、考古勘探经费来源单一，且无补偿机制

《文物法》第20条规定：“原址保护、迁移、拆除所需费用，由建设单位列入建设工程预算。”第31条则规定：“凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。”

从这些规定可以看出，文物保护经费主要来源于建设单位。对建设方而言，在被迫停工损失的同时还要他们承担文保费用，当“冤大头”，这并不合乎情理，也必会使建设方视考古为洪水猛兽，视勘探为“踩地雷”，对文物保护有抵触和反感情绪，不利于文物保护。万一考古发现大量墓葬群，建设方停工同时还要支付巨额考古发掘费用。比如西安某住宅工地考古勘探出3000座古墓，建设方停工数月同时还应负担近千万元考古费用。

如果遇上自己的工地内发现重要文化遗址需要原址保护，那么建设方就踩了一个“大地雷”，不但自己建设用地减少，前期的投入无法收回之外还需承担原址保护费用，甚至工程有下马可能。

同时，国内对于建设方缺乏补偿机制，遇到考古发现文物，损失小时建设方只好自认倒霉，而损失大时建设方则有可能采取瞒报、故意破坏或撤资，一走了之，既给国家造成损失又不利于文物保护。

四、基本建设中有关文物保护的法律体系不够完善

除了《文物法》之外，基本建设常用的国家法律，几无涉及文物保护内容。《城乡规划法》、《土地法》完全没有提到文物保护内容，《建筑法》仅对古建筑修复有一条规定，而对于基本建设则无任何规定。

五、惩处力度不足

基本建设造成文物损坏时，建设类相关法律中并没有处罚规定。《文物法》中有处罚规定但力度明显过低。其66条规定：“擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的；擅自迁移、拆除不可移动文物等行为造成严重后果的处五万元以上五十万元以下的罚款。”50万元，相比文物保护成本而言，实在过低。因此出现有些建设单位不怕违法，故意破坏文物的现象。如某开发商擅自将梁思成、林徽因旧居拆除，最终也只被处罚50万。

通过以上论述，可以看出现行文保法规体系在基本建设中存在很大缺点和不足，笔者建议，可做以下几个方面的改进。

1：健全法律体系，在《土地法》、《城乡规划法》、《建筑法》中写入文物保护相关内容。并从立项、规划设计阶段开始进行法律约束，从源头上管理。

2：将考古勘探提前到拆迁之前，甚至是土地转让之前。或将考古勘探分为初步勘探和详细勘探两部分。在土地转让前进行初探。初步认定没有大量墓葬或需原址保护的文物后，再开始规划设计。

3：设立文保基金，在每次开发建设中都提取固定比例的文保经费（如1%），然后统一进行基金管理。考古勘探及文物保护费用从基金中出，而非建设方承担。

这样一来，建设方就不再视考古勘探为“踩地雷”。古墓过多、原址保护等开发商原本害怕和反感的问题也都迎刃而解。

4：增大惩罚力度

提升《文物法》中原有处罚金额和力度，以达到震慑目的。

以上即是笔者一些认识和思考，希望能进一步从法规层面促进文物保护。笔者相信，随着我国基础建设及文物保护的发展，相应法律法规也将愈加成熟完善。

参考文献：

[1]中华人民共和国文物保护法，2002.

[2]中华人民共和国文物保护法实施条例，2007.

[3]中华人民共和国城乡规划法，2007.