地方财政债务危机范文

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今年6月，我国爆发了“钱荒”的的金钱危机，可是这让局外人的我们始终想不懂，为什么面对M2值超过百亿，而且还在以两位数增长的今天，会出现这么离奇的现象呢？政府政策的背后到底隐藏着什么玄机？

作为世界上少有的经济大国，我国的GDP增速始终保持在7.5%以上，而为什么在40万亿城镇计划刺激的背后，高盛、瑞银却相继调低国内的经济预期，同时谣言传出李总理会成为第一个完不成政府计划的总理呢？这一连串离奇事件的背后，似乎与地方债务有撇不清的关系。

今年6月以来，新华社、经济参考报、光明日报多次发文，公开批评地方政府的不负责任的行为，甚至13号刊文“只铺摊子不管还，地方债务风险高”。这一切问题都说明了现阶段的地方政府债台高筑的行为，已经成为了经济发展的恶性指向标，而这一切与08年的4万亿计划又颇有渊源。依我个人看来，我认为主要原因集中在政府盲目的刺激计划的遗留问题和地方平台的资金大部分来源于银行，这无异于风险转嫁。

一、我国地方债务危机现状

为保证2008年出台的十大措施和4万亿经济刺激方案的顺利实施和保增长的目标，各个地方政府分别成立专业融资平台、事业单位来化解资金瓶颈和法律障碍。这也就将地方债务不断的滚雪球，最后成为了今天的现状，我国的地方债务有以下四个特点：第一，债务数量庞大；第二，举债主体多。财政部作为地方政府财政的主管部门应该成为举债负担主体，实际上我国许多地方政府举债并非全部由财政部决定，地方财政对政府债务管理监控不到位，甚至出现缺位现象；第三，偿债能力差，逾期债务多，用专家的话说就是只铺摊子不管还，现阶段我国地方政府财力普遍薄弱，地方政府举债投资又缺乏必要的投掷收益评估体系，投资项目效益低下，呆账、坏账较多，回收难度大，偿债能力低，从而使得地方政府债务逾期率较大；第四，财政职能不健全，财政职能弱化和财务管理薄弱促使地方政府大量赤字和债务的形成。预算管理的松弛使不少地方政府的预算流于形式，预算执行弹性很大。有些地方政府财务制度的不健全，多部门管钱、多头批钱、虚增收入、随意支出等现象较为普遍。使得地方财政出现困难。

二、我国地方债务爆发后果

倘使我国的地方债务危机全面爆发，那么未来后果是什么样的呢？第一，银行的不良贷款会持续增加。从审计署公布的2009年的4.4%的坏账率来看，危机似乎离我们越来越近，这也许就是我们最近一段时间的“钱荒”的真正原因。第二，地方经济停滞，刺激政策前功尽弃。如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危局将可能提前显现，并成为真正的危局，进而对中国经济产生重大影响。第三，地方卖地冲动更加强烈，宏观调控失效。地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，为了偿债，或会迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。势必“迫使”公共管理更加朝“创收”的方向发展。要么通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空，要么谋求与商业利益集团结盟，减轻沉重的债务负担。第四，破坏政府公信力，影响安定团结。如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定。相比欧洲债务危机，我国地方政府“封闭”的投融资平台难以监控，风险更大。

三、如何化解地方债务危机呢？

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中图分类号：F71文献标志码：A文章编号：1673-291X（2017）15-0167-02

一、欧洲债务危机的起因

欧债危机为欧洲部分国家所面临的主权债务危机，是金融危机的延续及深化。它已不是欧洲发达国家的专属危机，发展中国家爆发主权债务危机的可能性也在不断增大。

（一）国际视角

1.次贷危机的影响。次贷危机的发生令发达国家的财政支出增加，直接导致了欧债危机。一是因为欧洲部分发达本身经济体资产负债情况不容乐观，负债比重较大。二是金融危机之后，各国纷纷效仿，普遍实行宽松的货币政策以及以扩大政府支出为主的宽松财政政策，加大了欧洲的财政赤字。三是由于欧洲主要国家的金融体系发生变化，将部分银行国有化，直接导致国家的债务负担加重，严重超过警戒。

2.三大评级机构的助推。面对欧债危机，希腊债务空洞的曝光，世界上最著名且影响力最大的三大评级机构——惠誉、标普、穆迪降低了希腊长期主权的信誉评级，加大了次贷危机的蔓延，成为了欧债危机的导火索。之后，标普和穆迪又相继将意大利的信用评级调整为负，与此同时，葡萄牙和西班牙也遭遇此種风险。因此，多个国家的信用评级被下调，使得这些国家借债利息陡增、借债难度明显加大，欧债危机深入发展并不断恶化。

（二）国内视角

1.历史根源。自希腊在2001年成为欧元区，希腊通过与高盛等国际投资银行签订一系列金融衍生品条约，以努力满足《马斯特里赫特条约》对债务的要求。该种投资方式试图降低财政赤字，隐瞒真实赤字情况，为之后的信誉危机埋下了祸根。

2.制度设计缺陷。制度设计缺陷主要源于欧元区政策、经济结构间存在的较大矛盾。一是货币政策与财政政策相矛盾。欧元区实行统一的货币政策，与此同时，实行的财政政策却较为分散。两者无法完全协调统一，使得政策之下的经济运营也缺乏协调性，这必将导致一国、甚至多国经济受到恶性影响。二是由于统一的货币政策与欧元区经济结构相矛盾。欧元区各国之间经济实力差距较大，话语权集中在少数发达国家，经济影响受力具有不对称性。法国、德国一类的发达国家，对于财政政策、货币政策享有更大的话语权，根据本国的经济形势制定更有利于自身发展的经济政策。继而使得部分外围国家的利益被忽视，受到危机冲击时难以招架，恢复能力较差。

二、中国目前国债和地方债情况

（一）我国国债情况

我国主权债务规模不大。一方面，我国于1981年恢复国债的发行。2016年末我国国债余额限额为12.59万亿元，占GDP比重不到20%，低于国际债务标准。另一方面，我国财政收入逐年节节攀升，保持较高的增长速度，并远高于GDP增速。因此整体看来，我国在较长的时间内不存在主权债务危机问题。

（二）我国地方债的情况

欧债危机使得我国对债务问题逐渐重视。我国地方债务问题主要存在以下特点：一是数量规模上，2016年1月数据显示，全国大部分省份的债务率处于安全水平，但依然有贵州、辽宁、云南、内蒙古等地的债务率已超过红线。二是地方债务区域不平衡性十分明显。从政府层级角度，地（市）、县级的债务规模大，相比看来，省级、乡级规模较小。从地域角度，东、中、西部面临的地方债务危机不均衡，东部较为发达，财政收入较多，举债也由于发展机会较多而更加容易，但中部、尤其是我国的西部地区则恰好相反。三是地方债务的债务偿还期较为集中，调查结果显示，偿还期在2016年前的债务高达61.87%，我国地方政府债务还款压力较大。

三、欧债危机与中国地方债务比较

（一）欧债危机与地方债相似之处

同为债务危机问题，欧债危机与我国债务危机主要存在救助结构、收支不够透明、还款责任不清等三大相似之处。一是救助结构问题。对于欧元区诸国而言，一旦成员国遇到债务危机，央行将伸出援手。而对于我国而言，地方债务一旦发生较大问题，中央政府将伸手相救，导致地方向外界大量借债。二是财政收支不透明。欧洲多个国家常常有意向外界隐瞒真实的政府收支情况，以稳定民心。我国的地方财政亦是如此。三是还款责任不明确。欧元区政府大量举债，无法如期偿还的债务往往推到下一届政府，使得债务堆积。我国的债务情况较为相似，由此地方财政风险与日剧增。

（二）欧债危机与地方债不同之处

虽然两者有诸多相似之处，但依然在两方面存在较大区别。一是债务性质不同。欧元区各个国家主要向国外其他国家借债，债务性质属于“外债”，政府处于被动地位。一旦危机发生，国际性银行对借债加以管制或国际信用评级系统对一国信誉评级进行更改，政府财政状况将受到极大影响。而我国地方债务属于“内债”，中央政府将对地方政府予以较多的政策支持，地方政府不存在信用危机问题。二是债务投向不同。欧洲国家借债的原因主要为保证居民福利状态，以此稳定政权。与欧洲国家相比，我国地方政府借债主要是为了地方基础设施建设。

四、欧债危机对中国地方债治理的启示

（一）高度重视地方债务问题

在处理我国债务问题的态度上，应该积极重视，不能由于“内债”过多依赖中央政府而一味举债。面对我国的地方债务问题，我们应从欧债危机中吸取教训，深度分析我国自身的债务情况，防范于未然。我国的地方债务问题有其存在的历史原因，促进基础设施建设等项目的同时存在许多问题。我国应该对地方债务进行严格的监督和控制，帮助各地方政府及时并妥善处理好地方债务问题，防范、解决债务问题，使得债务风险降到最低。总之，我国地方债务问题应引起高度关注，并积极采取预防性措施进行动态跟踪研究。

（二）潜在债务危机不容忽视

虽然我国的财政赤字与债务负担率尚在警戒线之内，但如果考虑我国地方政府、国有银行的坏账损失问题，部分私下投融资平台的支付缺口、房地产借贷风险、民间借贷等因素，我国的潜在债务危机不容忽视。面对欧债危机所带来的类似“多米诺效应”，我国应该继续深入挖掘地方政府的潜在借债问题，并及时解决，防范化解我国可能面临的债务危机。在货币政策上，我国与欧元区国家一样，都实行统一的货币政策。因此欧元区债务危机的化解方式对我国债务风险的化解具有重要的借鉴意义。在此基础上，我国应该进一步改革财权与事权制度，健全地方财政监管机制等，避免因为地方债务问题引起我国经济体系发生动荡。

（三）积极探索适合我国的福利制度模式

一向以高福利为傲的欧洲国家遭遇债务危机，使得众多国家纷纷减少甚至取消对民众的原有福利。与此种做法相比，我国应该更加理性地看待福利制度问题，根据我国的现实情况，制定出适合我国经济发展，对人民生活有切实作用的福利制度。目前我国人口老龄化问题已日渐突出，2016年已经完全放开二胎政策。老龄化问题应该使得养老金制度进一步改革，使得我国债务风险防患于未然。如果只是单纯效仿欧洲国家的福利政策并不可取，我国应该在充分借鉴各个国家先进福利制度的基础之上，取其精华，去其糟粕，扬长避短，趋利避害，勇于探索具有我国特色的福利制度，以满足人民需求为导向，根据我国的经济实力，走我国福利制度的专业化、法制化道路。

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支出方面，考虑到“十二五”期间地方政府民生支出的增长，假设未来5年地方财政支出增速略高于2000~2007年（21%）。假设地方债务按照13%速度增长，在2015年以后偿还（即新增债务没有还本压力）。利率按照当年5年期金融机构贷款利率，2011~2015年假设分别为7.05%、6.80%、7.30%、7.30%、7.30%，根据年底的债务余额计算出每年需要还本付息的金额。

可以看出，2011~2013年地方政府到期的本金和利息的数字分别为2.6万亿、2.3万亿和1.8万亿。从资金缺口来看（地方可支配收入―地方支出―还本付息），2014年开始地方政府的资金缺口逐步增大。即使考虑到借新还旧，即部分资金缺口可由银行新增信贷进行弥补，2015年后，地方政府仍将会出现绝对资金缺口（地方可支配收入+新增债务融资-地方支出-还本付息）。根据债务率计算的债务负担来看，即使按照地方政府负有偿债责任的债务率，2012、2013也将超过80%。

2010年，土地出让金占当年地方财政收入32.6%。在地方政府负有偿还责任的债务中，有2.55万亿元承诺用土地出让收入作为偿债来源，占23.8%。随着债务到期的临近，一旦土地出让金持续下滑，将使地方政府面临较严重的还本付息压力，部分地方政府面临资金断裂的债务危机。2011年前三季度，在房地产的持续调控政策下，中国土地市场呈现流拍率上升、溢价率下降的态势。130个城市1~10月的土地出让金收入同比降12%，其中住宅用地降18%。

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的关键时期，是深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期。2011~2012年，面对严峻复杂的国内外经济形势，我国财政金融工作取得了可喜的成绩。与此同时，我们也要清醒地认识到，国际金融危机和欧洲主权债务危机还没有结束，全球经济波动对我国财政金融工作的影响依旧存在，而我国经济本身也面临体制性改革和结构性调整的双重压力。根据党的十会议精神，未来我国财政金融部门要进一步增强忧患意识，推进财政金融领域的改革，充分发挥其在实体经济中的重要作用。

 

一、“十二五”中期我国财政金融发展的国内外形势分析

 

(一)国际形势的分析。

 

2011~2012年，全球经济复苏缓慢，尤其是近一段时间以来，欧债危机愈演愈烈，各国央行货币宽松竞相出台，政府间博弈也越来越激烈，

 

1.金融危机的发生为我国财政金融发展提供改革动力。国际金融危机促使全球金融监管规则不断改进，加强金融宏观审慎管理、防范系统性金融风险已成为国际社会共识，对资本、流动性、系统重要性金融机构和“影子银行”的监管将得到加强，这就为我国借鉴国际标准、推进

 

2.债务危机的延续对我国财政金融发展增加了不稳定性。当前世界大部分国家特别是受主权债务危机困扰的欧盟成员国尚未从危机中走出来。2011年，欧元区法国财政赤字占GDP比重从2010年的7.1%降至5.2%,但是公共债务占GDP比重从2010年的82.3%增至85.8%;①美国财政赤字占GDP比重降至8.27%,但主权债务上限又再次突破;日本财政赤字占GDP比重增至10.1%,总负债率增至233%。②尽管主权债务危机发生在欧元区及美国等几个国家，但随着债务和赤字水平的不断攀高，势必影响其他经济体，加大世界经济发展的不稳定性。

 

3.各国宽松货币政策的实施给我国财政金融的发展带来巨大的挑战。为了恢复经济增长，美曰欧一致实施宽松货币政策。发达国家有可能通过这种方式将国内债务转嫁到国外。宽松货币政策的实施将导致全球流动性泛滥，最终给新兴经济体的长期发展带来挑战。目前新兴经济体普遍面临通胀压力持续升温和经济增长放缓的双重压力。

 

(二)国内形势的分析。

 

1.国家经济政策的支持。党的十报告提出，要加快改革财税体制，深化金融体制改革，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定，这表明党和政府将继续加大对财政金融工作的改革力度，进一步推动我国财政金融又好又快发展。

 

2.国内经济平稳运行为我国财政金融发展创造了有利条件。2012年，面对复杂严峻的国际经济形势，我国GDP同比增长7.8%,扣除价格因素，社会消费品零售总额增长12.1%,固定资产投资增长19.0%,进出口总额增长6.2%,贸易顺差有所增加。③可见，我国经济运行总体平稳。此外，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，国民收入稳步增加，经济结构转型加快，为财政金融发展提供了坚实基础。

 

3.财政金融存在潜在风险。自金融危机发生以来，为了拉动国内经济，地方政府通过融资平台举债投资基础设施建设，导致地方政府融资平台负债增长较快，金融风险增加。另一方面，近年来，国际资本净流入过多，导致人民币升值过快，波动频繁。

 

综合判断国际国内形势“十二五”中期，我国财政金融发展仍处于重要的战略机遇期。因此，要抓住当前的重要战略机遇期，努力开创“十二五”时期财政金融发展的新局面。

 

二、“十二五”中期我国财政金融发展取得的成就

 

(一)财政收入规模不断扩大，综合经济实力进一步增强。

 

“十二五”中期，财政收入持续快速增长，地方财政收入占GDP比重稳步提高，这为改善民生、实现经济发展方式转变提供了坚实的财力保障。从全国来看，2012年国家财政收入为117253.52亿元，④与2010年相比，年均增长18.78%。其中，中央财政收入为56175.23亿元，地方财政收入为61078.29亿元，与2010年相比，年均增长率分别达到14.98%和22.63%。从区域来看，2012年东部、中部、西部和东北地区的地方财政收入分别为32679.08亿元、10326.63亿元、12762.78亿元和5309.8亿元，与2010年相比，年均增长率分别达到19.18%、27.31%、27.32%和25.66%,增长幅度都在两位数以上。四大区域的地方财政收入占GDP比重分别从2010年的9.91%、7.4%、9.67%和8.97%提高到2012年的11.04%、8.85%、11.2%和10.37%。从各省、市(区)来看，“十二五”中期我国各省、市(区)的地方财政收入增长较快，西藏自治区增速最大，达到53.71%,增速最低的是上海市，为14.14%,其他省、市(区)的增速在15%-35%之间。

 

(二)财政支出结构不断优化，公共财政的民生保障力度进一步加强。

 

“十二五”中期，财政支出结构进一步优化。从全国来看，2012年国家财政支出为125952.97亿元，与2010年相比，年均增长18.38%。其中，中央财政支出为18764.63亿元，地方财政支出为107188.34亿元，与2010年相比，年均增长率分别达到8.33%和20.45%。从区域来看，2012年东部、中部、西部和东北地区的地方财政支出分别为42093.07亿元、22624.88亿元、32269.09亿元和10201.3亿元，增长幅度都在18%以上。2012年四大区域的地方财政支出占GDP比重分别为14.23%、19.39%、28.33%和19.91%，年均增长率分别为4.58%、5.28%、3.8%和1.58%。四大区域的民生支出占地方财政支出比重分别从2010年的70.31%、74.46%、72.43%和75.55%增加到2012年的74.19%、77.66%、77.95%和78.02%。从各省、市(区)来看，2012年地方财政支出规模最大的是广东省，地方财政支出规模达到5000亿以上的还有江苏省、山东省、四川省和河南省。2012年西藏自治区的地方财政支出占GDP比重最大，这主要是因为中央对西藏自治区的税收返还和转移支付比重很大。此外，2012年西藏自治区的

 

人均地方财政支出也最大，人均地方财政支出超过万元的省、市(区)还有青海省、北京市、上海市、天津市、、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、辽宁省、重庆市、海南省等。2012年各省、市(区)的民生支出占地方财政支出比重都在60%以上。

 

(三)银行业运行总体稳健，货币信贷规模进一步扩大。

 

“十二五”中期，我国金融运行稳定，金融机构改革稳步推进，地区间金融机构发展更协调，金融生态环境进一步改善。从全国来看，全国银行业金融机构资产总额从2010年的88.84①万亿元增加到2012年的121.53万亿元，年均增长16.96%。2012年人均存款余额和人均贷款余额分别为68295.66元和47553.91元，与2010年相比，年均增长率分别达到14.25%和13.68%。从区域来看，2012年东部、中部、西部和东北地区的银行业金融机构资产总额分别达到74.06万亿元、15.55万亿元、23.03万亿元和8.89万亿元，与2010年相比，年均增长17.44%、8.74%、21.74%和17.42%,增长幅度都较大，其中东部地区的银行业发展程度远远领先于其他区域，但西部地区的年均增长率最高，发展潜力较大。从各省、市(区)来看，广东省、北京市、上海市、江苏省、浙江省等东部沿海省市的银行业总体发展良好，2012年银行业金融机构资产总额最大的省份为广东省，达到142743.4亿元，与2010年相比，年均增长16.44%。2012年人均存款余额和人均贷款余额最大的是北京市，分别达到409980.67元和208715.51元，与2010年相比，年均增长9.91%和5.95%;贵州省的人均存款余额最低;河南省的人均贷款余额最低。

 

(四)证券市场平稳发展，总体规模进一步扩大

 

“十二五”中期，全国各地区的证券业全面贯彻科学发展观，认真落实中央关于证券业发展和改革的方针及战略部署，着力推进资本市场基础性制度建设，充分发挥证券业在全面建设小康社会中的重要作用，促进经济社会全面协调可持续发展。从全国来看，2012年国内A股市场筹资额为4382.3亿元，与2010年相比，年均下降32.59%;当年国内债券筹资额高达36699.8亿元，与2010年相比，年均增长50.4%;2012年国内上市公司数为2499家，与2010年相比，年均增长10.03%。从区域来看，2012年东部、中部、西部和东北地区的国内A股市场筹资额分别为2790.1亿元、555.4亿元、823.5亿元和213.3亿元，与国内A股市场筹资额相似，东部地区国内债券市场筹资额、国内上市公司数以及人均证券市场筹资额的发展都居首位。从各省、市(区)来看,2012年北京市的国内A股市场筹资额、国内债券筹资额和人均证券市场筹资额均居全国首位，分别为705亿元、16969亿元和85410.53元，与2010年相比，年均增长率分别为-45.9%、43.56%和25.48%。广东省的国内上市公司数居全国首位，达到369家，与2010年相比，年均增长12.03%。

 

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连锁效应

萧条的唯一原因是繁荣。由信用扩张带来的经济繁荣最终出现崩溃无法避免。从历史经验来看，债务扩张的出现基本与经济周期密切相关。在经济上升周期，由于存在正反馈效应，债务规模有不断扩张的倾向，一旦经济扩张难以为继进而陷入衰退，小部分个人和部门的债务违约，将导致整个经济的债务链条断裂。

在前两次债务问题爆发前期，我国宏观经济处于经济周期的繁荣阶段：投资快速上升，经济高速增长。经济进入下行周期后，债务问题开始集中暴露，政府开始以处理债务为切入点进行调控、改革。

债务危机是有连锁效应的。就像美国的债务危机引致了欧洲的债务危机一样，国内的债务危机也会沿着企业、银行和政府的链条扩散下去。正如欧文·费雪的通货紧缩理论所说，企业的过度负债是导致经济大萧条的主要原因。在经济的繁荣时期，企业家为追求更多利润，会过度负债，而在经济状况转坏时，企业家为了清偿债务会降价倾销商品，导致物价水平的下跌，出现通货紧缩。很多企业债务率攀升，甚至资不抵债或破产。企业的大面积违约又引起了银行的呆坏账的增加，于是银行危机发生了。危机中伴随的对银行部门的救助、财政刺激计划的实施，政府债务在不断地扩张。而银行危机的真正“遗产”是导致政府公共债务激增。

三次危机

中国第一次债务危机的主体是企业和政府，债务处置方式是财政注资。改革开放后的第一次大规模投资建设直接推高了GDP，1984年GDP同比增速高达15%以上，随后政府开始调控经济增长。从企业层面来看，企业经营困难导致产成品积压滞销、企业流动资金不足，企业之间拖欠货款所形成的连锁债务关系加剧，造成全国范围内出现大量“三角债”。1990年，国务院专门成立清理“三角债”办公室对“三角债”进行集中清理。

第二次债务危机的主体是企业和银行，债务处置方式为政府主导的金融体制改革。据统计，1994年国有企业资产负债率为75%，约有22.5%企业资不抵债。与此同时，国企改革的巨大成本转嫁至银行体系，国有银行承担了国企改革的主要成本，造成国有银行呆坏账明显增多。一方面，企业破产时资产负债率过高，普遍超过百分之百；另一方面，兼并方承接的债务享受停息、免息等政策红利，导致债权清偿率过低。同时，行政分配的核销额度不够，银行为国企改革买单，承担了大部分债务。1997年11月，政府开始深化金融改革和整顿金融秩序，初试市场化方式来解决银行不良问题。

目前中国面对的第三次债务危机，主体是地方政府。当前，地方政府债务风险总体可控，主要任务是防范和化解风险。2008年国际金融危机爆发，我国政府为了应对危机，抛出4万亿元的大规模财政刺激计划，并首次发行地方债。短期内经济快速复苏，房地产等资产价格大幅增长。由于欧洲债务危机爆发导致的外需减少和内需不足等因素，加之政府开始了新一轮的政策紧缩，经济下行压力较大。企业效益大幅下降，地方政府债务问题开始暴露。

与前两次债务危机不同，本次危机主要表现为地方投资冲动下带来的地方债务快速扩张，最初债务集中在银行体系，随着政府采取收紧银行贷款、银信合作等方式防范银行体系风险，债务逐步转移到影子银行体系中。

对本次地方政府债务危机的处置分为两个阶段：第一阶段，叫停银行信贷。在2010年之前，银行贷款是地方政府债务扩张的主要融资方式。根据国家审计署的调查，2010年底，在地方政府债务资金来源中，79%是银行贷款，规模为8.5万亿元。2010年6月，国发19号文要求停止地方融资平台贷款，对地方融资平台进行清理整顿。地方政府开始寻求以信托和债券为主的市场化资金来源，金融脱媒加速，影子银行体系快速发展。

第二阶段，防范影子银行的风险。2012年，债券发行和信托融资成为地方政府债务扩张的主要方式。据测算，2012年，地方政府新增债务约1.8万亿元，其中城投债发行净融资1.17万亿元，信托净融资约6300亿元。2012年年底颁布的463号文叫停信政合作，多位高层领导也表态要加强对影子银行的关注和治理，未来政策调控将集中对影子银行进行治理。

从2012年下半年开始，前期大规模经济刺激的负面冲击逐步消退，经济处于弱复苏阶段，并没有发生经济衰退、恶性通货膨胀，且政府一直加强防范地方债务过度扩张，控制金融体系风险。因此，地方债务仍在可控范围内。乐观估计，中国大约还有10年的政府债务扩张期，2013年地方政府债务扩张势头将强于2012年，地方政府债务继续扩张的趋势难改。

加大债务消化

古今中外，解决债务危机的办法，短期无非是债务重组、注资或赖账，逐步消化债务，长期几乎无一例外是通过通货膨胀稀释债务。金德尔伯格曾说过金融危机是一个永恒的现象，虽然债务危机不可避免，但人们至少能够从各种危机中获得有益的看法。

未来，在防范地方政府债务风险的同时，应加大债务消化，缓解债务过度扩张。债务消化方式将遵循存量消化和增量吸收并重的原则，而新型城镇化建设将是增量吸收的主要渠道。

新型城镇化是新“四化”的载体，其“新”主要表现在理念上以人为本，实践中把人的城镇化作为政策出发点，实现手段是通过改革打破旧模式的束缚，实现制度创新。中国现有的城镇化模式有成绩，但也有诸多弊端。比如人和地的矛盾。“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”，“造城”运动、“产业空心化”等问题严重，城镇化质量堪忧。

新型城镇化的进程要想正确处理好现存的矛盾，必须通过改革，打破原有束缚，实现要素合理配置。

其一，通过户籍制度改革处理好城市居民和农民工的矛盾，实现基本公共服务均等化。城镇化的过程，原本是农业人口向非农产业转移就业的过程。农民工市民化是一项需要付出巨大成本的改革，为将农民工纳入属地公共服务体系提供财力保障，政府要通过财税体制改革处理好中央和地方关系，实现预算民主化。为此，分税制有必要做出重大调整，释放地方活力，减轻地方对土地财政的依赖，加强对地方财政预算的监督和管理。

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虽然爱尔兰债务危机，直接导火索是其房地产泡沫的破灭导致银行财务状况恶化，但其根本原因则缘于欧元机制的内在缺陷，即统一的货币政策与分立的财政政策之间难以协同。在应对全球性金融危机方面，各国政府所能动用的手段大多限于财政政策和货币政策，而且往往将二者结合起来使用。例如，2008年金融危机爆发后，希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙等国政府纷纷推出经济刺激计划和宽松的货币政策以防止本国经济的衰退。但欧盟成员国政府能够采取的宏观调控手段则仅限于财政政策，这无疑增加了调控的难度，而且也难以取得良好的效果。正因为如此，各成员国在2008年金融危机袭来之际，只能通过扩大财政赤字来达到刺激经济的目标，在货币政策的协作方面则无所作为，这也是导致希腊、爱尔兰债务危机的最终原因。因此，只要不能消除欧元机制的痼疾，欧盟成员国的债务危机将可能接踵而至，欧元债务危机的再次爆发也是早晚的事情。届时，其影响将不仅仅限于某个成员国，而是整个欧洲经济，进而影响整个世界经济。

此外，国际游资的炒作在一定程度上放大和加剧了债务危机的危害，希腊危机的起因就是高盛的“融资”及对冲基金的炒作。理性来看，爱尔兰财务问题本不足为虑。一则爱尔兰政府手中仍握有200亿欧元现金储备，至少到2011年年中之前尚足以偿还所有现存债务本息；二则爱尔兰政府已公布大规模减债计划，2011年赤字将降至占GDP的10％以下；三则爱尔兰的GDP在欧元区25国所占比重不足2％，在“欧洲金融稳定基金”保驾护航之下，爱尔兰国债还不至于有背约之虞。由此看来，爱尔兰危机的影响程度之所以超出了应有的范围，国际游资在其中的作用不言而喻。

爱尔兰债务危机是否会演变为第二次金融危机

2008年金融危机的阴霾尚未散去，欧洲国家债务危机又成为世界经济复苏的障碍。希腊债务危机尚未偃旗息鼓，爱尔兰债务危机又接踵而至。受此消息影响，全球资本市场一片跌声，其中不乏对爱尔兰自身经济和财务问题的担心，但更多的则是对欧元区和欧盟救援机制的担忧。在救助爱尔兰等国债务危机中，由于欧盟没有统一的财政，只有统一的央行，欧盟无法动用财政手段，只能使用金融手段，依赖欧洲央行投放更多的货币，加之债务危机对欧盟经济产生拖累，欧元贬值不可避免。

同时，爱尔兰债务危机加剧欧元区的银行业风险。据国际清算银行披露，欧元区除希腊、西班牙、葡萄牙、爱尔兰四国以外的银行对这四国债务的风险敞口就达1.57万亿欧元，而这个风险敞口中债只占16％。如果债务违约，欧元区的银行将遭受重大冲击。现在欧元区银行需要依靠欧洲央行提供大量的流动性，这进一步加大了欧元贬值风险。

但是，就目前情况看，由于有欧盟以及美国等其他西方国家的协助，希腊、爱尔兰等南欧国家的经济规模不大，其财政危机演变成第二次金融危机的可能性很小。尽管这样，希腊、爱尔兰债务危机爆发后，南欧国家债务评级被下调，利差急剧扩大，引发了全球金融市场动荡，仍然给欧洲经济前景蒙上了巨大阴影。

破解爱尔兰式“房地产魔咒”，促进未来中国经济的持续增长

房地产泡沫的破裂，特别是经济增长过度依赖于房地产业发展、为了维持经济增长而放任房地产泡沫的滋生与蔓延，成为导致爱尔兰债务危机爆发的导火索。然而，中国当前也面临着类似的情况。 自2008年国际金融危机爆发以来，投资特别是房地产投资已经成为推动当前中国经济的主要引擎之一。中国在借助房地产投资来拉动经济增长的同时，通过增加房地产投资信贷规模和放宽个人按揭贷款门槛等措施，也放任了房地产泡沫的滋生与蔓延，导致自2009年以来的房价快速上涨。

正是鉴于目前房地产泡沫破裂的潜在风险，中国近期采取了严厉的房地产调控，试图避免因房地产泡沫的破裂引发银行的信贷危机，进而危及整个国家的金融经济安全，阻碍中国经济的持续增长。那么我们应如何借鉴爱尔兰债务危机的教训，破解爱尔兰式的“房地产魔咒” ，促进未来中国经济的持续增长呢？

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一、欧债危机概述

欧债危机，其导火索为希腊在2008年全球金融危机后出现的债务危机。希腊于2001年加入欧元区，在这个过程中，其为了尽可能的达到欧盟的财赤率要求，大幅缩减自身外币债务，并与高盛签订货币互换协议。这份协议是以希腊必须在未来很长的一段时间内偿还给高盛高额的回报作为前提。但是连续多年整个欧元区经济都不很景气，因此加剧了希腊国内的经济危机。由于无法偿还债务，在2009年的时候就形成了债务危机。

2009年10月初，正当全球经济艰难地摆脱美国次贷危机的最初冲击，步履蹒跚地走向缓慢复苏之际，希腊政府公告称，预计希腊2009年的财政赤字和公共债务占国内生产总值（GDP）的比例将分别达到12.7%和113%，大大超出欧盟《稳定与增长公约》规定的3%和60%的上限。此后，标普、穆迪和惠誉三大信用评级机构相继调低了希腊的信用评级，希腊债务危机正式浮出水面。之后，危机迅速向葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙蔓延，希腊债务危机向欧元区蔓延后，其余几个欧猪国家首当其冲，均遭遇了信用评级降级、债务利率飙升以及政府更迭。

二、成因分析

（一）欧洲国家长期高消费高福利的生活方式拖跨了经济。以欧洲为代表的西方国家，多年来实行高消费高福利政策，不重视储蓄，通过各种所谓的金融创新把未来若干年的钱提前花掉，只顾眼前享受，忽视可持续发展。如果经济高速增长，高福利或许可以维持，但希腊经济已连续5年负增长，陷入严重的衰退。希腊政府已无力偿债，只能以债养债，将债务雪球越滚越大。

（二）其“导火索” 是国际金融危机。金融危机出现后，各国政府在应对中陆续推出了宽松政策，以刺激经济增长，一定程度上推动了国家私人领域的去杠杆化和政府领域的加杠杆化，这些措施虽在短期内缓解了国际金融危机的影响，但却大幅加重了国家财政的负担。伴随经济的不断发展，希腊以及其他一些南欧国家，之前处于一种财政弱平衡的境地，由于受国际宏观经济冲击，削弱了其国家集群产业的盈利能力，公共财政现金流陷入恶性循环，债务负担愈加沉重，并导致最后出现危机的局面。

（三）欧洲只有共同的货币和货币政策，但却没有统一的经济政府。当希腊国内的债务问题越来越严重时，其政府没有能力来改变目前的状态，欧盟也没有共同的经济政府来对其提供援助。因此，各方投资者都担心希腊政府出现违约现象，故而放弃其在希腊的投资。除此之外，当欧洲爆发金融危机后，欧元区各个国家虽然拥有共同的货币政策，但其货币政策缺乏独立性，不能按照各自的实际情况灵活处理，这就造成各成员国只能通过财政政策来缓解危机，财政政策的制定和执行一旦出现不顺利，后果将更加严重，只会加剧欧债危机。

三、对我国的启示

（一）社保障制度要与国情相适应

欧债危机教训深刻，对我国有很大的借鉴意义。盲目追求高福利的社会保障，终将加大政府负担，对国家的全面健康发展不利，最终影响着人民群众的生活质量。社保制度的设计一方面要充分考虑人口结构的变化，另一方面更要考虑对劳动力市场可能产生的影响。当前，我国正在逐步推进覆盖城镇居民和农村居民的医疗保险和养老保险体系，并已取得积极的进展，但由于我国人口基数大，要覆面广，如何做好已有制度之间的相互衔接，政策空间相当大。保障制度应保持劳动力市场充分的弹性，同时应防止可能导致劳动力市场僵化和低效的福利制度，实现养老、医疗等社会福利在不同地区之间的转移接续。

（二）继续扩大内需、转变经济增长方式

在拉动经济增长的“三驾马车”中，投资一直被我国政府所依重。在本轮全球性金融危机爆发后，外贸进出口受到严重打击，消费市场更是萎靡不振，我国政府通过增加固定资产投资，成功扭转经济下滑的风险， 2007年我国是财政盈余，近两年变为财政赤字。因此，如何减少经济发展对出口和投资的依赖，即降低资本形成和净出口对经济增长的贡献度、提高最终消费对经济增长的贡献度，是中国经济转型的关键，未来的基建投资应该适度放缓，提高居民收入、增加居民的消费倾向应该成为国内经济工作重点。可喜的是，党的十已明确提出居民收入倍增计划。

（三）防范地方政府债务风险

防范地方政府债务风险，主要做好两方面工作：一是要严格控制地方政府债务的规模，防止盲目扩大，要采取积极有效的管理措施，分类管理，逐步偿还，将地方政府债务统一到中央政府的管理支配范围之内，也就是“妥善处理存量，严格控制增量”；二是要改革和完善各级地方政府的财政和税收体制，适度地放权，盘活地方财政；三是在财政收入分配制度上，应坚持多给予少索取的原则，加大社会投资力度，扩大财政收入的增值空间，避免地方政府因财政的不足而无难以有所作为，也减少大量举债，从而增强地方政府的偿债能力。总之，要妥善处理地方债务，绝不能让地方债务成为我国社会政治经济发展的障碍。（作者单位：中国人民银行海口中心支行）

参考文献：

[1] 周茂荣，杨继梅.“欧猪五国”债务危机及欧元发展前景[J].世界经济研究.2010（11）

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始于上世纪70年代末的地方政府性债务，在2008年4万亿投资计划推动下迅速膨胀。这一过程中，地方政府利用自身主导的融资机构聚集银行贷款，用于地方政府的融资项目，使大量银行资金在极短时间内流入地方政府各种融资平台。受信贷政策紧缩控制的影响，地方政府纷纷转向银行表外融资方式，大量资金通过信托计划、基金、融资租赁等渠道变相地流向地方融资平台。这种通过银行贷款证券化进行信用无限扩张的方式，其核心是把传统的银行信贷关系演变为隐藏在证券化中的信贷关系，在业界被统称为“影子银行”。“影子银行”在地方政府性债务扩张的主要表现形式包括：城投债、基建信托、平台贷款等。据不完全统计，2012年全国城投债8800亿元，信托资金7551亿元，至少超过1.6万亿元地方政府融资以“影子银行”为渠道。在地方政府性债务扩张中，其潜在风险亦显而易见。

（一）投资效率低 地方政府债务投资效率普遍不高，社会资源配置效果不佳，降低了经济发展质量。如在公路上投资上的建设项目建成极可能被淘汰，给财政增加了沉重的负担。

（二）债务约束软化且社会信用环境恶化 地方政府性债务展期、拖欠会严重损害政府公信力，无法按期清偿还会动摇投资者信心，使得政府性投资项目后续建设受阻。

（三）地方政府性债务积患沉重 地方政府性债务期限错配、以债养债、偿债能力较弱等问题一直存在，问题逐渐长期化，成为影响经济运行的最大不稳定因素，并诱发中央政府层面对宏观经济走向的不良判断及决策措施。

（四）规模化的地方政府性债务积累了庞大的金融风险 影子银行的存在，导致地方政府性债务最终必然转移至金融机构，导致系统性金融风险累积。在地方政府性债务结构和风险趋向复杂化之际，地方投资冲动无疑会给地方政府性债务管理带来新的挑战，同时也引发国家层面的担忧。

二、地方性政府债务风险推动政府会计改革

金融危机全面爆发以来，希腊、冰岛、美国加州等欧美地区出现的债务危机，使得人们意识到债务管理与政府会计之间的密切联系。政府会计的制度变革将有助于增强政府财务信息的透明度，更有利于防范政府的财务风险。从我国地方政府性债务管理及政府会计核算实际情况来看，尚存在以下不足。

（一）权责发生制会计确认基础未得到广泛应用 希腊危机揭示了收付实现制下隐匿真实债务状况，并最终引致偿债风险的事实。我国以收付实现制为基础的财政总预算会计无法准确记录和反映政府的负债信息，使得债务负担率失真，甚至导致部分地方基层政府在负债实际超过当地生产总值的情况下依然继续举债，因而缺乏对政府负债义务的计量基础，实质上掩盖了政府财政可持续性能力较表内弱的事实。欧洲部分债务国家在金融危机后，都充分认识到传统收付实现制的严重不足：收付式会计基础下，无法全面反映财政财务状况、运营情况，不足以提供财政长期可持续性的信息，权责发生制虽不一定能全面解决债务危机，但能真实全面地反映政府的负债、义务情况。我国政府自2009年在海南试点政府会计权责发生制改革后，理论和实务工作成果显著，可以预见海南模式下权责发生制的成功应用，将逐步在全国范围内政府会计改革工作中推广。

（二）财政财务透明度低，地方政府性债务信息不明确 我国财政预决算管理程序中，只限于披露直接显性负债信息，且历年财政预决算报告也只反映了政府主体期间内部分债务收支情况，未反映债务余额情况，揭示出的债务信息缺乏延续性，因此社会各界对于地方政府性债务的具体规模更是无从得知。目前对于地方政府性债务规模最权威的数据披露基本以2011年7月审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》为基础，公报显示2010年末地方政府性债务余额为10.7万亿元。在经历2011-2012年政府债务消化和结构调整后，地方政府性债务规模及变化趋势则又成为一个相对模糊的数据信息，这也给宏观政策部门在地方政府性债务的决策上带来了较大的挑战。而反观西方国家，均以通过改良政府会计对负债确认、计量、报告的程序，实现了债务信息的明晰化，达到了及时掌控政府负债义务及风险的目的。

（三）地方政府财务报告未能有效揭示债务潜在风险 地方政府性债务风险的有效防范离不开高质量的政府会计信息，由于正式的政府财务报告制度尚未建立，地方政府性债务信息鲜有定期公开对外披露。我国财政预决算报告侧重于反映每年的预算收支执行情况，对部分表外负债、或有负债等均没有记录或披露，这不利于政府财务状况的有效评估。政府财务报告制度在债务信息披露上的缺失，极大降低了政府财政财务管理信息公开性和可靠度，同时，地方政府在信息披露中未相应披露地方政府费用和负债情况，削弱了会计系统揭示潜在风险的功能，掩盖了地方政府财务管理的问题。从公共财政角度看，社会公众需要且有权从政府会计信息系统中获悉政府资产、负债等相关财务状况信息，建立充分、有效的政府财务报告制度，对政府负债情况进行定期公开，也符合公共财政、公共决策的需要。

（四）债务投资主体项目的总体绩效评价体系缺乏 《预算法》明确规定地方政府不允许自行发债，除上海市、浙江省等试点地区外，由于举债权受限，中央转移支付制度未能满足地方政府财政预算，财政收支缺口扩大使得地方政府只能通过投融资平台等举借债务，由此也导致地方政府性债务规模不断膨胀。在投资项目的核算上，财政预算会计只能反映当期的项目收支，而由于负债不在表内反映，使得项目的资金来源与项目收支相脱离，无法将债务资金的使用进行单独的收入成本匹配，不利于真实反映投资项目本身的成本收益信息。由于缺乏债务资金投资项目的体的成本费用配比信息，作为财政绩效管理的相关支持信息缺乏，导致各级政府在对投资项目进行评判时，不能真实地对项目进行绩效考评反馈，并确保债务资金效用最大化。且由于债务资金对应成本费用信息无法合理体现，地方政府在债务融资时亦缺乏对应的效益意识和监督，导致债务规模不断扩大，不利于控制投资项目的负债风险。

三、政府会计改革推进措施

地方政府性债务融资渠道的扩展、融资规模的膨胀，潜在的偿债风险受到监管层及各方的关注。改革现有政府会计工作机制，是加强地方政府性债务管理，防范财政风险的迫切需要。

（一）循序渐进推广权责发生制，完善政府会计确认基础 以收付实现制为基础的政府会计体系，在实践中已显现出无法全面反映政府财政财务状况和运营情况的弊端。权责发生制的政府会计制度改革，可以提供政府在债务问题决策上财政可持续性的信息，在债务危机问题上发挥了较大的作用。2009 年3 月，财政部的《2009 年地方政府债券预算管理办法》，基本实现了将隐性债务显性化的目标，可以在一定程度上防范地方政府性债务危机，但无法从根本上改变地方隐性债务的扩大化问题。因此，应改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，循序渐进地逐步引进权责发生制，统筹分步地在资产、负债等要素确认中执行权责发生制，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府显性债务及或有负债的状况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借入、支用和偿还全过程的管理与监督。通过全面、可靠地对政府负债情况进行确认、计量、记录和报告，实现政府会计及时提供政府负债的信息，便可实现政府负债风险控制目标的实现。

（二）债务收支管理纳入地方财政预算，建立健全政府会计体系 西方发达国家的政府债务管理经验表明，将地方政府性债务纳入政府预算管理也是增强债务透明度的有效举措。要尽快制定地方政府性债务的预算管理制度，在项目分类、核算规则、科目设置等方面进行修改，要将预算监督以外的各类地方政府性债务逐步纳入财政预算管理中来。在地方政府年度预算编报中，要单独建立债务预算编报体系，对债务情况进行记录、反映，不仅体现当年的债务情况，也应包括债务数量、金额、结构的变动，这也将有利于对预算表中的财政收支情况形成一个更全面和客观的评价。此外，将地方政府性债务纳入预算管理后，地方政府直接负债、或有负债等均将纳入预算管理，将有助于地方政府财政部门及时掌控负债情况，并通过严控财政支出达到对债务实施源头管理。在此基础上，以完善财政预算会计体系为契机，修正政府负债纳入表内核算的确认、计量、报告工作程序，实现预算会计能全面、真实反映政府所控制的资产、资源和实际承担的负债义务，逐步建立、完善政府会计工作体系。

（三）借鉴国际经验，全面推广以权责发生制为基础的政府财务报告制度 从国际上公共财政改革的方向来看，建立以权责发生制为基础的政府财务报告制度是大势所趋。2008年金融危机以来，已经有部分国家渐进式推进了权责发生制的政府会计改革：保持原有日常的基础核算工作中以收付实现制为主，年末再根据权责发生制进行调整、数据转换，据此再编制以权责发生制为基础的政府年度综合财务报告。借鉴西方国家的有益经验并结合我国实际情况，财政部于2010年年底启动了权责发生制政府综合财务报告试编工作，亦采取了上述改革思路，2012年该项工作已基本在全国范围内各级地方政府普遍推行。

（四）建立地方政府性债务管理制度，防范地方财政风险 不论是地方政府直接债务、或有负债、地方融资平台贷款亦或影子银行等各类渠道形成的潜在地方政府性债务，地方政府实质上充当了最后偿付人或间接担保人（保证人）角色，绝大部分地方政府性债务均依托于地方财政，加强对地方政府性债务的管理是财政管理的重要组成部分。作为政府会计改革的配套措施，要尽快对地方政府性债务进行识别、分类，理顺地方政府性债务管理流程，研究建立健全地方政府性债务管理制度、债务偿还机制以及风险预警机制，把防范地方财政风险与建立长效机制相融合，深入完善地方政府性债务的管理制度。

（五）强化国家审计职能，开展地方政府性债务审计工作 政府审计与政府会计改革具有相互促进作用，二者协同效应较为明显。审计署2011年审计公告首次以官方口径对地方政府性债务规模进行了明确，较为全面地掌握了地方政府性债务规模，达到了揭示地方政府性债务的隐性风险，弥补了政府会计核算的不足。近期，审计署亦公开表示，2013年将再次对2011年到2012年间地方政府性债务进行专项审计。因此应加强审计机关对地方政府性债务的专项审计调查，通过政府审计对资产负债信息的核查，可以充分了解政府的财务状况，对地方政府性债务的潜在风险进行跟踪分析，及时揭示债务管理中存在的问题，并据此提出改进建议，以维护经济安全运行，避免出现地方政府性债务危机。

（六）加强地方政府性债务信息透明度建设，稳步实施政府绩效评价工作 IMF《财政透明度手册》（2007）规定“会计制度应该为收入、承诺、支付、欠账、债务与资产的跟踪提供可靠依据”。地方政府性债务产生的重要动因之一是信息不对称产生的逆向选择和道德风险问题，而透明度是规避政府债务危机的重要手段之一，可见政府会计在公开透明揭示地方政府性债务情况上作用显著。我国地方政府性债务并不透明，且存在多头举债和管理的无序状态，以致披露的政府负债情况不尽准确，潜在的债务更是无法获知。因此，地方政府性债务管理作为政府会计改革的驱动因素之一，应建立地方政府性债务信息公开机制，涵盖在政府公务信息中定期公开，接受社会各利益相关主体的监督，同时，应逐步对债务资金的使用进行绩效分析、评价考核，以确保债务资金得到合理、有效的使用。

参考文献：

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作者简介：袁战（1964-），男，正德职业技术学院，工商管理系，高级工程师。

中图分类号：F810.5 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.31 文章编号：1672-3309（2013）09-67-03

一、欧洲央行与欧债危机

欧元区是由欧洲12国组成的单一货币区，货币政策由欧洲央行掌握。欧洲央行可以看成是老的德国央行的放大版。德国的货币政策一直为世界各国所称赞，也是许多国家羡慕与效仿的对象，但是向他学习的国家没有一个有德国央行做得好。人们认为德国央行最大的成功之处就是央行是独立的货币政策制定机构，不受政府的领导，所以央行能专注于币值稳定这个单一目标，而不用考虑兼顾诸如经济增长、地区平衡等经济目标，更不需要为党派政治买单而出台各种短期的刺激政策，所以德国的货币政策极其稳健，调控精准，可预期性强，使得德国马克的币值长期稳定，成为受世界欢迎的硬通货。

欧盟实行统一货币，正是看中了德国央行的独立性，以德国央行为蓝本设计了欧洲央行，以为德国的经验表明货币可以独立于政治权力而存在，运转良好的德国央行模式能够帮助欧盟把货币政策制定权从各国政府手中剥离出来，打造一个币值长期稳定的欧洲统一货币，为各国政府专心制定经济发展政策提供良好的货币环境，从而把德国的成功推广到所有欧洲国家，形成一个超级强大的经济体。所以欧盟在政治一体化没有实现的时候就首先实现了货币一体化，期望借助货币一体化推动经济的一体化，进而推动政治的一体化。

在设想欧洲统一货币的时候，欧洲的政治家们看到了财政政策对货币流通的影响，害怕各国政府自行其是，不同国家相互矛盾的财政政策会干扰欧洲央行货币政策的有效性，甚至通过财政政策把国内经济的矛盾转嫁给欧洲央行，所以马约中规定，欧元区各国的财政赤字不能超过GDP的3%。

如今久拖不决的欧债危机表明，以上想法无疑乐观了一些，影响货币政策执行效果的不仅仅只有财政政策，与社会经济的其他许多部门都有千丝万缕的联系，特别是德国央行虽然独立行使制定货币政策的权力，但是货币政策的贯彻运行是需要社会其他部门的支持与配合的，尤其是需要行政权力的强有力干预，这样的干预有时是以牺牲局部区域的经济发展甚至经济利益为代价，没有这样的保障，再好的货币政策也无济于事。对于管理能力差的政府，没有了货币政策制定权，只是封堵了经济危机的一个宣泄口，并没有消除危机的根源，相反各国政府通过政府债务和统一的债务市场，把危机更快地宣泄到整个统一货币区。没有统一货币时，货币边界就是危机的一道自然防火墙，统一货币后，这道自然防火墙撤掉了，欧洲各国政府不得不手忙脚乱地用各种政治经济手段堆砌新的防火墙，以防危机之火烧到自身。

欧债危机爆发后，有人把它归咎于各国都没有遵守马约关于财政赤字的限制性规定，所有国家都突破了上限。实际上马约的这条规定本身就是不合理的，无法长期遵守。货币政策与财政政策相互配合，才能实现经济目标，这已经是共识。马约的这个条款捆住了各国政府的手脚，本来货币政策这只脚已经被从政府的身上砍掉，现在又把另一只脚捆绑起来，欧盟各国政府如果完全按马约的规定做，实际就是放弃自己的经济调控责任，而完全寄希望于央行的调控，这样各国政府实际不能指望制定或完成任何的经济发展目标。而就整个欧盟来说，也只有货币政策这一只脚，无法前行。所以马约的规定，在欧元启动的一定时间内作为短期的约束是可能的，要想成为长期的制约，是很困难的。

随着欧债危机的发展和深化，现在人们对这次危机发生的根源看得越来越清楚，那就是单一货币政策与多种多样的社会政策特别是各种福利政策不匹配。在实行了单一货币以后，人们，包括政治家、投资者与普通百姓都没有从统一的政治经济联合体的角度看待身边的问题，仍然用传统的观念看待统一货币带来的变化，对自己有利的欣然接受，认为是货币一体化的红利，对自己不利的极力抵制，总认为是别的国家的问题，应该由别人承担苦果。

二、中国地方债与地方财政政策

反观我们国家，幅员比欧盟更广阔，人口比欧盟更多，各地区经济发展的差异性比欧盟更大，现在全国实行的是名义上统一的货币与财政政策，由中央政府进行强有力的管控。但从历次宏观调控的效果来看，虽然全国性的目标是达到了，但对各地区经济发展的影响很不一样，每一轮经济周期往往是沿海某些发达地区经济率先复苏，大力扩张，很快进入过热区域，带动中西部地区缓慢复苏。当发达地区经济大面积高烧不退，影响整体经济健康的时候，国家出台调整政策，急踩刹车。这时中西部大部分地区的经济才刚刚复苏，进入扩张期，不得不跟着调控节奏减缓下来，造成东部与中西部地区的差距越拉越大。这样的调控也被调侃为某地生病，全国吃药。

一方面是中央政府意识到这种形式的调控对各个地区并不完全公平，开始逐步微调，在宏观调控中的某些阶段加入了区别对待的政策，有保有压，另一方面是在中央政府的默许下，一些地方政府找到了对付调控政策的办法，在最近的几轮全国性的政府宏观调控中，只有热度最高、影响最大、中央政府高度重视的地区降温，不少中西部地区经济发展速度在调控中不降反升，成为人们关注的泡沫严重地区。

这种不同地区在相同调控政策影响下的差异主要是各地区采取不同的财政政策造成的。事实上，全国的货币政策是统一的，各地方没有自己的货币，没有自己的央行，只依靠地方政府手中掌握的在当地市场份额中占比不大的城商行等金融机构对当地货币供给状况的影响微乎其微。地方政府主要是通过投资影响当地的经济发展状况，虽然实际投资中可能社会投资占大头，但地方政府的投入对社会投资有很大的影响与引导作用。

中央政府的财政政策大部分时间一直维持在“稳健”状态，在中国的财政体制下，财政收入大部分归中央政府，再由中央政府下拨给各地方政府使用，所以在纯粹的财政税收收入与支出这一块，地方政府不大可能与中央作对，只能“稳健”，否则可能会招致中央财政的惩罚，资金划拨不到位。地方政府的投资资金主要出自两块，一块是卖地收入，一块是各种隐性的地方政府债务，如地方政府融资平台所借的债务、BOT形式的建设项目及其他地方政府担保的债务等。

这几年房地产业高热，各地方卖地收入丰厚，投资热情高涨。但根据最近审计署的调查，正是因为这个原因，许多地方政府以未来卖地收入为担保，融入了大量的资金投入基础设施建设，实际已经把未来许多年卖地的收入变现，即使房地产热度不减，这一块的增量也有限。所以各地方政府继续实行激进的财政政策的资金来源只有负债这一块。目前中国的格局已经与欧债危机前的欧盟格局相似，全国有统一的货币政策，但实际已经没有统一的财政政策。“稳健”的只是中央财政，各地方基本实行的是“激进”的财政政策。虽然中央财政在整个财政支出中的占比较大，但是地方债务危机已经有可能影响到整个经济肌体的稳定运行。

三、如果中国地方发生债务危机可能的解决路径

欧债危机爆发后，中国中央政府与社会各界对中国的地方政府债务问题都非常重视，调查摸底，采取各种措施控制地方债务规模的增长。但地方政府与部分社会资金对此并不以为然，依然“大胆”投入，这除了政绩考核上的原因外，还有很重要的一条就是大家都认为中央政府不会坐视地方陷入债务危机而不管，也就是说，中央会“托底”。这种想法并非毫无来由，中国在上世纪90年代的债务危机，主要由各级政府、国企等负债形成的四大商业银行呆坏账比率在1999年超过39%，最后主要是通过中央政府的信用担保，对部分债务采取剥离，对国有银行股改，增加银行的资本充足率，提高银行存贷款利差等一系列组合措施，历经近十年时间才解决的。

但今天的情况已经完全不同了。银行从政府的出纳转变成了独立的金融企业，不再对地方政府俯首帖耳，今日中国的金融生态虽然没有西方高级、发达，但就基本架构而言，已经与西方相似，银行不会心甘情愿地接下地方政府呆坏账的包袱，一旦发生地方债务危机，其表现形式很可能与欧债危机一样，地方政府的信用危机是主要的，波及到银行形成呆坏账危机。从前面的类比中我们知道，现在中国与危机前的欧盟一样，地方没有独立的货币，因而也没有天然的危机防火墙，一旦某一地方政府发生债务危机，会通过统一的货币市场向全国扩散，看看欧债危机爆发后欧盟内部的争吵和危机的解决方案就可以想像中国如果发生这样的情况可能采取的路径选择。

在这次欧债危机中，作为欧洲经济火车头的德国并没有受到多大的影响。不但德国没有债务危机，而且德国的经济一直维持增长的状态，虽然受到危机国的拖累，增长的速度有所放慢，但没有受到根本的影响，而最先发生危机的国家都是一些小国，理论上说，欧盟救助危机国的实力是存在的，也是危机刚爆发时欧洲金融界与危机发生国的一致想法。但事实是，希腊债券减记，塞浦路斯存款被血洗，人们一向认为最安全的两项金融工具成为巨大风险的来源，造成大量投资基金巨亏和居民财产的缩水。

如果中国发生地方债务危机，中央政府的救助能力有限。目前中国不存在像欧盟的德国那样的稳健、发达，能够撑起经济半边天的经济区域，中国地方政府的行为模式是一样的，调控中的表现不同只是中央政府的关注度不同，脱离开中央的视线，各个地方都在想方设法借钱投入，越发达的地方债务负担越重。所以如果地方债务发生危机，不传染开来则罢，一旦传染开来，必定会拖累整个宏观经济陷入低迷，影响中央财政收入，使得中央无法对嗷嗷待哺的众多地方政府施救。第二即使中央政府有能力，也不会毫无条件的给予完全的救援，因为那样做有道德风险，会激起社会各界的抵制。实际上在历次宏观调控中，也发生过少数地方的债务危机中央政府并没有完全托底的情况，如广国投的破产、海南发展银行的关闭等。

如果中国发生地方政府债务危机，出于社会稳定的考虑，中央政府会推出一定的救援措施，可能不会采取像欧债危机中的极端做法。但即使中央政府托底，也是有限的，托的是民生的底，而不会是金融的底。所以所有的金融机构与投资人都要对地方政府债务给予足够的警惕，不要认为与政府打交道就可以放心，从而纵容地方政府不负责任的做法，不顾自身实力大量融入资金，否则，一旦发生危机，所有的参与者都可能血本无归。

参考文献：

[1] 张春萍、沈琦、陈相臻.希腊债务危机对我国地方债处置的启示[J].中国经贸导刊，2011，（24）.

篇10

审计署报告显示，2011 年，有54 个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%；2012 年前5 个月，全国非税收入达6933 亿元。由此可以判断，地方政府依赖于非税收收入的比重正在不断扩大。

从各国历史经验中可以看到，由地方政府举债并通过加大公共投资力度来促进就业，推动经济增长的发展模式的确可以确保暂时的经济发展与稳定，但这种发展模式不具有可持续性。上世纪六七十年代的巴西，八九十年代的日本走的都是这条路，但最终昙花一现，以经济危机或者经济停滞而惨淡收场。

特别是日本进入上世纪九十年代以后，随着泡沫危机崩溃，日本政府通过加大公共投资力度来寻求稳定就业和经济发展。与此同时，政府对于债务的依存度急剧上升。在这一段时期大量积累的政府债务给现今日本的财政带来巨大冲击，政府只有靠不断压缩财政支出并通过不断增税来寻求财政平衡。

篇11

金融危机放大了地方债规模

《新财经》:目前来看,中国的地方政府融资平台的总体状况怎样?

巴曙松:根据中国银监会的统计数据,截至2010年6月末,中国地方融资平台贷款达7.66万亿元;另外,根据债券市场的统计,截至2010年6月末,城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元;再加上财政部的地方政府债券2670亿元,地方政府公开可以计算的总债务截至6月末已超过8.42万亿元。

根据审计署前期对18个省、16个市和36个县本级的审计,其中有7个省、10个市和14个县的本级债务率超过100%,最高的达364.77%。在成熟市场,债务率是反映地方政府负债压力的最重要指标之一,美国政府规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90%~120%;新西兰政府要求地方政府债务率要小于150%;巴西政府规定借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率(债务余额/州政府净收入)要小于200%,市政府债务率(债务余额/市政府净收入)要小于120%。根据国际标准,中国地方政府的债务,总体上处于可以承受的债务水平,但有少数地区债务率超过200%,反映了这些地方政府确实存在过度举债行为,值得关注。

《新财经》:地方融资由来已久,金融危机后,经济刺激政策使地方债在原来的基础上又增加了多少?风险在原来的基础上放大了多少?

易宪容:2008年下半年,美国金融危机爆发后,中国则在没有发生金融危机的情况下采取比美国更有力度的救市政策,从而导致了2009年的银行信贷极度扩张。在中央政府4万亿财政政策推动下,地方政府闻风而动,利用地方政府主导下的融资机构聚集银行贷款,用于地方政府的融资项目。凡是能增加投资的渠道都要增加投资,凡是能上马的项目都要上马。在短期内,地方政府债务急速增长。

来自监管部门的相关资料显示,目前,全国各级地方政府融资平台有9000多家,2009年末,地方政府融资平台末偿还债务达7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%;2009年,新增银行贷款3.05万亿元,占2009年全部新增一般贷款的34.5%,为地方政府当年财政收入的50%以上。

在政府融资平台贷款中,项目贷款余额在6万亿元以上,超过全部融资平台贷款比例的80%。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比来看,债务率为97.8%,部分城市地方平台融资贷款债务率超过200%。据报道,某地市级融资平台2008年末贷款余额仅有12亿元,2009年迅猛上升到60亿元,为上一年的5倍。尤其是许多县级平台公司的融资来源中,银行贷款占90%以上。足见地方融资平台增长速度之快。

不过,在地方政府融资平台的膨胀过程中,由于有前车之鉴,四大国有商业银行及全国性股份制商业银行对其项目融资持有比较谨慎的态度,于是,地方政府项目融资主要伸向了自己可以控制的城市商业银行和农村信用社。在这个过程中,地方政府融资平台公司往往在借助于地方政府的权势基础上,采取各种套取银行资金的方式。比如,地方政府利用与银行之间信息不透明或自身的强势地位,违规侵占信贷资金,损害银行利益;改变资金约定用途,挪用信贷资金;占用信贷资金,长期不归还等。使大量的银行资金在极短的时间内流入地方政府各种融资平台。

地方融资项目投资收益低

《新财经》:据国家审计署的报告称,在2009年的扩内需项目中,45%的地方配套资金没有到位。在目前地方财政已经举债的情况下,这部分资金怎么解决?

巴曙松:根据中国银监会的统计,仅2009年一年,地方政府债务至少增加了3.47万亿元,这些债务最终都得由地方政府承担。

迅速上升的地方债务,意味着实际新开工的项目数量在增多,可能存在地方配套资金没有足额到位的问题。针对资金没到位问题,相关部门也在加强监管。但由于银行贷款是地方建设资金的最主要来源,银行贷款退出后,地方融资平台将出现资金缺口,如果资金补充渠道不通畅,无疑将波及在建工程的后续投资。对于这部分资金缺口,地方政府可以通过加快城投债券市场、资产证券化市场、租赁市场等多种渠道来解决。

实际上,中国地方政府债务风险主要集中在银行贷款上,城投债风险相对较小,因为能够通过债券市场融资的地方融资平台质量相对较高,尤其是规范地方政府投融资平台贷款的相关要求出台之后,地方融资平台资产和业务都将更加严格。此外,大力发展城投债市场,有利于加大地方融资平台直接融资比例(目前该比例仅为5%),并且,城投债期限一般是根据基础设施建设项目周期的长短来设计的,因此,能够与项目周期较好地匹配。

《新财经》:地方政府举债建设这么多项目,投资收益情况怎样?

易宪容:可以看到,地方政府融资平台的许多建设项目基本上是以地方的城市基础建设为主,其商业化、市场化程度低,因此,投资收益率低,甚至没有投资收益。更为重要的是,这些城市基础建设项目,往往又是地方官员寻租与设租的主要途径和方式,很多项目实际上就是“面子工程”或“首长工程”,也就是以公益性项目的名义,把项目预算无限增大,以便加大项目标总量,提高寻租设租的机会,人为制造基础建设的产能过剩。

我们只要观察国内大小城市的街道、公路、公园、河堤工程,就会发现,这些工程的规模一个比一个大。这样做的目的,并非是国内地方政府有钱无处可花,也不是地方政府热心公益事业,为当地居民增加更多的公共福利,真正的目的则是要增加这些项目的标的和预算。比如,最近在浙江一个山区县城发现,这个县城本来就建在山里,土地资源十分缺乏,但是,当地政府则把最大的一块土地资源建成了中心公园。还有,山东有一个县级市,人口只有30万左右,但是,城市的主要街道与公路都建成了双方六车道,每天在路上行驶的车辆却非常少。还有,北京的五环路,所有的进出口引桥,都修得无限长,这些设计是非常浪费的,从中可以看到很多地方政府建设项目其中的奥妙。

地方融资平台治理结构不完善

《新财经》:地方融资平台的主要问题在哪?潜在的风险有多大?

巴曙松:中国地方融资平台的最大问题之一是治理结构不完善,主要表现在城司法定代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任,造成了“政企不分”的局面。由于城司都是由地方政府相关部门通过货币资金、土地使用权、国有股权及国有资产等方式出资设立的,为促使城司更好地为地方政府服务,地方政府往往委派相关政府官员到城司担任要职。虽然这导致了城司治理结构的不完善,但也密切了与地方政府的关系,有利于获取政策支持和优势资源。

地方融资平台另一个突出的问题是经营性质不明确,经营性资产缺乏,经营收入少。地方融资平台大多既承担了融资功能又承担了投资和经营功能,一些地方政府为增强地方融资平台的融资能力,将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台。由于这些资产无法产生收益,往往导致地方融资平台缺乏经营收入,部分区级和县级地方融资平台甚至完全没有经营收入,利润完全来源于财政补贴。

易宪容:应该看到,地方融资平台的很多建设项目既不产生效益,也没有可靠的还款来源,完全依赖地方政府其他收入偿还或地方的土地财政收入偿还。当地方经济快速增长,房地产市场价格快速上升时,偿还这些信贷资金还没有多少问题。比如,在2009年的地方财政收入中,土地收入占1.6万亿元,偿还地方融资平台债务当然没有太大问题。

但是,到了2010年,随着地方政府土地收入的大幅减少,地方财政将面临着空前压力。地方融资总量7.8万亿元,按照6%的利率计算,地方政府2010年就需要支付5000多亿元的利息。这就意味着,要从土地获得的收入中先付利息,然后才能进入地方政府支出预算。在一些经济比较落后的地区,其地方借款额更大,地方土地财政收入也不高,这就容易发生债务危机。特别是当经济出现周期性变化、房地产市场泡沫破灭时,地方政府融资平台存在的潜在风险就会爆发出来。本来,这些问题在2009年就初露端倪,但一直没有引起中央政府的重视,直到希腊债务危机爆发后,政府才意识到地方政府融资平台潜在风险,才出台了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)来整顿地方政府的融资平台。

《新财经》:地方融资平台是不是一种合理的融资方式?其利弊主要体现在哪些方面?

巴曙松:地方融资平台是中国“分税制”改革后,地方政府承担着越来越繁重的提供公共产品的事权责任、而又缺乏直接举债权的形势下的产物,是一种特定历史条件下的、具有显示合理性的融资方式,大致可以类比于日本的地方公营企业和澳大利亚的国库公司,后两者也都是专门为地方市政建设筹集资金的。

应当说,目前中国地方政府债务风险不在于城投债,而在于银行借款。因此,地方政府通过城投债及资产证券化等多种形式从资本市场融资,既有利于降低地方政府债务风险,还有利于降低银行系统风险。据初步统计,日本地方公营企业通过发行企业债所筹集资金占其资金来源的比重超过60%,而中国城投债仅占地方融资平台资金来源的5%,未来城投债还有很大的发展空间。

易宪容:可以看到,通过地方政府融资平台的很多建设项目不仅效率低,而且资金需求量大、投资回报率低、信贷风险高、贪污腐化严重。在这种情况下,这些信用贷款仅是依靠地方政府财政还款将面临着巨大风险。目前,地方政府财政来源最为重要的是土地财政,如果当地政府能够把手上的土地以更高的价格卖出,地方政府还款自然没有问题。由于土地财政的缘故,也导致了各地方政府极力地推高当地房价。也就是说,地方政府的还款能力是建立在当地房价上涨的基础上的。

但是,任何高房价都是不可持续的,吹大的房地产泡沫一定会破灭。当房地产泡沫破灭时,土地价格全面下跌,地方政府的还款能力就会出现较大问题。在“新国十条”出台之后,全国的房地产投机炒作得到了一定程度的遏制,从而使全国的住房销售突然间发生了巨大逆转。在这种情况下,不仅使全国各地的土地交易迅速下降,而且土地交易价格也全面下跌。土地交易减少及价格下跌,不少地方政府融资平台就会面临巨大风险。在这种形势下,只要经济有周期性调整、只要地方政府的“土地财政”无法支撑,表面上名为独立法人、实则政府附属单位的各类政府融资平台公司的潜在的巨大风险自然会显现。

整顿地方融资平台要从根源治理

《新财经》:目前,监管层正在对地方债进行分类,并加强监管和整改,您认为效果会有多大?一旦出现地方债危机,以中国现有制度,会如何处理?最后的损失会由谁来承担?

巴曙松:当前,监管部门正着手对地方融资平台债务进行分类管理,这有利于规范现有债务,能够起到缓解债务风险的压力。另外,这种加强监管的举措还有利于抑制地方政府无度举债的行为。

首先,根据规定,只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台,将不得再从事融资业务,地方政府融资主体将受到限制。

其次,规定不得将公益性资产作为资本注入地方融资平台,地方融资平台资产规模将受到较大的限制,融资能力将下降。

第三,不允许地方财政担保融资,将降低地方融资平台融资能力。总体来看,这些规范性要求的出台,既有利于规范地方政府现有债务,又有利于控制未来债务的无度扩张,能够较好地控制地方政府债务风险。在这个过程中,需要合理把握调控力度,防止短期内冲击力度过大而没有提供相应的资金化解渠道,可能导致部分地方在建工程后续投资的“断链”,出现“半拉子”工程。

虽然近两年地方债务增长迅猛,导致目前中国有少量市、县本级债务率偏高。但从全国水平来看,2009年末,地方政府债务率约为130%,仍处于较合理水平,地方政府债务整体风险不大,全面爆发债务危机的可能性很小。

从全国债务情况来看,截至2009年末,中国政府总负债为15.7万亿元,约占2009年GDP的48%,日本2010年2月该比例达到229%,2009年末欧元区十六国平均水平也达到78.7%。由此可知,与国际比较,中国政府债务风险较小。

但也有不少金融机构担心,一旦个别地区出现地方债危机,以中国现有财政制度,会如何处理?从统计数据比较分析,虽然中国少数地方政府在经过快速的债务扩张之后可能财政较为困难,但中央政府的财政状况良好,2009年全年中央财政收入达到3.59万亿元,是全国地方本级财政收入的1.1倍。如果少数地区发生债务危机,中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。

易宪容:地方政府融资平台的潜在风险早就引起了中央政府密切关注,并接连不断地出台文件进行治理。按国务院《通知》要求,为了有效防范财政金融风险,地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理规范,进一步加强对政府融资平台公司的信贷管理,坚决制止地方政府违规担保承诺行为。也就是说,从2010年开始,中央政府要整顿地方政府的融资平台,以便降低国内金融体系的潜在风险。

篇12

房地产泡沫是导火索

2007年美国次贷危机爆发，导致全球经济衰退，欧洲经济形势不断恶化。2009年希腊债务危机爆发，引发始料未及的多米诺骨牌效应，欧洲货币市场面临流动性短缺、资金外逃、银行业危机等问题，葡萄牙、意大利、爱尔兰和西班牙相继陷入债务危机之中。

西班牙是欧盟的第四大经济体，经济形势也迅速恶化。2009年，随着希腊债务危机的爆发，西班牙房地产泡沫破裂，西班牙经济呈现负增长；2012年，西班牙银行业危机全面爆发。与此同时，西班牙的债务规模不断增长，2012年债务总额达到8844.16亿欧元，占GDP的84.1%，比2011年增长14.8%。

二战结束后，西班牙经济处于自给自足的封闭状态，直到1986年加入欧共体，才重新融入欧洲社会。在2008年全球金融危机前的十多年里，西班牙经济曾维持多年的快速增长，1999-2007年年均增长率达到3.7%，在处理政府预算收支平衡问题上也表现良好。

但2008年后，西班牙的经济问题开始逐渐暴露出来。不同于希腊，西班牙债务危机并非由于常年赤字、不断举债引致，其导火索是房地产泡沫的破裂。

西班牙人过度热衷房地产，房屋拥有率为82%，2004-2008年西班牙房价上涨了44%。危机发生前，由于欧洲一体化程度较高，欧洲市场内资金充足，融资成本较低，导致西班牙出现购房热现象，房地产泡沫化严重。泡沫破裂后，西班牙建筑及房地产业受到严重冲击。

西班牙失业人口已超过600万，失业率达到26.6%，高居欧盟之首，在这之前，西班牙失业率仅8.5%。越来越多的人加入领取失业救济大军，政府财政支出压力增大，导致政府负债无形增加。

银行业危机推波助澜

西班牙房地产泡沫破裂后，西班牙银行业出现了流动性问题，坏账率飙至10.5%，且大部分与房地产相关。政府出面救助银行迫使西班牙政府债务大幅增加。

西班牙银行资产中国内贷款占主导地位，达银行资产的58.9%，主要放款给地方政府、建筑业、房地产业等部门，家庭消费主要集中于按揭贷款、购房贷款等方面。在银行资产类项目下，占比较明显的是政府债券，其主要来源来自国内部门及欧元区成员国，分别占到银行资产的12.6%和8.1%。

通过分析其负债结构发现，西班牙银行债务主要依赖于小微型金融机构的存款，其中63.8%来自于欧元区其他成员国的小微金融机构。欧洲各国银行有相互持有债务的习惯，作为主要债权人，英、法、德持有债务危机国债务总量的一半，同时西班牙也大量持有他国债务。在经济危机爆发时，这样的负债结构极易使得银行受到经济危机的冲击，出现流动性问题。

西班牙政治体制特殊，自治区政府拥有部分自治权，国家政府对地方财政支出的约束力相对较弱。地方政府为扩充自身实力滥用财政款项，通过公共设施建设获取暴利，并唆使地方银行大量投资房地产业谋取利益。

西班牙政府债务主要由中央政府债务和地方政府债务两部分组成，中央政府债务占79.48%，主要集中于长期债券；地方政府债务占25.18%，主要集中于长期贷款。长期贷款占地方政府债务的65.4%，并主要来自于银行贷款。债务危机爆发后，地方政府无法通过银行贷款进行融资，无力偿还债务。至今，已有8个自治区向中央政府申请救助，使得西班牙政府财政政策效果大打折扣。

实证研究

根据指标满足客观性、完整性、可操作性和敏感性的原则，本文选定政府债务率、财务赤字率、GDP增长率等共15个四大类财政指标作为初选指标进行实证分析。鉴于分析整个经济周期变动有助于掌握债务危机的深层影响，本文选取2001年-2013年季度数据（50组）作为样本数据进行研究。

通过构建因子分析模型及Logistic回归模型来分析西班牙债务危机的影响因素，Logistic模型对影响因子的识别程度较高，拟合程度非常好。

通过因子分析提取出4个有效公共因子，分别为：替代地方政府债务占GDP比例、政府贷款占GDP比例、国债利率、建筑生产指数，反映西班牙债务积累情况的因子变量；代表短期利率、欧元区同业拆借利率、地方政府债务占GDP比例、政府贷款占GDP比例，反映银行业活动与西班牙债务之间联动关系的因子变量；集中载荷经常项目余额占GDP比例、指数、股票价格指数、HICP、房屋价格，解释投资者心理预期的因子变量；以财政赤字占GDP比例、政府财政支出占GDP比例、GDP增长率作为主要因素，反映政府财政指标对经济发展作用的因子变量。

构建Logistic模型进行影响因素识别后，得到以下结论：因子变量在变量中解释力最强，主要反映了西班牙债务积累与西班牙发生债务危机的正相关关系；因子变量解释力稍弱，与债务危机负相关；因子变量在3个公因子中解释力最弱，与债务形成正向关系。

实证检验的结果明确指出了，银行业危机与债务危机间的相互作用关系。分析结果显示：包括西班牙本国在内的欧元区众多银行，其资金多以贷款或债务形式流向西班牙政府；二者属于相互作用，在债务危机发生后银行业反应剧烈，解释了为何西班牙债务危机引发了银行业危机，波及整个欧洲金融市场；检验了“欧元区一体化程度较高，各国银行对欧元区其他国家的债务持有率较高，各成员国之间互为债权人”的说法，间接表明欧债危机的迅速传染，与欧元区高度金融一体化导致银行业成为主要传播媒介有很大关系。

综上所述，对西班牙债务形成产生影响的因素主要有：国债利率、政府贷款、地方政府债务、建筑业生产能力、房屋价格、股票价格、广义货币量、经常项目余额、通货膨胀、政府财政支出、财政赤字、经济增长、银行利率、欧元区同业拆借利率，其影响程度依次减弱。

对中国的启示

短期内西班牙应解决国内流动性不足的问题，避免导致银行业全面崩溃，引发大规模银行业危机。从长期发展考虑，西班牙应控制债务规模、调整债务结构，维持债务的可持续发展；进行经济结构调整，调整产业结构发展实体经济，提高劳动生产力，增强偿债能力；完善宏观经济政策，加强金融监管力度，出台金融监管及惩罚政策，防止投机者扰乱金融秩序；积极配合欧元区建立金融稳定机制，共同维护欧元区金融稳定。

作为经济共同体，欧盟应加强成员国的财政协调，提供资金援助，短期内可直接缓解债务国压力。从长远考虑，应完善欧洲央行等金融职能部门，明确其职能，加强金融监管力度，并赋予相应权利；建立欧洲金融稳定机制，创造良好的金融环境，以弱化信用评级机构对成员国经济环境的冲击。

根据上述研究结果，分析中国的实际情况，可以得到如下一些启示。

西班牙的产业结构存在失衡，经济主要依赖建筑业、房地产业、金融业及旅游业，虚拟经济发展过快。房地产泡沫的破裂暴露了银行的流动性问题，进而引发了债务危机。

篇13

在市场经济条件下，城市基础设施建设资金的筹集应该是多元化、多层次的，而不是单一的。地方政府有许多为基础设施建设融通资金的手段——内部来源收入、政府间转移支付、借款和公共与私人合作的项目融资方式。随着我国城市化进程的不断深入，对基础设施的需求越来越高，基础设施投融资方式也趋于多元化、市场化。

（一）由内部来源收入和政府间转移支付组成的财政融资继续发挥不可忽视的作用我国地方政府基础设施的财政融资渠道主要有：一是预算内投资。主要包括国家预算内投资和中央及地方财政拨款。二是特种税费融资。主要包括城市维护建设税、公用事业费附加、市政公用设施配套费、水资源费、土地批租收益等。三是中央政府专项资金转移支付。自1998年以来，中央政府实施积极的财政政策，通过中央财政增发国债扩大政府投资，以拉动内需，刺激经济增长。2008年第4季度我国推出的4万亿元经济刺激计划也明确提出向基础设施建设倾斜，同时中央政府代替地方政府发行2000亿元地方债券作为地方政府配套支持资金。受政府财力的制约，在城市化加快推进的过程中，财政融资无法适应大规模城市基础设施建设的要求。尽管财政融资用于基础设施建设的绝对额增长迅速，但在城建项目总投资中的比重却不断下降。

（二）以政府融资平台为载体的借款融资已成为我国基础设施融资的主导方式20世纪80年代以来，我国各级地方政府开始尝试利用借款筹集基础设施资金，并逐步形成了借助地方政府投融资平台发行“城投债”和信贷融资为主的城市基础设施融资体制。“城投债”即城市建设投资公司债券，是地方政府融资平台最得心应手的工具。以城市建设投资公司为名的融资平台遍地开花，级别由省、市复制到县，行业从城市建设、交通延展到新能源，规模由小到大。“城投债”起源于上海，从1992年第一只城投债——浦东新区债开始，城投债成为地方政府利用平台公司进入资本市场融通资金的常规渠道。由于平台公司发债（城投债）具有期限长、成本低、资金去留不受监控的特点，各地纷纷通过举债融通资金，极大地缓解了基础设施建设投入不足的问题。2009年，借助中央政府积极扩大内需的有利时机，各地政府投融资平台跃跃欲试，城投债发行出现爆发性增长。2009年全年共发行110只，募集资金总额1592.00亿元，在筹措地方建设资金方面发挥了积极作用。但是自2010年初起，对地方政府债务负担过重的忧虑逐渐成为市场主流情绪，主管机关对待城投债的审批愈加慎重。受此影响，2010年只发行了108只，融资1405亿元，直至2011年，城投债发行市场一直走弱。更多的地方政府投融资平台则是通过政策性银行及商业银行“打捆贷款”方式筹集的基础设施投资资金。国家审计署2011年6月27日《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%。在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

（三）积极创新，尝试公私合作的项目融资方式作为一种改革尝试，近年我国在基础设施建设项目中引进了公私合作的项目融资方式（PPP模式）。PPP模式是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作的项目投融资方式，最早在英国提出，20世纪90年代在全球范围内得到认可，并广泛运用于通信、交通、能源及垃圾回收等领域，成为各级政府借用私人资本提升公共服务水平的新选择，其中BOT方式即建设—经营—移交是运用最典型、运用最多的公私合作方式。深圳沙角B火力发电厂、泉州刺桐大桥、自贡污水处理厂等都是采用BOT方式将私人资本引入基础设施领域的一个成功范例。应该指出，利用项目融资方式为地方政府开辟新的融资渠道也存在着风险:由于进入条件较高，要求的信用等级高，项目可行性评估时间较长，实际上可通过BOT、TOT或者ABS的基础设施项目甚少。

二、政府投融资平台的融资规模急剧扩张，相关利益主体风险凸显

地方政府投融资平台的产生有其现实背景和客观原因。改革开放以来，随着经济持续快速发展，我国城市化进程加快，对城市基础设施的需求快速增长，而实际供给相对滞后，要加快城市基础设施建设，地方财政能力远远不够，政府投融资平台应运而生。它不仅拓宽了投融资来源渠道，提高了地方政府对各种资源的综合运用能力，也使基础设施建设项目运作更加专业化，资金使用效率进一步提高。平台融资规模急剧扩张并在基础设施建设中发挥主导作用始于4万亿元经济刺激计划以及中央银行和银监会的肯定和鼓励。2009年初中国人民银行与银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府依托原有城司，打造出新形势下的统一的新型投融资平台。而投融资平台的信贷一般具有期限中长期，利率下浮，信用贷款为主，政府出具承诺函保证还款，投资项目一般盈利不佳甚至不盈利，未来还贷主要来自土地出让收益的特点。据中国人民银行的调研，截至2011年9月，全国共有地方政府融资12平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级（含县级市）平台约占70%。总资产近9.1万亿元，平均资产负债率约60%，负债10万多亿元，其中85％来源于银行贷款。平均资产利润率不到1.3%，而县级平台几乎没有盈利。从积极的角度讲，政府投融资平台通过大规模融资加大了对重点基础设施的投资建设，使低迷的经济形势较快地发生了变化，为我国应对危机和扩大内需发挥了重要作用。在政策导向和银行盈利的驱动下，地方政府投资项目成为各家银行相互争抢的对象。据央行调查结果表明，2010年年末，各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例为30%左右，国有商业银行和政策性银行成为地方政府融资平台贷款的供给主力，政策性银行是西部地区地方政府融资平台贷款的主要提供方，而且都是5至10年期的中长期贷款。地方投融资平台信贷规模的激增，地方政府过度融资，杠杆率不断放大，不仅地方政府债务风险日益显现，商业银行大额授信的风险也逐渐暴露。

（一）投融资平台的高杠杆化增大地方政府债务风险虽然，2011年10月17号，财政部《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市等四省市开展地方政府自行发债试点，为地方政府融资又打开了一条新路子。但由于目前规范地方政府运作的法律框架不允许地方政府举债，地方政府融资平台既没有统一的部门进行监管，也没有一套完善的管理制度和办法，同时目前地方政府内部也没有一个部门对市场融资进行统一管理。依据《公司法》成立的平台公司作为独立经济实体，为地方政府提供了向市场借贷并快速实施基础设施投资的公司化政府机构形式，但融资平台多头融资、分散管理导致地方政府融资规模无法得到有效控制。很多情况下，项目贷款虽然以平台公司名义借得，但资金的使用者是项目建设单位，平台公司作为借款人对项目建设及资金运用并不实施管理，项目的最终收益也不属于平台公司，贷款资金实际上脱离借款人的监控，因此一些地方融资平台存在不考虑地方财政状况和债务承受能力、盲目增加杠杆率的冲动，导致政府投融资平台超过80%的高负债率。从目前来看，地方政府往往借助多个投融资平台大量举债、多头授信，使地方政府融资规模非理性扩大。由于缺乏统一的管理组织，投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府也不清楚所隶属投融资平台的负债和担保状况。由于地方投融资平台项目多由地方提供隐性担保，直接导致地方政府隐性负债的增加。

（二）投融资平台商业贷款政策性使用扩大了银行的信贷风险由于融资平台主要的作用是为政府融资，通常由地方政府直接或间接出资设立，法人代表和主要业务人员往往由政府相关部门人员担任或兼职，公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，行政色彩浓厚，法人治理结构不完善，市场化经营能力弱，责任主体不清晰，财务不透明、信息不对称，操作程序不规范，还款来源不稳定。在当前财政预算体系下，银行很难掌握融资或负债总量，预测融资平台的还款能力也非常困难。特别是对于没有自营收入的公益性项目，项目本身需要政府回购，但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下，银行自然无法准确评估地方政府的真实财力。这使得银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称，银行发放贷款时存在着较大的盲目性，银行信贷面临着很大的风险。投融资平台的偿债能力很大程度上依赖未来经济增长带动地方财政收入增加、土地升值、招商引资和房地产开发等效益。一旦经济下行，地方政府预算内的税收收入缩减，以“土地财政”为主的预算外收入也会大幅度缩水，地方政府财力下降，将严重影响投融资平台的偿债能力，加上部分投资项目不具备自偿性，投融资平台投资收益将不能覆盖成本，这部分被政策性使用的贷款很难被银行消化，最终又形成新一轮银行的不良贷款，财政风险金融化。这与20世纪90年代政府为摆脱通货紧缩实行信贷扩张政策，授意商业银行加大对财务状况不好企业的支持力度，最终成为商业银行政策性不良贷款的托辞，最终政府付出了2万多亿元的代价来承担起财政责任。总之，以地方政府为主导的投融资体制正在借助金融危机下的财政刺激政策得以扩张，积极作用和潜在风险兼具。我国很多地方政府的债务负担已经超越安全边界，很容易引发地方财政风险，并转嫁给商业银行和中央银行，传导到金融系统，累积金融风险甚至引发金融危机，最终影响国家经济运行的安全。针对地方政府融资平台潜在的风险，通过规范地方政府财政责任，可以强化地方融资平台的约束机制，实现地方政府债务风险管理制度化，从而既能防范风险，又不会给基础设施建设和国民经济发展带来严重影响，有利于经济社会平稳较快发展。

三、规范地方政府的财政责任，强化地方融资平台的风险控制