地方财政债务危机范文

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今年6月，我国爆发了“钱荒”的的金钱危机，可是这让局外人的我们始终想不懂，为什么面对M2值超过百亿，而且还在以两位数增长的今天，会出现这么离奇的现象呢？政府政策的背后到底隐藏着什么玄机？

作为世界上少有的经济大国，我国的GDP增速始终保持在7.5%以上，而为什么在40万亿城镇计划刺激的背后，高盛、瑞银却相继调低国内的经济预期，同时谣言传出李总理会成为第一个完不成政府计划的总理呢？这一连串离奇事件的背后，似乎与地方债务有撇不清的关系。

今年6月以来，新华社、经济参考报、光明日报多次发文，公开批评地方政府的不负责任的行为，甚至13号刊文“只铺摊子不管还，地方债务风险高”。这一切问题都说明了现阶段的地方政府债台高筑的行为，已经成为了经济发展的恶性指向标，而这一切与08年的4万亿计划又颇有渊源。依我个人看来，我认为主要原因集中在政府盲目的刺激计划的遗留问题和地方平台的资金大部分来源于银行，这无异于风险转嫁。

一、我国地方债务危机现状

为保证2008年出台的十大措施和4万亿经济刺激方案的顺利实施和保增长的目标，各个地方政府分别成立专业融资平台、事业单位来化解资金瓶颈和法律障碍。这也就将地方债务不断的滚雪球，最后成为了今天的现状，我国的地方债务有以下四个特点：第一，债务数量庞大；第二，举债主体多。财政部作为地方政府财政的主管部门应该成为举债负担主体，实际上我国许多地方政府举债并非全部由财政部决定，地方财政对政府债务管理监控不到位，甚至出现缺位现象；第三，偿债能力差，逾期债务多，用专家的话说就是只铺摊子不管还，现阶段我国地方政府财力普遍薄弱，地方政府举债投资又缺乏必要的投掷收益评估体系，投资项目效益低下，呆账、坏账较多，回收难度大，偿债能力低，从而使得地方政府债务逾期率较大；第四，财政职能不健全，财政职能弱化和财务管理薄弱促使地方政府大量赤字和债务的形成。预算管理的松弛使不少地方政府的预算流于形式，预算执行弹性很大。有些地方政府财务制度的不健全，多部门管钱、多头批钱、虚增收入、随意支出等现象较为普遍。使得地方财政出现困难。

二、我国地方债务爆发后果

倘使我国的地方债务危机全面爆发，那么未来后果是什么样的呢？第一，银行的不良贷款会持续增加。从审计署公布的2009年的4.4%的坏账率来看，危机似乎离我们越来越近，这也许就是我们最近一段时间的“钱荒”的真正原因。第二，地方经济停滞，刺激政策前功尽弃。如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危局将可能提前显现，并成为真正的危局，进而对中国经济产生重大影响。第三，地方卖地冲动更加强烈，宏观调控失效。地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，为了偿债，或会迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。势必“迫使”公共管理更加朝“创收”的方向发展。要么通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空，要么谋求与商业利益集团结盟，减轻沉重的债务负担。第四，破坏政府公信力，影响安定团结。如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定。相比欧洲债务危机，我国地方政府“封闭”的投融资平台难以监控，风险更大。

三、如何化解地方债务危机呢？

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中图分类号：F71文献标志码：A文章编号：1673-291X（2017）15-0167-02

一、欧洲债务危机的起因

欧债危机为欧洲部分国家所面临的主权债务危机，是金融危机的延续及深化。它已不是欧洲发达国家的专属危机，发展中国家爆发主权债务危机的可能性也在不断增大。

（一）国际视角

1.次贷危机的影响。次贷危机的发生令发达国家的财政支出增加，直接导致了欧债危机。一是因为欧洲部分发达本身经济体资产负债情况不容乐观，负债比重较大。二是金融危机之后，各国纷纷效仿，普遍实行宽松的货币政策以及以扩大政府支出为主的宽松财政政策，加大了欧洲的财政赤字。三是由于欧洲主要国家的金融体系发生变化，将部分银行国有化，直接导致国家的债务负担加重，严重超过警戒。

2.三大评级机构的助推。面对欧债危机，希腊债务空洞的曝光，世界上最著名且影响力最大的三大评级机构——惠誉、标普、穆迪降低了希腊长期主权的信誉评级，加大了次贷危机的蔓延，成为了欧债危机的导火索。之后，标普和穆迪又相继将意大利的信用评级调整为负，与此同时，葡萄牙和西班牙也遭遇此種风险。因此，多个国家的信用评级被下调，使得这些国家借债利息陡增、借债难度明显加大，欧债危机深入发展并不断恶化。

（二）国内视角

1.历史根源。自希腊在2001年成为欧元区，希腊通过与高盛等国际投资银行签订一系列金融衍生品条约，以努力满足《马斯特里赫特条约》对债务的要求。该种投资方式试图降低财政赤字，隐瞒真实赤字情况，为之后的信誉危机埋下了祸根。

2.制度设计缺陷。制度设计缺陷主要源于欧元区政策、经济结构间存在的较大矛盾。一是货币政策与财政政策相矛盾。欧元区实行统一的货币政策，与此同时，实行的财政政策却较为分散。两者无法完全协调统一，使得政策之下的经济运营也缺乏协调性，这必将导致一国、甚至多国经济受到恶性影响。二是由于统一的货币政策与欧元区经济结构相矛盾。欧元区各国之间经济实力差距较大，话语权集中在少数发达国家，经济影响受力具有不对称性。法国、德国一类的发达国家，对于财政政策、货币政策享有更大的话语权，根据本国的经济形势制定更有利于自身发展的经济政策。继而使得部分外围国家的利益被忽视，受到危机冲击时难以招架，恢复能力较差。

二、中国目前国债和地方债情况

（一）我国国债情况

我国主权债务规模不大。一方面，我国于1981年恢复国债的发行。2016年末我国国债余额限额为12.59万亿元，占GDP比重不到20%，低于国际债务标准。另一方面，我国财政收入逐年节节攀升，保持较高的增长速度，并远高于GDP增速。因此整体看来，我国在较长的时间内不存在主权债务危机问题。

（二）我国地方债的情况

欧债危机使得我国对债务问题逐渐重视。我国地方债务问题主要存在以下特点：一是数量规模上，2016年1月数据显示，全国大部分省份的债务率处于安全水平，但依然有贵州、辽宁、云南、内蒙古等地的债务率已超过红线。二是地方债务区域不平衡性十分明显。从政府层级角度，地（市）、县级的债务规模大，相比看来，省级、乡级规模较小。从地域角度，东、中、西部面临的地方债务危机不均衡，东部较为发达，财政收入较多，举债也由于发展机会较多而更加容易，但中部、尤其是我国的西部地区则恰好相反。三是地方债务的债务偿还期较为集中，调查结果显示，偿还期在2016年前的债务高达61.87%，我国地方政府债务还款压力较大。

三、欧债危机与中国地方债务比较

（一）欧债危机与地方债相似之处

同为债务危机问题，欧债危机与我国债务危机主要存在救助结构、收支不够透明、还款责任不清等三大相似之处。一是救助结构问题。对于欧元区诸国而言，一旦成员国遇到债务危机，央行将伸出援手。而对于我国而言，地方债务一旦发生较大问题，中央政府将伸手相救，导致地方向外界大量借债。二是财政收支不透明。欧洲多个国家常常有意向外界隐瞒真实的政府收支情况，以稳定民心。我国的地方财政亦是如此。三是还款责任不明确。欧元区政府大量举债，无法如期偿还的债务往往推到下一届政府，使得债务堆积。我国的债务情况较为相似，由此地方财政风险与日剧增。

（二）欧债危机与地方债不同之处

虽然两者有诸多相似之处，但依然在两方面存在较大区别。一是债务性质不同。欧元区各个国家主要向国外其他国家借债，债务性质属于“外债”，政府处于被动地位。一旦危机发生，国际性银行对借债加以管制或国际信用评级系统对一国信誉评级进行更改，政府财政状况将受到极大影响。而我国地方债务属于“内债”，中央政府将对地方政府予以较多的政策支持，地方政府不存在信用危机问题。二是债务投向不同。欧洲国家借债的原因主要为保证居民福利状态，以此稳定政权。与欧洲国家相比，我国地方政府借债主要是为了地方基础设施建设。

四、欧债危机对中国地方债治理的启示

（一）高度重视地方债务问题

在处理我国债务问题的态度上，应该积极重视，不能由于“内债”过多依赖中央政府而一味举债。面对我国的地方债务问题，我们应从欧债危机中吸取教训，深度分析我国自身的债务情况，防范于未然。我国的地方债务问题有其存在的历史原因，促进基础设施建设等项目的同时存在许多问题。我国应该对地方债务进行严格的监督和控制，帮助各地方政府及时并妥善处理好地方债务问题，防范、解决债务问题，使得债务风险降到最低。总之，我国地方债务问题应引起高度关注，并积极采取预防性措施进行动态跟踪研究。

（二）潜在债务危机不容忽视

虽然我国的财政赤字与债务负担率尚在警戒线之内，但如果考虑我国地方政府、国有银行的坏账损失问题，部分私下投融资平台的支付缺口、房地产借贷风险、民间借贷等因素，我国的潜在债务危机不容忽视。面对欧债危机所带来的类似“多米诺效应”，我国应该继续深入挖掘地方政府的潜在借债问题，并及时解决，防范化解我国可能面临的债务危机。在货币政策上，我国与欧元区国家一样，都实行统一的货币政策。因此欧元区债务危机的化解方式对我国债务风险的化解具有重要的借鉴意义。在此基础上，我国应该进一步改革财权与事权制度，健全地方财政监管机制等，避免因为地方债务问题引起我国经济体系发生动荡。

（三）积极探索适合我国的福利制度模式

一向以高福利为傲的欧洲国家遭遇债务危机，使得众多国家纷纷减少甚至取消对民众的原有福利。与此种做法相比，我国应该更加理性地看待福利制度问题，根据我国的现实情况，制定出适合我国经济发展，对人民生活有切实作用的福利制度。目前我国人口老龄化问题已日渐突出，2016年已经完全放开二胎政策。老龄化问题应该使得养老金制度进一步改革，使得我国债务风险防患于未然。如果只是单纯效仿欧洲国家的福利政策并不可取，我国应该在充分借鉴各个国家先进福利制度的基础之上，取其精华，去其糟粕，扬长避短，趋利避害，勇于探索具有我国特色的福利制度，以满足人民需求为导向，根据我国的经济实力，走我国福利制度的专业化、法制化道路。

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支出方面，考虑到“十二五”期间地方政府民生支出的增长，假设未来5年地方财政支出增速略高于2000~2007年（21%）。假设地方债务按照13%速度增长，在2015年以后偿还（即新增债务没有还本压力）。利率按照当年5年期金融机构贷款利率，2011~2015年假设分别为7.05%、6.80%、7.30%、7.30%、7.30%，根据年底的债务余额计算出每年需要还本付息的金额。

可以看出，2011~2013年地方政府到期的本金和利息的数字分别为2.6万亿、2.3万亿和1.8万亿。从资金缺口来看（地方可支配收入―地方支出―还本付息），2014年开始地方政府的资金缺口逐步增大。即使考虑到借新还旧，即部分资金缺口可由银行新增信贷进行弥补，2015年后，地方政府仍将会出现绝对资金缺口（地方可支配收入+新增债务融资-地方支出-还本付息）。根据债务率计算的债务负担来看，即使按照地方政府负有偿债责任的债务率，2012、2013也将超过80%。

2010年，土地出让金占当年地方财政收入32.6%。在地方政府负有偿还责任的债务中，有2.55万亿元承诺用土地出让收入作为偿债来源，占23.8%。随着债务到期的临近，一旦土地出让金持续下滑，将使地方政府面临较严重的还本付息压力，部分地方政府面临资金断裂的债务危机。2011年前三季度，在房地产的持续调控政策下，中国土地市场呈现流拍率上升、溢价率下降的态势。130个城市1~10月的土地出让金收入同比降12%，其中住宅用地降18%。

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的关键时期，是深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期。2011~2012年，面对严峻复杂的国内外经济形势，我国财政金融工作取得了可喜的成绩。与此同时，我们也要清醒地认识到，国际金融危机和欧洲主权债务危机还没有结束，全球经济波动对我国财政金融工作的影响依旧存在，而我国经济本身也面临体制性改革和结构性调整的双重压力。根据党的十会议精神，未来我国财政金融部门要进一步增强忧患意识，推进财政金融领域的改革，充分发挥其在实体经济中的重要作用。

 

一、“十二五”中期我国财政金融发展的国内外形势分析

 

(一)国际形势的分析。

 

2011~2012年，全球经济复苏缓慢，尤其是近一段时间以来，欧债危机愈演愈烈，各国央行货币宽松竞相出台，政府间博弈也越来越激烈，

 

1.金融危机的发生为我国财政金融发展提供改革动力。国际金融危机促使全球金融监管规则不断改进，加强金融宏观审慎管理、防范系统性金融风险已成为国际社会共识，对资本、流动性、系统重要性金融机构和“影子银行”的监管将得到加强，这就为我国借鉴国际标准、推进

 

2.债务危机的延续对我国财政金融发展增加了不稳定性。当前世界大部分国家特别是受主权债务危机困扰的欧盟成员国尚未从危机中走出来。2011年，欧元区法国财政赤字占GDP比重从2010年的7.1%降至5.2%,但是公共债务占GDP比重从2010年的82.3%增至85.8%;①美国财政赤字占GDP比重降至8.27%,但主权债务上限又再次突破;日本财政赤字占GDP比重增至10.1%,总负债率增至233%。②尽管主权债务危机发生在欧元区及美国等几个国家，但随着债务和赤字水平的不断攀高，势必影响其他经济体，加大世界经济发展的不稳定性。

 

3.各国宽松货币政策的实施给我国财政金融的发展带来巨大的挑战。为了恢复经济增长，美曰欧一致实施宽松货币政策。发达国家有可能通过这种方式将国内债务转嫁到国外。宽松货币政策的实施将导致全球流动性泛滥，最终给新兴经济体的长期发展带来挑战。目前新兴经济体普遍面临通胀压力持续升温和经济增长放缓的双重压力。

 

(二)国内形势的分析。

 

1.国家经济政策的支持。党的十报告提出，要加快改革财税体制，深化金融体制改革，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定，这表明党和政府将继续加大对财政金融工作的改革力度，进一步推动我国财政金融又好又快发展。

 

2.国内经济平稳运行为我国财政金融发展创造了有利条件。2012年，面对复杂严峻的国际经济形势，我国GDP同比增长7.8%,扣除价格因素，社会消费品零售总额增长12.1%,固定资产投资增长19.0%,进出口总额增长6.2%,贸易顺差有所增加。③可见，我国经济运行总体平稳。此外，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，国民收入稳步增加，经济结构转型加快，为财政金融发展提供了坚实基础。

 

3.财政金融存在潜在风险。自金融危机发生以来，为了拉动国内经济，地方政府通过融资平台举债投资基础设施建设，导致地方政府融资平台负债增长较快，金融风险增加。另一方面，近年来，国际资本净流入过多，导致人民币升值过快，波动频繁。

 

综合判断国际国内形势“十二五”中期，我国财政金融发展仍处于重要的战略机遇期。因此，要抓住当前的重要战略机遇期，努力开创“十二五”时期财政金融发展的新局面。

 

二、“十二五”中期我国财政金融发展取得的成就

 

(一)财政收入规模不断扩大，综合经济实力进一步增强。

 

“十二五”中期，财政收入持续快速增长，地方财政收入占GDP比重稳步提高，这为改善民生、实现经济发展方式转变提供了坚实的财力保障。从全国来看，2012年国家财政收入为117253.52亿元，④与2010年相比，年均增长18.78%。其中，中央财政收入为56175.23亿元，地方财政收入为61078.29亿元，与2010年相比，年均增长率分别达到14.98%和22.63%。从区域来看，2012年东部、中部、西部和东北地区的地方财政收入分别为32679.08亿元、10326.63亿元、12762.78亿元和5309.8亿元，与2010年相比，年均增长率分别达到19.18%、27.31%、27.32%和25.66%,增长幅度都在两位数以上。四大区域的地方财政收入占GDP比重分别从2010年的9.91%、7.4%、9.67%和8.97%提高到2012年的11.04%、8.85%、11.2%和10.37%。从各省、市(区)来看，“十二五”中期我国各省、市(区)的地方财政收入增长较快，西藏自治区增速最大，达到53.71%,增速最低的是上海市，为14.14%,其他省、市(区)的增速在15%-35%之间。

 

(二)财政支出结构不断优化，公共财政的民生保障力度进一步加强。

 

“十二五”中期，财政支出结构进一步优化。从全国来看，2012年国家财政支出为125952.97亿元，与2010年相比，年均增长18.38%。其中，中央财政支出为18764.63亿元，地方财政支出为107188.34亿元，与2010年相比，年均增长率分别达到8.33%和20.45%。从区域来看，2012年东部、中部、西部和东北地区的地方财政支出分别为42093.07亿元、22624.88亿元、32269.09亿元和10201.3亿元，增长幅度都在18%以上。2012年四大区域的地方财政支出占GDP比重分别为14.23%、19.39%、28.33%和19.91%，年均增长率分别为4.58%、5.28%、3.8%和1.58%。四大区域的民生支出占地方财政支出比重分别从2010年的70.31%、74.46%、72.43%和75.55%增加到2012年的74.19%、77.66%、77.95%和78.02%。从各省、市(区)来看，2012年地方财政支出规模最大的是广东省，地方财政支出规模达到5000亿以上的还有江苏省、山东省、四川省和河南省。2012年西藏自治区的地方财政支出占GDP比重最大，这主要是因为中央对西藏自治区的税收返还和转移支付比重很大。此外，2012年西藏自治区的

 

人均地方财政支出也最大，人均地方财政支出超过万元的省、市(区)还有青海省、北京市、上海市、天津市、、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、辽宁省、重庆市、海南省等。2012年各省、市(区)的民生支出占地方财政支出比重都在60%以上。

 

(三)银行业运行总体稳健，货币信贷规模进一步扩大。

 

“十二五”中期，我国金融运行稳定，金融机构改革稳步推进，地区间金融机构发展更协调，金融生态环境进一步改善。从全国来看，全国银行业金融机构资产总额从2010年的88.84①万亿元增加到2012年的121.53万亿元，年均增长16.96%。2012年人均存款余额和人均贷款余额分别为68295.66元和47553.91元，与2010年相比，年均增长率分别达到14.25%和13.68%。从区域来看，2012年东部、中部、西部和东北地区的银行业金融机构资产总额分别达到74.06万亿元、15.55万亿元、23.03万亿元和8.89万亿元，与2010年相比，年均增长17.44%、8.74%、21.74%和17.42%,增长幅度都较大，其中东部地区的银行业发展程度远远领先于其他区域，但西部地区的年均增长率最高，发展潜力较大。从各省、市(区)来看，广东省、北京市、上海市、江苏省、浙江省等东部沿海省市的银行业总体发展良好，2012年银行业金融机构资产总额最大的省份为广东省，达到142743.4亿元，与2010年相比，年均增长16.44%。2012年人均存款余额和人均贷款余额最大的是北京市，分别达到409980.67元和208715.51元，与2010年相比，年均增长9.91%和5.95%;贵州省的人均存款余额最低;河南省的人均贷款余额最低。

 

(四)证券市场平稳发展，总体规模进一步扩大

 

“十二五”中期，全国各地区的证券业全面贯彻科学发展观，认真落实中央关于证券业发展和改革的方针及战略部署，着力推进资本市场基础性制度建设，充分发挥证券业在全面建设小康社会中的重要作用，促进经济社会全面协调可持续发展。从全国来看，2012年国内A股市场筹资额为4382.3亿元，与2010年相比，年均下降32.59%;当年国内债券筹资额高达36699.8亿元，与2010年相比，年均增长50.4%;2012年国内上市公司数为2499家，与2010年相比，年均增长10.03%。从区域来看，2012年东部、中部、西部和东北地区的国内A股市场筹资额分别为2790.1亿元、555.4亿元、823.5亿元和213.3亿元，与国内A股市场筹资额相似，东部地区国内债券市场筹资额、国内上市公司数以及人均证券市场筹资额的发展都居首位。从各省、市(区)来看,2012年北京市的国内A股市场筹资额、国内债券筹资额和人均证券市场筹资额均居全国首位，分别为705亿元、16969亿元和85410.53元，与2010年相比，年均增长率分别为-45.9%、43.56%和25.48%。广东省的国内上市公司数居全国首位，达到369家，与2010年相比，年均增长12.03%。

 

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连锁效应

萧条的唯一原因是繁荣。由信用扩张带来的经济繁荣最终出现崩溃无法避免。从历史经验来看，债务扩张的出现基本与经济周期密切相关。在经济上升周期，由于存在正反馈效应，债务规模有不断扩张的倾向，一旦经济扩张难以为继进而陷入衰退，小部分个人和部门的债务违约，将导致整个经济的债务链条断裂。

在前两次债务问题爆发前期，我国宏观经济处于经济周期的繁荣阶段：投资快速上升，经济高速增长。经济进入下行周期后，债务问题开始集中暴露，政府开始以处理债务为切入点进行调控、改革。

债务危机是有连锁效应的。就像美国的债务危机引致了欧洲的债务危机一样，国内的债务危机也会沿着企业、银行和政府的链条扩散下去。正如欧文·费雪的通货紧缩理论所说，企业的过度负债是导致经济大萧条的主要原因。在经济的繁荣时期，企业家为追求更多利润，会过度负债，而在经济状况转坏时，企业家为了清偿债务会降价倾销商品，导致物价水平的下跌，出现通货紧缩。很多企业债务率攀升，甚至资不抵债或破产。企业的大面积违约又引起了银行的呆坏账的增加，于是银行危机发生了。危机中伴随的对银行部门的救助、财政刺激计划的实施，政府债务在不断地扩张。而银行危机的真正“遗产”是导致政府公共债务激增。

三次危机

中国第一次债务危机的主体是企业和政府，债务处置方式是财政注资。改革开放后的第一次大规模投资建设直接推高了GDP，1984年GDP同比增速高达15%以上，随后政府开始调控经济增长。从企业层面来看，企业经营困难导致产成品积压滞销、企业流动资金不足，企业之间拖欠货款所形成的连锁债务关系加剧，造成全国范围内出现大量“三角债”。1990年，国务院专门成立清理“三角债”办公室对“三角债”进行集中清理。

第二次债务危机的主体是企业和银行，债务处置方式为政府主导的金融体制改革。据统计，1994年国有企业资产负债率为75%，约有22.5%企业资不抵债。与此同时，国企改革的巨大成本转嫁至银行体系，国有银行承担了国企改革的主要成本，造成国有银行呆坏账明显增多。一方面，企业破产时资产负债率过高，普遍超过百分之百；另一方面，兼并方承接的债务享受停息、免息等政策红利，导致债权清偿率过低。同时，行政分配的核销额度不够，银行为国企改革买单，承担了大部分债务。1997年11月，政府开始深化金融改革和整顿金融秩序，初试市场化方式来解决银行不良问题。

目前中国面对的第三次债务危机，主体是地方政府。当前，地方政府债务风险总体可控，主要任务是防范和化解风险。2008年国际金融危机爆发，我国政府为了应对危机，抛出4万亿元的大规模财政刺激计划，并首次发行地方债。短期内经济快速复苏，房地产等资产价格大幅增长。由于欧洲债务危机爆发导致的外需减少和内需不足等因素，加之政府开始了新一轮的政策紧缩，经济下行压力较大。企业效益大幅下降，地方政府债务问题开始暴露。

与前两次债务危机不同，本次危机主要表现为地方投资冲动下带来的地方债务快速扩张，最初债务集中在银行体系，随着政府采取收紧银行贷款、银信合作等方式防范银行体系风险，债务逐步转移到影子银行体系中。

对本次地方政府债务危机的处置分为两个阶段：第一阶段，叫停银行信贷。在2010年之前，银行贷款是地方政府债务扩张的主要融资方式。根据国家审计署的调查，2010年底，在地方政府债务资金来源中，79%是银行贷款，规模为8.5万亿元。2010年6月，国发19号文要求停止地方融资平台贷款，对地方融资平台进行清理整顿。地方政府开始寻求以信托和债券为主的市场化资金来源，金融脱媒加速，影子银行体系快速发展。

第二阶段，防范影子银行的风险。2012年，债券发行和信托融资成为地方政府债务扩张的主要方式。据测算，2012年，地方政府新增债务约1.8万亿元，其中城投债发行净融资1.17万亿元，信托净融资约6300亿元。2012年年底颁布的463号文叫停信政合作，多位高层领导也表态要加强对影子银行的关注和治理，未来政策调控将集中对影子银行进行治理。

从2012年下半年开始，前期大规模经济刺激的负面冲击逐步消退，经济处于弱复苏阶段，并没有发生经济衰退、恶性通货膨胀，且政府一直加强防范地方债务过度扩张，控制金融体系风险。因此，地方债务仍在可控范围内。乐观估计，中国大约还有10年的政府债务扩张期，2013年地方政府债务扩张势头将强于2012年，地方政府债务继续扩张的趋势难改。

加大债务消化

古今中外，解决债务危机的办法，短期无非是债务重组、注资或赖账，逐步消化债务，长期几乎无一例外是通过通货膨胀稀释债务。金德尔伯格曾说过金融危机是一个永恒的现象，虽然债务危机不可避免，但人们至少能够从各种危机中获得有益的看法。

未来，在防范地方政府债务风险的同时，应加大债务消化，缓解债务过度扩张。债务消化方式将遵循存量消化和增量吸收并重的原则，而新型城镇化建设将是增量吸收的主要渠道。

新型城镇化是新“四化”的载体，其“新”主要表现在理念上以人为本，实践中把人的城镇化作为政策出发点，实现手段是通过改革打破旧模式的束缚，实现制度创新。中国现有的城镇化模式有成绩，但也有诸多弊端。比如人和地的矛盾。“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”，“造城”运动、“产业空心化”等问题严重，城镇化质量堪忧。

新型城镇化的进程要想正确处理好现存的矛盾，必须通过改革，打破原有束缚，实现要素合理配置。

其一，通过户籍制度改革处理好城市居民和农民工的矛盾，实现基本公共服务均等化。城镇化的过程，原本是农业人口向非农产业转移就业的过程。农民工市民化是一项需要付出巨大成本的改革，为将农民工纳入属地公共服务体系提供财力保障，政府要通过财税体制改革处理好中央和地方关系，实现预算民主化。为此，分税制有必要做出重大调整，释放地方活力，减轻地方对土地财政的依赖，加强对地方财政预算的监督和管理。