公共安全风险识别范文

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1 引言

伴随市场竞争的加剧，建筑施工项目管理，自粗放型管理往精细化管理转换，己经具有一定的共识，另外，促成管理转换的基本原因是由于利润空间的持续减小，建筑行业已陆续成为微利行业。假如一个行业的利润不高，这个行业里的企业无法依靠规模获得发展的机会，增强内部管理， 加强盈利能力往往是该施工企业在市场竞争里的重要核心竞争能力之一。

建筑工程项目因投资大、工期长、组织关系复杂、参与主体多，在实施过程里具有许多不确定因素[1]。 因此其再生产经营活动的进程中始终处于多变的自 然环境以及社会环境内， 并且面对着错综复杂的矛盾， 为工程实施目标 (质量、成本、工期)的实现增添许多的困难，有的还导致了重大的损失。所以，建筑施工企业在项目进程的每个阶段都要面对多种多样的风险[2]。

2 风险管理的概述

（1）风险的含义

风险是人们对将来行为的决策和客观条件的不确定性，构成的后果以及预定目标出现多种负偏离的整合[3]。

建筑施工安全管理的风险拥有下列特征：1、风险具有普遍性以及客观性。风险是不根据人们的意志为转移，同时超越人们主观意识，其是客观存在的。2.某个具体风险具有的偶然性以及大量风险具有的必然性。每个风险的出现，均为不同风险因素以及其他因素共同作的结果，其为随机现象的一种。3.风险的可变性。即在项目的全部过程中、不同风险在质以及量上出现变化，伴随项目的进展，有些风险将有所控制，而部分风险将得到处理， 另外在项目的每个阶段，均可能出现新的风险。特别是大型项目中，因风险因素比较多，风险的可变性越发明显。4。风险的多样性以及多层次性。大型项目规模大、周期长、风险因素数量多、涉及范围广，加上种类繁杂，导致大型项目在全寿命周期中，有多种多复杂、各风险因素，和外界因素型项目里的风险的重要特征之一。

（2）风险管理的含义

风险管理，指的是经济单位对也许会碰到的风险进行预测、评估、识别、分析，并有效的处置风险，用最低成本实现最大安全保护性的科学管理方法[4]。

想正确理解风险管理的定义，须注意：1.风险管理的是以经济单位，也就是个人、企业、家庭或政府单位为主体的；2.风险管理通过风险的预测、评估、识别、处置、分析等环节构成；3.风险管理通过选取最佳的管理技术为核心，想突出成本效益的关系；4.风险管理的目标为实现最大的安全保护；5.人们一般所讲的风险管理为狭义的风险管理，也就是企业风险管理[5]。

（3）建筑施工实行风险管理

建筑工程和另外行业相比，具有多重特征。一是流动性大，一项工程施工完成后，常常马上迁至另外的工地；二是临时性强，工地的设备、建筑物以及设施、材料、机具、人员等均有非常强的临时性；三是变动性大，不同工程的环境气候、地理位置、平面布置、设计特点均不一样；每项工程的施工准备、开工至竣工，施工阶段的作业条件、作业内容、作业人员变动非常大；四是交叉作业多，一项工程常常是多专业、多家施工单位、多工种交叉施工；五是人员组成复杂，不但有企业自身的，还有分包单位，人员还有岗位、户籍、工种与文化程度的区别。在建筑工程中采用风险管理，要通过这些特点，以增加其实效性。

近些年来，中国的基础设施建设发展迅猛，很多长期困扰经济发展的问题得到了明显的缓解，敦促了有关产业发展，对国民经济的推动具有重要的作用。目前，在实施整体过程的安全管理里，有某个环节常常不受重视，即风险管理。通常，项目风险管理目前仍然倾向于项目后期，在项目前期并无做出风险管理，这时因为国家项目管理程序并没有风险分析，还有就是业主常常忽视，并未意识到风险分析可以使可行性深入研究，能够克服片面性，对项目的科学决策是有利的。工程项目自立项至运营均具有风险，对项目全过程具有风险管理，能为项目带来稳定、平静的工作环境。

3 建筑施工安全的风险识别

风险识别指的是在不同风险事件发生之前，利用许多方法对风险做出的辨认以及鉴别，是系统的发现风险以及不确定性的过程。风险识别的关键目的有：

1.为了方便估计以及评价风险的大小；2.为了选取最合适的管理对策。想要管理风险，就需要先识别风险，而风险的严重程度或造成的损失，需要认真估量，风险并不是显而易见，它很难辩识预测，还不容易准确的预测。风险一般拥有隐蔽特点，而人们常常容易被诸多表面现象所误导，以及被一些微笑利益所驱使，而无法看出内在的危险。所以，风险识别在风险管理里就是十分重要的。

风险识别结论是否正确，对风险管理的成效有直接的关系。如若在风险识别的进程里， 关键的风险因素并未被识别出来，而只是非关键的风险去识别、 分析以及处理。很有可能会对全体项目做出非常大的负面影响，让企业面临无意识到的风险。

风险识别的通常程序如下：（1）工程项目包含的活动有哪些；（2）不同活动中各具有什么风险；（3）什么是风险产生的原因；（4）哪些是风险中最重要的因素。

4 建筑施工安全风险的控制

建筑施工安全风险的处理方法和风险管理的处理方法一样， 包含了风险控制、风险回避、风险自留以及风险转移。对建筑施工安全风险管理来说，除了选择用建筑工程所有险和职工(或雇员)人身伤害事故险等的工程保险方式的风险转移以外，风险控制为最关键的因素。

采用风险评价，核定风险等级，对不同等级的风险选用不一样的控制措施。风险控制措施的采用，通常遵循的原则为：

①降低风险、消除风险、个人防护；

②保护措施、预防措施、应急措施；

③对明显不能承受风险需禁止作业，对轻度风险需加强监测和保护，对中度风险需限期整改，对重大风险需立即整改，对可以忽略的风险，时刻注意，不用采取措施。

建筑施工安全风险控制的通常方法有:

①制定管理方案，包含管理措施以及技术措施等；

②确定安全指标、目标，组织机构，落实职责；

③制定作业指导书、程序文书、作业规范、操作规程、管理制度等必须的文件；

④组织员工培训， 提升从业人员尤其是关键岗位人员的安全意识以及工作能力；

⑤加强检查、监督、测量和测试；

⑥对危险作业、危险场所、危险设备，增强运行控制；

⑦发现事故隐患，及时查找原因并选用纠正以及预防的措施。

总的来说，想要成功的管理项目，就需要成功的管理项目的不同风险。施工安全风险，其是项目的最重要风险之一，需要对它进行有效的管理。只有分清轻重缓急，对所启动的建筑施工中安全风险分析透彻，探究出防范风险的方式，将风险损失降至最低程度，从而让施工项目得到顺利实施。

【参考文献】

[1] 卢岚，杨静，秦嵩. 建筑施工现场安全综合评价研究明土木工程学报[J]，2 0 0 3 , 3 6 ( 9 ) : 4 6 -51.

[2 ] Successful project management/Jack Gido, James P . Clements.-Cincinnati: South Western College Pub. , c1999.

[3] Projectriskmanagement: processes , techniques , and insights/Chris Chapman and Stephen Ward . -2nded, -Hoboken , NJ :Wiley , c2003 .

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1 建筑施工安全风险的类型（危险源）

建筑工程施工安全风险的类型有很多种，按照危险源可将其划分为：施工场地引起的危险、施工场地以及周围地段引起的危险两大类。这些危险源可能会造成人员伤亡或者重大财产损失。现将不同危险源进行具体的分析。

1.1 施工场所重大危险源

施工场所是施工安全事故发生的重要潜在因素，所有的管理人员都应该对这些给予足够的重视，如若不然便会造成严重的工程事故。由于项目的存在必然会有潜在安全风险，因此每个施工项目都是一个重大危险源，并且这些危险源又由多个小的危险源组成。具体来说有：

（1）存在于分部工程、分项工程、检验批等过程中的重大危险源：脚手架、模板和起重塔吊、施工电梯安装与运行中遇到的工程危险；人工开挖基坑、基槽中遇到的危险；在较高高度作业面下（高度大于2m的作业面）施工，由于安全措施不符合相关要求甚至是没有安全防护措施造成的人员伤亡等意外；施工过程中工程器具、构件没有按照设计要求摆放、搬运而造成的高空坠落、撞击人员事件等意外等等。

（2）在施工环节中，人工开挖桩基、隧洞开挖、建筑室内涂料等因为排气不通畅而在造成的人员中毒、窒息事件等重大危险源。

（3）施工中对于易燃易爆化学用品的使用、存放未按要求和相关规定，或者施工人员防护不到位而造成人员伤亡等意外；施工人员因食用卫生不符合的食品而造成集体中毒现象或其他疾病。

1.2 施工场所及周围地段重大危险源

施工场所以及施工场所的周边也是工程事故的重大危险源。不同的施工场所以及其周边环境会有不同的危险因子。比如施工项目地址的选取不同、工程方法采用的不同都会直接影响工程安全。应该从危害存在的潜在可能角度对重大危险源进行辨识和监控，这也是安全管理的重要方法。

（1）一般在大型的基坑、基础施工中采用支护、支撑设施，若这些支撑维护结构没有在、按照规定进行设计或者施工就有可能造成施工场地的破坏，这样的破坏往往是毁灭性的，会对周围的居民、建筑造成严重地影响，甚至会造成重要设施的破坏，地面的塌陷、爆炸与火灾等意外。

（2）在基坑开挖、灌注桩的施工中往往会采用降水措施，假若降水措施使用不当或者是对于沉降、变形有严格要求的建筑物来说都会造成严重的后果，可能会造成周围建筑物因地基不均匀沉降、倾斜、开裂，倒塌等意外。

（3）在没有严格的安全防护措施下进行高度较大的施工作业就很可能因为施工器具的失稳而造成人员伤亡事故、财产损失等。

（4）在施工过程中以及施工完成后末班的拆除中若设计方案的不合理也会造成严重的工程事故；如果隧道开挖掘进时没有按照设计要求进行也可能造成掘进设备损坏，施工人员伤亡等。

2 建筑施工安全风险识别方法

（1）询问和交谈：发现安全风险需要及时的同生产现场的管理进行沟通，同技术人员和施工人员进行讨论，从中获得危险源的资料。

（2）现场观察：建筑施工安全风险发生在施工现场，必须要的施工现场才能发现风险所在，应该到施工现场进行详细的观察，场地和人员操作分析观，以达到获取危险源资料的目的。

（3）事故树分析法：在进行安全事故分析时可以按照事故树的分析要求开展和绘图，以获取危险源资料。

（4）安全检查表法：安全检查表对于工程安全检查有很好的用途，用安全检查表的方法来检查安全风险，可以快速有效的实现安全风险是被。当然必须首先到现场进行检查，进行数据收集、整理、分析，并据此获取危险源资料。

3 建筑施工安全风险的控制

建筑施工安全风险的处理方法与风险管理的处理方法相同，都包括风险回避、风险控制、风险自留和风险转移。建筑施工安全风险的控制对于建筑工程行业来说极为重要。除了采取以建筑工程一切保险及职工人身伤害事故保险等的工程保险方式的风险转移外，对于施工的风险控制是最重要的。

3.1 建筑施工安全风险控制的原则

建筑施工安全风险控制的实现首先就是要进行风险评价，确定风险的等级，根据风险等级的不同采取相应的控制措施。其控制风险的原则为：

（1）消除风险、降低风险、个人防护；

（2）预防措施、保护措施、应急措施；

（3）对一些可能造成极大危险的施工作业要禁止，同时还要实现最大风险的改整，对中度风险要限期整改，对轻度风险要加强监测和保护，对尚可忽略的风险也应该加以监控。

3.2 建筑施工安全风险控制的方法

建筑施工安全风险控制的一般方法有：

（1）明确安全所要达到的目标，及时成立安全风险评估机构，将责任落实到组织甚至是个人；

（2）风险控制需要一定的管理方案，因此应该制定出详细可行的管理措施和技术方案等；

（3）将施工操作规程、施工作业规范以及管理制度整理成文，以文件的形式呈现；

（4）实时监督、检查以及测试；

（5）经常进行定期的员工安全培训，提高施工人员的安全理论知识和能力，尤其是对于关键岗位的从业人员更应该加强培训；

（6）对于按午安事故苗头的处理应该是积极迅速，做到一经发现，绝不放过，及时分析原因并采取纠正和预防措施。

3.3 建筑施工安全重大危险源控制

（1）现在我国已存在一些相关的法律章程，可以以这些章程为基本的准则和依据，制定出符合实际情况的施工安全体制和规范，并在实施的过程中对其进行不断的完善和改进，保证建筑施工是依法、安全生产的。

（2）目前我国一些施工单位对于监管人员的配置方面不够重视，往往在人员或者机构的选择上显得比较草率、不严苛、不慎重。而且在整个项目中，人员配备这一块投入的成本太少，导致数量不足，专业素质可能没有达到相应的要求，这就会对整个的施工安全产生很大的风险。

（3）从两个方面着手解决安全技术方面的问题。其一就是政府应该加强对施工安全的监管，在安全上保证经费的投入；再者就是工艺设备，工艺没有跟上时代应该意识到并不断的学习，引进新的技术，设备陈旧了应该及时的更换调整，不应该为了节约一点施工成本而在施工安全上冒这么大的风险。

（4）目前的建筑施工基本上很多都是机械设备实施的，在对这些设备进行安装或者使用等各种环节的时候，应该在正式投入运行之前通过一个严格的检验测试，检测合格之后，才能投入到生产中。

（5）将现在先进的电子系统运用到施工现场中，对施工现场进行及时监测，对安全施工及时遏制。

（6）施工之前制定一个政府和企业共同联合的突发安全事故的解决方案，保证若一旦发生事故如何高效合理的处理。

（7）对负责施工现场的相关工作人员进行制度考核。确保项目施工的安全进行。建立完善的安全保障机制。

4 结 语

在建筑行业，目前很多报道中可以发现安全事故发生的频率越来越高，这是由很多方面的原因导致的，然而对于这种安全事故，我们是可以采用相应的风险管理措施来对建筑工程的危险源进行识别的，通过识别，可以避免事故的发生，将风险降到最低。最后真正做到及时预防安全事故，建立安全的建筑施工工程。

参考文献

[1]孙维珉，于瀚滨.关于企业完善安全生产保证体系的难点和对策[J].建筑安全.2012.

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中图分类号：k928文献标识码： A

引言

桥梁施工是一项非常复杂的系统的工作，从施工准备到工程竣工时时刻刻都存在风险。桥梁施工中，露天和高空作业多，与地质环境关系密切，地基和周围地层的地质情况对桥梁有着非常重要的影响，有时甚至是决定性的作用。桥梁工程的施工与其他产业的生产过程相比，具有更大的风险，属于高风险行业。

一、桥梁工程施工阶段风险的特点

1、桥梁本身的结构特性

桥梁是一种大部分高悬在半空中，而只有端点用桥墩支撑的有一定跨度的工程结构。如果在其施工过程中，任意的桥梁结构中截面破坏，都会引起整个桥梁的破坏。桥梁的跨度越长，桥梁结构中的截面越容易破坏，因此风险带来的损失也就越大。主要原因在这种情况下，桥梁的支撑点间的距离长，大部分结构被悬在空中。桥梁施工阶段由其自身的特殊性，其风险因素明显多于其他的土建工程项目。

2、桥梁结构的复杂程度

随着桥梁施工技术水平的不断提高，各种耗费材料较少，跨越能力很强，结构很复杂新型的桥梁结构随之而来。同时这些复杂的结构给桥梁施工带来了很大的困难。对于结构很复杂的桥梁，内力分析很麻烦，而且很容易出错，在计算过程中的一些简化使的计算结果很难反映桥梁实际的受力情况，使理论分析与实际的受力情况相差很大，从而给桥梁施工过程中的风险评估带来了较大的难度。

3、桥梁施工人员的技术

桥梁施工人员的技术水平是决定风险大小的决定性因素，技术的熟练程度与风险的大小是成比的。随着科学技术的发展，目前的桥梁在结构和施工技术上的发展是显而易见的。保守起见，一些新的技术在开始应用时只是在规模比较小的桥梁施工项目中进行应用，经过不断运用，最后才能越来越熟练，成熟了之后，才开始广泛使用在大规模的桥梁施工项目中。

二、桥梁工程施工阶段常见的风险事故

1、基础工程

地基和基础是基础工程结构的根本，属于地下隐蔽工程。基础工程的主要风险事故有位置偏差、承载力不足、不均匀沉降、严重沉降、地基强度破坏、地基溶降与渗透破坏；地震引起的地基液化、地基震陷、地基滑动、地基冻胀；人工地基事故如石垫层质量事故、桩基质量事故、设备基础质量事故。

2、钢筋混凝土和预应力混凝土结构工程

它可分为现浇和预制装配两种，主要的风险事故有由各种原因造成的混凝土强度不够、裂缝、空洞、结构错位变形以及抗渗指标等；钢筋工程事故如钢筋材质不符合标准、漏筋或少筋、钢筋错位偏差、钢筋脆断、钢筋锈蚀；混凝土工程事故如原材料质量不良、骨料质量不良、拌合水质量不合格、外加剂质量差、混凝土配合比不当、混凝土施工工艺存在问题、孔洞事故，以及没有即使养护等；预应力混凝土工程事故如锚具质量问题或破坏、预应力钢筋质量问题、预留孔道问题、预应力失控等。

3、钢结构工程

主要风险事故有焊接质量问题如咬边、假焊、尺寸不符、未焊透、气孔、裂纹、夹渣；铆钉和螺栓连接问题如松动、断头、切断、高强螺栓滑移；结构变形包括局部变形和总体变形、倒塌等。

三、桥梁施工阶段的风险的分解及风险因素识别

1、风险的分解

施工阶段的风险分析是个非常复杂的系统工程。为了更加精确的风险分析，在风险分析之前，对桥梁施工阶段的风险必须加以分解。按风险的相互关系将其分解成若干个子系统，而且分解的深度是使人们较为容易的识别出在施工阶段的风险，使风险有较高的准确性、完整性和系统性。桥梁施工阶段风险分解有很多种分法，有按风险因素划分，有按施工阶段划分，有按施工工序划分，还有的按施工部位划分等。实际操作中，可根据具体情况而定。本文按风险因素对桥梁施工阶段的风险进行分解。风险因素是指所建桥梁所处的环境(包括自然环境和社会环境)，是所有外在因素的总和，环境的各因素之间存在一定的逻辑关系，复杂且有序。尽管可以对风险系统进行有效的分解，但是由于系统内在风险因素的复杂性，各个风险因素交织在一起，如果一个风险的估计可能会影响到另一个风险的估计，这两种风险就相关的。各种风险的相关性是普遍存在的。当进行风险评估时，必须考虑到各变量之间的相关性，其类型有不相关、部分相关、完全相关。

2、风险因素识别

桥梁施工阶段的风险因素大致分为八类，分别是施工技术风险、材料设备风险、自然灾害风险、经济风险、合同风险、人员风险、政治法律风险和设计技术风险。尽管桥梁在施工阶段的风险因素众多，所造成的风险事件也不尽相同。但是由于桥梁结构和施工方法以及桥梁所处自然环境的相近性，桥梁的风险事故也有一定的规律性。不同的桥梁结构、不同的施工方法和不同的自然条件环境所要防范的风险重点也各不相同。由于地貌、地质等自然环境和桥跨、桥型的多变性，也就造成了每座桥梁的唯一性，导致桥梁施工阶段风险的差异性。可根据实际项目组织专业人员对桥梁在施工阶段的风险做具体的分析。例如，拱桥跨越沟壑的转体施工，简支梁的吊装和架设，跨海桥梁的基础施工以及斜拉桥、悬索桥主梁的挂篮施工和悬拼法施工的吊装就是风险的重点分析和防范对象。

3、风险识别方法

在风险管理理论发展的过程中出现了多种风险识别方法，如故障树(Fault Trees)，专家调查方法(包括智暴或集思广益、德尔菲、征询调查表)、幕景分析法、财务报表法、流程图法。但每种方法都存在缺陷，在实际应用中还存在大量的问题，具体内容第二章已做了介绍，在此不作赘述。尽管风险识别方法有很多种，适合我国桥梁施工风险识别的方法是故障树法结合专家调查法。因为我们桥梁施工的事故灾害没有可用的数据库，通过故障树识别的方法，并结合专家调查的意见，通过德尔菲法进行修正，舍弃掉比较离散的数据，使专家的意见趋于一致，这是目前最适合我国国情的桥梁施工风险识别的方法。在实际工程项目中，可根据实际情况选择有针对性的方法，也可以几种方法综合运用。

四、风险评价评价准则

1、风险回避准则

风险回避准则时最基本的风险评价准则，根据这一准则们对风险活动采取禁止或完全不作为的态度。在企业经营活动中，人们宁愿放弃较小的风险受益而不从事风险活动，或者宁愿付出较高的代价来完全回避风险。

2、 风险权衡准则

风险权衡的前提是:世界存在着一些可接受的、不可避的风险。乘飞机是冒着可能失事的风险，但是不能因为有失事的风险而不乘飞机旅行。风险权衡则正是需要确定可接受风险的程度，而这是一件困难的工作。

3、 风险处理成本最小准则

风险权衡准则的前提是假设存在着一些可接受的风险。这里有两种含义:一是不对风险作处理即可接受风险;二是付出较小的代价即可避免风险。对于第二类可定性地归纳为，若此风险处理成本足够小，人们是可以接受的。

五、大型桥梁桥梁的风险应对

根据以前大型桥梁风险管理的记录和风险出现的可能性以及其损失的情况，经过整理研究分析，得出了应对灌注桩的每个风险原因的方法，比如对于自然风险，并不是通过以前的经验就能料想到的，一般情况下采用风险转移的方法，然而最常用的风险转移策略非购买保险莫属。不一样的风险因素，其制定的应对策路是不一样的，并且根据不同的项目主体，应对的策略方法也是有所不同的：例如对于桥梁的设计方来说，就要采用控制策略来预防设计缺陷、错误或遗漏风险，从而加强设计的核查工作以及对实际情况的熟悉了解等；而对于施工方来说，当这样的风险出现时，就通过风险自留的应对策略，并要求其赔偿。

结束语

风险识别是桥梁施工阶段风险分析的前提，是风险分析的基础性工作，是风险估计和评价的依据。为了全面有效的进行风险识别，必须认真准确收集各方面的资料，研究桥梁特定的施工方法，结合工程项目的实际情况，广泛采纳多方的意见，利用有经验的专家进行多轮信息处理，最后建立项目风险清单，为风险的分析和评价准备。

参考文献

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中图分类号：F407文献标识码：A

1、前言

风险是指损失发生的不确定性，是一种潜在的可能出现的危险，是对某项决策方案实施所遭受的损失、伤害的可能性及其后果的度量。风险构成的二要素；一是负面性，即风险必然导致不良后果；二是不确定性，即风险事件发生的可能性或概率大小的不确定。随着时间的进程，对风险的认识，预测和防范水平的变化，风险事件发生的概率和造成的损失也会发生变化。某些风险因素可能会消除，新的风险因素又会产生。安全监理风险是指监理人员在其安全监理过程中，由于不确定因素、判断失误及监督不力等的影响，而遭受损失的程度与可能性。为了有效控制可能面对的安全监理风险，首先要对安全监理风险进行有效的识别。

2、安全监理风险的识别

风险因素识别是进行风险防范过程的首要步骤。从监理单位角度看，虽然风险因素

种类繁多，成因复杂，但较普遍的风险因素主要有以下三个方面。

2.1 来自业主的风险

①工期不合理：电力工程，由于其特殊性，会带有某些社会责任；在当前电力仍然供不应求的情况下，为应对每年的迎峰度夏等情况，工程投资方有时会违背客观规律，一味地追求不合理的工期；施工单位为赶工期而违规作业，使工程质量降低，不安全因素增加；有时为了迎接上级的检查，赶形象进度，不遗余力安排突击会战。从而造成施工混乱，管理失效，监理工作很难按正常秩序展开，安全监理风险增大。

②施工队伍选择不当：电力工程专业性强，对承建单位的要求相对较高。但在项目多，任务重的情况下，建设方往往会放松对施工队伍的选择；甚至容忍低资质施工企业挂靠高资质施工企业参与工程施工；挂靠的施工队伍，因其业务水平和管理能力差，很难或根本不能胜任所承揽的工程，客观上将安全风险转嫁给了监理单位。

③“问题”工程：有的项目缺乏严肃性。前期工作没有完成，就匆匆要求开工；施工合同、安全协议均未签好，甚至尚未办好施工许可证就开工；有的设计图纸不到位，边施工，边设计；有的工程开开停停，一拖几年；使监理单位入不敷出，安全风险极大。

2.2 来自施工单位的风险

①施工企业整体实力下降：由于管理机制问题和受市场无序竞争的影响，很多施工企业整体实力下滑。经验丰富的技术人员、老师傅退休后，后继无人；安全机构，安全管理人员，安全管理制度严重缺失，安全生产约束机制弱化；有时为突击任务，不得不从市场上临时雇工，很难保证施工质量和安全。

②挂靠施工，安全主体缺失：小型的电力配套工程，往往由挂靠的施工企业参与施工。他们打着大施工企业的招牌，为了获取高额利润，施工中使用质次价低的建筑材料，简陋破旧的施工机械，素质低下的作业人员。施工现场各类安全防护设施远远不能满足安全生产的基本要求，作业人员得不到应有的安全技能培训。导致监理难以监控与协调。在安全主体缺失的环境下，往往会引发各类施工安全事故。

③不良竞争，低价中标：施工单位为了承揽工程，以较低价格参加竞标，一旦中标后，在施工过程中进行工程变更，制造施工索赔；偷工减料，以次充优；不按规范要求的程序施工，对工程质量和安全不负责，使监理企业承受着较大的安全风险。

2.3 监理单位内部的风险

①管理模式老化：目前大部分电力监理企业属于国企，基本还依附于国企内部工程管理模式上，任务以上级分配为主，缺乏市场竞争机制，风险意识不强。这样的监理队伍大都缺乏独立的管理能力和有效的风险控制手段。

②承揽监理业务的风险：由于电力供应紧张情况的存在，行业壁垒和区域保护观念的存在，使部分电力监理企业缺乏竞争意识，没有危机感；一旦上述局面发生变化，这些监理企业就会无力面对激烈的市场竞争，为承揽到监理业务，监理企业间压低价中标，在实施监理过程中投入相对不足，产生承揽监理业务的风险。

③监理人员素质参差不齐：由于很多监理人员都是从咨询，设计，施工等行业转职而来，知识结构相对比较单一，对工程建设的风险防范意识不强；既有丰富的专业技术知识，又懂经济，管理，法律法规的综合人才极少，监理人员整体素质偏低。很多监理企业只能适应常规监理业务，对于较大型，较重要的施工方法，方案，技术措施等缺乏了解，对工程前沿的新材料，新设备，新技术了解甚少，监理能力欠缺；也有一些监理人员责任心不强，安全管理意识薄弱，对施工安全规范，标准了解不深，对施工现场安全条件疏于检查，加大了监理企业的责任风险。

3、电力工程监理安全风险的防范对策

对于电力工程监理安全风险的防范要充分考虑监理风险的特点，重点是如何做到在监理的责任范围内尽可能避免风险事件发生，或者风险事件发生以后，力求风险产生的原因不在监理方或最大限度地减少监理方在风险事件中的责任。

3.1 防范业主引起的风险

签订监理合同时，要充分考虑可能存在的各类风险，尽量避免合同实施时可能产生的被动或不利情况。监理过程中，要处理好与业主的关系，从业主的利益出发，主动给业主提一些合理化建议，取得业主的信任和支持。同时加强合同管理，对业主违反合同的行为要及时提醒和制止，业主涉及监理的变更，应及时补充到监理合同中，这是防范风险的重要手段。

3.2 防范施工过程的风险

对于施工过程的风险，监理通过有效管理一般是可以控制的，如对进场材料，设备，购配件的质量严格把关；对于工程质量、安全影响较大的部位、部件重点跟踪检查；发现存在安全隐患，以书面形式通知相关方，并且要有收件人签字，以降低或规避风险责任。对于某些具有偶然性的风险，较难控制，监理人员可通过风险识别，主动出击，采取措施，尽可能规避或降低风险发生的可能性，减少造成的损失。

3.3 加强监理单位自身的建设

加强监理人员的安全监理教育，牢固树立监理人员的安全责任防范意识，提高法

制观念和合同管理意识；加强监理人员的职业道德教育和技术培训，强化质量与安全意识，严格遵守国家法律法规，减少受市场不规范行为的影响。作为监理单位，不仅要具备工程施工的监理能力，而且应当具备设计监理以及工程项目前期工作的咨询能力，以适应全过程监理和咨询的需要。在监理过程中，会使用技术手段，也会熟练地使用经济与合同控制手段和法律法规控制手段，以适应全方位监理的需要。

3.4 认真落实总监负责制

建立总监理工程师动态管理数据库信息系统，择优选择项目总监；因为能力和素质

较高的总监往往可以大大降低公司在管理、经营等方面的风险。其次是建立项目总监，专业监理，安全监理的岗位责任制，以及相应的考核奖罚制度，奖优罚劣。

结语

总之，风险因素无处不在，伴随着某些风险因素的消除，新的风险因素又会产生。监理工程师要担负起安全监理的责任，就必须具备识别风险的能力，能够根据不同的风险类别采取不同的针对措施，规避各类安全风险；同时监理工程师必须加强学习，熟悉有关安全生产的法律法规；掌握安全监理应该具备的各类专业基础知识；不断经历风险防范实践的锻炼，不断提高自身应对安全风险的能力和素质，使安全监理的水平逐步提高

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遭受自然灾害最严重的国家之一，每年都因自然灾害造成重大人员伤亡和巨大财产损失。与此同时，超负荷的生产以及自然环境恶化所导致的事故灾难频繁发生；卫生条件和基础相对薄弱，突发性公共卫生事件时有出现；在收入差距、城乡差距的影响下，爆发社会危机的可能性加大；全球一体化的趋势，使得恐怖活动对我国主要城市的社会安全构成巨大威胁。而随着我国城市化进程的快速推进，城市风险不断积聚，城市的脆弱性愈发显现。在此复杂情形下，如何有效预防和应对突发事件，提升应对灾害和风险的能力，努力维护城市公共安全，成为当前城市管理的重要任务。

抵御风险，包括规避风险和应对风险。规避和应对风险的首要前提是正确识别和预测风险。对于收入差距等因素可能引发的社会危机，可以通过建立社会风险预警机制并制定相应的社会保障体系，予以逐步化解；对于难以预测的风险，或即便能预测到可能发生但不能避免的灾害事故，主要是地震、台风等自然灾害，可通过制定完善的应急预案，提高城市抵御灾害的基础条件和能力，以减轻风险造成的损失。

需要特别指出的是，对于自然灾害的预测预警，不仅要判断将会发生什么类型的灾害，更重要的是必须对预测到的灾害可能给城市运行造成的危害程度进行评估。但很遗憾的是，缺乏风险评估是当前我国公共安全管理中面临的最主要问题之一。

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中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）25-0066-03

城市是人口、产业、资源经济最密集的场所。改革开放以来，我国城市化进程不断加快。城市化使得城市的中心地位日益突出，迅速集聚的社会生产要素给城市发展带来活力的同时，也使城市作为特殊的承灾体面临着越来越多的威胁公共安全的风险因素，其危害程度和范围也不断增加。正如德国社会学家贝克所言，现代社会正处于工业社会向风险社会的转型之中，现代社会的风险超过了人们的控制能力。1976年的唐山大地震、1998年的特大洪水灾害、2003年的“非典”疫情、2014年的昆明火车站暴力恐怖事件以及2014年年底的上海外滩踩踏事件等都给我国公共安全管理提出了巨大挑战。城市的脆弱性，风险因素的复杂性和多样性决定了完善城市公共安全防御体系势在必行。而作为城市公共安全风险管理重要手段的风险评估，对于识别城市存在的风险因素、评估风险等级、提出对策、进行风险控制有着十分重要的意义。

一、城市公共安全及其风险评估

公共安全是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活的安全。随着我国城市进入快速发展时期，威胁城市公共安全的因素越来越多。城市公共安全是指由政府及社会提供的预防各种重大事件、事故和灾害的发生，保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障[1]。这意味着城市公共安全的内涵包括两个方面：一方面，城市公共安全是由政府提供的一项公共服务，政府不仅要建立各种突发事件应急预案和责任制，也要根据城市公共安全的特性制定公共政策，维护公共安全;另一方面，城市公共安全是民众生命财产安全的基础保障，它的保障对象是全体民众的共同利益。城市建设既是集聚财富的过程，也是集聚风险的过程[2]。威胁城市公共安全的风险因素既有传统安全风险因素也有非传统安全风险因素。传统安全风险因素包括自然灾害风险、技术灾害风险、食品安全风险和公共卫生风险。随着城市的发展，除了传统风险，城市越来越多地面临非传统安全风险。非传统安全风险因素包括金融安全风险、信息安全风险、恐怖袭击风险、生态环境安全风险和突发风险等。为了实现对各类灾害事故的有效控制，保障城市居民的各方面安全，必须完善城市公共安全保障体系，而城市公共安全的风险评估尤为重要，它是实现有效风险管理的重要手段，也是保障城市可持续发展的必要条件。城市公共安全风险评估是指对城市进行风险评析，通过风险辨识发现城市潜在的危险源，对城市危险源进行分析预测，评估其发生的可能性及后果，从而采取切实可行的措施防范、降低和消除风险，进行有效的风险管理。在对城市公共安全风险进行分析时，主要考量城市的脆弱性和可承受性两个方面。

二、现行城市公共安全风险评估机制分析――基于上海外滩踩踏事件的分析

（一）上海外滩广场踩踏事故回顾

2011年起，黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素，黄浦区政府经与上海市旅游局、上海广播电视台协商后。于2014年11月13日向市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行。2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议决定，2015年新年倒计时活动在外滩源举行。事发当晚20时起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景平台，呈现人员逐步聚集态势。22时37分，外滩广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带被冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平台。23时23分至33分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成“浪涌”。23时35分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生，事件造成36人死亡49人受伤[3]。

（二）现行城市公共安全风险评估机制

城市公共安全风险评估机制是指对城市公共安全进行风险评估的机构和制度，包括评估主体、评估内容及指标体系、评估方法、评估程序、评估结果五方面内容。上海在城市公共安全体系建设方面起步较早，到目前为止已建立起以公安局和民防局为核心的城市风险管理系统。在上海外滩踩踏事件中，风险评估机制的运行如下：

第一，评估主体。上海由市公安局为主的社会安全体系全面负责应对和处置各类突发性社会安全风险。2004年9月30日上海启用市应急联动中心在突发事件的先期处置中发挥应急指挥和快速联动的作用。2005年上海成立应急管理委员会，下设应急管理委员会办公室。上海目前的城市公共安全风险评估主要是以市委、市政府为主导，在“以人为本、预防为主、统一领导、分级负责”的原则下牵头组织各区县县政府及相关部门开展风险评估工作。在2014年年底的上海外滩踩踏事件中，外滩新年倒计时活动风险评估由黄浦区旅游局进行，而现场风险评估工作主要由黄浦区公安分局指挥中心及上海市公安局指挥中心进行，通过现场影像数据信息由指挥中心指挥员报送黄浦区公安分局领导及市公安局领导，从而对现场公共安全风险进行粗略评估。

第二，评估内容及指标体系。城市公共安全风险评估是对城市潜在的风险源的数据信息汇总分析，判断其性质、危害程度及影响区域，对其分级分类，从而做好充分响应准备，以避免事态的扩大和升级，减少危害损失。上海市把危及城市公共安全的灾害事故分为19类25种，每种又细分为一般、重大、特大三个等级。由市公安局编制的《上海市密集人群拥挤事故应急处置预案》按照人群密集公共场所事故的严重程度、可控性和影响范围，将人群密集公共场所事故分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），并依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。在踩踏事件中，应急指挥中心及公安局主要是对外滩广场的人流量进行评估，由于并未制定外滩活动应急预案，对于外滩公共安全的风险评估主要依赖于现场观测数据信息，并根据人流量密度评估现场安全风险，判断是否需要加派警力引导人群疏散。

第三，评估程序。城市公共安全风险评估的主要程序是风险源识别、风险分析和风险评估。事态出现恶化端倪时，报警信息迅速汇集到指挥中心，传送至各区域指挥中心，并及时向上级指挥中心和行政领导报送进行风险评估。黄浦区指挥中心根据视频摄像头、数据采集终端以及语言通信终端等获得信息并上报现场数据信息，黄浦区公安分局及上海市公安局根据上报信息进行紧急分析评估，提醒做好响应准备。

（三）风险评估机制存在的问题分析

第一，职能不清与评估主体不明确。任何群众活动之前，都必须要做足风险评估，相关的各委办局、各属地部门、各企事业单位都要各司其职，承担相应的任务和责任。上海于2004年和2005年分别成立应急联动指挥中心和应急管理委员会，应是对活动进行风险评估的参与者之一，但在外滩新年倒计时活动中，却并没有发挥应有的作用。事件中的评估工作主要由公安行政领导个人评估，缺乏相关部门和专业队伍的参与，相关部门甚至没有发挥作用，部门之间职责不清，仅靠公安部门进行风险防控工作。现有的法制没有明确风险评估主体，形成由“条线部门”主导的各自为政的评估机制。

第二，评估技术落后与方法不科学。国内外对于风险评估的方法很多，当前常用的是突变级数法，但当前评估主体并不具备专业知识水平。目前，国内外对人员拥挤的判别没有一个统一的标准，只限于特征的描述[4]。有规定指出景区、景点室内达到1m2/人、室外达到0.75m2/人，即要启动应急预案[5]。对于上海这样的特大型城市，人员拥挤需要科学考察单位时间内和单位地点内人员的流动情况，而不是仅凭对人流的大致主观推测来进行评估。据市民回忆，事发当晚，外滩人流密度高达6人/m2，但这一数据并没有得到指挥中心的准确监测。事发前，黄浦区政府及相关部门也并未进行全面、系统、科学的风险评估。应对事件的直接做法就是部署警力，却并没有采用科学评估的手段。

第三，风险意识薄弱与知识不足。2014年12月9日黄浦区政府第76次常务会议明确指出区公安分局与市政委等部门做好活动预案。作为活动承办单位，黄浦区旅游局对辖区内重点区域风险评估不足，而黄浦区政府严重缺乏公共安全风险防范意识，未检查监督会议具体要求的贯彻落实，也未对可能存在的大量人群聚集做安全风险评估，没有对活动可能出现的安全风险予以高度重视，缺乏应有认知。在事件处理过程中，政府及公安局等领导未能及时正确评估人群集聚的风险，知识不足正是一大原因，由于知识结构的欠缺，无法进行专业评估，导致判断失误，应对严重缺失。另一方面，现有预案及研究成果也存在实践操作性弱的问题。

第四，条块分割与部门协同不够。交通部门和交通管理部门是人群集散、空间移动、流量管控的关键部门。对于外滩新年活动，地铁、公交、车辆的交通管控都应做好规划评估，这不仅仅是公安局和指挥中心的任务。而对人流的趋向和流动状况，通信技术部门也必须及时将数据信息报送上级相关部门。在这个过程中，部分部门已经完成相关工作，而踩踏事件依然发生，这是因为部门条块分割，协同性不够。

三、城市公共安全风险评估机制的构建与完善

（一）完善并严格执行各项规程，规范评估程序

完善风险评估法制建设，依据国家公共安全法制的要求，结合地方特色，针对风险源的特点，构建完整的城市公共安全评估法制体系。对评估程序、运作体制、评估权限等都应有明确和详细的规定。分解城市公共安全风险评估任务，强化任务落实，推动风险评估体系建设。编制城市公共安全风险评估白皮书，强化评估科学性，细化各项评估流程，规范评估程序。同时，要强化执行监督，将风险评估工作寓于日常监管工作中，落实风险防控措施。

（二）加强风险评估技术支撑，更新评估方法

完善综合管理信息系统，形成覆盖全市的信息管理技术平台。建立起公共安全风险数据库及案例库，将历史数据进行结构化处理。在遇到问题时在案例库中检索过去类似案例，对现有风险因素进行更为准确的评估。另一方面，在监测方面，加强监控技术支撑，综合利用计算机网络、通信网络和数字监控等先进技术，建立起基于GIS（地理信息系统）的多功能公共安全风险评估技术平台，实现更为准确的风险信息获取，并在全市重要场所设立显示屏、户外广播等安全提示设施。在评估方法上，引入专业团队，与国外先进评估方法接轨，采用专业数据统计和理论方法，建立完善的城市公共安全风险评估指标体系，建立风险评估模型。

（三）建立公共安全专家评估系统，强化教育培训

多元化评估不仅是科学评估的需要，也是民主建设的内在要求。事件发生时，往往需要决策者在短时间内完成信息评估并迅速做出判断决策，这对决策者的素质和能力要求特别高，而现有决策者并不具备这样的能力。学者戚建刚认为，应当以现有的应急工作办事机构为基础，通过增强职权职责、配备专家精英、更新软硬件设施等方面的改革，提高其独立性、权威性、专业性和精确性，从而集中、统一、权威、精确、高效地防范和应对社会风险[6]。而对于决策者，应当加强风险评估教育培训，提高管理者的风险意识和风险评估能力是预防工作得以贯彻的根本保障。

（四）条块结合，推动风险评估的协同合作

制定符合实际的工作运行流程，建立组织、部门之间的协同配合机制，保证信息沟通的快速与通畅。协作问题主要来自组织结构因素和现有行政体制因素，组织结构因素包括结构的静态涉及和组织运行的动态过程。因此对于横向联系的组织设计应当以横向协调与横向制约的方式设计，实行层层协调，采用标准化的协调方式。出台有关职责分工的基本制度，建立协调监督制度，设立协调类工作的量化指标体系，纳入部门和个人的工作考核。

四、结语

城市公共安全风险管理体系是一个庞大的、开放的和模块化的系统，比一般的组织结构都要复杂。风险评估是做好风险管理的前提和保证，为了保证城市公共安全风险管理体系的有效运转，必须建立高效、灵活的风险评估运行机制。我国目前公共安全保障基础尚且较为薄弱。本文通过结合上海外滩踩踏事故的案例对其风险评估机制运行进行分析，从评估主体、评估程序、评估方法等方面分析其中显现的问题，进而探讨城市公共安全风险评估机制的构建和完善，为风险评估的模型建构、科学分析和实践操作提供研究参考。

参考文献：

[1]左学金，晋胜国.城市公共安全与应急管理研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2009.

[2]北京国际城市发展研究院中国城市“十一五”核心问题研究课题组.城市公共安全与综合减灾应急机制[J].领导决策信息，2004（39）.

[3]上海外滩拥挤踩踏事件调查报告全文[EB/OL].人民政协网，（2015-01-21）[2015-05-02].http：//.cn/-

sy/yw/2015/01/21/435259.shtml.

[4]孙超，吴宗之.公共场所踩踏事故分析[J].安全，2007（1）.

[5]北京市公园风景名胜区安全管理规范（试行）[Z].北京市人民政府，2005-01-24.

[6]戚建刚.风险规制过程合法性之证成――以公众和专家的风险知识运用为视角[J].法商研究，2009（5）.

[7]王绍玉，冯百侠.城市灾害应急与管理[M].重庆：重庆出版社，2005.

[8]董华，张吉光，等.城市公共安全――应急与管理[M].北京：化学工业出版社，2006.

[9]王振海，陈洪泉，等.城市公共安全管理――以青岛为个案的分析[M].青岛：中国海洋大学出版社，2005.

[10]张沛，潘峰.现代城市公共安全应急管理概论[M].北京：清华大学出版社，2007.

Construction of Mechanism of Risk Assessment on Urban Public Safety

――Based on the analysis of the stampede at Shanghai’s Bund area

ZHENG Qianqian

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（一）强大的数据基础

互联网技术的出现与发展有助于政府和社会及时准确地掌握相关信息，事先能消除隐患，事件发生后也能快速作出正确反应，更加有效地应对事故和灾难。以往的城市公共安全风险问题，资源、数据来源比较单一、零散，限制于科技和技术手段，绝大部分有关于城市公共安全风险问题的数据信息无法获取、或难以识别，不能完全在安全事件处置中发挥作用。因此，公共安全治理问题常常表现信息问题，尤其是对一些突发性公共安全事件，能够及时准确地获得信息、甄别信息、分析信息并快速作出决策，对于正确应对突发事件处理至关重要。例如在美国“9•11”事件发生之前及之中，来自不同渠道的报警电话、安全情报、新闻报道等大量信息蜂拥而至，让美国安全部门和警方无所适从，严重影响了当局应对这一事件的能力。直接原因都是当地政府未能及时掌握相关信息与数据，未能进行事件预防，事件发生后也未能在第一时间进行正确应对。而在互联网高速发展的今天，带给城市公共安全的大数据为我们处理相关安全事件提供了有力抓手，与大数据相关各类感知技术、物联网技术、云计算技术、移动网络技术等，可以快速将与公共安全相关的各类数据进行全方位采集和快速传输，使得公共安全治理得以基于完整的数据图谱而不是单一、零散的数据源，从而保障了危机决策与应对的科学性和有效性。

（二）全新的数据处理方法

如何对数量巨大、类型各异的数据进行快速处理是公共安全事件中危机处理的一个难点，对于一些来自媒体、网络、监控、检测设备的非结构化数据，包括文字、声音、图像、视频等。据统计，城市社会活动中产生的结构化数据与非结构化的数据分别占16%、84%。特别是在大量鲜活的、碎片化的信息在突发性的公共安全事件中突然涌出，短时间内不可能进行结构化处理。在以往的技术条件下，对这些数据只能依赖人工来进行分析和处理，严重延滞了事件应对的时机。例如某国曾发生过一起刑事案件，警察为了解犯罪嫌疑人行踪，动用1000名警察翻看监控视频录像带，耗时一个月时间，而实际上犯罪嫌疑人就一直住在公安局附近并经常外出活动。而借助互联网时代下大数据的自动提取与语义分析、处理、图像识别等技术，警察可以从公共安全事件发生时产生的大量鲜活的、碎片化的、原生态的非结构化数据中，快速挖掘出事件的原因、规律、趋势、后果，并采取相应对策。

（三）高效智能的预测手段

以往的公共安全风险治理的一大难题是无法对可能的风险点进行定位，对公共安全隐患问题进行预测。实际上，人类行为看上去具有很大的偶然性和随意性，但只要群体够大、数据够多，仍可以被有效预测。全球复杂网络权威巴拉巴西认为，93%的人类行为是可以预测的 [1]。利用互联网大数据技术，相关部门可以对城市运行中有关公共安全的相关数据进行采集、整合、处理、加工，归纳整理城市运行特点，为城市运行安全监测、综合分析、预警预测、辅助决策等提供服务，充分发挥数据潜在价值，以提高城市公共安全管理水平。

在犯罪防范领域，相关部门利用公安互联网大数据进行预测预警，分析挖掘隐含关系，对重点人员信息关联分析以及案件规律分析应用，分析案件与案件之间，大型活动和社会之间的关联关系，推演出相应规律，预测和预防犯罪案件的发生。如密歇根大学的研究人员利用“超级计算机以及大量数据”来帮助警方定位那些最易受到不法分子侵扰片区的方法，利用大量数据创建一张波士顿犯罪高发地区热点图，为警察更具针对性地锁定犯罪易发点、抓获逃犯提供支持。在突发事件防范领域，政府利用大数据可以监测人群活动、车辆流动、设施运转状况，在危险发生的临界点前进行预警和事先处置，从而避免事故的发生。在疾病防范领域，人们可以利用大数据对疾病的发生和传播状况进行及时跟踪，防止疾病传播失控。谷歌公司曾对5000余万条最频繁的检索词条数据进行测试，总共处理了4.5亿个不同的数学模型，并与美国疾病控制和预防中心的报告对比，追踪流行性疾病的准确率达到97%。[2]

（四）智能的风险评估手段

城市的公共安全风险是需要评估的。通过事先的风险评估，相关部门可以知道各个区域、各个机构以及各个对象发生安全事故的可能性，这对于人们合理配置力量、加强重点布防无疑是非常有价值的。但在实际中，影响公共安全的因素错综复杂。对公共安全事件发生的原因和后果，理论上有多种阐释。[3]风险管理理论认为，现代公共安全问题源于工业化大生产的不确定性，社会风险原子化分布加剧了挑战；政府规制理论指出，产业因素是众多公共安全问题的根源，产业结构影响企业素质，企业素质决定生产经营行为，生产经营行为关乎质量和安全水平；危机管理理论主张，公共安全事件的危害程度主要取决于救援和处置水平高低。可见影响公共安全发生和后果的因素十分复杂，建立起一套科学合理、有预测力的风险评估体系并非易事。基于大数据，政府部门可以对城市、区域或特定场所的安全水平进行更加科学合理的评估。同时借助于各项虚拟技术，政府部门可以在互联网的大数据基础上，对公共安全事件发生可能产生的后果、各类处置方案的有效性以及社会可能的反应进行模拟，在模拟的基础上对各种处置预案进行评估和优化。

二、互联网时代下城市公共安全的风险

（一）城市的基础设施覆盖面不足。

互联网时代下的处理技术是依赖于全面详细的数据为基础，基于大数据技术的公共安全治理，首先需要有全面、准确和详实的数据作为支撑，这依赖于现代信息技术对各类活动进行实时监测和数据捕捉。但由于目前我国的城市中对于捕捉这种数据还存在许多的缺陷，无法实现运用大数据来进行城市公用安全管理的基础。感知设施和传感网络中存在许多盲点，大量与公共安全相关的人类活动、生产经营、设施运转中产生的数据无法被及时有效捕捉，或虽已捕捉但未有及时传输到决策系统，使这些活动成为无法捕捉的活动。例如公共交通管理中，许多人不使用公交卡等电子支付工具而是使用现金，使他们的活动动向难以被察觉；在危险品管理中，一些化工企业未能及时记录危险品生产、运输和存储数据并上报，使政府无法对其进行监控。大量无法查询的活动存在，使得互联网时代下的数据分析成为无用之刃。

（二）城市的数据不能及时共享

当前，我国发生灾害的时候，是由各个部门组成的临时小组，各个部门之间缺乏沟通，彼此的工作流程不一，出现信息孤岛的问题，无法实现资源的共享。各类公共安全信息缺乏整合，公共安全信息数量大、内容杂、来源多，但在实际中这些数据往往分散于各部门、各机构和各企业，没有实现共享，“信息孤岛”现象非常普遍。这样在发生安全事件时，政府部门难以及时了解事件的完整图谱。公共安全管理系统常常按功能分而治之，在不少地方一个平安城市系统中有几种甚至十几种安防平台，且大多数之间没有实现互联，缺乏业务的有机整合。[5]例如不少地区的视频监控系统往往自成一体，覆盖面小，应用面窄，缺乏与应急联动、警务指挥、城市管理、警用地理信息系统及其他公安信息的有效联动。

公共安全治理系统与其它电子政务系统缺乏协同，未能与公共安全治理相关的医疗、社会保障、房屋管理、宣传等系统进行有效的协作，在公共事件发生后往往依赖于领导之间的协调会、碰头会等来解决不同部门之间的协作问题。

（三）城市公共安全的数据采集与数据安全之间存在矛盾

在公共安全治理领域中，许多公共安全数据本身具有双重属性，一方面它们涉及到公共安全保障，从而具有“公共性”；另一方面它们又与公众隐私密切相关，又具有“私有性”。这两种属性之间的矛盾会给公共安全治理中的大数据管理带来难题。例如政府在公共场所大量安装视频监控设备，一方面固然有助于保障公共安全，但另一方面也可能会使人们的隐私被暴露。笔者曾就智慧交通问题做过调研，一些车企反映，许多车主之所以不愿意安装车载系统，有些车主甚至将汽车自带的车载系统停用，一个重要原因是车主普遍担心启用车载系统后本人会被监控。尤其是在大数据环境中，政府需要将各方面的数据进行集成和整合，由此形成的庞大数据库完全可以勾绘出一个人的生活、工作、社交等方面的全景式图像，人们的一举一动都将随时处在政府部门的目光之中。美国到现在为止仍没有建立全国统一的个人身份识别号码体系，主要原因就是民众担心由此会导致自身的隐私被暴露。我国虽然具有强势政府的传统，但公共安全大数据管理中的隐私问题却不容忽视。

三、互联网时代下公共安全风险的应对策略

（一）加强技术支持

1、公共安全数据采集的多样化，夯实数据基础通过完善城市基础设施建设，加强对各类社会活动和城市运行数据的感知与采集，确保城市中的人、机器、设施等物体的各项动作都能捕捉到活动，为公共安全监测、预警与处置提供充分的数据基础。城市中重要的商业圈以及生活圈是人口密集、设施较多的场所，存在的安全风险也较大，例如踩踏事件、电梯事件等，这就需要加强城市的网格化管理，将数据采集的体系延伸至城市的每一个有风险的地方，防止露空，从而实现运用互联网大数据进行城市公共安全处理的基础。

2、公共安全数据存储的融合化，加强数据关联对于来自电话、视频监控设备、感知、互联网、物联网等各个渠道获取的类型多样、结构各异的公共安全信息，能进行充分的关联，使得原生态的公共安全信息能从粗放无序的数据真正转化为精细可用的信息，并最终实现高效应用。

3、公共安全数据分析的实时化，保障处理高效一个城市每时每刻都会产生庞大的公共安全信息，公共安全保障系统要能对这些海量、异构、动态数据进行迅速分析处理，从而事先发现可能存在的隐患，突发事件后能迅速找到最佳的处置对策。

4、公共安全事务决策的智能化，促进科学决策要加强公共安全数据分析工具的开发，建立数据分析模型，从而能在短时间内对海量的安全数据进行分析处理并作出科学判断，帮助政府管理者能事先对安全隐患进行尽早察觉，事中对安全事件进行合理应对。

（二）制度层面上

1、完善城市安全的数据管理网格。要对城市中重要的商业圈、产业圈、生活圈等人口或设施密度高、安全隐患大的区域进行梳理，加强网格化管理，完善各网格区域内的数据采集体系，使城市安全监控网络的触角能延伸到任何一个风险点，防止出现盲区，从而夯实城市公共安全治理的大数据基础。

2、推进公共安全数据整合。由于我国各部门之间缺乏沟通与交流，使得彼此间的信息缺乏流通，出现信息孤岛的问题，降低了办事效率，建议城市政府部门充分利用云计算技术，建立城市公共安全大数据管理云平台，将与公共安全相关的各类数据进行集中式管理，有效带动公共安全信息在各部门之间、政府与公众之间依职能、按需求进行交换与共享。同时鼓励各政府部门和社会机构以大数据云平台为基础，开发各类公共安全管理应用系统，从而提高各部门的办事效率。

3、加强大数据安全保障。既要推动公共大数据数据资源的开发与利用，又要保护好公民隐私和商业秘密。为此政府在获取公共安全数据之后，其一要保障数据不泄露，防止其它机构和人员非法获得这些数据；其二要保障数据不滥用，即使是政府自己，也不能将这些数据为所欲为，而只能将这些数据用于公共安全管理以及其它合法的公共管理职能，不能用于其它目的。

4、 建立城市公共安全风险评估和预防措施 。我们应该首先加强城市的重要领域、重点活动、重点环节等公共安全应急预案，切实制定应急规划，找到应急预警点及时风险预警信息能够有效的预防灾害发生，即使无法避免也能将危害程度降到最低，这些预警方案应该定期进行培训与演习，并不断进行完善，使得真正在应急处理中能够有效挽救降低损失。

参考文献：

[1]艾伯特-拉斯洛 巴拉巴西.爆发[M].北京:中国人民大学出版社,2012.

[2]维克托 迈尔-舍恩伯格,肯尼斯 库克耶.大数据时代: 生活工作与思维的大变革[M].杭州:浙江人民出版

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中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0051-02

道萨迪亚斯（C.A.Doxiadis）指出：“一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。”[1]确保城市公共安全，必须控制住城市中潜在的风险，加强和改进城市公共安全风险管理，维护和谐稳定的社会治安秩序。我国正处于城市化进程之中，城市公共安全可以说是城市建设和发展的内在要求，通过积极开展城市公共安全研究，为我国城市良性运行献计献策，进而推动我国的城市化进程，这对于实现我国现代城市化进程具有重要的意义。

一、我国城市公共安全与风险管理

（一）城市存在的风险

城市面临很多风险，这些风险存在于生活、生产、生态等方面，仅2011年查处的药品安全问题达9 096起；据《中国新闻网》报道：重庆市高层建筑火灾隐患存量为11 456条；资源破坏、环境污染、水土流失、农作物污染等问题相当严重。

（二）我国进入“风险社会”

我国城市面临很多风险，加上经济与社会发展严重失衡，各种重大事故屡屡发生：据《中国新闻网》报道：1990年至2002年，我国安全事故总量年均增长6.28%，最高时增长达22%；2010年的旱灾，2011年的洪涝、地震，2012年的干旱、风雹；此外，社会治安形势严峻，国内犯罪正逐渐向动态化、职业化的趋势发展，尖端科技的发展给、犯罪分子提供了现代化的作案手段。

（三）加强城市公共安全风险管理的重要性

1.稳定的环境对构建和谐社会至关重要

城市公共安全属于公共物品的社会管理和公共服务范畴，覆盖面广，危害性大，一旦发生事故，可能给整个城市带来巨大的损失。因此，确保城市公共安全是维护和谐稳定社会环境的必要条件。

2.城市的责任和义务

维护好城市的安全是一个城市的基本职能，因此，城市有必要做好公共安全风险管理的工作，然而在信息化时代，任何一个城市的安全问题都可能波及更广的范围，维护好城市的公共安全问题，将风险控制在最低限度，是每个城市的责任和义务。

二、我国城市公共安全风险管理的现状

我国目前正处于社会转型期内，生产力水平较低，公共安全保障基础较薄弱，与高速发展的经济的矛盾越显突出，影响着国民经济的协调运作和可持续发展，各种影响公共安全的事件频频发生，2003年的SARS事件，2008年的自然灾害，2012年的食品、药品问题：肯德基45天“速成鸡”、麦当劳过期产品加工出售、伊利奶粉“含汞门”、地沟油事件等等。这些安全问题给国家、社会和人民带来巨大的损失，引起了社会各界的高度关注。

三、我国城市公共安全风险管理存在的主要问题

我国城市公共安全风险管理水平正在不断走向成熟，但与发达国家相比，还存在诸多问题，主要有以下问题：

（一）我国公共安全风险管理的法律法规不够完善

我国在公共安全方面的研究起步较晚，相关法律出台较少，虽颁布一些法律法规，但不够健全，有待进一步发展。公共安全法律法规不够完善，问题表现在以下方面：一是缺乏一部公共安全应急体系法律法规，以紧急条款为核心的公共安全法律法规尚未建立。二是突发事件应急处理立法的可操作性不强，法律条文规定得过于笼统，专门立法太少，难以操作。三是我国对违反公共安全法行为的惩罚力度不够，例如，中国的《食品安全法》规定对违法企业只能是责令“停止生产经营”、“没收违法所得”，或者处以额度不高的罚款（一般都是在3万元以下），只有“情节严重”才会被“吊销卫生许可证”。

（二）缺乏一个系统的风险管理应急机制体系

虽然我国公共安全风险管理的组织体系在不断健全，但由于我国风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，还存在一些突出的问题，比如人员不到位的问题、管理技术落后的问题。例如，郑州市政府所属市县职能部门均设有应急管理办公室，其中拥有专职人员的机构有16个，而还有28个部门还没有专职人员队伍[2]。这充分暴露了我们城市危机管理观念不到位的问题。此外，应对措施仅局限于部门或地区性、行业性，部门之间、县（市、区）之间、条块之间，预防与处置之间衔接不够紧密，处理不够及时，信息、人员、物资等资源的快速集成能力不足，有效配合缺乏。

（三）安全意识薄弱，缺乏防灾能力和自我保护意识

公共安全意识的培养是公共安全风险管理的重要组成部分，是形成安全文化的基础。如果缺乏这种意识，再好的危机处理机制都是无济于事。

调查数据显示，城市居民中接受过危机应对和生存救济方面的知识和能力培训的不到10%，其中小城镇较好，接受相关培训的人数超过10%。调查对象普遍缺乏危机的预防意识，不懂得未雨绸缪。许多被调查者知道利用灭火器、打求助电话、准备常用的应急药品和手电筒来应付突发事件；但绝大部分的调查对象没有采取火灾报警器、煤气泄漏报警器、准备防燃物品等措施来预防危机的发生。

（四）缺乏制度化的教育与训练机制

公众需要认识到风险的存在，风险管理不仅在于建立防范机制与现代化的技术系统。还有赖于公众危机意识、知识教育以及基本技能的提高。由专门的机构进行专业有效的演练与培训可以培养公众的风险意识与应急能力。但政府在行政工作中，没有把对危机事件的预防纳入到国家发展的重要议事日程上来，公众在日常生活中也没有风险与危机的观念，例如，公众对于危机征兆的反应不敏锐，感受力比较薄弱，公众身边普遍缺乏应急设备；公众普遍缺乏应对危机的常识与技能，对于火灾中的求生方法知之甚少。因此，要在认识到风险管理重要性的基础上加大投入，建立起制度化的教育与专业的训练机构。

四、加强城市公共安全风险管理的对策

（一）城市公共安全风险管理法制对策

首先完善法律法规体系，提高安全生产管理能力。重点建立基本法律法规，增加公共安全管理有序性和有效性，确立公共安全风险管理的合法性。其次明确提出完善安全生产法律法规和标准规范体系，严格安全生产执法，强化制度约束，把安全管理工作纳入依法、规范、有序、高效开展的轨道，真正做到依法准入、依法生产、依法监管。同时将完善法律法规和政策标准体系、提高依法依规安全生产能力列为重点任务。再次，建立相关法律规定，追究决策、监管等部门的责任，有效地从源头引发重视。将城市规划的公共安全设计要求、培育鼓励社会力量参与、政府在安全管理中的行为规范等纳入城市公共安全立法之中。

（二）城市公共安全风险管理工程技术对策

城市公共安全风险管理工程技术对策就是事故前采取措施，避免事故发生，防止意外释放的能量对人或物的破坏；事后迅速控制局面，防止二次事故的发生。

在具体的事故与预防的安全技术对策中，一般要遵循如下原则：

第一，加强安全生产监管机制。进一步加强安全生产管理，加强安全生产信息化建设，强化应急演练，不断提升科学预防的实效。完善市、区县通达的监测、预警和决策响应体系，健全安全生产应急预案和应急平台，全方位完善应急指挥体系、应急救援体系、技术支撑体系和媒体导控体系。第二，消除潜在的危险。在本质上消除事故隐患是最理想的、最积极的、最进步的事故预防措施。其基本的做法是以新的系统、新的技术和工艺代替旧的不安全的系统和工艺，从根本上消除事故发生的可能性。第三，实施避难与援救。事故发生后应该努力采取措施控制事态的发展，当事态已经发展到不可控制的地步时，所有人员（包括消防及抢修、抢险人员）应迅速选择避难，撤离危险区，以减少人员伤亡。

（三）建立危机预警机制和应急机制系统

危机预警机制的目的是防患于未然，这也正是风险管理的目的，建立危机预警机制是通过预测危机，然后向政府、公众信息。如《东方网报》报道：上海世博会期间，天气情况极端恶劣，上海预警检测部门及时雷电预警，采取措施，疏散游客，进行防雷避险，后来完美谢幕。

建立健全公共危机应急机制系统，健全预测、预报、预警的危机系统，建设专业救灾队伍，完善救灾物资储备制度，做好培训和演练，全面提高抗风险的能力。

（四）城市公共安全风险管理教育对策

大力宣传安全理念，深入学习、深刻理解安全的科学内涵、精神实质和本质要求，条件具备的地区、行业、部门、单位，要积极举办以安全和发展为主题的研讨会、论坛、演讲会；结合实际，强化安全生产法治宣传教育，做好以《安全生产法》为主体的安全生产法律法规普及和宣传活动。坚持法律宣传与安全生产执法行动、安全生产治理行动相结合，在执法行动和治理行动中坚持宣传先行、教育推动，强化执法，严格监督，达到学法、知法、守法、用法的目的；加强安全文化理论研究和知识普及，编印安全文化理论与实践读本，在安全类报刊、政府网站开设安全文化专栏，推动安全文化理论研究与实践同步发展。

五、总结

加强城市公共安全风险管理，必须保证相关法律法规的完善，使得城市公共安全风险管理得到法律的保护；其次，做好防范措施，在危机未发生之际将其处理掉，将危机限制在可控范围内；再次，把风险管理纳入日常工作体系，保持危机意识，做好安全知识宣传、教育，坚持正确舆论导向，进行必要的培训和演习，做好充分的准备；建立健全城市公共安全风险管理应急机制体系，形成一套成熟的公共安全管理体系，将我国城市公共安全风险管理水平推向一个更高的层次。

参考文献：

[1]董晓峰.城市公共安全研究综述[J].城市问题，2007，（11）.

[2]李素玲.郑州市公共危机管理应急机制建设研究[D].郑州：河南大学，2012.

[3]王亚，朱献洲.刍议城市重要基础设施安全面临的威胁因素及应对策略[J].湖南警察学院学报，2011，（5）.

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一、研究背景

近几年来，随着人民生活水平的显著提高，假期出游的人员数量呈逐年递增趋势。而风景名胜区因其风景优美、环境宜人，越来越成为旅游者尤其是生态旅游者追逐的热点。这也就意味着，风景区已逐渐成为一个众多人聚集的场所，相应的公共安全隐患也就逐步暴露出来。 2008年国家旅游局共收到各地报送的旅游突发公共事件48起（包括1起发生于2007年），共造成147人死亡，4人失踪，401人受伤。其中旅游重大突发公共事件6起，88人死亡，4人失踪，132人受伤；较大事件35起，59人死亡，231人受伤；一般事件7起，38人受伤。一个个触目惊心的数字，使人们在叹息之余，更清楚地认识到旅游安全不容忽视。旅游景区安全是旅游景区发展的基本保障，没有安全就没有旅游景区的发展。旅游景区安全是旅游的生命线，是旅游景区经济稳定运行的重要保障，是坚持“以人为本”安全理念的必然要求。当前，频繁发生的旅游安全事故，既造成了重大的游客人身财产损失，又严重地影响了旅游目的地的整体形象，阻碍了旅游业的正常发展，给旅游安全管理敲响了警钟。随着旅游活动规模的急剧扩大，以及散客自助旅游、探险旅游等旅游形式的蓬勃发展，影响旅游安全的因素日趋复杂化，旅游景区安全事故呈现出高发态势。旅游景区安全正在成为旅游业的重中之重。

二、研究意义

经济的持续高速增长促进了中国社会的进步，但同时也带来了威胁与挑战。其中，中国的公共安全面临着最为严峻的考验。多元经济模式与多元文化的融合与冲突，人类在经济发展过程中对自然资源的攫取与毁坏，在经济社会发展过程中，由各类风险转化或引发的公共安全危机事件频频发生，造成的人员伤亡、财产损失、生态失衡等，都大大加剧了公共安全的风险。这也就意味着对公共安全管理的研究日趋重要。随着我国旅游事业的蓬勃发展，学者对于风景区旅游的关注与研究越来越多。但这些研究多是从环境管理、自然资源保护性利用、可持续发展等角度进行深入探讨，对于风景区的公共安全管理问题鲜有涉及。风景区的公共安全管理包括自然灾害管理、人为灾害管理、治安管理及安全管理等多个方面，是一个多元化、多层次的体系。因此，本文将从一个全新的、系统的角度对风景区的公共安全现状做出客观评价，并针对相关问题提出一些可行的建议。

三、国内研究现状综述

（一）关于景区环境影响的研究。

20世纪90年代初，台湾学者刘儒渊等（1991）在塔山公园进行了10年的定点观测实验，形成了较为系统的研究成果。大陆研究90年代后期陆续出现，比较重要的研究成果有程占红（2006）、刘鸿雁（1997）、李贞（1998）、冯学钢等（1999）关于景区植被影响的研究。

（二）关于风景区管理理念和方法的研究。

马彦（2006）认为，开发者的盲目、低水平、掠夺性破坏行为，经营管理者的短期经济行为、低层次的管理，旅游者的贪婪放纵的享受和不文明行为等。问题早已出现，学术界的研究成果已不少，业界也在逐渐加大投入以改变现状.但自然风景区的退化仍屡见不鲜，其中重要的原因是：旅游学术界缺乏对自然风景区旅游资源和环境成体系的深入的研究，已有的成果集中在旅游对环境有没有影响、如何影响、表现在那些方面和环境保护、环境治理上。至于对策研究则多般是个案研究和宏观策略研究，个案研究是救火不防火、治病不治根，且不具有普遍意义；宏观策略研究不具有可行性。旅游业界普遍对可持续发展、人与自然关系、生态美等可从思想上改善现状的理念缺乏认识或认识不到位，管理水平一直不高，甚至为了经济利益不惜破坏旅游资源及其环境。

（三）关于风景区历史文化资源保护及安全预警的研究。

缪春燕（2007）分析提出了历史城区建筑遗产公共安全管理体系建设的总体目标、实施步骤、基本原则、组织框架和系统结构。 其次，分析了历史城区建筑遗产面临的主要灾害事件和形成原因；界定了历史城区建筑遗产公共安全事件的概念特征；建立了基于建筑安全事件、环境安全事件和风貌安全事件的历史城区建筑遗产公共安全事件识别模块；并根据灾害风险分析原理，对历史城区建筑遗产公共安全事件的风险构成因素、风险形成机制、风险分析内容和风险分析流程进行了研究。 然后，提出了历史城区建筑遗产公共安全可持续预警管理系统和预警管理流程；重点分析构建了历史城区建筑遗产公共安全事件预警的数学模型、指标体系和评价标准，提出了基于 DEA 模型的历史城区建筑遗产公共安全预警评价方法。 最后，以武汉市青山区街坊建筑遗产为例进行了实证评价和安全预警，并针对青山区的实际情况，提出了青山区建筑遗产公共安全管理的组织框架、预警管理流程和预警管理系统。

综上，我国学者从多个角度对风景区进行了广泛研究，具有深刻的理论与实践意义。

参考文献：

[1]王振海，陈洪泉，雷仲敏.城市公共安全管理.青岛：中国海洋大学出版社，2005.5.

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县气象局、各相关单位要站在贯彻落实科学发展观、对人民生命财产安全高度负责的态度，充分认识雷击风险评估工作的重要性和必要性，坚持“预防为主、防治结合”的方针，消除麻痹思想和侥幸心理，切实增强责任感和使命感，严格按照防雷减灾工作的有关法律法规要求，全面落实雷击风险评估等管理制度，预防和减少雷电灾害发生，保障人民生命财产安全。

二、依法开展雷击风险评估

县气象局、各相关单位必须坚持“依法管理、依法服务”的原则，严格履行法定职责。雷击风险评估报告要作为防雷设计审核、竣工验收行政许可的技术依据。评估范围内的业主单位要严格履行法定义务，主动向当地气象主管机构申报评估项目。要强化雷击事故责任追究，对于在雷击风险评估中没有依法履行法定职责义务，造成雷电灾害事故的，要依法追究有关人员责任。

三、雷击风险评估的范围

防雷技术服务机构要遵循科学方法，依据国家和省、市雷击风险评估等技术规范开展评估工作。雷击风险评估范围包括：

1、大型建设工程、重点建设项目；

2、油(气)库、加油(气)站、液化天然气、炸药、火药、起爆药、烟花爆竹、火工品仓库、危险化学品生产及储存等爆炸危险环境场所；

3、学校、医院、体育场馆、旅游景点、酒店、车站、大型商场、建筑面积2万平方米以上的住宅小区等人员集中场所；

4、建筑高度35米以上的高层建(构)筑、金融证券、通信设施、广播电视系统、计算机网络系统、省级以上文物保护单位和其它不可移动文物等；

5、涉及公共安全或者环境安全的建设项目。

四、雷击风险评估的内容

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关键词法律 风险 防控 建设

一、实施法律风险防控的背景

在电网企业的民事、刑事、行政法律风险中，行政风险具有可预见性和可控性，对制约和影响电网企业公共安全会产生深远影响。一方面，电网企业因其行业的自然垄断性，面临着众多行政机关的监管，同时又面临着发展与改革的历史使命，稍有不慎就会受到各种行政处罚和社会各类非议；另一方面，承担了类似行政主体的部分职能，不容电网企业出现任何差错。这些行政法律风险和危机的存在，严重威胁着企业的持续健康发展，一旦爆发，将会损害企业的经济利益；同时，由于信息传播方式特别是网络的飞速发展，这类负面信息极容易被广泛传播，直接引发公共危机，给企业造成不良社会影响。

二、主要做法

（一）法律风险体系建设前期调研

由于电网企业的行政法律风险要高于一般企业，相应的因行政风险引发公共危机的风险也高于其他企业。究其原因，是与电网企业自身的业务特点有关，在法律风险体系建设前期，必然要将法律风险形成原因和形成症结进行追踪调研，从而能够准确判断出各种风险点加以防控。在调研工作中，主要通过相关法律法规的梳理，识别出供电企业各项管理工作中所被动制约的有关法律法规条文、面对的行政执法主体所涉及有关法律法规所制约的条文和企业主体义务行为条文，建立三级“法律法规条文库”，为法律风险的具体识别提供详实依据，并为制定应对措施提供法律依据。

（二）法律风险识别机制的建立

电网企业的公共危机，从某种角度来讲是企业行政法律风险爆发的后果之一，与行政法律风险管理密不可分。公司通过建立法律风险识别机制，将公共危机的应急处理机制中哪些行为、事件可能引发公共危机，公共危机中企业责任的根源是什么，具体是怎样规定的，公共危机大致有哪些等等这一系列更加深入和根本性的问题，进行了梳理和识别，从而形成了一套法律风险识别体系。

通过对电网企业面临的行政法律风险进行识别，共清理出6大类（即专业管理类、经营活动监管类、安全生产服务类、安全环境保护类、安全劳动管理类和廉洁廉政管理类）主要风险，321项风险行为，涉及法律法规80多部，涉及法律条文500多条，其中“专业管理类”与电网企业关系最为密切，该部分共包括11种法律风险、32项风险行为，将其最为重点进行研究分析；其余5大类289项风险行为作为一般性研究对象。

（三）法律风险评估机制的建立

法律风险识别是体系建设的基础，公司在风险识别的基础上，紧紧围绕电网企业的特点，对与电网企业密切相关的“专业管理类”的风险进行了重点评估。评估时，采取了定性、定量相结合的方式，从风险可能性和影响程度两个角度进行了评估。一是风险可能性评估，即风险行为的发生可能性是指在企业目前的管理水平下，风险行为发生概率的大小或者发生的频繁程度。二是风险影响程度评估，即风险行为的影响程度是指该风险行为对企业的经营管理和业务发展所产生影响的大小。风险影响程度分为5个等级，分别为1分至5分，表示影响程度依次加强，得分越高意味风险影响程度越大。

（四）法律风险控制机制的建立

法律风险经过识别是一个风险点确定过程，法律风险评估是风险等级确定过程，而法律风险控制则是法律风险的集中管控过程，也是供电企业实施法律风险防控的最根本目的。在风险控制机制建设中对风险点按照“一般性”和“重点性”进行了分类控制，以便更好的将风险控制做到合理化配置。针对“重点性”控制机制一是深化供电企业的执法权，探索联合执法、外部协作，达到行政执法效果。二是利用技术手段、借助技术措施，达到行政执法的目的。三是利用民事手段，达到弥补行政手段的不足。

三、产生的效果

（一）提升了风险防范能力

通过各类培训，加强了全体员工风险防范意识，实现了人员安全、电网稳定、设备健康和队伍和谐，2014年公司未发生电力生产人身伤亡及电网事故；未发生交通和火灾事故；未发生企业负有同等以上责任的农村人身触电伤亡事故。

（二）提升了企业外部形象

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合肥院执行院长、清华大学公共安全研究院副院长袁宏永向大家介绍了合肥院在城市生命线工程安全运行监测研究工作上取得的进展。

合肥院是安徽省政府与清华大学战略合作协议精神的具体落实，由清华大学与合肥市政府于2013年12月30日正式签约设立。其总体定位是面向国家公共安全重大需求，瞄准世界公共安全科技前沿，研究公共安全科学理论、方法学、防控和应急管理综合集成等关键技术，并关注产业和技术落地，成果转化和企业孵化。主要建设公共安全综合实验平台和公共服务平台。

合肥院的发展方向主要有两个：聚焦国家应急体系，发展城市公共安全。

其中国家应急体系核心关键技术与装备包括：国家应急平台体系与公共安全大数据系统，应急救援与人员防护装备，国家应急装备检验检测测试中心的建设，目标是建立中国安全救援装备标准体系和检测中心，发展安全装备产业集群。

城市公共安全关键技术与系统包括：城市生命线工程安全运行检测技术与系统――重点是桥梁、燃气管网、供水管网、供热、电网、通信网络、综合管廊、电梯；城市水安全污染溯源与大数据技术和工程系统；智慧人防、消防大数据系统。其目标是建立新型城市精细化管理模式，构建智慧安全城市产业新模态。

为了实现这些目标，合肥院建立了8个综合实验平台，包括：多灾种耦合作用多尺度实验平台、城市生命线监测预警与风险评估实验平台、灾害环境人员安全防护实验平台、大型移动灾害数据采集实验平台、下一代应急平台体系技术原型平台、公共安全装备产品检验测试平台、人员行为分析及疏散实验平台、智慧安全社区研究示范平台。这些实验平台将研究公共安全事故、灾害或事件成灾机理和演化规律，形成公共安全领域大跨度、多学科交叉融合的研究基础，构建系统的公共安全科学基础理论体系和技术创新体系。

实验平台对城市风险监测的作用

多灾种耦合作用多尺度实验平台，是合肥院的重要实验平台之一，主要满足公共安全学科基础实验研究和应急装备检验检测的需求，可模拟各种常规和极端条件下（如强风、暴雨、暴雪、冰冻、浓雾、强日照等多种恶劣气象灾害环境）的多灾种耦合作用实验平台系统。“例如某种应急消防车，在哪些灾害模式和哪种灾害程度下，就失去了功能和效用，我们通过这个实验平台就可以检测出来。”袁宏永说。

灾害环境人员安全防护实验平台，主要用于解决亚洲人种灾害环境适应性和损伤模型，发展自主知识产权防护装备。该平台可以模拟灾害环境中人体的各项参数，并采集数据；研究高温、低温冰冻、火灾浓烟、危化品事故、爆炸及其复合作用等灾害环境下，人体损伤防护装备的研制和评价。

桥梁安全监测与诊断实验平台，用于建立城市高架桥梁安全运行监测预警技术与标准，发展实时预警系统。可开展桥梁运行状态监测、桥梁监测特征要素及风险模型研究、桥梁监测物联网传感系统研究，建立城市桥梁监测物联大数据模型。“桥梁垮塌会造成城市重大人员伤亡，所以我们利用这个平台建立一个桥梁从损伤到垮塌的模型，使得我们能够实时监控，及时发现桥梁安全隐患。目前传统的监测方式是靠人员一年检查两次，但是这期间如果发生损伤则难以知晓，我们期望的是以后给每一座桥梁装上几个传感器，就能保证只要有损伤立即报警，避免坍塌事故发生。”袁宏永介绍说。

燃气管网及相邻空间监测与诊断实验平台，用于发展城市地下相邻空间燃气泄漏溯源与爆炸风险监测技术与装备，建立城市重大燃气爆炸监测预警技术和监测机制。可开展燃气泄漏在线监测（包括微小泄漏）、地下密闭空间积聚规律研究、燃气在管网扩散规律研究、大气环境对浓度扩散影响研究、腐蚀环境对燃气安全监测系统影响研究等。袁宏永说：“通过我们的研究发现，70%的燃气管网爆炸事件都是从微小泄漏起源的，并且泄漏到地下相邻空间，如排污管道、排水管道等进行积聚，最后酿成爆炸事故。微小泄漏很难及时发现，我们要研究通过非接触式探测发现微小泄漏，以及发现泄漏规律，找到城市地下所有燃气积聚区域，装上传感器，避免发生重大爆炸事件。”

供水管网监测与诊断实验平台，用于发展供水管网安全运行监测与漏水引发的路面塌陷监测技术与装备，建立供水安全及次生灾害监测技术与机制。袁宏永告诉我们：“城市地下供水管网泄漏经常会冲刷出地下空洞，引起地面的大面积塌陷，如果空洞处有燃气管网，还会引起燃气泄漏，进而引起爆炸。所以我们要研究城市里的地下管网有多少泄漏会引起地面塌陷，进一步引起桥梁、建筑物坍塌，以及供电、供气等次生衍生灾害，从而及时采取防范措施。”

关键技术突破与成果应用

城市生命线是城市发展的基础，保障城市生命线的安全运行是保证城市快速发展和人民群众生活稳定的前提。以合肥市为例，目前城市拥有重要桥梁224座，地下管线总长2.4万余km。

为了保证城市生命线的安全运行，围绕“大产业、大安全”推动实施安全科技发展战略，根据合肥市市委书记、市长等市领导的指示，联合合肥市城乡建设委员会等多个部门，成立了合肥市城市生命线工程安全运行监测领导小组，开展合肥市城市生命线工程安全运行监测系统的建设和运维工作。项目整体依据统筹规划、顶层设计、资源共享、集约建设的原则，打造合肥城市生命线公共基础设施安全运行综合支撑平台，创新城市管理模式，做到3个“统一”：统一标准、统一监管、统一服务；4个“全面”：全面感知、全面接入、全面监控、全面预警；5个“落地”：风险可视化、监管规范化、运行透明化、管理精细化、保障主动化。

目前建设内容包括多个安全运行监测系统，即桥梁安全运行健康诊断系统、燃气管网相邻地下空间安全监测系统、供水管网安全监测系统、排水管网安全运行监测系统、热力管网安全监测系统、综合管廊安全运行监测系统等。未来依托合肥市城市生命线工程安全运行监测中心，将进一步开展水环境安全、电梯安全、重大危险源、预警信息和开挖管理等多公共安全风险监测预警。

目前城市生命线工程安全运行监测，在合肥市5座最大的桥梁、西一环2.5 km的燃气管网和24.889 km的供水管网开展了一期试点应用，取得了一系列技术突破。

首先，实现城市生命线综合风险识别与耦合分析。完成了首张融合自然环境、生态环境、生产环境、经济环境的合肥市城市安全综合风险图。袁宏永介绍：“一个大型城市中往往存在大量风险，不仅上述所说的地下风险，还有地上人群密集场所等风险，经过风险分析将这张全市风险图描绘出来之后，我们就知道城市当中有哪些重大或较大风险需要重点防控。”

第二，解决了前端数据采集的难题。通过大系统多源异构大数据融合集成技术，攻克了每天30亿条多源、异构大数据的上传、融合处理难题。“监测到风险后，我们在中心将这些数据进行分析处理，发送到市安监局，以及桥梁、燃气、供水集团等单位，可以提醒相关人员及时进行现场处置，将事故遏制在萌芽状态。目前平均每两天就会发出一条预警信息。”袁宏永说。

第三，构建了综合性桥梁安全分析技术与预警、地下空间可燃气体泄漏溯源与预警分析等模型。“例如蛄悍矫妫不仅能够监测每一个指标，还可以通过多个指标监测对桥梁总体的‘健康’状况进行综合评估。燃气方面，通过一个小孔发生泄漏后，可能影响到哪些管线、多大范围，如果发生爆炸可能需要疏散多大区域面积内的人群等，从点、线、面到整体的溯源、预防和应急方案，我们均能够进行科学计算和预测。”袁宏永说。

目前，城市生命线工程安全监测系统累计申请了12个专利，取得了4个软件著作权，建成了2条产品生产线，培育了4支专业化技术团队。

从系统验收至2017年3月底，3个月的时间内，发现了多起城市生命线工程风险隐患，有效避免了事故的发生，保障了生命线工程的安全运行。

第四，探索城市生命线工程安全管理创新机制。成立了合肥市城市生命线工程安全运行监测中心，为市属事业单位。主要职能是向政府和相关部门提供监测预警、安全运行分析、辅助决策支持等。解决安全监测信息权属复杂、条块分割、多头管理等难题，构建系统性、现代化的城市安全保障体系。与相关部门已建立互联互通对接机制，与合肥市城乡建设委员会等有关部门形成了良性协同模式。

“我们解决了信息孤岛、条块分割的问题，以往城市各行业主管部门都是各司其职，信息互不相通，而我们作为一个第三方机构，将这些信息进行了互联互通，做到了城市安全的大数据共享。”袁宏永说。

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0　引言

在公众聚集的大型群众性活动中，所谓的公共安全主要是指参与者的安全，这是核心问题与主要矛盾。大型群众性活动（以下简称大型群众性活动）是法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动，包括比赛、演唱会、展览展销、游园、招聘会等活动。据公安部统计资料显示，2006年全国共举办大型群众性活动3.5万场，参与群众3.2亿人次。根据北京市十二届人大常委会公报第22号资料表明，从公安机关对大型群众性活动举行前进行的安全检查情况看，有62％的活动存在各种安全问题。2005年11月1日，北京市率先出台了《大型社会活动安全管理条例》，该条例首次要求主办方在活动举办前进行风险评估，提交风险评估报告。随后，杭州、南宁等地也出台了大型群众性活动安全管理规定。2007年9月14日，国务院公布《大型群众性活动安全管理条例》，并于2007年10月1日施行。该条例对大型群众性活动的范围，承办者、场所管理者的安全责任和公安机关的职责，安全许可的条件、程序、时限，安全管理措施以及法律责任等作了明确规定，有利于保证大型群众性活动安全顺利进行。目前，大型群众性活动安全工作逐渐受到全社会的广泛重视，但仍然需要采用科学的方法，通过风险评估加强大型群众性活动的日常安全管理，将危险降到最低，通过应急管理加强突发事件防范和应急处置能力，真正的保障大型群众性活动的安全成功举行。

1　公众聚集的大型群众性活动特征及风险评估

公众聚集的大型群众性活动的组织运营管理是一个庞大的人、机、环境系统工程，各部分紧密联系相互影响。对大型群众性活动的日常安全防范周密，有章可循，才能大大降低发生突发事件的可能性，这就需要开展大型群众性活动的风险评估工作。要从系统的每个层面识别和分析大型群众性活动可能发生的突发事件，建立预测预警系统，有针对性地制定风险处置措施。

1.1　大型群众性活动特征

大型群众性活动至少具备以下三个特征：

（1）规模大。至于何谓“规模大”，大多都是从参加的人数、所占场所的面积、持续时间的长短等方面作出大致的判断，在司法实践中往往缺乏统一的标准。2007年8月29日，国务院第190次常务会议通过了《大型群众性活动安全管理条例》，其中规定：“本条例所称大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动?”由此看来，“每场次预计参加人数达到1000人以上”是判断规模大小的标准。值得一提的是，这里的1000人并非实际参加的人数，而是在举办活动之前预测的可能参加的人数。如果根据经验和常识判断，可能会有超过1000人参与，但由于意外原因实际参加人数没有那么多，仍然不失为“大规模”。另外，该人数也不是整个活动的所有人数，而是“每场次”可能参加的人数。

（2）群众性。“群众性”是指参加的人员范围非常广泛，不具有特定性，是面向社会公众举办的。虽然某一种活动可能是针对某些社会群体而举办的，比如篮球赛事的观众大都是篮球爱好者，人才招聘会的参加者大都是应聘人员，音乐会的参与者大都是音乐爱好者，但他们来自何方、年龄大小、民族种族、文化水平等都不具有确定性，也不排除其他人员的参加。特别是象焰火晚会这样的活动，没有任何的资格限制，无需任何入场票证，人员更为庞杂，更具有“群众性”的特点。

（3）随机性。大型群众性活动的组织往往具有随机性特点，在何时举行、何地举行、以何种方式举行都是不确定的，或简单地说不具有职业性的特点。在车站、码头、民用航空站，每天都会有成千上万的人聚集在那里，这是一种常态，而且已经形成了较为固定的公共秩序和管理模式，因此，不属于大型群众性活动。一所大学里往往有一两万学生在同时上课，但上课的时间、场所、方式、参加人员等都是较为固定的，因而也不属于大型群众性活动。

1.2　风险评估