社会政策的基本目标范文

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篇1

根据上述检验公共政策有效性的六个标准，以及制定政策和执行政策的基本原则，我们从政策问题和政策目标确定、方案规划和决策、执行等几个环节和政策过程，分析公共政策有效性和执政能力问题。

在政策问题和政策目标确定阶段，如何积极回应公众对各种社会问题的要求和期待，将社会问题有效转化为公共政策问题，如何确定合理、可行、公平、有效的公共政策目标，是解决社会问题的前提和起点，也是决定政策有效性的首要环节。政策目标的确定，要经得起上述六个标准的检验。如果政策问题不确定，将导致政策目标不明确、不合理，甚至导致政策目标完全扭曲，走向公众期望和政策初衷的反面。

在政策方案设计和规划环节，进行全面、科学、客观的政策方案设计、规划和评估，综合考虑各政策方案的成本与收益，特别是其社会成本和社会收益，通盘筹划和综合平衡个人利益与公共利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、实在利益与潜在利益之间的关系，按照六条政策有效性标准设计和规划政策方案，是保证政策有效性的关键。政策规划设计要全面、公正地评估各方案的利弊得失，综合比较各方案的收益成本，科学分析评估各方案的合理性、可行性和预见性。

政策决策是公共政策的核心环节。提高执政能力的核心和关键是提高公共政策决策能力，提高决策者对政策备选方案的决断和“拍板”能力。在现代社会，要保证公共政策的有效性，一般要求政策规划与决策两个环节适当分离。政策规划阶段的“多谋”是决策阶段“善断”的基础。“多谋”一般可以委托或外包给专家智囊机构，“善断”就构成执政能力的核心。作为核心执政能力的“善断”，就是善于权衡取舍、善于把握公共政策效率与公平之间的“火候”与“度”，善于统筹兼顾科学性、合理性、公正性和可行性，善于果断抉择。

公共政策执行是将纸面的、观念形态的政策内容转化为现实效果，实现既定政策目标的过程。政策执行是依据法定授权实施方案的执法行为，首先要依法行事。政策执行又是具体的行政行为，无疑要公道、讲理。同时，政策执行面对的是活生生的人，还要讲情、讲人道，要做深入细致的说服、教育和宣传工作。所以，有效的政策执行，既要依法行事，又要有情操作。政策执行无疑要贯穿效率效益原则，更要贯彻公平和回应原则。政策对象一般是广大民众，他们是否理解、接受和服从，决定该政策能否顺利实施，也决定该政策效果能否充分实现。换言之，政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求，是否公平、公正地协调和分配政策利益，是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标，是政策顺利执行的关键，也是公共政策有效性的关键。

通过对公共政策有效性的考察，我们发现，执政能力和公共政策有效性之间在指导思想、总体目标、基本内容和评价标准等方面都是基本相通的。从公共政策视角研究提高执政能力问题，实际上就是研究提高党和政府制定和实施政策的有效性，就是提高公共政策的质量和水平。

篇2

最早形成于西方市场经济国家的政府采购制度，经过200 多年的发展与完善，已成为西方发达国家执行政府预算、加强支出管理和实施宏观调控的一个行之有效的政策工具，政府采购的功能也由最早的单一目标发展为多重目标。我国的政府采购制度建设虽然起步较晚，但由于该项制度的推出正处在我国经济体制转轨时期，又是作为我国公共财政体制建设的一个重要组成部分，因此，我国的政府采购制度在建设之初就肩负着多重使命，其功能也同样表现出多维度并形成一个完整的政府采购功能体系。任何片面、孤立地理解我国政府采购制度的功能，都会对我国政府采购制度建设的重要意义产生错误的认识，将不利于或阻碍这项制度的推广与完善，弱化我国政府采购的系统功能，并最终影响公共财政体制框架的构建。所以必须正视我国所处的发展阶段和制度建设的实际，进一步明确政府采购政策的目标体系，确保政府采购始终实事求是地沿着既定方向循序渐进的发展。

一、科学的政府采购政策目标体系的重要意义

设定采购政策目标是制定政府采购政策的首要步骤和关键内容。政策目标作为政府采购政策所要实现的目的是针对所要解决的问题提出来的。采购政策目标的基本含义，就是要消除产生政策问题的各种原因，满足各个主体在政府采购政策问题中体现出来的特定利益需求。

首先，政府采购政策目标的设定可以为政策制定指明方向。设计政府采购政策方案的基本依据就是采购政策目标。政府采购政策方案是实现政策目标的途径，只有根据政策目标的要求来设计政策方案，才能保证政策目标的充分实现，政策所针对的问题得到有效解决。

其次，科学设定采购政策目标有利于指导和控制政府采购政策的实施，为政策效果评价提供重要的参考标准。政府采购政策的执行、政策监控和政策的调整都离不开政府采购政策实施以后问题的实际解决范围、程度及水平与期望范围、程度及水平的比较，政府采购政策目标恰恰是所对比的期望状态，是一个标杆。

最后，科学合理的政府采购政策目标体系有利于理清目标间的关系，通过整合不同纬度的政策目标来整合和协调各个群体的利益诉求。由于政府采购问题具有高度复杂性，单一目标难以保证政策问题的全面彻底解决，多个不同的目标才能够反映出政策问题期望解决的不同方面和程度。

在实践中，很多时候容易忽视设定采购政策目标这个环节，因为人们往往把采购政策目标简单设定为“把这个政府采购问题解决了”。可是现实的政府采购问题往往不是那么简单，是多个复杂体的集合。这就像医生遇到复杂病症患者，必须先根据病情严重程度和现有医疗技术水平来确定通过治疗能够减轻病症的程度，然后再开处方、制定医疗方案。

二、我国政府采购政策的目标

我国《政府采购法》指出制定《政府采购法》旨在规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设。政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区的经济，促进中小企业发展等。并且强调一般情况下政府采购应当采购本国货物、工程和服务。

我国政府采购政策有着多重性的目标，而不仅仅是单一目标，这些多重的目标实际上就构成了我国政府采购政策的目标体系。这个目标体系基本上可以划分为经济性目标、政治性目标和调控性目标三种类型。政治性目标是指通过政府采购规范化、法制化，建立“管采分离”、运转协调的管理机制，建立完善的监督机制来规范采购行为，制约腐败，推动廉政建设。在完善政府采购制度的进程中，不断进行政府管理方式的创新、服务理念的更新。经济性目标是在预算许可的采购资金范围内，使用尽可能少的财政资金，采购到质优价廉的货物、工程和服务，最大程度的满足采购人的需求，节约财政资金，提高财政资金的使用效率。社会性目标是伴随着政府作用在经济社会生活中的加强，逐步进入政府采购政策视野的。主要包括：保护环境，绿色采购；促进中小企业发展；协调区域发展；促进能源节约；采购国货，促进自主创新和保护民族工业。

政府采购促进廉政建设的目标与提高政府采购资金使用效益的目标是统一的。公共资金的使用如果缺乏行之有效的监督，极易成为滋生腐败的“温床”，并最终降低公共资金的使用效益，甚至根本就无效益可言。政府采购制度的建立使公共资金的使用成为“阳光下的交易”，通过规范的程序、适当的采购方式以及监、管、采的分离，可以有效地遏制公共资金使用中的设租、寻租行为，既促进政府的廉政建设，又提高了公共资金的使用效益。

经济性目标和调控性目标有一定的冲突。政府采购政策扶持环保、节能创新产品，向国内企业和中小企业倾斜，势必会提高公共部门获取产品和服务的成本，影响到采购人的效用，增加财政资金的支出。

在各个调控性目标之间也存在着冲突。如环保目标和保护国货之间就有冲突，现阶段我国的环保技术发展缓慢，同欧美国家的产品在环保性能上相比还有一定的差距，这就造成了要采购“绿色产品”就有可能是国外的产品。

三、建立科学的政府采购政策的目标体系

政府采购承载着如此多层次、多功能的目标，其众多错综复杂的目标间有一致也显然存在着差异与冲突，从而增加了确定政策目标、制定采购政策的复杂程度。不同的政策目标代表了不同群体的利益诉求，政策目标之间的冲突反映了不同群体的利益冲突，而政府作为公共利益的代表就必须采取措施对不同的利益诉求做出整合与平衡。

（一）可操作性强的目标优先。政府采购政策总是要付诸实施的，要实施就得有可操作性。具有可操作性，是政府采购政策目标转化为现实采购行为的前提，没有现实可操作性的政策是不可能被认真贯彻执行的，其所要达到的目标也是难以实现的。背离现实的条件与可能，即使再好的政策目标，再完善的政策方案也会因为无法实施而始终停留在纸面上没有实际价值。

（二）针对性强的目标优先。采购政策目标的提出和设定，要针对政策问题中的实质性内涵，针对产生问题的根本原因，而不是针对问题的表象。实现该目标，会促进社会的进步和发展，从而从根本上消除采购政策问题产生的环境，以增强采购政策实施的有效性。在政策目标体系中要紧紧抓住主要目标，全力以赴地加以实现。任何时候都不要为追求次要目标，而放弃了主要目标。只有抓住了主要目标，才能带动次要目标。

（三）可替代性弱的目标优先。从公共政策所要解决的社会问题来看，很多社会问题是由多方面的原因造成的，属于多因一果，或者与其他问题密切联系在一起，并不能指望出台一项政策就彻底解决这个问题。比如，环境的恶化是一个历史的、复杂的问题，我们不能仅仅只依靠或者主要依靠政府采购政策来解决。要选择最优的政策去解决所对应的社会问题，避免一个政策涉及到了方方面的问题，可是一个问题都解决不好。

（四）公众关注程度高、要求强烈的目标优先。公共政策就是为了解决社会问题，服务公众。政府采购政策的落实、采购政策的目标的实现，不是政策制定者和执行者的单方行为，它与目标群体和社会大众的态度有着直接的关系。所以必须使公众对政府采购政策了解、认同。

经济性目标和调控性目标的都以政府采购的规模效应为基础，规模效应是联结政府采购各项政策目标的纽带和桥梁。政府是市场中最大的消费者，市场经济国家政府采购的规模一般可以达到GDP的10%，财政收入的30%。这种消费规模不仅量大而且质优，表现在政府雄厚的财政资金和优良的信用，对供应商的给付有保障且批次成交量大，需求稳定性强。政府采购如此大的规模优势使得节约资金的效果极其显著，也使得它完全有能力引导市场中其它主体的行为，从而达到预期的政策目标。

扩大政府采购的范围和规模，是节约资金防止腐败的基础，也是其它调控性目标得以实现的基础。规模是实现效率的基础，有规模才能发挥更大的效益，节约更多的资金。范围是实现政策功能的条件，只有扩大了范围，政府采购调控经济才有更广阔的空间。

采购物美价廉的货物、工程和服务，最大程度的满足采购人的需求，节约财政资金，提高财政资金的使用效益是政府采购政策的基本目标。在实现这一基本目标的过程中，势必对政府采购政策的规范化程度和科学性程度进行改进，这样就会推进政府管理体制的改革，实现政府管理的创新；也可以在某种程度上“无意识”地涉及到调控性目标。只要进行采购活动，就会涉及到国内的还是国外的供应商，产品是不是环境友好型的，是不是节能等一系列问题。通过明确和制定调控性目标来规范和引导采购活动，使得政府采购有意识的对这些社会领域加以影响，配合实现政府的总体的长远的政策目标。

采购国货，推动技术创新是经济持续发展的动力，符合全体人民的根本利益。其难点在于国货和技术创新产品的认定。现在国内的认证体系还不健全，财政部会同科技部、商务部正在对有关国货和技术创新产品界定的标准进行研究。只要相应的基础性的制度一出台，政府采购国货和技术创新产品就可以进入实质性阶段。

篇3

十确立了到二0二0年实现全面建成小康社会宏伟目标，其中基本公共服务均等化总体实现是这一目标的重要组成部分。基本公共服务均等化总体实现，是中央在近年来改善民生力度不断加大的基础上，针对我国社会事业发展提出的更高目标要求，必将成为今后一段时期加强社会建设的重要着力点。

一、基本公共服务均等化总体实现的政策内涵

公共服务具有非排他性和非竞争性的特征，由此决定了政府在公共服务提供方面的责任。但是在政策层面，受财力等诸多因素的约束，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目实现同等力度的保障，这就需要区分出轻重缓急，选择某些处于基础地位的公共服务项目加以保障。因此，根据社会需求的特点将基本公共服务与一般公共服务进行区分成为必要。这种区分突显了基本公共服务的两个核心特征：（1）回应公众的基础性需求。基本公共服务指的是对社会公众的生存和发展具有基础作用的服务，所满足的是一定经济社会条件下公众基本的社会公共需要，关系到个人的最基本的生存权与发展权。为此，（2）政府要承担提供基本公共服务的主导责任。提供公共服务是政府的基本职责之一，在政府提供公共服务的诸多领域中，相对而言，一般公共服务或非基本公共服务，在提供方式上可以灵活多样，甚至可以交给市场和社会，充分利用市场机制，以满足多层次、个性化的需求。但对于基本公共服务，政府负有义不容辞的责任，要发挥重要的保障作用。

实现基本公共服务均等化是促进公平正义，推动社会主义和谐社会建设的必然要求。“正义是社会制度的首要价值”，[1]也是基本公共服务均等化制度的核心理念。基本公共服务均等化政策所要解决的是我国基本公共服务供给不足与发展不平衡的问题。基本公共服务发展不平衡破坏了我国地区、城乡及人群之间在公共服务领域的机会平等，而基本公共服务供给不足则使得相对弱势的社会人群失去了基本的生存与发展条件。因此，基本公共服务均等化政策体现了机会平等和差别原则的结合，实质是一种全面覆盖基础上的“底线保障”。基本公共服务均等化的具体政策目标可以从以下两个方面界定：一是实现基本公共服务向所有居民覆盖。广覆盖是基本公共服务均等化的核心目标，通过推进基本公共服务均等化，促进基本公共服务由覆盖局部地区、部分人群向实现服务的全面覆盖转变，使不同区域、不同人群平等地享有公共服务的机会。二是建立基本公共服务的底线标准。为基本公共服务建立底线标准，有利于确保人人都享有能保障其基本生存与发展条件的公共服务。其中的政策重点是解决社会弱势人群的基本公共服务供给不足问题。

在实践中，我国基本公共服务的范围和标准确定受多方面因素的制约，最明显的制约因素是我国经济发展水平所能够提供的财政资源，同时，地区间社会经济发展所形成的历史性差异和发展过程中所面临的主要矛盾及其变化等，都决定了当前我国基本公共服务均等化水平依然处于起步阶段，基本公共服务的发展不平衡、服务保障的标准较低等问题依然存在。为了顺利实现全面建成小康社会的宏伟目标，十提出到二0二0年基本公共服务均等化总体实现的政策部署，意味着我国必须稳步推进基本公共服务均等化，基本公共服务的范围和水平必须随着经济社会发展和体制制度的完善而逐步发展。

二、基本公共服务均等化总体实现面临的现实挑战

一是日益扩大的公共服务供应规模对政府财政承受能力的挑战。目前公共服务整体水平与公众需求仍然存在差距，政府公共服务供给数量与质量仍然落后于公众的现实需求。在当前的金融危机对政府的财政收入形成负面影响的背景下，推进基本公共服务均等化总体实现，将极大地考验政府的财政承受能力。

二是流动人口共享社会发展成果对流入地政府公共服务体系吸纳能力的挑战。据第六次人口普查结果显示，我国流动人口的数量在过去十年里大幅增加，大陆31个省份人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口，同第五次全国人口普查相比增加了116，995，327人，增长81.03%。[2]流动人口促进了人口流入地区的经济发展，满足了其对劳动力的需求，让流动人口共享流入地经济社会发展成果既是流动人口应有的权利，也是建设社会主义和谐社会的必然要求。但考虑到目前很多城市的公共服务体系都主要是根据户籍人口的服务需求进行规划和设施建设，一旦将非户籍人口纳入服务体系，对流入地的公共服务体系的吸纳能力将构成严重的挑战。

三是政府公共财政支出规模的增长对政府公共服务提供效率的挑战。随着政府支出规模的增大，政府公共服务提供的效率问题会成为日益突出的矛盾。基本公共服务的提供本质上是一种资源配置的过程，既要关注社会公平，也要解决效率问题。公共服务提供的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率（X-效率）。其中配置效率要求在公共服务提供的决策过程中，通过资源的合理配置来提供出“最优的”公共服务产品数量组合。X-效率则要求政府在公共服务的生产过程中，采用最好的方法和最有效的技术以最低成本提供公共服务。由于目前我国的行政体制改革尚不到位，政府的职能与结构对公共服务的配置效率与生产效率的提高形成了一定的制约，在这一背景下，政府支出的大规模增长存在较大的效率风险。

四是居民不断增长的公共参与需求对公共服务政策回应能力的挑战。“公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物”，[3]在这个意义上，基本公共服务均等化总体实现的政策目标就已经不仅仅局限于为社会提供优质的公共服务，而且还意味着要将提供公共服务作为促进公众参与和扩大公民权利的重要途径。公共参与可以使公共服务的资源配置能够更好地回应公众的服务需求，从而促进公共服务均等化政策更加符合群众的利益。近年来，我国城乡居民的公共参与意愿不断提升，参与主体趋向多元化，参与领域不断扩大，总体来看，公共参与在深度和广度上都有着迅速的发展。相对而言，现有的利益协调机制、诉求表达机制的改革滞后于公共参与的发展，在回应能力上有所不足。如果公共服务政策的制定不能有效地回应社会的利益诉求，利益相对受损的社会群体对公共服务政策就会产生抵触，严重的可能会造成公众与公众之间，以及公众与政府之间的对立，威胁社会的和谐稳定。

三、基本公共服务均等化总体实现的政策路径

十报告继续强调了加强社会建设必须以保障和改善民生为重点，同时将“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”作为构建中国特色社会主义社会管理体系的重要内容，为基本公共服务均等化总体实现铺设了具体路径。

（一）以“政府主导”为原则推动政府职能实现根本转变

公共服务是政府的基本职责，推进基本公共服务均等化是政府公共服务职能的核心领域。基本公共服务均等化的总体实现必须以全面正确履行政府职能为基础，强化政府对基本公共服务的保障，充分发挥政府在基本公共服务提供中的主导作用。一是加快基本公共服务国家标准的制定。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》确定了44类80个基本公共服务项目，并按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等四个方面提出了“十二五”时期每一项基本公共服务的国家基本标准。但是，这个标准是短期且相对笼统的，可以在这个标准的基础上，对照基本公共服务均等化总体实现的目标进一步形成我国基本公共服务均等化的国家标准。二是进一步优化政府财政支出结构，逐步健全财政资金在提供基本公共服务方面的长效机制。在财力保障方面，当前一个突出的问题是基层政府财力与公共服务的事权不匹配，这已经成为制约基本公共服务均等化的重要体制机制障碍。因此，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力和合理界定各级政府的公共服务事权，是基本公共服务均等化总体实现的重要制度保障。三是完善基本公共服务问责机制，在政府和干部的政绩考核中增加基本公共服务绩效考核的权重。

（二）以“覆盖城乡”为基础实现公共服务在城乡、区域与人群间的均等化

首先要以建立覆盖城乡的基本公共服务体系作为解决基本公共服务发展不平衡的重要切入点，切实改变农村社会事业和公共服务水平不高的现状，在根本上破除基本公共服务的城乡二元结构，不断完善农村基本公共服务体系，逐步形成城乡基本公共服务一体化新格局。其次，实现基本公共服务均等化要立足于解决基本公共服务发展在区域之间的不平衡状况，保持区域间基本公共服务范围和标准基本一致。为此，必须发挥财政转移支付在推进基本公共服务均等化中的作用，逐步增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付的规模和比例，加大对贫困地区的财政转移支付力度，保障这些地区基本公共服务水平，并形成长效机制。

（三）以“可持续”为制度理念促进公平与效率的平衡

推进基本公共服务均等化，既要发挥政府在基本公共服务提供中的兜底作用，也应当对政府能力的有限性有充分的认识，通过深化行政管理体制与社会体制改革，进一步改进政府提供公共服务的方式，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，不断提高政府提供公共服务的效率。一是要探索建立基本公共服务的多元供给机制。打破公共服务主要依靠政府单一主体来提供的传统模式，通过在公共服务提供中引入市场机制，将政府与市场的优势进行整合，促进政府从关注政策执行的投入和过程转向更多地关注政府执行的结果。二是充分发挥发挥各类社会组织在公共服务中的作用。通过大力培育与发展社会组织，进一步深化事业单位改革，全面提高各类社会组织承载公共服务职能的能力，充分调动社会资源解决公共服务供给不足问题。三是强化社会公众在公共服务中的参与。要充分保障公民对公共服务的知情权、参与权和监督权，以政府信息公开和反馈为基础，完善公共服务需求表达机制，建立基本公共服务均等化的公众质量评价机制，促进公众在公共服务提供中的高质量、深层次参与，不断增强公共服务政策回应性，降低公共服务偏离公众需求的政策风险。

参考文献：

[1][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2001：1.

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中图分类号：G80 文献标识码：A 文章编号：1006-7116(2007)02-0016-04

1961年东京奥运会之前，日本政府颁布了日本第一部体育法律《体育振兴法》，在推动日本体育发展中发挥了巨大作用。2000年日本政府又颁布了《体育振兴基本计划)(以下简称《基本计划》)，明确了从2001年到2010年日本体育发展的总体目标及其方针政策，是一部依据21世纪日本社会政治、经济、文化发展而出台的具有战略意义的体育法规。《基本计划》实施以来，已凸显出其效果。2004年雅典奥运会上，日本从悉尼奥运会的5枚金牌猛增到16枚金牌，金牌榜排名从第15位跃居到第5位，提前实现了《基本计划》中提出的奥运会金牌指标。综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的建立，促进了日本大众体育的蓬勃发展。解析《基本计划》的指导思想、新举措和新特点，把握日本体育方针政策的新动向，为2008年北京奥运会之后我国体育发展的新格局提供参考。

1 《基本计划》的指导思想

《基本计划》的指导思想较之《体育振兴法》有明显的变化，只要将两者略加比较就显而易见。

《体育振兴法》的第一条中规定，“本法律以明确有关振兴体育政策措施的基本内容，促进国民身心的健全发展，形成明朗而充实的国民生活为目的。本法律不能用于强制国民进行体育活动，也不能将体育活动用于前项规定的目的之外。”[1]《体育振兴法》的目的体现了其指导思想，也是当时国际奥委会和日本社会坚持奥运会业余性原则的反映。

在《基本计划》的宗旨中，首先指出了近40年来日本社会发生的巨大变化。如，实施5天作息制度以来，使国民由以工作为中心转向以生活为中心；科学技术带来的体力、运动能力的下降以及人际关系淡漠、精神压力增大；老龄化社会的到来；竞技体育的社会影响和竞技水平的持续下降等等。在此基础上做了如下表述：“在这种状况下，当我们考虑体育在现代社会中具有的意义和作用时，应以国民自主参与体育为基础，切实回答国民的需要和期待，不断营造既能使每个国民都可以参与体育活动，同时也能使竞技水平得以提高的体育环境，这已经成为国家、地方公共团体的重要职责。……基于上述考虑，本计划将努力把提供体育活动机会的公共主体、民间主体与利用体育机会的居民、运动员结为一体，进一步实现体育振兴，以期实现21世纪明快、丰富而又充满活力的社会。”[2]不言而喻，《基本计划》的宗旨同样反映了该《基本计划》的指导思想。

上述两种指导思想明显反映出了两者之间的差异。《体育振兴法》的指导思想主要集中在促进国民身心健康，形成明朗而充实的国民生活，促进大众体育的发展，并强调体育振兴的各项措施不能用于此目的之外。与《体育振兴法》不同，《基本计划》的指导思想中既强调大众体育，又重视竞技体育，突出了新形势下大众体育与竞技体育协调发展的重要性。这种以法规的形式对竞技体育的表述是日本体育指导思想E的重大突破。

2 《基本计划》的两大举措

指导思想的转变带来了体育政策的变化，而体育政策的变化又体现在具体措施之中。为了适应21世纪日本政府和国民对体育的需求，《基本计划》中出台了一系列新的举措，其中有两项将会对日本体育的现在和未来发展产生深远影响。

2．1 建立综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心

《基本计划》中明确规定，“到2010年全国各市区町村至少建立一个综合型区域体育俱乐部。到2010年全国各都道府县至少建立一个泛区域体育中心。”[2]日本的都道府县行政区建制相当于我国的省级行政区建制，市区町村相当于我国的地级市，是都道府县的下一级行政区建制。

综合型区域体育俱乐部是一种由区域居民自主组织的体育俱乐部。建立综合型区域体育俱乐部的意义在于，以俱乐部作为载体，实现满足国民体育需求和提高竞技水平的一体化，促使大众体育和竞技体育的协调发展。同时，通过俱乐部这种形式，增强区域居民的连带意识和世代间的交流，构建明朗、充满活力的和谐社会。

与以往的单一型体育俱乐部不同，综合型区域体育俱乐部的主要特点如下：第一，备有多种多样的运动项目，满足人们不同的运动需求。第二，从儿童到老年人，从初学者到高水平运动员，区域内的任何人都可以根据自身的年龄、兴趣、技术、技能水平，任何时候都能进行体育活动。第三，具备作为运动基地的体育设施和活动场所，可进行定期或不定期的体育活动。第四，有高素质的体育指导员，并可根据每个人的具体需要进行体育指导。第五，上述各项由区域居民自主组织运营。

泛区域体育中心是指在几个市区町村构成的区域圈内建立的体育中心。由于该体育中心不隶属于某个市区町村，具有跨市区町村的特点，因此称之为泛区域体育中心。该体育中心的主要功能是在更大的区域内，协调解决单个综合型区域体育俱乐部难以解决的问题，支持综合型区域体育俱乐部持续、稳定地运营。其主要功能有以下几个方面：第一，支援综合型区域体育俱乐部的创立和培育；第二，支援综合型区域体育俱乐部的管理人员和指导人员的培养；第三，完善和提供泛区域市町村范围的体育信息；第四，举办泛区域市町村规模的体育交流大会；第五，支援泛区域市町村高水平运动员的培养；第六，从运动医学和体育科学方面支援区域体育活动。

到2010年，日本将不断完善和扩大在全国市区町村建立综合型区域体育俱乐部，在都道府县建立泛区域体育中心的全国体育组织体系。

为了保证综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心在全国的顺利拓展，《基本计划》中明确了一系列相关政策，体现了日本政府对该项事业的支持力度。

在软环境方面，日本政府为了在全国范围内积极推进综合型区域体育俱乐部的全面建设，制定了一系列不断完善综合型区域体育俱乐部的环境培育、人才培养以及实现终身体育社会的普及教育等措施，具体表现在以下几点：

第一，加大宣传力度，在全国范围内开展综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的试点工作，并将其经验逐步推广。

第二，国家要求地方公共团体要积极主动地实施与国家协调的政策，都道府县及市区町村在参照《基本计划》制定

本地区的体育振兴计划时，要将综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的建立作为主要内容。

第三，在全国推广建立综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心需要大批体育管理人才和体育指导员。《基本计划》中明确规定，为了培养具有社交能力和创设综合型区域体育俱乐部能力的人才，要组织实施经验研讨和信息交流。同时，都道府县和市町村要把体育院校的毕业生，或具有资格的高素质的体育指导员分配到体育振兴部门或泛区域体育中心、公共体育设施等单位，不断完善体育指导员的研修工作，探讨适合区域需要的体育人才使用政策。

第四，都道府县及市区町村为了保证综合型区域体育俱乐部运营的持续性和透明性，使之对区域体育振兴等公益活动做出更大贡献，建议综合型区域体育俱乐部以特定非营利活动法人(Non Profit Organization NPO法人)的身份取得法人资格，成为权力义务的主体，便于经营并享受国家特定非营利活动法人的优惠政策。

在硬环境方面，日本政府的支持主要体现在对综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的体育设施建设和资金保证方面。《基本计划》中指出，政府“考虑到综合型区域体育俱乐部在区域体育振兴和地方自治团体的形成等方面所具有的公共作用，在以区域居民的会费收入等作为运营基础的同时，对俱乐部的根本要素和事业给予有效的援助。”[2]这里所指的“根本要素”的重要内容就是包括更衣室、淋浴室、饮茶谈话室等在内的俱乐部场馆设施。另外，《基本计划》还规定，积极推进俱乐部室内建筑设施的完善，强调在新建俱乐部室内建筑设施之外，要有效利用和整修学校的闲置教室和已有的公共体育设施。因此，日本政府在建立推广综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心的事业中，把学校体育设施的利用作为重要内容。

关于资金保证，该《基本计划》中指出，“在推进本计划各项措施的过程中，尤为重要的是要确保以体育振兴为目的的财源。”[2]日本政府在保证划拨该项事业的基本预算外，充分利用1990年设立的体育振兴基金和1998年建立的体育振兴彩票制度。体育振兴彩票获得的收益主要用于建设便于居民在住地附近参与体育活动的社区体育环境。日本政府将继续充实该《基本计划》中政府提供的资金，提高体育振兴所需的经费预算，确保体育振兴经费的稳定性。

2．2建立一条龙的训练体系

《基本计划》中指出。“我国高水平运动员在以奥林匹克运动会为代表的国际体育大会上的出色表现给予广大国民无限的梦想与感动，有利于明朗、充满活力的社会形成，因此要积极推进能在这种高水平竞技运动大会上出色表现的运动员的培养和强化。”[2]同时，针对20世纪80年代以后日本竞技水平持续下降，奥运会奖牌锐减的倾向，《基本计划》提出了综合性、有计划地推进旨在培养、强化高水平运动员的各种措施，尽快实现奥运会奖牌获得率翻倍，实现奖牌获得率达到奥运会奖牌总数3．5％的目标。为了实现这．目标，《基本计划》的一个重要举措就是要建立一条龙的训练体系，并制定了一系列保障措施，具体如下：

第一，从少年儿童抓起。《基本计划》中指出，“为提高国际竞技水平，必须要把视野扩展到少年儿童，对具有优良素质的运动员，进行适应其个人特点和各年龄成长阶段特点的指导，有组织有计划地培养有国际竞争力的高水平运动员。”[2]。《基本计划》认为，目前日本训练指导体系条块分割，尤其对青少年儿童的训练指导体系相互之间不衔接，难以保汪少年儿童的训练持续地贯穿于学校生活的各个阶段，造成了具有优秀运动潜力的少年儿童得不到良好的、连续性的训练。这是影响日本培养高水平运动员，导致国际体育竞争力下降的主要原因之一。因此，必须改变现状，对有培养前途少年儿童，根据一条龙的训练理念，对其进行有针对性的训练，在各个竞技项目中构建高水平运动员的训练体系。

第二，研发优秀运动员的选材手段。为了保证高水平运动员后继有人，要加强后备人才的培养和优秀运动员选材手段的研究与开发。《基本计划》中指出，竞技体育部门要根据反映竞技特性的客观指标，发掘具有优秀素质的运动员。在充分了解各竞技项目运动员培养计划内容的基础上，充分利用国立体育科学中心和体育院校积累的有关高水平运动员身体特征等方面的知识信息，开展运动员发掘手段的研究。

第三，完善训练基地。《基本计划》认为，提高竞技水平需要运动员有充足的时间，充分运用体育医学、科学研究的成果进行强化训练，而强化训练又必须有稳定的训练的基地。经过调查，日本发现在亚特兰大奥运会上获得金牌总数前10名的国家中有9个国家拥有这种训练基地设施。因此，《基本计划》指出，为了提高国际竞技水平，日本需要尽快完备国家级水平的训练基地。

第四，指导人员的专业化。这里的指导人员相当于我国的教练员。《基本计划》认为，提高竞技水平的国际竞争力，不仅需要一流的运动员，同时也需要一流的教练员。这些教练员能够依据运动员培养计划，根据运动员的个人状况，对高水平运动员等进行专门的技术指导；能够面向奥林匹克运动会等大型国际赛事制定出具有国际竞技水准的竞技战略战术；具有运用体育医学、心理学等相关知识强化训练方法的能力。为此，《基本计划》提出日本需要成立教练学院，以培养高水平的教练员。

第五，营造运动员安心从事高水平竞技运动的环境。《基本计划》指出，为了保证运动员无后顾之忧，专心从事运动训练，需要建立运动员安心从事竞技的体制。为此《基本计划》提出了以下措施：首先，对外国高水平运动员训练环境进行调查，在此基础上，逐渐明确政府行政部门、体育团体、企业以及区域的不同作用，制定出完善日本高水平运动员能够专心从事竞技的指导方针。其次，加强对运动员退役后的关怀，促进高水平运动员的有效利用。高水平运动员退役后可以作为一条龙训练体系的指导人员继续发挥作用。地方公共团体在高水平运动员退役后可以聘任其担当学校的非在编讲师，将其运动经验用于指导青少年竞技能力的提高。再者，要加强运动员的体育保险，对运动员的伤害补偿进行必要的调整，尽量减少运动伤害给运动员带来的忧虑。

3 《基本计划》的主要特点

《基本计划》是战后日本颁布的一部目标最明确，内容最丰富，措施最全面，要求最具体的体育法规，其特点主要有以下几个方面。

3．1 目标明确，措施具体

《基本计划》的主要特点之一是有一个明确的目标体系。在整个目标体系中既有统领整个计划的总体目标，又有大众体育和竞技体育等不同领域的政策目标，还有具体的实施目标。《基本计划》的宗旨反映了其总体目标，即“把提供体育活动机会的公共主体、民问主体与利用体育机会的居民和运动员结为一体，实现进一步体育振兴，以期实现21世纪明快、丰富而又充满活力的社会。”[2]大众体育的政策目标是：“第一，实现所有国民都能够根据自身的体力、年龄、

技术、兴趣、目的以及时间，随时随地参与体育运动的终身体育社会。第二，尽早实现每两个成年人中有一人(50％)每周一次以上参加体育运动的体育实施率。”实施目标是：“第一，到2010年，全同各市区町村至少建立一个综合型区域体育俱乐部。第二，到2010年，全国各都道府县至少建立一个泛区域体育中心”。[2]

竞技体育的政策目标是：“第一，我国高水平运动员在以奥林匹克运动会为代表的国际体育大会上的出色表现给予广大国民无限的梦想与感动，有利于明朗、充满活力的社会形成，因此要积极推进能够在这种高水平竞技大会上出色表现的运动员的培养和强化。第二，鉴于在1996年的奥林匹克运动会上我国奖牌获得率下降至1．7％的情况，综合地、有计划地推进旨在培养、强化我国顶尖水平运动员的各项措施，尽早使奖牌获得率翻倍，实现3．5％的目标。”[2]实施目标是：“要有组织有计划地培养高水平运动员，建立一条龙的训练体系。”[2]

如上所述，整个《基本计划》的各种目标相互关联，逻辑清晰，一环扣一环，形成了一个有机的目标体系，贯穿于《基本计划》的始终。同时，该计划的目标体系包含了宏观、中观和微观3个不同层次，近期、中期和远期3个不同阶段，措施具体，可操作性强，有利于该计划的贯彻落实。

3．2三大领域，协调发展

《基本计划》的另一个特点是谋求大众体育、竞技体育和学校体育的协调发展。该《基本计划》的第三节是专门关于大众体育、竞技体育和学校体育协调发展的内容。这一领域的政策目标是：“以实现丰富的终身体育生活和提高国际竞技水平为目标，推进终身体育、竞技体育和学校体育运动之间的相互协调。”[2]为了实现这一目标，《基本计划》中提出了“两个协调”，即丰富少年儿童的体育生活，推进学校与区域之间的相互协调；提高国际竞技水平，促进学校与体育团体之间的相互协调。同时，为了实现终身体育社会，建立综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心是促进大众体育、竞技体育和学校体育协调发展的重要保障。这种把无形的促进大众体育、竞技体育和学校体育协调发展的理念，汇聚在有形的综合型区域体育俱乐部和泛区域体育中心之中，为真正做到三者的协调发展提供了新思路。

3．3竞技体育，重大突破

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中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2014）04-0103-06

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.04.011

收稿日期：2013-11-20；修订日期：2014-05-28

作者简介：王桂胜，经济学博士，首都经济贸易大学劳动经济学院教授。

Formulating Methods of Programming Minimum Living Standard Guarantee

Line in China and Its Multiobjective Application

WANG Guisheng

（School of Labor Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract：Scheme of minimum living standard guarantee is an important part of social assistants. It ensures stability and harmony of our society. Definition of the minimum living standard guarantee line affects both the living level of the poverty and public fiscal payment. This paper reviews the existed defining methods of minimum living standard guarantee line and analyzes the internal mechanism of scheme of minimum living standard guarantee. Then it puts forward multiobjective programming method to define the minimum living standard guarantee line more effectively.

Keywords：minimum living standard guarantee line； the extended linear expenditure system method； linear programming method； multiobjective programming

一、引言

2013年10月30日，国务院总理主持召开国务院常务会议，讨论建立健全社会救助制度，推进以法治方式织牢保障困难群众基本生活的安全网。中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁2010年所做的《国民收入分配状况与灰色收入》调研报告得出的结论是，中国收入最高的10%家庭与收入最低的10%家庭的人均收入相差65倍。2012年12月9日，由西南财经大学与中国人民银行金融研究所共同成立的中国家庭金融调查与研究中心公布的《中国家庭金融调查报告》显示，2010年中国基尼系数达到0.61，远高于全球0.44的平均水平，属于联合国定义的收入差距悬殊危险的社会。由此可见，提高低收入群体收入水平和最低保障水平、缩小居民收入分配差距是我国一项迫在眉睫的改革目标。

最低生活保障制度是我国城乡社会保障制度改革过程中制定的新型保障制度，是为了维持城乡贫困人群的基本生活、提高城乡贫困群体生活福利水平的重要举措。最低生活保障制度作为一项基本保障权利在我国已经逐步深入人心。当然，我国的社会经济虽然获得了巨大发展，但由于人口众多、各地区发展水平参差不齐，要建立达到西方发达国家福利水平的最低生活保障制度还是心有余而力不足。因此，必须结合我国实际国情，建立切实有效的、可持续发展的最低生活保障制度，而这个制度的核心就是确定一条充分合理的最低生活保障线。

本文在评价现有几种最低生活保障线制定方法不足的基础上，结合最低生活保障线制定的内在机理，提出运用多目标规划法制定最低生活保障线的程序和原理。

二、现有最低生活保障线制定方法评述

最低生活保障线是最低生活保障制度中的核心内容，直接关系到被救助人员的经济收益和生活水平。因此，最低生活保障线的确定不仅备受政府相关部门以及社会公众的关注，同时也是学术界讨论的热点。关于最低生活保障线的制定方法，国内外文献均有大量论述，学者们先后提出了恩格尔系数法、市场菜篮法、生活形态法、国际贫困线标准法、马丁法等方法。这些方法简单易用，可以为最低生活保障线的制定提供有效计量手段。但这些方法主观性相对较强，并且受一定的人文、社会背景约束。为保证最低生活保障线的制定客观、合理和公正，学术界又不断提出了其他建立在广泛调查数据和实证分析基础上的最低生活保障线制定法，下面选择有代表性的几种方法加以分析评述。

1.ELES法

ELES法即扩展线性支出系统法（Extended Linear Expenditure System），是美国学者路迟（Liuch）于1973年在线性支出系统（LES）基础上提出来的需求函数模型。该法将人们在衣、食、住、行等方面的消费需求分为基本需求和超额需求，再根据样本数据对各类消费需求方程建立线性回归模型并进行参数估计，求得回归变量系数，再对基本需求支出进行估计。基本原理如下：

依据上述基本需求量计算公式来确定最低生活保障线。封等人和王中昭均采用了ELES法分别估计我国陕西省农村最低生活保障线和城镇居民最低生活保障线[1～2]。从实际应用来看，ELES法具有一定的局限性。如样本数据的有效性和完整性、截面的异方差性和物价的变动性等需要考察。此外，ELES法主要反映了贫困群体或低保申请人的需求方面的情况（这些需求范围的设定本身具有主观性），而不可能反映政府提供最低生活保障的支付能力。也就是说，最低生活保障线的可行性还需另外考察。

2.线性规划法

汪泓等人首先采取了线性规划法预测上海市食品基本支出水平，然后运用人工神经网络模型预测估计了非食品支出水平，最后将二者相加得到上海市最低基本支出水平即最低生活保障线[3]。按照营养学的规律，运用线性规划法估计食品基本支出应该是较为客观可行的方法。但这种方法过于细致，消费者的偏好不同，样本食品的选择较多，不同替代食品的价格也千差万别。因此，若要一一考察，计算将过于繁琐。此外，运用人工神经网络模型预测非食品支出过于复杂，难以理解，而且不同项目支出之间可能是替代关系，也可能是互补关系，学习效应是否有助于非食品支出的预测难以确定。因此，人工神经网络模型用于预测非食品基本支出不具有实用价值。当然，线性规划法在预测食品基本支出上具有一定的参考价值，给定基本食品需求目录，运用计算机软件可以有效确定基本食品支出水平，再结合非食品基本支出水平估计，即可确定最低生活保障线。但是线性规划法与ELES法一样，并不能反映政府提供最低生活保障的可行度问题。

3.回归分析法

童星等人运用一元线性回归和多元线性回归法分别对不同类型指标（平均指标、总量指标和百分比指标）展开了经验回归分析，并进行了较为细致的统计分析[4]。从结果上看，回归效果尚佳，统计检验指标有一定的显著性。这反映了最低生活保障线与各类经济指标（如GDP、各级政府财政预算收入、城镇居民储蓄余额、平均工资、社会消费品零售总额等）之间有一定联系，并受这些经济指标的影响。但是，该项研究以最低生活保障线为因变量，以其他经济指标或社会指标为解释变量作回归分析，本身违背了回归分析的基本假设。因为最低生活保障线是政策变量指标，不是内生变量或随机变量，不能作因变量，只能选择基本消费支出作为因变量――该研究中凡是以最低生活保障线为因变量的回归模型所得判定系数很低即可说明问题。此外，由于该文献使用数据为截面数据，还存在截面相关性等问题。总而言之，在估计和预测最低生活保障线时，线性回归分析法要慎用。

三、最低生活保障线制定的目标替代（tradeoff）分析

政府的社会福利和救助政策主要为了改善全体人民的生活福利水平，促进社会公平的实现，但同时也会对效率产生不利影响。如社会救助政策中最低生活保障线的制定就体现了公平和效率的取舍问题。最低生活保障线越低，说明救助政策特别强调社会效率，但有损社会公平；最低生活保障线越高，社会公平程度越高，贫困群体福利水平越高，但会影响社会经济效率。下面通过博弈方法对这一现象进行分析（类似案例分析可见参考文献[5]）。如图1所示，政府有两种行动，即“救助”和“不救助”；低保申请人员也有两种行动，即“工作”和“不工作”。相对于政府和低保申请人员的每一对行动组合（或策略组合），双方均会获得一定的收益支付，具体收益组合可参见图1。政府救助一个积极寻找工作或能工作即工作的低保申请人可获得收益为x，低保申请人获得收益为a；政府若救助一个偷懒不愿工作的人，可获得收益为z，这个收益应为负数，因为政府救助一个能工作却偷懒的人，就是奖懒罚勤，浪费公共资金并损害经济效率，而对于低保申请人员却获得高收益b；同样，政府对一个不能工作或没有条件工作的低保申请人不提供救助也得到一个负收益y，因为政府没有实现社会公平，其声誉必然受损，而低保申请人则会选择积极寻找工作，艰难度日比什么都不做要好，因而获得正收益c。根据以上收益分析，可以确定这些行动组合收益的关系如下：

x>0，a>0，b>0，c>0；z

根据这些收益之间关系的比较，可以发现：当政府选择救助时，低保申请人选择不工作（基于理性经济人假设）；当政府选择不救助时，低保申请人选择工作；当低保申请人选择工作时，政府选择救助；当低保申请人选择不工作时，政府选择不救助。因此，根据以上收益结果，不能得到一个纯战略均衡。为此，需要采用混合战略博弈来分析。对以上收益结果赋以数字如下：

x=3，a=2，z=-1，b=4，y=-2，c=1

假设政府救助的概率为β，不救助的概率为1-β；低保申请人寻找工作的概率为α，不寻找工作的概率为1-α。则政府的期望收益ERg为：

ERg=β[3α+（-1）（1-α）]+（1-β）（0-2α）

=β（6α-1）-2α

这一博弈的均衡是混合战略纳什均衡：政府以1/3概率选择救助，2/3概率选择不救助；低保申请人以1/6概率寻找工作，5/6概率不寻找工作。显然，政府救助的概率越高，低保申请人寻找工作的概率就越低。纯战略均衡是混合战略均衡的特例，而混合战略均衡则是纯战略均衡的扩展形式。在经济人理性假设前提下，上述政府救助博弈的均衡结果是混合战略均衡而非纯战略均衡，这是由其收益结构所决定的。也就是说，

双方只要是理性的，其行动选择必然是随机的。由于这种随机性，政府在制定救助政策时需要考虑政策受益人或救助对象的反应。

四、多目标规划法在最低生活保障线制定中的应用

多目标规划法（Multiobjective Programming）是在一定的约束条件下对多个目标函数同时求极值的一种最优化方法。现实中无论是资源优化配置，还是社会政策设计等均存在多项目标实现问题。有些目标之间还有冲突，如确定某项工业投资计划，就存在经济效益最大化和环境损害最小化及能源消耗最小化等矛盾。在社会救助政策设计中，也存在类似的问题，即政府提供救助或津贴实现人们福利的最大化和政府用于救助支出最小化的矛盾。政府提供的救助水平越高即最低生活保障线越高，对低收入群体或贫困人群越有利，而这会增加公共财政负担，同时也可能会发生“过度保障”，使一些有谋生能力的人丧失求职欲望，宁愿吃“低保”而不愿意就业。多目标规划法正是可以兼顾多项目标的设计最低生活保障线的方法。

多目标规划的基本形式可以表述如下：

可得如下结果：

k1=0.3941 ， k2=0.4236， f1=3960（万元）， f2=6040（万元）

上述某市的计算结果可以类推到其他近似条件的城市。假设北京市社会救助人口符合上述分层条件，北京市近年来月最低工资或基本生活费接近于1200元，根据上述最低生活保障线比例（k1=0.3941，k2=0.4236），计算得到北京市月最低生活保障金数额应该为472～508元。北京市政府2010年底出台了一项民生政策，即为更好地保障本市城乡困难群众基本生活，按照市委、市政府的统一要求和部署，市民政局会同有关部门测算制定了2011年城乡低保标准调整方案，并将从2011年1月1日起正式实施。北京城市户口最低保障金标准由家庭月人均430元上调为480元，上调幅度为11.62%。北京市2011年月最低生活保障金由2008年的390元调整到480元，与前面估计结果基本一致，可见在上述假设下北京市2011年所定最低生活保障金水平是合理的。

运用多目标规划法制定最低生活保障线的关键在于：一方面要了解最低生活保障的总体支出水平和财政支付能力；另一方面，就是要掌握贫困群体的结构状况，将其根据贫困程度划分为若干层次（一般为两层），这样既能做到应保尽保，同时也能发挥贫困群体的积极性，减少最低生活保障支出。

五、结论与建议

最低生活保障制度是继下岗生活补助、失业保险制度之后第三条重要的社会保障制度，是维护社会和谐、实现社会公平和缩小社会差距的不可缺少的社会政策。当前，我国社会经济得到了较大发展，但社会各阶层收入差距仍然较大，基尼系数仍居高位。因此，提高社会保障水平、扩大社会保障覆盖面是确定无疑的政策方向。最低生活保障线的制定一方面决定了社会救助程度，另一方面也受到政府公共财政的约束，因此，科学合理制定最低生活保障线是确保该项制度有效实施的前提。结合前面的分析，就最低生活保障线的制定提出以下几点建议。

第一，确定最低生活保障线时，既要考虑到最低生活保障制度的福利目标和社会目标，也要考虑政府的财政支付能力和社会经济效率，不能顾此失彼，影响社会和谐、持续、平稳发展。

第二，确定最低生活保障线的较为合理的方法应该是：首先根据充分有效的调查，搜集掌握各类基本消费数据，运用ELES法估计基本需求支出水平，在此基础上，结合多目标规划法来确定最低生活保障线。

第三，在确定最低生活保障线时，要根据低保申请人员的类别划分，制定不同档次的最低生活保障线，体现福利的差别待遇。所有这些不同类别的最低生活保障线均可通过多目标规划一次性确定。

第四，运用本文所提方法估计确定最低生活保障线，关键是建立有效的数据库，再结合MATLAB软件编制规划程序，设计好约束条件和目标函数，就能很快得到计算结果。因此，多目标规划法是十分快捷有效的，同时也能直接反映政策目标。可以断言，多目标规划法也会在其他社会福利政策制定设计中得到广泛运用。

参考文献：

[1] 封，贾继开.农村最低生活保障线的模型构建和应用[J].西安交通大学学报（社会科学版），2008，（3）.

[2] 王中昭. 我国城镇居民最低生活保障线的动态测定[J].计划与市场探索，2003，（3）.

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（一）*市行政区域内各类城镇企业（按国家和省规定实行省级管理的行业企业除外）、实行企业化管理的事业单位、民办非企业单位及与上述单位建立劳动关系的法定退休年龄内的全部职工；

（二）法定退休年龄内的城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、城镇灵活就业人员；

（三）法律法规规定的其他单位和人员。

二、工作责任

市政府承担市本级和各区县完成目标任务后的保发放责任。各区县政府承担所辖范围内企业职工基本养老保险的扩面、基金征缴、清欠等各项目标任务全面完成的责任。市政府根据省下达给我市的目标任务，将企业职工基本养老保险年度扩面、基金征缴、清欠等目标任务分解下达给各区县政府和市劳动保障部门，并纳入政府目标管理。企业职工基本养老保险扩面和基金征缴目标任务的完成情况与各区县政府主要领导的工作业绩、奖惩挂钩。市社会保险经办机构负责对各区县的企业职工基本养老保险基金年度征收计划执行情况和个体参保人员缴费情况进行按月检查、季度通报和年度考核。

三、基金的管理和使用

企业职工基本养老保险基金实行统收统支、统一调剂、统一管理。养老保险基金征收和支出必须严格执行收支两条线的规定，严禁挤占挪用。

（一）各区县开展企业职工基本养老保险市级统筹前所积累的基本养老保险基金属于市级统筹基金，可暂留存各区县按原基金管理办法进行管理；区（县）如需使用时，须由区（县）社会保险经办机构报所在区（县）劳动保障局和财政局同意后向市社会保险经办机构提出申请，经市社会保险经办机构审核后报市劳动保障局、市财政局批准方可使用。留存积累基金主要用于弥补本区（县）未完成当期基金征缴、清欠目标任务时的收支缺口，应上交的省级调剂金，本级离退休人员调整待遇支出，以及在中央转移支付补助金、省级统筹调剂金未及时到位，影响当地基本养老保险金正常发放时基本养老保险待遇支出。市对留存积累基金实行统一管理，未经批准，各区县不得擅自动用。市劳动保障局、市财政局、市审计局、市监察局、市社保局要加强对养老保险基金的监管。对违规挤占挪用养老保险基金的单位和个人，要按照有关规定严肃处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

（二）市基本养老保险基金年度征收计划由市社会保险经办机构根据当期省下达的养老保险扩面和企业基本养老保险基金征收目标任务编制，经市劳动保障局、市财政局审核并报市政府批准后下达执行。各区县社会保险经办机构当月征收的养老保险基金月末余额全数上解市社会保险经办机构企业职工基本养老保险基金收入户，市社会保险经办机构按月末余额全数划转市社会保障基金财政专户。

（三）市基本养老保险基金年度支出计划由市社会保险经办机构编制，经市劳动保障局、市财政局审核后报市政府批准执行。市本级和各区县离退休人员基本养老金月支出计划必须核算到人，及时报送市社会保险经办机构统一核定。市财政局每月将应支付的养老保险基金按时划拨企业职工基本养老保险基金支出户，由市社会保险经办机构按照核定的基本养老金支付计划，每月将资金按时足额分别划到市本级和各区县社会保险经办机构的企业职工基本养老保险基金支出户,再由区县社会保险经办机构将资金划至各银行、邮局帐户。

（四）实施企业职工基本养老保险市级统筹后，中央转移支付补助金和省级统筹调剂金以及市级调剂金不再下拨各区县，作为全市统一的调剂基金，用于确保发放。

（五）对违保险政策擅自纳入统筹所产生的养老保险基金支出，不得纳入基金统筹支出范围，由当地政府自筹资金解决。

（六）各级社会保险经办机构均为独立的基本养老保险基金核算单位，基金核算按照《四川省社会保险基金核算办法》执行。

四、业务管理

（一）完善业务流程和管理网络。在建立统一的业务管理网络的基础上，进一步简化业务流程，完善管理软件。各区县应按规定做好参保登记、基础信息、人员增减、缴费基数、基金征收、个人账户、基金财务等具体工作和离退休人员基本养老金的按时足额发放工作，市社会保险经办机构对此实施实时监控。

（二）严格退休审批。各级劳动保障部门必须严格执行国家现行退休政策，把好政策关。

五、激励和约束机制

（一）各区县当期完成征缴、扩面目标任务后的基金收支缺口，由市级统筹基金调剂解决；当期没有完成征缴、扩面目标任务的差额部分，由同级财政预算安排20%的资金解决，其余80%的资金从其留存积累基金中支付，留存积累基金用完时全部由同级财政预算安排资金弥补。

（二）市本级和各区县当期完成或超额完成扩面征缴目标任务的，由市和区县政府按完成和超额完成目标任务的一定比例给予劳动保障、财政、社会保险经办机构工作经费补助，所需资金分别由市和区县财政预算安排。具体奖励办法另行制定。

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规划的调控功能是规划功能体系的核心，也是关系到规划存废的关键。从总体上看，社会主义国家的指令性计划调控功能强，转型国家的指导性计划调控功能相对弱；发达国家规划调控作用较强，而发展中国家调控作用较弱。

规划的调控功能取决于战略目标与政策措施的有效组织方式。我国一直在探索加强规划的调控功能，但成效不大。除规划本身的问题外，更深层次的原因是经济体制不完善和行政体制改革不到位。这集中体现在政府与市场间界线不清晰、财税体制改革不彻底、政绩考核体系不完善等方面。如，政府与市场间界线不清晰使规划内容选择不科学，许多本应由市场实现的内容，却被政府强加干预，目标因此落空。再比如，尽管各级政府在改革绩效考核方面有较大进步，尤其是2006年7月6日中央有关部门下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》取得了一些突破性进展，但却没有从根本上改变以GDP等经济指标为核心的干部考核机制，许多部门追求眼前利益，“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍，产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性内容统统让位于经济增长。

要实现好、完善好我国规划调控功能，一方面需要继续完善五年规划，包括进一步优化规划内容设置、目标明确和切实可行、配套政策和措施有力、编制程序进一步科学化。另一方面，也需要坚定不移的推进经济体制改革和行政管理体制改革，只有理顺经济运行体制、行政管理体制，规划才有可能真正具备调控功能，成为政府调控经济社会运行的基本手段。

二、中外规划的内容

各国规划内容具有较为一致的演变趋势，促进产业结构升级一直是规划的核心内容。但各国规划内容的差异也比较明显。第一，规划的指导思想和发展目标不同。20世纪50、60年代，各国普遍以经济增长为规划目标，到目前为止，大部分发展中国家仍以推动经济迅速增长作为规划的基本目标；20世纪70、80年代，发达国家规划开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配，重视可持续发展；20世纪90年代后规划的目标和理念不仅包括经济增长、创造就业、收入分配公平、可持续发展，而且还包括文化的多样性和政治参与等社会、文化和政治目标。我国经过长期的探索，确立了科学发展观的规划指导思想，在此基础上对规划内容进行调整。第二，规划的内容涵盖领域不同。发达国家的规划一般集中在经济、社会、生态环境等领域，“经济社会”发展规划的特点较为突出。我国的经济社会发展规划往往涵盖经济、社会、生态、文化、外交等各领域，“总体”规划特征明显，但重点又放在经济建设领域，社会领域尤其是公共服务领域的内容偏少。第三，规划内容的组织方式不同。规划目标是否可行、政策措施是否有效、目标与政策措施的组合方式是决定规划成败的关键。较为成功的规划一般都是由明确的战略目标和可操作性强的政策措施有机组合而成。如，韩国的新五年计划纲要(1993～1997)对于“100天、半年、各年”的目标都有清晰的界定，这些目标辅以对应的政策措施，组织严密。但我国经济社会发展规划目标和对策措施不够明确，五年规划中的目标多没有具体分解，各年度实现的目标不清楚，而年度计划又较少关注五年规划的目标；而且我国规划采取了“目标、战略+配套措施”的模式，每个领域内都有相应政策措施，这带来了各类政策如何相互协调和配合的问题；政策措施较为宽泛，许多政策往往只是指出方向，缺乏具体的路径设计，实践中难以遵照执行；一些支撑政策如投资政策等，与目标间的关系论证不充分，各种政策不一定能完全满足规划目标的需要。

我国发展规划内容应“有进有退”，围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求，在政府可调控的领域内进行内容选择，减少经济等领域的内容，增加公共服务领域内容的比重，增加相应的对策措施。规划内容应实现“虚实结合”，即一方面将总体规划作为阐述和落实国家发展战略的重要载体，遵照发展战略确定规划目标，体现规划的战略导向性。另一方面，还应包含具体工程项目和切实可行的对策措施，与具体工程项目性质相似，政策措施也是规划的“实体内容”，各项政策是保证规划和内容实现的基本手段。因此，规划内容与政策的组合优劣是关系规划成败的关键因素。应逐步推广“规划目标+配套政策”的规划模式，保证各规划目标都有相应的配套政策；配套政策采取总体框架和近期具体政策措施相结合的方式，强化政策对规划内容的支撑和保障作用。

三、中外规划的编制程序

大多数国家编制规划的程序都包括五个步骤，即前期研究、规划草案、全面协调、正式方案和公布实施。核心环节是前期研究和协调。其中，协调环节是中外规划编制程序中差别较大的部分。协调是不同利益主体对规划方案进行讨论、修改、完善来达成共识，促使规划方案更贴近实际、减少执行阻力的基本手段。因此，协调的范围和深度是决定规划成败的关键。发达国家规划都重视协调，协调的时间要历时3年，而规划方案编制仅需几个月；韩国规划从开始编制到正式公布，整个过程一般需要两年时间。其中，大部分时间都是在协调；日本一个中长期规划的制定，一般需要一年左右的审议和决定过程。

从协调对象看。发达国家规划是与所涉及到的主要利益群体进行协调，国家经济社会发展规划与各专业部门、地方政府、各类企业、民众等进行协调，尤其是与企业、民众间的协调更为重要。协调工作较好的法国、日本、韩国都侧重于企业、民众的协调。如，法国负责规划协调的现代化委员会(后改称为计划工作委员会)由产业组织的代表、政府有关官员、政府指定的专家及工会组织的代表组成。其中，前两部分人员占60％～70％。我国总体规划主要与专业部门、地方政府协调，侧重与不同专业部门之间的协调尤其是与财政、土地、建设等部门的协调。但与企业和民众的协调还不够。到目前为止，国家规划的初步方案对企业和民众都是保密的，只有规划批准公布后，广大企业、民众才能了解规划方案。编制“十一五”规划期间，民众、企业还只能通过发展改革委网站专栏反映意见和建议，或采取邮寄信件、电子邮件方式反映意见看法，还不能直接对规划方案提出意见。目前，我国正致力于推进企业和民众“知情权”的建设。

从协调内容看。规划协调的主要内容包括目标选择(在众多可能的目标中选择最优目标或为大多数群体所接受的目标)、目标与政策手段的配合、讨论和修改总体方针和政策建议：最后，形成规划草案报告。协调是为了确保国家规划目标的实现，同时又能充分调动地区或企业的积极性，实现国家目标与企业经营活动的协调一致。我国规划协调主要是不同政府部门、各地方对主要发展指标的可行性进行重点论证，对主要措施、重点项目和资金配套关系等进行讨论修改，这与国外规划大体相同。但协调本身追求的是与大多数群体达成一致，由于我国规划缺少与企业、民众的协调。所以，实质上协调内容较国外少。

从规划协调的机构看。许多国家设有专门机构负责规划协调工作，以提高规划协调力度，韩国的经济企划院是组织规划协调的主要机构，从第五个计划开始，在计划草案报送内阁批准前，必须广泛征集有关方面对计划目标和政策的意见。我国国家发展改革委员会发展规划司是具体负责中长期规划编制事务的机构。从今后的发展趋势看，我国应建立专门负责规划协调的组织机构，以委员会的形式搭建规划的协调平台。加强规划与企业、居民的协调，在进一步加大与专业部门、地方协调力度的同时，逐步加强与企业、民众的协调，尤其是对战略性产业的企业代表、不同阶层的民众代表进行协调。

四、中外规划的评估

较为完善的评估体系包括监测和评估两部分。监测是对规划实施的全程记录，评估可分为定期评估和不定期评估。定期评估包括年度评估、中期评估、最终评估(后评价)；不定期评估主要是指应急评估。各类评估的差异很大，年度评估的重点是评价规划实施的环境和进程，中期评估的重点是规划实施环境、实施进程、修改建议和对新一轮规划的建议。应急性评估的重点是重大突发事件对规划的影响，最终评估的重点是规划实施效果评价和对新一轮规划的建议。

目前，我国规划评估体系还不健全，年度评估、中期评估、应急性评估长期没有开展。2003年，我国第一次开展五年计划中期评估，并由国家发展改革委发展规划司提交了“十五计划实施情况的中期评估报告”，但该报告总体上是描述式的，没有对因素进行深度分析来解释所观察到的趋势。

不同类型的规划评估重点差别很大，评估方法因此各不相同。指令性规划的基本目标是实现投资、财政、信贷等的“三大平衡”，主要围绕经济增长速度、投资总量等指标来安排具体项目，对其评估的重点是主要指标实现程度和指标之间的平衡趋势，方法主要是对指标进行定量对比。指导性规划目标的重点在于阐述和落实经济社会发展的战略方向及相应对策措施，对这类规划的评估也集中到落实发展战略的主要领域，主要是评价各领域的发展是否符合规划的方向，以及实现的程度如何；评估方法也由单纯的定量比较研究向定性与定量相结合的方法转变，包括利用定量指标判断基本指标的实现程度，依靠专家定性判断经济社会发展方向与规划战略的吻合程度，利用问卷调查评价规划对企业和民众的影响等。

我国“十一五”规划是指导性规划，而且具有一些新特点：一是贯彻落实科学发展观、以人为本的理念得到较为全面的体现。评估的重点是这一理念的贯彻落实情况，可通过个人、企业等微观主体在规划前后的切身感受对比，辅助以必要的统计数据进行评估。二是产业、区域、社会、政治、文化建设等领域“虚实结合”。评估应兼顾战略方向和具体工程的进度。三是发展指标性质不同。评估应注意到不同类型的指标。应着重从“指标、战略、满意度”三方面对“十一五”规划进行评估。“指标”主要是评估发展指标的实现程度和重大工程项目的进度。“战略”是评价经济、社会、文化、生态等各领域的发展是否遵循规划的战略意图。“满意度”则主要调查企业、个人、政府部门对规划实施的满意程度。

“指标”的评估主要可采用数值对比方法，难点在于约束性指标的评估。约束性指标包括可均分性指标和不可均分性指标，即有的指标可基本平均分到各年，如城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等，这些指标均分后通过数据对比直接测度。许多指标包括全国总人口、森林覆盖率等指标受自然规律影响，工作成效难以逐年体现。为此，一方面，应注重科学合理确定指标年度目标。另一方面，对指标完成情况的测度应放到较长周期考察。还有部分不可均分性指标如单位GDP能源消耗降低程度，国家已对每年实现的目标进行了确定，可对照实现程度进行评估。一些重大工程中也存在类似情况，如，科技创新工程等探索性、试验性、风险大等项目进程往往具有时间不对称性，存在“先慢后快”、“先快后慢”等情况，对其评估应使用不可均分性指标进行处理。

“战略”的评估是中期评估的难点。开展中期评估时，规划刚执行到中期，从短期发展指标判断长期发展趋势是其难点。以前主要采取定性评估的方法，许多人并不认可这种评估方法，认为这种方法容易“流于形式”。因此，可采取分层评估的办法评估“十一五”规划内容。第一层，基于各领域内重点工程的完成情况和统计指标，判断该领域战略意图的实现程度，并对这些工程能否实现该领域的战略意图进行反馈性思考。第二层，动态模拟规划实施效果。按月份采集规划执行后的相关领域数据，利用定量模拟技术，对当前的政策、措施、工程等在该领域内的效果进行动态延伸，对比该领域规划编制前的发展情况，综合考察按照目前发展轨迹能否达到预想目标。第三层，依靠各领域内的专家，通过研讨的方式判断规划执行后该领域的发展情况与战略方向的契合度。第四层，结合规划满意度的评估，根据问卷调查结果，对该领域内执行效果进行评价。综合这些评估的结果，对战略性内容的执行情况作为进行判断。

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提出第二次改革的基本思考

产生并形成“第二次改革”的思路，并不是今天才有的。至少在过去5年的研究中，我从矛盾变化的研究、发展阶段的研究、反危机的研究中，愈来愈感觉到，当前的改革，与过去30年相比，具有鲜明的时代特点。

1.关于社会矛盾变化与政府转型的提出

2003年，我提出由经济建设型政府转向公共服务型政府的政府转型命题。2005-2006年，在全国各地的实地调研中，发现基本公共产品严重短缺成为制约经济社会发展的重要因素。由此认为，人民群众日益增长的物质文化需求和落后的生产力这一主要矛盾虽然总体上没有变，但矛盾的阶段性特征表现突出，并有深刻变化。我把它归纳为两大突出矛盾：经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾与公共需求的全面快速增长与公共产品短缺的突出矛盾。

2.关于社会发展阶段变化的提出

当前我国突出矛盾的产生源于我国发展阶段的变化。基本的判断是：经过30年的改革发展，我国已经实现了从生存型阶段向发展型阶段的历史性跨越。但现行的体制机制创新与政策调整还不适应这一历史性的变化。

3.关于危机挑战改革的提出

危机不是一次简单的周期性调整，而是全球经济发展模式的重大变化；不仅对我国短期保增长形成巨大压力，更对我国发展模式提出严峻挑战。正是在这个判断下，我提出“大进大出”时代的结束以及“增长主义”时代的结束。这两个时代的终结，对第二次改革提出历史性的新要求。

4.关于以发展方式转型为主线的改革思路的提出

在国家发改委《十二五改革规划研究》课题中，我们提出以发展方式转型为主线的改革大思路，这是对第二次改革的一个系统性概括。也就是说，着眼于发展方式转型这一历史使命，我国需要尽快启动第二次改革。

关于第二次改革的主要思路

对第二次改革的研究，主要还是基于改革所处的历史阶段、改革环境、改革面临的矛盾与30年前有明显不同。

1、第二次改革与第一次改革有机联系但又明显不同

提出第二次改革，主要是基于以下几个方面的重大变化：

第一次改革，我国总体上还处于生存型阶段，解决温饱问题是改革面临的主要挑战，基本目标是建立社会主义市场经济体制；第二次改革，我国开始进入到发展型的新阶段，促进人的自身发展成为改革的主要挑战，基本目标是建设可持续发展的体制基础。

第一次改革，面临的主要矛盾是生产力落后的问题，是社会产品供给总量严重不足的问题；第二次改革，生产力已经得到极大释放，面临的是内需严重不足的突出矛盾。

第一次改革，主要是在经济领域中寻找解决问题的路径，在很长时期内把转变经济总量增长方式作为改革的主要任务；第二次改革，实现发展方式转型目标，需要推进包括经济体制、社会体制和行政体制等在内的结构性改革。

2、实现从生产主导向消费主导的转变是第二次改革的基本思路

第二次改革的目标是建设消费大国，主线是发展方式转型，基本思路是推进从生产主导向消费主导的转变。第二次改革就其领域而言，不仅涉及到经济领域，也涉及到社会领域和行政管理体制；就其实质而言，不仅涉及到经济发展方式转变，而且也涉及到社会公共需求转型和政府转型；就其目标而言，不仅涉及消费，还涉及创新、公平、绿色。

能否全面提高消费率，使消费成为拉动经济的主要动力，是未来30年我国能否真正成为经济强国的一个核心因素。

从生产大国走向消费大国是第二次转型的战略目标选择，走向消费大国将是长期的发展过程。为此，需要把构建消费大国的体制机制作为改革的主线。

“十二五”是推进第二次转型的关键5年。能否完成发展方式的转型，关键取决于未来几年能否下决心推进相关体制机制的重大突破。

3、第二次改革的时代特征

总的分析是，第二次改革要适应时代性发展趋势，推进相应的转型与变革。

消费主导时代的转型与变革。随着我国内部需求结构的变化和外部需求的萎缩将成为中长期趋势，促进消费结构升级和增长是必然选择。

城市化时代的转型与变革。城市是消费的主要载体，加快城市化进程是构建消费大国的战略性选择。当前，我国城市化进程的滞后成为制约消费的重要因素。未来5-10年正是我国加快推进城市化进程的黄金期，城市化率有望提高10个百分点左右，达到55%-60%。如果这个时期城乡一体化的体制改革和政策调整有重大突破，城市化率有可能提高15个百分点左右，达到60%-65%。

公共产品短缺时代的转型与变革。我国从生存型阶段进入发展型阶段，伴随着从私人产品短缺时代进入公共产品短缺时代。为此，需要加快社会体制的转型与改革，加大基本公共服务投入，使基本公共服务支出年均增长率至少达到5%，未来10年投入15万亿元左右。

低碳经济时代的转型与变革。低碳经济涉及发展方式，涉及制度安排。我国主动应对减排挑战、发展低碳经济，需要加快推进资源价格形成机制改革、能源价格形成机制改革和环境产权制度改革。

政府转型时代的转型与变革。可以说，我国发展方式转型的主要挑战是政府转型。这就需要尽快转变“以追求GDP为主要目标、以扩大投资规模为主要任务、以上重化工业项目和热衷批租土地为主要途径、以行政推动和行政干预为主要手段”为特征的政府主导型经济增长方式。

第二次改革与第二次转型

第二次转型与第二次改革相互联系、相互促进。推进第二次转型直接依赖第二次改革。

1、第二次转型的实质是发展方式转型

第二次转型的实质是包括经济发展方式转型、社会需求转型、政府转型在内的转型。这就需要强调发展方式转型的三根支柱：一是强调经济增长方式转变，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥扩大内需在经济增长中的重要作用；二是强调社会公共需求转型，构建适合我国特点的发展型社会体制和政策体系；三是强调政府转型，加快建设公共服务型政府。

2、第二次转型与第二次改革具有明显的结构性特点

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经过一年努力，全市社会医疗保险参保人数达235万人，较去年底增加9万人，人口覆盖率达87.5%。其中，职工基本医疗保险参保65万人，较去年底净增5.75万人，城镇医保覆盖率超过小康目标。市直参保人口67.53万人，较去年底增加近5万人，覆盖率达92%。市区5.9万名老人和8034名救助对象通过政府资助进入医保体系，基本做到了“应保尽保”。全市征缴各项社会医疗保险基金10亿元，比去年增收1.3亿元，增幅15%，其中当年基金收入9亿元；当年实际支出8.3亿元，结余0.7亿元。基金支出在预算范围内，结余率适中，运行总体良好。市直全年医保基金收入5.21亿元，其中，当年收入4.45亿元，非当年5625万元，收入增幅12%；全年基金支出4.47亿元，比预算增长23%。征收城镇退役士兵安置保障金714万元。按时上缴管理费20万元。

（一）以优化提升为目标，医保政策体系实现新完善。修订完善《社会医疗保险暂行办法》和《医疗救助办法》，既是对五年多来政策体系系统地梳理完善，也是对医保制度的又一次宣传推动。从4月份开始，我局牵头开展为期两个月的“调研月”活动，分课题组织力量展开调研。先后召开20多个场次300余人的座谈会，广泛征求意见和建议。这两个办法已经市政府研究同意，将从明年1月1日起正式实施。这样，经过完善提升，我市多层次社会医疗保障体系就由“社会医疗保险+社会医疗救助”两个文件构成新的框架。同时，进一步调整完善居民医保政策。作为全国较早实施该项制度的城市，今年以来，按照国家和省关于建立城镇居民基本医保制度的意见精神，加快政策调整完善步伐。其中，筹资标准今明年已分别提高到150元、250元，门急诊补偿比例从20%提高到40%，住院费用全年最高补偿提高到15万元，综合补偿率由原来25%提高到50%以上。市区财政对参保学生少儿均给予补助，让他们也享受到了“普惠”。各辖市均出台和实施了城镇居民基本医疗保险办法。此外，对农民工及其子女参保缴费、享受待遇等作出意见规定，特别是明确参保农民工在外务工期间发生门急诊医疗费直接按规定报销，不降低报销比例，较好地维护了农民工权益。

（二）以推进小康目标为重点，医保人口覆盖实现新扩大。加大政策推动和行政推动力度，通过动员参保、监察推保、多形式助保等各种途径，多措并举、强力推动参保扩面。一是以医保小康指标监测分析为抓手，同步推动各地开展扩面工作；借助全市社保扩面征缴有利形势，与养老保险同步推进医保扩面。二是在去年实施“人人享有医疗保障”工程的基础上，建立反推倒逼机制，通过抽样调查和全面摸排，动员未保人员参保；强化稽查稽核，将参保登记信息与工商注册、税务登记信息比对，实现登记最大化；将人员参保缴费与就业登记、劳动合同鉴证信息对接，实现登记参保到户、缴费管理到人。三是重点抓好环卫工、出租车司机、保安等特殊群体以及建筑、餐饮行业用工人员的参保工作；对断保人员进行梳理分析，采取不同措施激活续保；同时，落实农民工医保专项扩面行动，进一步推进农民工参保。

（三）以社区配套政策为抓手，基本医疗服务可及性实现新增强。将实施和完善医保制度与充分利用社区卫生服务紧密结合起来，通过实施包括社区定点、优惠支付、提高医保待遇、服务减免、药品“零差率”政策、健康管理、付费制度等一系列医保配套政策，引导参保人员到社区就诊。特别是对药品“零差率”政策，4月份组织第一轮集中招标，平均中标价即降为零售价的52%；医保部门通过巡查、抽查等方式，重点对零差率等政策落实情况进行专项检查，确保各项社区配套政策落到实处，使之受惠于民。社区配套政策运行一年以来，其政策导向作用越来越明显：全年在社区卫生服务机构就诊人数估计增长51%以上，医疗费用增幅54%（不含“零差率”补贴），其中慢病病人就诊量上升2倍以上。社区机构出现了就诊量和费用同步快速增长的好势头。居民选择社区门急诊的比例超过35%，对于把常见病多发病解决在基层、切实缓解“看病难看病贵”起到了积极作用。

（四）以可持续运行为导向，医保制度运行质量得到新提高。按照“健全制度，规范管理，开展教育，加强防范”的思路，认真做好“社保基金审计年”各项工作。在基金管理上，完善核算管理办法，强化运行分析和监控；推行申报基数职工签字认定、参保单位先行公示等新举措，采取日常、重点、专项稽核等办法，确保基金应收尽收，稽查面超过参保单位总数的30%；以医疗行为监督和医药费用结算为切入点，完善以“就诊人头”为核心的付费办法，提高基金使用质量和效率。预计全年，参保人员医疗费用增长12%，其中个人支付增长4%，基金支出增长13.5%；二、三级医院医疗费用平均增幅8.88%，医务所室平均下降10.4%，定点药店增长3.8%，社区增长54%；医保基金用于社区药品“零差率”补贴1000万元，既较好地控制了参保人员个人支付费用增长，又使大部分参保群众享受到了医保实惠。

（五）以经办能力提升为主线，服务平台建设取得新进展。一是努力打造新的服务平台。市区启动社区平台建设，所有社区卫生服务机构与医保信息系统联网，逐步将医保经办服务向社区延伸，从而使参保人员既看小病不出社区，办理医保事务也不出社区。在社区卫生服务机构增加医保病历购换服务，完善了辖管人口的医保和健康档案，为老年人、慢性病人、医疗救助对象实施健康长效服务。以“访老问医送温暖”为主题，开展向退休人员“发一封慰问信、送一张医保联系卡、发一份宣传资料、搞一次免费体检”的“四个一”活动，其中，组织社区卫生机构分两批为10万名参保退休人员免费健康体检。首批已有3万多名70岁以上老人享受免费体检，受到退休人员的极大欢迎。二是强化和改善对外服务。对医保经办事务进行一次性告知，公布举报电话和投诉渠道，接受社会监督；拓展医保网站功能，初步实现缴费工资总额网上申报，方便了参保单位和经办人员。与相关单位协调，下调定点医疗机构原协定的月通信使用费，平均降幅30%；取消医保卡挂失费用，减少群众支出20万元。三是加强经办机构自身建设。按照练好业务、干好事务、搞好服务的要求，规范基础管理和服务流程，大力强化经办能力与服务建设。特别是在服务大厅，建立ab工作制等一系列创新办法，推行阳光服务，努力做到窗口一站式、告知一口清、咨询投诉一拨灵，取得了良好的社会效果。四是加强医保理论研究和宣传信息工作。继续与镇江日报联办医疗保险专版，全年出版52期；全年编印《社会医疗保险》期刊12期；对外宣传报道及理论研究文章省级以上40多条。

回顾过去的一年，我们按照“全面达小康，建设新镇江”的总体要求，实施辖市联动：句容推行“医保普惠工程”，建立实施城镇居民医保制度，首次实现制度全覆盖，当年新增居民参保3.6万人；丹阳紧扣小康目标实现，3000多名残疾人和近万名医疗救助对象参加医保；扬中创新思想理念、方法制度和管理机制，积极扩展社会医疗保险的内涵和功能。一年来，我市先后两次在国务院召开的全国性大会上介绍交流工作经验，推进医保制度改革的做法和成效受到国务院领导的充分肯定；央视《新闻联播》、江苏卫视、中国劳动保障报、新华日报、扬子晚报等媒体均在头条或显著位置全方位宣传了我市医保制度的改革实践，新华社、人民日报、中国改革报来镇进行了专访；全国各地先后有94个城市1100多人来我市学习考察。医保经验进一步推向全国。

二、20*年工作总体情况

对照十七大关于“加快建立和完善社会保障体系，努力使全体人民病有所医”的基本任务，对照市委“把改善保障民生作为发展根本取向”的总体要求，明年我市社会医疗保障工作将面临新的形势和挑战，需要我们立足新起点、策应新形势、实现新突破。为此，全市医保战线要全面落实十七大精神，深入贯彻科学发展观，紧紧围绕全市发展大局和改善保障民生的总体要求，进一步优化发展思路，创新工作方法，最大限度地实现“人人享有医疗保障”，进一步深化“人人享有”的内涵，不断提高医疗保障待遇和群众健康水平，缓解群众“看病难看病贵”矛盾，为在更高水平上建设全面小康社会提供更为优质的医疗保障环境。力争至*年底，全市社会医疗保险参保242万人，提前实现“十一五”末全市社会医疗保险人口覆盖90%以上的目标。

围绕上述目标任务，要突出抓好四方面工作：

1、以“两个办法”实施为契机，进一步推进医疗保障制度的完善和落实。《镇江市社会医疗保险办法》和《镇江市社会医疗救助办法》是我市新形势下多层次医保体系的制度框架。围绕两个办法，要重点落实：一是进一步突出“全民”医保，落实好关于外国人参保、非全日制用工人员参保、持有本市暂住证的非本市户籍人员、农民工等各类群体的参保规定；进一步简化险种安排，按照从业人员参加的统账结合基本医疗保险和城乡居民参加的居民基本医疗保险两个基本层次，努力做到“应保尽保”。二是改进和延展个人账户功能，鼓励参保人员积累个人账户资金；同时进一步研究探索二级个人账户的功能拓展问题，尝试制度外保障；包括补充险种在内的各险种面向全体城乡居民开放后，鼓励和动员更多的单位和个人在基本险的基础上参加补充险，提高保障待遇。三是降低医疗保险的参保“门槛”，研究失业人员个人领取的医疗费补贴充抵应缴纳的基本医疗保险费问题，继续给予农民、未就业登记人员参加统账结合基本医疗保险缴费照顾政策，用好对5060人员参加居民医保财政补助倾斜政策。四是进一步提高参保人员保障待遇：统账结合基本医疗保险待遇封顶线由3万元提高到5万元；居民基本医疗保险门诊肾透析、治疗癌症的费用，医保基金补偿比例由40%提高至50%；救助对象住院费用年个人支付超过500元以上部分，救助资金补助比例由50%提高到60%。我们将以“两个办法”的实施为契机，按照“制度边界取消、政策间联接贯通”的思路，进一步整合、完善制度体系，优化整合险种，研究城镇居民医保、新农合、救助制度之间的衔接问题，满足群众多元化的保障需要，减轻参保人员负担。

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公立医院改革只有进行时，没有完成时。衡量公立医院改革进展如何，以及是否按要求完成了改革任务，必须要有清晰的目标和具体标志。

完善公立医院改革的顶层设计，要在落细、落小、落实上下功夫，便于地方操作实施，推动地方由“要”变为“我要干”。

建议对重要任务尽可能设定约束性、量化性指标和明确推进的时间节点，发挥地方首创精神，督促地方推动改革。

健全筹资机制、理顺管理体制，巩固基本医保制度

加大财政对于城镇居民基本医保和新农合制度的补贴，并逐渐规范化、制度化。

推进医保制度整合和支付方式改革，加强对医疗机构的规范和约束；积极推进医保、医疗和医药协调发展，加强“三医”联动，实现医改目标。

统筹医疗保险、医疗服务体系和医药流通领域的改革，理顺医保管理体制，建立健全不同医保制度之间的信息共享机制，以及医疗机构与医保经办机构之间的信息共享机制。

加强以基本药物制度为核心的药物政策建设

完善基本药物目录遴选替换机制，确保基本药物能够满足常见病、多发病的诊疗需要，满足人民群众的用药需求。

在进行集中招标采购中使用统一的药品质量和限价标准，减少交易成本。积极探索第三方招标采购的做法，提高招标采购效率。

完善公立医院使用基本药物的激励约束机制。加强对基本药物使用的监管，提高患者知情权。

继续完善并深化基层卫生综合改革

建立基层首诊和分级诊疗制度，为有序就医的形成提供制度基础。

加强区域协同，以慢性病和重点人群为切入点，以医保支付为杠杆，建立全科医生与居民的稳定服务关系。合理确定基本医疗服务、基本公共卫生服务的成本和价格。

打破现有的“定编、定岗、定人”制度，创新编制管理方式，落实基层单位用人自，真正建立“能进能出、能上能下”的基层竞争性用人新机制。

优化公共卫生服务项目，推进服务均等化

强化居民享有公共卫生服务的权利，合理核算基层医疗卫生机构所需要的人力、设备等成本。

以健康改善结果为目标，注重服务质量的考核，科学设立绩效考核办法，将资金补助和考核结果相挂钩，奖优罚劣，提高资金使用效率。

以“防治结合”理念指导卫生服务工作的开展，全面推行全科团队服务，健全基层卫生服务机构内部、基层卫生机构与专业公共卫生机构之间的分工协作机制。

建立健全健康服务业和社会办医的相关政策

进一步落实国家和地方制定的社会办医优惠政策，将社会办医纳入医疗机构设置规划。

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以党的十七精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立正确的政绩观，高度关注民生，立足当前、着眼长远，尽力而为、量力而行，切实解决人民群众生产生活中的实际问题，确保实现城乡困难群众最低生活保障全覆盖、城乡困难群众大病医疗救助全覆、城乡义务教育免学杂费和贫困生资助政策全覆盖、城乡居民基本医疗保障制度全覆盖等民生工程，努力构建和谐安康新**。

二、基本原则

实施“民生工程”总原则是：“立足当前，着眼长远，尽力而为，惠及多数”。一是坚持注重实效、惠及百姓的原则。进一步落实政策，理顺分配关系，让人民群众共享改革发展的成果。二是坚持明确责任、激励促进的原则。实行条块结合，客观公正地将责任分解落实到各级政府和责任部门，一级抓一级，层层抓落实。三是坚持新增财力向民生工程倾斜的原则。新增财力要向农村倾斜、向基层倾斜、向困难群众倾斜、向社会事业倾斜。四是坚持政府主导、社会参与的原则。要以政府为主导，鼓励和支持社会各界和个人积极开展社会福利和慈善募捐活动，兴办公益事业。

三、实施办法

（一）建立“民生工程”目标管理责任制。县政府与各乡镇、县直相关单位签订年度“民生工程”目标管理责任书，各责任单位必须按照责任书承诺的要求，认真履行工作职责，层层分解责任，强化工作措施，确保各项“民生工程”目标的完成。

（二）制定相关的配套政策。各乡镇、县直相关职能部门牵头负责，制定切实可行的实施方案，并积极组织落实。

（三）建立相应的工作机制。为确保民生工程各项目标任务完，县政府实行目标责任管理，对每项工程分别成立由县政府分管领导、牵头责任单位及协同责任单位组成的抓落实工作班子，负责制定具体实施方案，及时协调解决工作推进中存在的问题，确保按时保质保量完成任务。县政府将对各项工程完成情况定期或不定期地组织督查，确保各项工作全部落到实处，努力把实事办好、把好事办实。县政府对民生工程目标责任分解如下:

1、建立农村居民最低生活保障制度

目标任务：全面建立农村低保制度，2008年我县农村低保在现有的基础上，实施扩面提标，2007年14332人补助由380元/人提高到437元/人，2008年新增7158人补助177元/人。

相应措施：制定实施办法，健全管理制度；足额落实分担资金，加强资金使用监管；严格规范农村低保对象的申请、评议、审核、审批，加强动态管理，做好基础信息和档案管理工作，对农村低保资金实行社会化发放。

县政府分管领导：许德武

牵头责任单位：县民政局

责任人：张永

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府。

2、进一步提高农村“五保户”供养标准

目标任务：逐步提高农村“五保户”供养标准，使其达到当地农村居民平均生活水平。2007年分散供养标准人均达到1300元，集中供养标准人均达到1717元。

相应措施：制定实施办法，健全管理制度；足额落实分担资金，加强资金使用监管；严格规范农村“五保户”申请、评议、审核、审批，加强动态管理，做好基础信息和档案管理工作，对五保供养资金实行社会化发放，确保资金发放到位；加大农村五保户供养设施建设力度，逐步提高五保户对象集中供养率。

县政府分管领导：许德武

牵头责任单位：县民政局

责任人：张永

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府。

3、完善城镇未参保集体企业退休人员基本生活保障机制

目标任务：将符合政策规定的城镇未参保集体企业退休人员，全部纳入基本生活费补助范围。

相应措施：制定实施办法，健全管理制度；足额落实分担资金，加强资金使用监管；严格和规范未参保集体企业退休人员的申请、评议、审核、审批，加强动态管理，做好基础信息和档案管理工作，对基本生活费实行社会化发放。

县政府分管领导：张辉

牵头责任单位：县劳动和社会保障局

责任人：樊向东

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府。

4、积极推进农村新型合作医疗制度

目标任务：推进新型农村合作医疗全县覆盖，参加新型农村合作医疗农民占农业总人口90%以上。

相应措施：科学设计新型农村合作医疗实施方案，建立完善新型农村合作医疗制度；建立新型农村合作医疗筹资机制，足额落实分担资金；加强医疗服务监管和医疗基金监管，平稳实施新型农村合作医疗制度。

县政府分管领导：薛昌露

牵头责任单位：县卫生局

责任人：任艾冰

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府。

5、探索建立城镇居民基本医疗保障制度

目标任务：2008年将达到80%的城镇居民纳入医疗保障范围。

相应措施：参与制定城镇居民基本医疗保障实施方案，建立完善城镇居民基本医疗保障制度；建立城镇居民基本医疗保障筹资机制，足额落实分担资金；建立经费和机构保障机制；协助做好医疗服务监管工作，平稳实施城镇居民基本医疗保障制度。

政府分管领导：张辉

牵头责任单位：县劳动和社会保障局

责任人：樊向东

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府。

6、逐步提高城乡医疗救助水平

目标任务：对符合政策规定的城乡医疗救助对象实施医疗救助，并逐步提高医疗救助水平。

相应措施：将城乡低收入困难群众和因病致贫群众纳入医疗救助范围；资助农村五保户、低保户、重点优抚对象参加新型农村合作医疗；对城乡低保对象、农村五保户和重点优抚对象扩大救助病种；制定实施办法，健全管理制度；足额落实分担资金，加强资金使用监管；严格和规范医疗救助的申请和审批管理，对医疗救助资金实行社会化发放。

县政府分管领导：许德武

牵头责任单位：县民政局

责任人：张永

协同责任单位：县财政局、劳动和社会保障局，各乡、镇人民政府。

7、逐步建立重大传染病病人医疗救治和生活救助保障机制

目标任务：对所有符合救治和救助条件的重大传染病病人，按规定给予医疗救治和生活救助。

相应措施：制定实施办法，健全管理制度；足额落实分担资金，加强资金使用监管；严格规范对医疗救治和生活救助对象的审批管理，按规定的标准和程序及时实施救治和救助。

县政府分管领导：薛昌露

牵头责任单位：县卫生局

责任人：任艾冰

协同责任单位：县财政局、各乡、镇人民政府。

8、积极推进城乡卫生服务体系建设

（1）乡村卫生

目标任务：2007年至2011年，按照省制定的指导标准，实施乡镇街道卫生院、村卫生室标准化建设，全面完成15所乡镇卫生院、110个建制村卫生室业务用房建设和设备添置与更新“填平补齐”任务。2008年完成乡镇卫生院标准化建设9所，村卫生室40个。

相应措施：制定五年实施规划和年度实施方案，健全各项管理制度；足额落实分担资金，实行资金专户管理，严格资金使用监管；加强项目建设管理，规范基本建设程序，实行以县为主的统一规划立项、统一计划下达、统一勘探设计、统一招标监理、统一资金管理、统一验收和审计的“六统一”项目管理模式，确保工程建设质量；对工程建设用地和税费减免政策等，按规定予以保障和落实。

县政府分管领导：薛昌露

牵头责任单位：县卫生局

责任人：任艾冰

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府。

（2）城市社区卫生

目标任务：社区卫生服务机构达到5个，其中中心1个、站4个。

相应措施：制定五年实施规划和年度实施方案，健全科学的社区卫生服务管理制度、监督制度、评价体系；足额落实分担资金，加强资金使用监管；加强社区医疗服务机构的人员培训，提高社区医疗服务水平，进一步增强社区卫生服务的公益性。

县政府分管领导：薛昌露

牵头责任单位：县卫生局

责任人：任艾冰

协同责任单位：县财政局，城关镇人民政府

9、全面实施城乡义务教育经费保障机制改革

目标任务：全部免除城乡义务教育阶段学生学杂费，继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书、补助寄宿生生活费，同步推进城乡义务教育经费保障机制改革。2008年我县计划资助寄宿学生1680人，每生每年资助750元。

相应措施：编制义务教育阶段学校经费预算，制定实施方案，健全管理制度；足额落实分担资金，加强政策宣传和资金使用监管；全面落实城乡义务教育经费保障机制改革政策措施，妥善解决改革中出现的矛盾和问题。

县政府分管领导：薛昌露

牵头责任单位：县教育局

责任人：刘善训

协同责任单位：县财政局

10、全面消除农村中小学危房

目标任务：全面完成现有农村中小学8108平方米D级危房改造任务。

相应措施：实行资金专户管理，严格资金使用监管；规范基本建设程序，实行以县为主的统一规划立项、统一勘探设计、统一招标监理、统一资金管理、统一验收和决算审计“五统一”项目管理模式，确保项目建设质量。

县政府分管领导：薛昌露

牵头责任单位：县教育局

责任人：刘善训

协同责任单位：县财政局

11、加速推进农村饮水安全工程建设

目标任务：从2007年至2010年，用四年时间按照国家有关标准，解决19.82万农村人口的饮水安全问题。2008年解决2万人饮水安全。

相应措施：制定实施计划和年度实施方案，健全各项管理制度；足额落实分担资金，实行资金专户管理，严格资金使用监管；加强工程建设管理，积极推行项目法人责任制、招投标制、建设监理制、集中采购制、资金报账制、竣工验收制等“六制”管理模式，确保工程建设质量；对工程建设用地、用电和税费减免政策等，按规定予以保障和落实；建立健全农村饮水安全工程长效运行机制，积极发挥工程使用效益。

县政府分管领导：张涛

牵头责任单位：县水利局

责任人：徐建

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府

12、进一步完善农村部分计划生育家庭奖励扶助政策

目标任务：对符合政策规定的农村部分计划生育家庭给予奖励扶助，确保奖励扶助资金及时、准确、足额发放到户到人。

相应措施：严格按照省人口与计划生育委员会、省财政厅《关于印发安徽省农村部分计划生育家庭奖励扶助制度管理规范的通知》（皖人口发〔2007〕3号）的规定，开展资格确认、资金管理和发放、监督评估、档案和信息管理等工作；足额落实分担资金，加强资金的使用监管；将奖扶工作纳入年度人口目标考核。

县政府分管领导：张涛

牵头责任单位：县计生委

责任人：孔赞

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府。

13、实施农村公路“村村通”工程

目标任务：2008年计划完成新改建农村公路68.7公里。

相应措施：制定实施计划和年度实施方案，健全各项管理制度；足额落实分担资金，实行资金专户管理，严格资金使用监管；加强工程建设管理，积极推行项目法人责任制、招投标制、建设监理制、集中采购制、资金报账制、竣工验收制等“六制”管理模式，确保工程建设质量。

县政府分管领导：张涛

牵头责任单位：县交通局

责任人：徐家友

协同责任单位：县财政局、各乡、镇人民政府。

14、实施广播电视“村村通”工程

目标任务：2008年，完成省第一套电视节目无线发射设备的更新改造，新增省第一套调频广播节目无线电发射设备的安装运行。

相应措施：制定实施方案，明确专人负责，按时保质完成设备的安装调试工作。

县政府分管领导：薛昌露

牵头责任单位：县广播电视局

责任人：傅强

协同责任单位：县财政局

15、建立城市低收入家庭住房困难保障机制

目标任务：2008年，全省所有市、县要对人均住房建筑面积低于10平方米的城市低保住房困难家庭廉租住房应保尽保。2008年我县完成补助210户。

相应措施：严格按照省政府《安徽省人民政府关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》（皖政〔2007〕106号）的规定，开展资格确认、资金管理和发放、监督评估、档案和信息管理等工作；足额落实分担资金，加强资金的使用监管。

县政府分管领导：张辉

牵头责任单位：县建设局

责任人：于业春

协同责任单位：县财政局，城关镇人民政府。

16、实施贫困白内障患者复明工程

目标任务：实施贫困白内障患者复明工程。加快实现2015年残疾人“人人享有康复服务”的目标进程，解决贫困白内障患者复明的迫切需求。2008年完成80例贫困家庭的白内障患者实施免费复明手术。

相应措施：制定实施办法，健全管理制度；足额落实分担资金，加强资金使用监管；严格规范贫困白内障患者人员的申请、评议、审核、审批，加强动态管理，做好基础信息和档案管理工作。

县政府分管领导：薛昌露

牵头责任单位：县残联

责任人：熊泽芳

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府。

17、完善大中型水库移民后期扶持政策。

目标任务：及时、足额将直补资金发放到移民户，2008年我县完成大中型水库移民2220人政策落实。

相应措施：制定实施办法，健全管理制度；足额落实分担资金，加强资金使用监管；加强动态管理，做好基础信息和档案管理工作，保障移民合法权益不受侵害。

县政府分管领导：张涛

牵头责任单位：县水利局

责任人：徐建

协同责任单位：县财政局，各乡、镇人民政府。

18、建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助制度

目标任务：通过提供国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金，解决全省家庭经济困难学生的就学问题。2008年我县计划资助中等职业学生3169人，每生每年资助1500元。

相应措施：制定实施办法，健全管理制度；足额落实分担资金，加强资金使用监管；严格规范家庭经济困难学生的申请、评议、审核、审批，加强动态管理，做好基础信息和档案管理工作，力争此项政策真正落到实处。

县政府分管领导：薛昌露

牵头责任单位：县教育局

责任人：刘善训

协同责任单位：县财政局。

四、民生工程目标管理考核办法

（一）考核内容

1、组织领导机构是否健全，责任是否明确并落实到人。

2、相关配套政策制定落实情况。

3、各项考核目标是否及时分解。

4、与县政府签订的各项考核目标管理责任完成情况。

5、财政配套资金落实情况。

6、群众民间测评情况。

（二）考核办法

1、考核方法。考核采取自查自评和组织考核相结合，年中考核与年终考核相结合的办法。

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一、货币政策目标

货币政策调控机制的转变首先表现在，在非常复杂的国内外经济环境中，中国货币政策始终坚持“保持货币币值稳定，并以此促进经济增长”的政策目标。

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一般来讲，一个国家宏观经济管理的基本目标有四个：经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。这也曾是许多国家的货币政策目标。然而，这四者之间的内在冲突，严重削弱了政策效应。许多沉痛的教训，尤其是80年代西方国家“滞胀”的历史终于使人们认识到，中央银行的主要职责是创造一个稳定的货币环境。在这四大目标中，中央银行只能选择稳定通货作为其政策目标。90年代以来，西方国家的货币政策目标相继完成了从“多目标”到“单目标”的转变，即以稳定物价作为货币政策目标的基本取向。1993年以前，中国货币政策目标是双重的，即“稳定货币，发展经济”。1993年，国务院确定了“货币政策目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长。”自此，中国人民银行一直为保持人民币币值稳定而努力。1994年，通货膨胀率曾达到建国以来的最高水平，零售物价指数达到21.7％，消费物价指数达到24.1％。在这种情况下，中国人民银行坚决实施适度从紧的货币政策，积极采取各种政策措施治理通货膨胀，取得了显著成效。1996年成功地实现了经济“软着陆”。1998年以来，经济中出现了物价水平持续走低的现象，到1999年12月份为止，全国商品零售价格指数和居民消费价格指数连续27个月和21个月负增长。为抑制通货紧缩趋势，中国人民银行实行稳健的货币政策，适当增加货币供应量，支持经济增长。去年上半年,经济形势出现了重大转机，社会需求全面回升，带动经济加快增长，国内生产总值同比增长8.2％。通货紧缩得到有效缓解，居民消费价格指数开始止跌回稳。字串2

近年来，中国的经济体制和经济增长方式都发生了重大而深刻的变化，但同时经济运行中的矛盾也日渐突出，多年积累的金融风险开始暴露。在新的经济环境中，中国人民银行如何运用货币政策工具，保证货币政策目标的实现，是对新的货币政策调控机制的考验。不仅需要娴熟的调控艺术，而且需要坚定的信念。

二、货币政策中介目标

中国货币政策调控机制变革的另一重要标志是货币政策中介目标体系的建立和完善：一是取消了对商业银行信贷规模的限额控制，建立了以基础货币为操作目标、货币供应量为效果目标的中介目标体系；二是公开市场业务成为中央银行吞吐基础货币的主要渠道；三是利率市场化改革取得重大进展。

1、基础货币。基础货币是流通中的现金和商业银行存款准备金的总和，是银行体系货币创造的基础。中央银行可以通过调节基础货币影响货币供应量，进而影响整个社会的经济活动。

改革开放以来，中国基础货币投放的主渠道经过三次变化：

第一、再贷款。1984－1993年，对国有商业银行的再贷款曾是中央银行投放基础货币的主要渠道，中国人民银行由此提供的基础货币约占基础货币增量的80％以上。其中，1993年为84％。近年来，这种情况发生了很大的变化，1998年和1999年分别为24％和－9％。再贷款规模的缩小，一方面与近年来国有商业银行的流动性充足有关；另一方面，也是货币政策主动调整的结果。因为再贷款与实际经济活动较少直接联系，是一种纯信用性的合约，并带有一定的信贷分配色彩。今后随着我国公开市场业的发展，中央银行再贷款的规模将继续趋于缩小。字串6

第二、外汇占款。1994年外汇管理体制改革之后，外汇占款一度成为基础货币投放的主要渠道。1994年，外汇占款增加

额在基础货币增加额中的占比达到78％。1997年之后，这种情况发生了很大变化。1998年，这一占比为13％，1999年为28％。实际上，在保持人民币汇率稳定的政策目标约束下，外汇占款不可能成为中央银行主动调控基础货币的工具。

第三、公开市场业务。1999年，中国基础货币的主要供应渠道发生了根本性的变化－－公开市场操作成为中央银行吞吐基础货币的主渠道。全年通过公开市场操作净投放基础货币1920亿元，占全年基础货币投放的52％。公开市场业务的发展，使中央银行可以通过金融市场调节基础货币，影响货币供应量，从而在全社会范围内合理配置资金。

2、货币供应量。在计划经济体制下，中国没有明确的货币政策中介目标，一直使用的是信贷计划和现金计划。1996年，中国人民银行正式将货币供应量作为中介目标，开始公布M0（流通中的现金）、M1（狭义货币）和M2（广义货币）三个层次的货币供应量指标。正确地确定货币供应量增长目标，是中央银行的一项重要任务。就1999年货币政策执行的情况来看，货币供应量指标有两个突出的特点：

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21世纪中国社会保障应是怎样的?第一，人性化；第二，可持续；第三，求适度；第四，行得通。人性化就是要将以增进和改善民生为终极目标。但现在我们常常讲，社会保障是给国企改革配套的，或者说是社会稳定器。从这两个目标来讲，我国似乎是达到了目标，但是社会保障的根本目的是民生。

中国的社会保障改革分两个阶段，90年代以前是以“配套”和“稳定”为目标的，2002年以后才正式提出以民生为目的，发展为基本公共服务均等化。中国社科院社会政策研究中心曾经在90年代提出过一个概念，叫做“基础一整合”的社会保障制度。提出，所有的社会保障项目都应该分成“基础”和“补充”两个部分，政府的责任就是保障基本生活水平。补充项目则是以资产建设为主，这个我们下面再说。还有“整合”是指社会保障制度是一个整体。现在老年人讲退休金不够，但实际上讲的不是生活费不够，而是将来生病了怎么办?老年人最担心的是这个。换句话说，如果有一个很好的医疗保障制度的话，养老金压力可能就不会这么大。另外一个原因是，1996年以后，大批国有企业职工下岗失业，他们突然不交费了或者只是象征性地交费，这个制度当然马上就资金紧张了。

我们提出的想法是，21世纪的社会保障要从另外一个角度来考虑：一个是资产建设。把收入变成资产，再把资产变成资本，在这点上，个人账户能够起到很大的作用。第二是扶贫。可以通过扶贫脱贫的，就不用现在最低生活保障的办法，不能通过扶贫脱贫的鳏寡孤独人员，方才给予低保，且低保的水平要提高。第三个方面，小额贷款。通过借贷形成资本，投资获利，然后再还贷，再借贷。最重要的是，小额贷款是不需要抵押的。所以21世纪的社会保障应该考虑这样一些新的手段，资产建设、扶贫、小额贷款等等。其方式可能是经济政策与社会政策的整合，而不是以前的经济政策就是经济政策，社会政策就是社会政策。

新的社会保障当中，贷款是个很重要的慨念。我国应把养老作为长期的目标，投入5年、10年以后就可以贷款，以此解决住房问题；若干年之内还款，然后等你的孩子长大，可以再贷款，解决子女的教育问题――通过这样的方式，让“死钱”变成居民手上的“活钱”。这样的话，社会保障本身才会对公民具有吸引力。而如果从20岁交钱一直到60岁才能领取养老金，只是一种强制的力量。当然，贷款必须和养老目标挂钩，如果不能偿还贷款的话，养老受影响。

还有一个理论上的假设，一个人从出生到逝世，这么一段时间内，其实有很多关节点，上学，工作、结婚、生子、一直到退休，还会在一些不确定的时候，碰到疾病、伤残、失业、工伤等等。再做一个基本的假设，一个人一生中，只要社会给他机会的话，他(她)能够创造的财富应该远远大于他(她)一生必需的消费，这样的话，我们是否可以把他(她)的一生做一个妥善的安排。上学、工作、结婚、生子这一段时间是非常困难的，因为年轻工资少，但是进入养老保险系统以后，我们是不是可以给他贷款，然后慢慢还，但是要加利息。通过这样对一个人的一生做个比较完善的安排，使他一辈子挣的钱在他这一生当中平均地使用，遇到关节点时还可以得到足够多的钱，这样的社会保障才是21世纪的社会保障。