自然灾害治理范文

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一　农业的战略地位及农业生产的特点

(一)农业的战略地位

中国是一个发展中的农业大国， 13亿多人口，约9亿在农村，这是我国最基本的国情，也是我们考虑一切问题的出发点。同时，也决定了中国农业远比世界上其他国家农业具有更加重要的和特殊的地位。俗话说“无农不粮，无粮则乱”，生动地说明农业在我国国民经济的基础作用。农业的发展状况和现代化水平，是社会安定和国家稳定最重要的物质基础，不但关系到国民经济的全局，而且关系到工农之间和城乡之间的协调发展。

1.农业是城乡人民的粮食和基本食物的主要来源。“民以食为天”， 13亿多人口的吃饭问题，主要靠发展农业来解决。2006年，我国生产粮食49747. 9万吨，肉类8 051. 4万吨，禽类2 945. 6万吨，奶类3 302. 5万吨，水产品5 290. 4万吨。使我国人均粮食占有量达到了378公斤，肉类人均占有量达到61. 2公斤，水产品人均占有量达到40. 2公斤，奶类人均占有量达到25. 1公斤，基本上解决了我国人民的吃饭问题。

2.农业是农村劳动力就业和农民收入的重要来源。目前我国人口城市化水平低，乡村人口仍占绝大多数。农业发展直接影响到农村就业和收入来源。2005年，我国有50 387. 2万人的乡村从业人员。其中，农林牧鱼业的从业人员有29 975. 5万人，工业的从业人员有6 011. 5万人，建筑业的从业人员有3 653. 2万人交通运输、仓储及邮电通讯类的从业人员1 567. 3万人，批发零售贸易、餐饮类的从业人员有2 937. 7万人，其他非农产业的从业人员6 242万人。

3.农业是轻工业原料的主要来源和工业产品的重要销售市场。农业的主要产品，如粮食、棉花、油料、糖料、蚕茧、茶叶、烟草以及畜类产品和水产品等，是轻工业的原料，没有农业，就没有轻工业。

在独立核算的工业企业中以农产品为原料的轻工业产值占轻工业总产值的比例， 50年代高达85%以上，目前由于以非农产品为原料的轻工业的发展，这一比例有所下降。农业和农村是工业品的重要销售市场，包括生产资料市场和生活消费品市场。在社会零售商品总额中， 50年代农村所占比重高达60%以上，目前占50%左右。现在我国工业品市场疲软，其中一个重要原因是由于农民的购买力低，农村市场不活跃造成的。随着农业现代化进程和农村收入水平的提高，工业包括重工业以农业和农村为重要市场，将越来越明显。

4.农业产品及其加工品是出口创汇的重要来源。从我国出口商品构成来看， 1950年农副产品及加工品分别占出口商品的58%和33%，两者共计占91%，至2005年农副产品及其加工品占我国出口商品构成的24. 5%。可见，目前我国出口产品中仍有很大一部分直接来自农业和间接依靠农业(2007年统计年鉴)。

但是，我国农业以传统农业为主要特征，现代化水平比较低，种植经营规模小，抵御自然灾害能力差，尤其受气象和政策波动的影响，容易引起农业生产的波动起伏。我国建国以来的经验证明，什么时候农业稳定增长，什么时候工业和国民经济就稳定增长。农业生产的波动，一直是工业和整个国民经济波动的重要原因。因此，我们必须高度重视农业，认真研究农业尤其是探讨自然灾害对农业的影响。

(二)农业生产的特点

农业，包括作物栽培、树木种植、畜禽饲养、桑蚕和水产养殖等，是人们利用生物特有的生长机能，把自然界的物质和能量转化为人类所需要的有机物质资料的社会生产部门。农业作为特殊的物质生产部门，具有区别于其他物质生产部门的显著特点。

1.农业是自然再生产与经济再生产相互交错的特殊产业。农业以有生命的动植物为主要的劳动对象，而动植物整个生命过程，从生长发育和繁殖，自始至终都有自然力的参与，经济再生产与自然再生产交错在一起，这是农业生产最主要的特征。即使发展到现代农业的今天，还受到自然因素的影响很大，而且要比传统农业所受到的制约更敏感，可以说没有比农业生产更必须同自然再生产相配合一致的生产部门了。但是农业作为一个物质生产部门同其他的社会生产部门一样，也需要合理配置与布局，需要推广科学技术，改良品种，增肥改土，改进经营和管理方式，提高农业生产率等，需要人的有效劳动，才能获得高产、优质。因此，在研究农业生产布局和经济结构调整时，必须十分重视自然环境因素对农业发展的深刻影响，做到因地制宜。

2.农业生产以土地为对象，对土地具有很大的依赖性。农业必须依靠大量土地(包括草场、水面)才能进行生产活动。土地对农业具有双重性，既是农业的劳动对象，又是最基本的生产资料，因此具有不可替代性。其他产业仅以土地作为生产场所，而农业对土地具有特殊的依赖关系。土地面积的大小、区位的优劣、距离的远近、土质的肥瘦等，对农业生产有很大影响。土地资源是有限的，我国人均耕地不足1. 4亩，而且由于社会主义建设事业的发展，土地的非农占用加剧，耕地面积日趋减少，因此，如何加强对基本农田的保护，做到用地与养地相结合，达到土地的永续利用，这无论是对解决13亿人口的“吃饭”问题，还是实现农业的可持续发展，都是至关重要的。

3.农业生产具有强烈的地区性、明显的节律性和较长的周期性。农业生产的地域性:首先表现为农业与自然环境的统一性。各种作物、林果、家畜、水产等，均具有特殊的生物学和适生环境，即使同一作物或者畜禽因其不同品种，也有不同的生态适应性。有的喜暖湿，有的喜冷凉，有的耐阴，有的向阳，有的速生，也有慢长的，等等。例如，我国北方以旱作为主，南方以水作为主，北方种麦，南方种稻，形成南北两个不同功能结构特点的农业区域。应当指出，生物与环境的统一关系是相对的，不是固定不变的，有些作物和畜禽品种经过人类历史长期选育驯化，也可以在不太适宜的环境条件下顺利发育成长。其次，农业的地域性，不但反映在自然条件的差异上，而且也是在不同的社会经济条件下，技术水平和生产力发展不平衡造成的。例如，江苏省面积约10万平方公里，绝大部分是平原，其农业分布不仅表现有大的南北地带性差别，而且由于开发历史早晚、人地关系特点不同等，致使在小范围内形成了非地带性因素所引起的不同生产类型。

农业生产的节律性:主要是指各种农作物和畜禽等都有各自的一定的生长发育阶段。在作物生长过程中，何时播种，何时中耕施肥，何时成熟收获，均有一定的节律限制，超过季节则生长不良，甚至减产绝收。因此耕、种、管、收，不违农时，是获得农业高产稳产优质的关键，贻误时机，就难以补偿。同时，因农业生产时间与劳动工作时间的不一致性，后者只占前者整个生长时间的一部分，因而会产生农忙与农闲季节的劳动差别，甚至一年中大部分时间是农闲。如何解决农村隐性失业，充分利用农闲时间?一是专业化与综合发展、多种经营相结合，二是亦工亦农发展乡镇企业或者外出打工。这是农村充分利用农闲时间比较好的方式。

农业生产的周期性:一般来说，农业从投入到生产整个生产过程要比工业生产时间长，必须经历一个连续的生长周期。而且这一生产周期与下一个生产周期紧密相连，不能完全割断。当然周期长短因作物和畜禽品种而异。就大田作物来讲东北、西北普遍一年一熟，华北平原一年两熟或两年三熟，南方则一年可以三熟。牧畜从出生到发育、生长、成熟需要一年或几年。林木则更长，要数年或几十年。因此，在作物品种布局或发展多种经营时，应考虑品种的早晚搭配、长短搭配、农忙农闲结合，以充分利用自然资源和劳动力资源。

二　农业自然灾害的种类、特征及对农业的影响

自然灾害是以自然变异为主要原因而给人类的生存和社会发展带来不利后果的祸害。我国是一个多自然灾害的国家，南涝北旱、台风、地震以及沙尘暴等多种自然灾害给人民生活和社会经济发展带来了巨大的损失。因此，认识它的发生、发展规律、分布规律等，提高全民族防灾减灾意识，对我国今后的可持续发展有着重要的意义。

(一)我国主要的农业自然灾害

1.气象灾害。我国的气象灾害包括洪涝、干旱、低温冷害、冰雹、沙尘暴等。在诸多自然灾害中，气象灾害对人民生命财产造成的损失最大。气象灾害的分布与气候及地形条件密切相关。例如旱涝灾害集中分布于东北平原、黄淮海平原及长江中下游平原。与温度有关的低温冷害、冰雪灾害等主要发生在气候寒冷的东北地区及地势高峻的青藏高原地区。暴风(包括台风)灾害则以冬季风强盛的西北、北部地区及夏季风强盛的东南、东部沿海地区最为严重。

每年我国由气象灾害造成的经济损失，约占各种自然灾害总损失(平均每年约720—870亿元人民币)的57%;由气象灾害造成的人员死亡约占全部自然灾害死亡人数(平均每年约1~2万人)的40%。特别是20世纪的最后十年，我国就发生了十几次重大突发性自然灾害。本世纪初，重大自然灾害也是频发，造成损失巨大，在1990年至2006年的10多年间，年平均经济损失已达到1 762亿元。尤其是2008年初的低温雨雪冰冻灾害造成20个省(区、市、)不同程度受灾，直接经济损失达1 111亿元。因灾死亡107人，紧急转移安置151.2万人;农作物受灾面积1. 77亿亩，绝收2530亩;森林受损面积近2. 6亿亩;倒塌房屋35. 4万间(中国新闻网， 2008年2月13日报道)。

2.生态灾害。生态灾害显见于北方干旱、半干旱地区及南方丘陵山地，这些地区生态条件比较恶劣，易受自然变化及人类活动的影响。其中，荒漠化集中于西北及长城沿线以北地区，如塔里木盆地周围、额尔多斯高原、河西走廊等地区是我国荒漠化多发重发区。水土流失灾害以黄土高原、太行山区及江南丘陵地区最为严重。据了解，黄土丘陵地区的灾害性水土流失面积达5万平方千米，我国现有的水土流失总面积约150万平方千米，且水土流失面积和速度居世界各国之首。仅肥力损失每年就多达70多亿元。石漠化则以我国的云、贵、桂三省区最为严重。其中以贵州省的面积最大。此外，海洋带发生的赤潮、海岸侵蚀也是我国不可忽视的几大生态问题。在我国，造成生态灾害有自然原因，如气象、地质和地貌等因素，但更主要的是不合理的人为活动，表现在四个方面:过量放牧;滥樵、滥挖、滥采;滥垦;滥用水资源等。因此，合理的开发资源、提高环保意识才能更好地避免自然灾害对我国造成的损失。

3.生物灾害。生物灾害在全国普遍存在，不同地区内，害虫、鼠、杂草等的种类不同。恶性杂草主要分布于西南地区，其中云南省境内有24万平方千米，每年经济损失2.8亿元。比如，从缅甸入侵我国西南的“紫茎泽兰”，现正以每年30千米的速度向内地推进，而且它适应环境能力很强，2至3年就能成为本地优势种，现已对西南地区生态构成灾害。再如“水葫芦”，当时我国从中美洲引进，是为了作为动物饲料，但现已在江浙一带形成生态灾害，当地政府部门每年花巨资打捞。我国的生物灾害除上述外，还包括蝗虫灾害、鼠害等。其危害程度与地区的气候条件、耕作制度及管理方式等因素有关。

4.地质灾害。我国地质环境复杂，自然变异强烈，灾害种类齐全，主要有:地震、滑坡、泥石流、活火山、崩塌和地面裂缝等。由于地震的发生往往隐藏性强，爆发突然，毁坏程度巨大，被称为“群害之首”。

1976年7月28日的唐山大地震，造成生命和财产的巨大损失。而2008年5月12日发生的四川汶川地震更是造成了69 134人遇难， 374 061人受伤，失踪17681人，累计受灾人数4 616万余人的巨大损失(截止至6月5日12时)。我国山区面积占国土总面积的2/3，地表的起伏增加了重力作用，加上人类不合理的经济活动，地表结构遭到严重破坏，使滑坡、崩塌和泥石流成为一种分布较广的自然灾害。目前已查明我国共发育有较大型的泥石流2 000多处，崩塌3 000多处，滑坡2 000多处，中小型崩塌、滑坡、泥石流多达数十万处。地质灾害主要分布于山区、板块缝合线附近以及地质构造带上(中国地震信息网，2008年6月6日报道)。

(二)我国农业自然灾害的特征及其对农业生产的影响

1.灾害种类多，造成灾害类型复杂多样。我国地域辽阔，构造复杂，地理生态环境多变，有着各种灾害发生的生态条件。与世界其他国家相比，发现我国的灾害种类几乎包括了世界所有灾害类型。我国位于亚洲的东部，东临太平洋，大陆海岸线118万km，是个海陆兼备的国家，海相灾害与陆相灾害均有发生。我国又是一个农业大国，成灾类型多。我国大部分地区处于地质构造活跃带上，地震活动随处可见。加之我国又是一个受季风影响十分强烈的国家，受夏季风影响，导致寒暖、干湿度变幅很大;年内降水分配不均，年季变幅亦大，干旱发生的频率高，范围广，强度大，暴雨、涝灾等重大灾害常常发生;冬季的寒潮大风天气常常导致低温冷害，冰雪灾害等。在各类灾害中，尤以洪涝、干旱和地震危害最大。我国现阶段正处在经济飞速发展之中，蓬勃发展的乡镇企业为经济发展注入了活力，同时由于技术、工艺落后，又产生了严重的环境污染灾害。

2.灾害发生范围广，造成灾害影响面大。我国东西、南北间，一年四季几乎总有灾害发生。春季北方有“十年九旱”之称，江南多低温连阴雨。春夏之交北方常有干热风，南方多冰雹、雷雨、大风和局部暴雨。夏秋是我国灾害最多的季节，自南而北先后多暴雨、洪涝，盛夏多伏旱，夏秋之交沿海多台风、风暴潮。秋季在东北地区常有早霜袭击，长江中下游有“寒霜风”危害。冬季全国各地都有寒潮、霜冻威胁。牧区有“白灾”和“黑灾”。这些灾害在平原、高原、山地、海岛等凡有农业的地方都会发生，说明我国自然灾害的范围极其广泛。

比如1998年的洪涝灾害导致全国29个省(自治区、直辖市)遭受了不同程度的损失。据各省统计，农田受灾面积2 229万公顷(3. 34亿亩)，成灾面积1378万公顷(2. 07亿亩)，死亡4 150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2 551亿元。其中江西、湖南、湖北、黑龙江、内蒙古、吉林等省(区)受灾最重。再比如2008年年初的雪灾，持续的低温冰冻天气，影响了贵州、湖南、湖北、安徽、云南等20个省(区、市)。

3.灾害发生频率高，造成灾害频繁。洪涝和干旱是对农业危害最大的两种自然灾害，其出现的时间和地区都比较集中，危害程度很大。南方一般发生在5~6月，北方7~8月。珠江、长江、淮河、黄河等流域是旱涝最频繁的地区。拿1995~2006年我国水旱灾害情况(如表1)来说:

1995， 1996， 1997， 1998， 2002， 2003， 2005这7年都发生了比较严重的洪涝灾害，平均每两年发生一次大的洪涝。而1995， 1997， 1999， 2000， 2001，2003年这6年也都发生了比较严重的干旱。由数据可见，平均每两年都发生了一次大的旱涝灾害，一般的旱涝灾害更是频繁。

4.时空交替分布，对农业的影响复杂。因受副热带高压活动的影响，我国汛期雨带自南向北的推移呈跳跃形式，其前进速度或停滞时间异常会形成一方出现洪涝，而另一方出现干旱的情况。因此，干旱与洪涝在地区分布上往往是相嵌分布，最常见的形式为南涝北旱，南北涝中间旱，或北涝南旱。全国性的旱或涝是比较少数的。而且由于受气候变化背景控制，我国旱涝分布的时间上也有相对集中的时期， 20世纪50年代偏涝， 60~70年代偏旱，80年代以来洪涝灾害又趋于增多。

由于我国农业自然灾害具有种类多、范围广、频率高并有群发和诱发其他灾害等特征，因此对农业造成的危害是十分严重的。据统计，通常每年农业自然灾害受灾面积6~7亿亩(4 000~4 667万公顷)，减产3成以上的成灾面积约3亿亩(2 000万公顷)，直接经济损失超百亿元，因此，如何预防和治理自然灾害，减少农业损失，是实现农业可持续发展的重要课题。

三　预防和治理农业自然灾害的主要措施

(一)建立完善的农业灾害预警机制

我国目前常用的灾害监测、预报和灾情评估手段多是地面常规监测和航空遥感，卫星遥感则有一部分来自国外的气象卫星资料。而农业灾害具有种类多、受灾地域广、突发性强等特点，传统监测手段往往不能满足要求。地面监测和航空遥感受地形、天气等因素的制约，气象卫星传感器也受到云层等因素影响，因此，亟需加强农业灾害如洪涝干旱灾害等的全天候、大面积、全方位的动态监测，尽量减少云层和地表等因素的影响，要努力改善仪器的性能，提高监测预报的准确度。在国际合作方面， 2000年中科院与日本科技厅签署的“风送沙尘的形成、输送机制及其气候与环境影响的研究”政府级合作项目正在实施，但还需进一步加强[1]。

(二)建立以政府为主导的快速反应机制

自然灾害是不可避免的，迄今为止，人类既不能非常准确地预测，又不能完全地控制自然灾害。鉴于危机的破坏性和负面影响，自然灾害一旦发生，时间因素极为重要，作为危机应对者的政府必须在第一时间在现场采取果断措施，及时控制灾区局势，迅速恢复社会秩序，这是政府应急管理快速机制的客观要求。同时，充分发挥驻军部队在减灾中的重要作用，加强地方与当地驻军的联系与协调，充分发挥解放军、武警和预备役部队、公安干警及广大民兵在抢险救灾中的主力军和突击队作用。

(三)建立政府主导型的农业政策性保险机制

农业保险作为一种市场化的风险转移和分散机制，应该在支持农业发展上作出更大贡献。而事实上，我国农业保险发展缓慢，规模狭小、范围过窄，尚未有效调动农民、保险经营主体、政府等多方积极性，很难满足保险经营所依赖的大数法则理论，农业风险分散机制极其脆弱。以2006年为例，我国农作物受损面积41 091. 3公顷，因灾直接损失达2 528. 1亿元。而中央累计投入各类抗灾救灾资金111. 98亿元，社会各界捐款35. 89亿元，其他物资折价4. 69亿元，农业保险赔款5. 84亿元(农作物赔款只是其中一部分)。由此可见，农民主要还是采取自救、依靠政府救济(社会捐助)等方法来防范和分散农业风险，农业保险在当前新农村建设中发挥着非常有限的“稳定器”与“助推器”作用。

农业保险应当是一种政策性保险。要使农业保险发挥应有的作用，首先，离不开法律的支持和推动。世界上多数国家对农业保险都给予了法律上的支持。美国1994年颁布的《农作物改革保险法》，取消了政府救济计划，通过4大险种把所有农作物生产者都纳入农作物保险计划。我国对这项政策性保险业务至今尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持。其次，农业保险属于典型的高风险、低收益产业，农业保障机制离不开政策性安排。而目前我国政策性农业保险体系尚不健全，保险公司难以在低保费、高赔付之间寻求平衡。因此，建立和健全农业保险机制要以政府为主体，加快完善农业保险法律法规，建立政策性的农业保险机构和农业自然灾害风险保障基金。

(四)建立透明的信息披露制度

自然灾害发生后，封锁信息、信息不明或传言传播的失真性，很容易加剧人们的恐慌情绪，使社会心态发生难以预料的变化，极有可能导致社会的失稳。因此，政府必须及时向公众披露信息，化解公众的怀疑情绪，唤起公众的理解与支持。因此，有必要建立新闻发言人制度，及时公布有关灾害信息。对于信息披露其基本要求是:时间第一，争取舆论主动权;言行一致，确立信息沟通的可信度和权威性;明确信息通道和时间;处理与各种媒体的关系，建立政府与媒体的合作机制[2]。

(五)加强工程建设质量的管理和监督

要规划并建设好农业灾害防治工程，加强工程建设质量的管理和监督，发挥工程防治灾害最大效能。由于历史原因，长期以来我们片面追求“多、快、好、省”，造成不尊重科学规律和不讲究质量、效益的工程很多，我国在20世纪50至70年代修建的水库，病险率达92. 9%，实践证明，防治工程本身所存在的安全隐患也是灾害频发且治理困难的原因。因此，在规划、建设各种防治工程的时候，除了要设计好工程的功效、配套设施以及承载能力之外，还要充分考虑工程的其他效应，如生态、环境效应，权衡利弊，合理规划，科学施工，严抓质量，杜绝豆腐渣工程。

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自然灾害是地球在运动过程中造成地表变异而引发的各种自然现象。各种自然灾害的表现不同，对人类造成的损害程度也不尽相同，但是各种自然灾害之间也存在着一定的联系，有一定的共性也有其自身的特性。随着社会经济的发展，自然灾害对社会造成的经济损失也越来越大。所以人们在自然灾害的规律研究和预防机制的制定上投入了巨大的精力，且取得了一定的成效。本文针对自然灾害管理的理论、应对策略和实施途径进行了阐述。

一、自然灾害风险管理理论基础

自然灾害就是自然环境突变超过人们能够承受的范围，而对人们的经济形成一定的损失的事件。自然灾害风险是在未来一段时间内，可能会发生的自然灾害以及灾害可能发展程度的预测。目前对于自然灾害的界定主要根据自然灾害的危害性、承灾体、承灾体的易损性三个方面开展。

自然灾害的危害性，是指自然环境突变的程度，主要是指灾害的强度和频率。自然灾害强度越大、发生的频率越高，对人们产生的危害程度就越大，灾害的风险也就越大。承灾体就是自然灾害的承受者，如人、牲畜、建筑物、农作物等。一个地区自然灾害里面的承灾体越多，那么自然灾害的风险也就越大。承灾体的易损性是指在危险区域内，承灾体受到潜在危险的损伤程度。承灾体的易损性越低，那么在灾害发生的时候受到的损失就越小。易损性跟承灾体的结构和成分有关，同时也跟当地的抗灾力度也有一定的关系。

自然灾害的形成跟自然环境变化有关，也跟各种社会因素有着密切的关系，而这些自然因素和社会因素都处于不断的变化当中，因此自然灾害形成概率、强度和灾害发生时承灾体的损伤程度都具有很大的不确定性。不确定性越大，灾害的损失就会越大。

综上所述，自然灾害的风险程度跟危害性、承灾体和易损性有着直接的关系，自然灾害是三者的乘积。

二、自然灾害的风险管理对策

自然灾害风险管理对策主要有风险控制对策和风险财政对策两个方面的内容。风险控制主要是在风险来临之前，对风险可能出现的原因进行预测，力求找出一条能够有效回避风险的手段，达到将损失程度减小至最小的目的。风险控制对策主要通过风险回避与预防、风险减轻两种方法来进行，属于防范于未然的方法。如通过建造防洪墙、拦河大坝等土木工程，制定灾害预防和应急计划的方法减轻风险都是常用的预防方式。此外，还可以通过对土地的合理规划、及时的灾害预报等途径降低承灾体的易损性。财务型风险管理对策是指在灾害来临前做好各种财务安排，用经济手段来补偿灾害造成的损失，其目的主要是进行风险自留或者转嫁。

风险控制对策和风险财务对策两者有着自己的侧重内容，同时也存在着相互的关系。风险控制对策主要目的是降低风险、减少损失，而风险财务对策主要是改变风险的分布，但是这种方式并不能降低风险造成的损失。因此，将两者按照实际情况进行综合应用是目前自然灾害风险管理的最有益措施。

三、综合自然灾害风险管理的有效方法

要对自然灾害风险进行系统的管理，需要做到几点。首先，建立可靠广泛的信息交流渠道，加强各主体的联系与合作;其次，建立健全的风险管理体制，包括组织结构、健全的政策、资源的合理分配等;再次，建立起一条从中央到地方的完整的抗灾体系，通过多学科、多部门的配合，共同回避灾害;最后在工程建设当中建立起一条可持续抗灾的原则和管理机制，使抗灾成为公众的共同认识。

四、关于加强我国综合自然灾害风险管理的建议

（1）从世界各国和历史上曾经发生的自然灾害来看，自然灾害风险管理是我们降低损失的有效途径。我们要根据我国的国情以及当地的实际情况，运用科学合理的手段来进行自然灾害管理，建立起一个可持续发展的综合自然灾害风险管理体制。

（2）制定出健全的自然灾害风险管理法律法规，使我们在抗灾时有法可依。并且确定出各主体的权利和义务，使我们每个公民都具有抗灾的意识。

（3）加强防灾决策支援系统的建设。使政府部门、防灾研究人员和灾区民众都积极参与到防灾、抗灾活动当中。改变原先抗灾只靠政府这一现象，使全社会都积极参与进来。

目前我国已经建立起一条较为先进的抗灾模式，并且也已经成为世界灾害科学和地球科学发展的前沿课题。但是自然灾害风险管理是一个不断发展变化的事情，依然需要我们不断寻找出改进措施，建立起推进机制来不断对其进行完善。

参考文献：

[1]张继权，冈田宪夫，多多纳裕一.综合自然灾害风险管理――全面整合的模式与中国的战略选择[J].自然灾害学报.2006（01）

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一、山洪灾害防治规划原则

山洪灾害防治规划坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，反映山丘区经济社会发展、改善人民生存条件和环境保护不断提出的新的更高要求．研究和制定全国山洪灾害防治总体规划和对策措施．提高山洪灾害防治水平，促进人与自然和谐共处。最大限度地减少山洪灾害导致的人员伤亡和财产损失。为我国山丘区构建和谐社会提供安全保障。《全国山洪灾害防治规划》遵循了以下原则：

①坚持人与自然和谐共处，由控制洪水向洪水管理转变的原则。人类活动的负面效应已成为山洪灾害的重要致灾因素之一，不仅使自然生态系统遭到严重破坏，也给人类自身安全带来严重影响。通过加强管理，规范人类活动，制止对河流行洪场所的侵占，采取“退耕还林、还草”、改变耕作方式等措施，改善生态与环境，保护水土资源。

②坚持“以防为主。防治结合”和“以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合”的原则。规划要求着重开展责任制组织体系、监测预警、预案等山洪灾害防御非工程措施建设，及时预警，提前组织危险地区群众转移；通过宣传、培训，提高群众防灾避灾意识和自防自救能力；重点保护对象可根据实际情况采用必要的工程保护措施。

③坚持“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则。根据各山洪灾害区的特点，统筹考虑国民经济发展、保障人民生命财产安全等各方面的要求。做出全面的规划，并与改善生态与环境相结合，做到标本兼治。

④坚持“突出重点、兼顾一般”的原则。山洪灾害防治工作，要实行统一规划，分级分部门实施，确保重点，兼顾一般。采取综合防治措施，按轻重缓急要求，逐步完善防灾减灾体系。逐步实现近期和远期规划防治目标。

⑤坚持因地制宜、经济实用的原则。我国山洪灾害防治点多面广，自然地理条件千差万别，经济社会发展水平不一，防治措施应因地制宜。既要重视应用先进技术和手段。也要充分考虑我国山丘区的现实状况，尽量采用经济、实用的设施、设备和方式方法，广泛、深入开展群测群防工作。

二、山洪灾害防治主要对策措施

山洪灾害来势猛、成灾快、历时短、范围小而散，但易造成人员伤亡。对山洪灾害威胁区内的人员和财产主要采取工程措施进行保护既不合理也不经济。山洪灾害防治要立足于采取以非工程措施为主的综合防御措施，以减少人员伤亡为首要目标。

在研究山洪灾害分布、成因及特点的基础上。划分重点防治区和一般防治区．以小流域为单元，因地制宜地制定规划措施。规划的主要对策措施有以下方面：

1．非工程措施

非工程措施对策主要包括加强防灾知识宣传、开展山洪灾害普查、建设监测预警系统、落实责任制并编制预案、实施搬迁避让、加强政策法规建设和防灾管理等。

(1)加强防灾知识的宣传培训

山洪灾害的广泛性和严重性决定了防御工作需要全社会的共同努力．全社会都有责任和义务参与和承担防灾工作。规划要求在全社会加强山洪灾害风险宣传培训，增强群众防灾、避灾意识和自防自救能力，使山洪灾害防治成为山丘区各级政府、人民群众的自觉行为。

(2)开展山洪灾害普查

规划要求大力开展山洪灾害普查工作。研究山洪灾害发生的特点和规律。确定了灾害发生临界雨量的制定方法，为山洪灾害预警提供了较为可靠的信息来源。根据临界雨量，通过分析，规划将降雨诱发的山洪灾害易发程度分为三级：高易发、中易发、低易发。中国降雨诱发山洪灾害的高易发区主要分布在云南西南部、四川盆地西部和东北部、秦巴山地、湖南南部和西部、湖北西部、淮河上游山区、南岭山地、太行山、燕山、辽东半岛、长白山、大小兴安岭、以及新疆的昆仑山、天山等地。但是，由于规划工作的局限性，大量的隐患点还没有被发现，同时由于气候、人类活动等因素．还可能造成一些新的隐患或灾害点出现。因此，需要不断加大普查力度，扩大普查范围，为防御工作提供决策依据。

(3)建设监测预警系统

监测预警系统监测实时的降雨和洪水过程、监视山洪灾害发生征兆．预测山洪灾害的发生，并及时预警信息，这是减少或避免山洪灾害导致人员伤亡和财产损失的最有效措施。监测系统包括气象、水文、滑坡、泥石流等专业监测与群测群防相结合的监测系统。规划新建自动气象站3886个，多普勒雷达站44个；新建自动雨量站8735个，水文站466个．人工简易观测站l2．5万个；布设泥石流专业监测站(点)1926个，滑坡专业监测站(点)2676个，泥石流、滑坡群测群防村组11880个。规划建设连接30955个监测站(点)的通信网络、1836个县级信息共享平台及警报传输通信设备、21193套乡镇警报传输通信设备．建设县级以上专业部门问网络互联，配置l2．5万套无线广播警报器以及锣、鼓、号等人工预警设备。开发气象、水文预报模型等。

(4)落实责任制并编制山洪灾害防御预案

建立山洪灾害防御责任制体系，编制切实可行的预案，建立由各级政府部门负责的群测群防组织体系，在有山洪发生征兆和初发时就能做到快速、准确地通知可能受灾群众，并按照预案确定的路线和方法及时转移。最大限度地减少人员伤亡。规划明确山洪灾害防御预案的内容主要包括：根据山洪及其诱发的泥石流、滑坡特点．进行山洪灾害普查，划分危险区、警戒区和安全区，明确山洪灾害威胁范围与影响程度：建立山洪灾害防御领导、指挥及组织机构；确定避灾预警程序和临时转移人口的路线和地点；建立抢险救灾工作机制，制定救灾方案及救灾补偿措施等。

(5)实施搬迁避让

对处于山洪灾害危险区、生存条件恶劣、地势低洼而治理困难地方的居民规划拟采取永久搬迁的措施。要创造条件，政策引导，鼓励居住分散的居民结合移民建镇永久迁移。对移民新址、公共设施等建设用地须进行山洪灾害危害性评估．保障移民迁入安全地区，避免二次搬迁或造成新的山洪灾害。对难以治理的滑坡、难于防护的村镇，要求调整山洪易发区土地利用结构、村镇布局。在城镇及村镇建设、居民建房时应尽量避开灾害易发点。

(6)加强政策法规建设

制定和完善与山洪灾害防治相配套的政策法规，是规范山丘区人类活动。保证山洪灾害防治措施顺利实施．建立和完善防灾减灾体系，提高防御山洪灾害的能力。促进山丘区人口、资源、环境和经济协调发展的重要保证。规划要求制定风险区控制政策法规，有效控制风险区人口增长、村镇和基础设施建设以及经济发展。制定风险区管理政策法规，规范风险区日常防灾管理、山洪灾害地区城乡规划建设的管理，维护风险区防灾减灾设施功能，规范人类活动，有效减轻山洪灾害。

(7)加强防灾管理

山丘区资源无序开发、居民点选址不当、城镇不合理建设等人类活动往往加剧或导致山洪灾害的发生。规划要求加强防灾管理．严格执行相关法律法规和规章制度．对社会生活、生产行为进行管理．以适应或规避山洪灾害风险。加强山洪易发区的土地开发利用规划与管理。加强对开发建设活动的管理，对山洪易发区范围内的城镇、交通、厂矿及居民点等建设项目需进行防灾评估；加强河道、防灾设施的管理．以维护河道泄流能力，确保防灾工程设施正常运行。

2．工程措施

对受山洪及其诱发的泥石流、滑坡严重威胁的城镇、大型工矿企业或重要基础设施，通过经济技术比较，规划适当采取必要的工程措施，保障重要防护对象的安全。工程措施对策主要包括山洪沟、泥石流沟及滑坡治理、病险水库除险加固、水土保持等。

1)山洪沟治理

对严重威胁村镇、县城、大型工矿企业、重要基础设施、大面积农田的山洪沟采取工程措施治理。山洪沟治理措施主要有护岸及堤防工程、沟道疏浚工程、排洪渠等。规划采取工程措施治理的山洪沟约18000条．需加固、新建护岸及堤防工程长度94710km．加固改造和新建排洪渠工程89650km，疏浚沟道8920km。

(2)泥石流沟治理

对保护对象重要、危害严重的泥石流沟采取工程治理措施。泥石流沟治理措施主要包括排导工程、拦挡工程、沟道治理工程和蓄水工程等。规划治理的泥石流沟共2462条．需修建拦挡工程13457座、排导工程8546km、停淤工程1480座。

(3)滑坡治理

根据滑坡危险性分类．对威胁到集镇、大型工矿企业、重要基础设施安全．对经济社会发展造成严重影响的不稳定滑坡。考虑治理的技术可行性和经济合理性，采取必要的工程措施进行治理滑坡治理的措施主要要有：排水、削坡、减重反压、抗滑挡墙、抗滑桩、锚固、抗滑键等。规划治理的滑坡1391个．需修建截排水沟398400m．挡土墙904．5万m．抗滑桩679．1万m，锚索34．7万m，削坡减载8350万m3.

(4)病险水库除险加固

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中图分类号：G633.5 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）34-0251-02

一、课标理解

课程标准：结合实例，说明我国自然灾害多发区的自然环境特点。运用地图，指出我国主要自然灾害的区域分布。

本课标要求学生掌握我国各种主要自然灾害的分布区域，及它们之所以分布在这些区域的原因，特别是这些区域自然环境特点方面的原因，能够运用所学并结合自然灾害的实例，如：汶川地震、台风海燕等，来加深对中国自然灾害的特点的理解。

二、教材分析

本节内容总体上简单易懂，没有深奥的概念、原理等需要理解，但它却有一定的重要性，因为它对于第一章的内容和第二章剩下部分的内容来说，起着一个承上启下的作用。本节在结构上呈现了中国自然灾害三方面的特点，每个特点中都配有相应的图表及思考题，教师通过讲解这些图表及思考题，有助于学生更加深刻、具体地理解各个特点。此外，在本节的最后，通过活动的形式，使学生进一步认识到：我国农作物成灾面积大、农业灾情严重，灾害种类多样且灾次频发。

三、学情分析

学生在日常生活中通过电视、互联网等各种媒体，常听说中国的各种自然灾害，对各种灾害的特点应该还是有所了解，但这种了解大多仅是停留在肤浅的表面，并没有从地理学科的视角来更加系统、清晰地认识这些灾害的特点。基于此，教师有必要通过图表展示、问题探究、对比分析、总结归纳等方式与学生互动，更好地强调学生学习过程的体验。

四、教学目标

知识与技能：从孕灾环境、致灾因子、受灾体和灾情等方面，了解中国自然灾害的主要特点，深入理解中国是一个人口多、农业灾情严重的大国国情。

过程与方法：学会应用地图分析阐述中国自然灾害的地域分异特点，并能分析这些地域分异特点形成的原因。

情感态度与价值观：通过对我国自然灾害的主要特点的认识，使学生们能够树立因地、因时的防灾减灾区域观，保护环境，减少自然灾害的发生，促进人与自然的和谐发展。

五、教学重难点

重点：（1）我国自然灾害的特点及成因。（2）我国农业成灾人口多与农业灾情严重的形成因素。（3）我国自然灾害的地域分异及6个自然灾害带。（4）列表比较我国东、西部地区农业孕灾环境、受灾体、主要灾种和农业灾情的差异。

难点：我国灾害种类多样且灾次频发的原因及我国自然灾害地域分布的规律为难点。教师应结合必修课模块的知识点，如我国的地理位置、国土面积、气候成因、地貌特征等对学生进行启发和引导。

六、教学方法

读图分析法、对比分析法、例举法、讲授法、问题探究法、合作讨论法。

七、教学过程

1.自主学习。教师根据课程设计导案，提前一天发给学生。导案上主要呈现“课程标准”、“问题导学”和“优培导练”等。学生根据问题进行预习，并通过自学提出自己的问题。（设计意图：没有预习的学习是不完整的学习。用问题启思，生成新问题。）

2.导入。视频播放“台风海燕”，学生感受台风海燕对我国东南沿海地区造成的影响，引入该节课的主题。（设计意图：通过影像资料的直观效果，让学生感受自然灾害之一的台风对人类造成的破坏性影响，从而引起学生学习本节内容的兴趣。）

3.新课教学。

第一部分：认识多种自然灾害

PPT展示我国发生过的多种自然灾害，教师在展示图片的同时简明扼要地叙述所展示的各种灾害的定义、特点及其造成的影响等，以便说明教师讲授本节课的重要性。看图思考：除了PPT上所展示的这些灾害类型外，还能想到哪些在我国发生过的灾害类型？（学生讨论回答：略；教师：台风、海啸、森林火灾等）。设计意图：学生讨论回答，在激起学生参与课堂积极性的同时，使学生更能认识到我国自然灾害发生的现状，从而有助于达到本节课教学的目的。

第二部分：中国的自然灾害特点之一――灾害种类多样且灾次频发

PPT展示四幅图片，分别是：中国在世界自然灾害带中的位置，我国的季风区与非季风区分布图，全球板块分布图，我国的地形图。读图分析：我国自然灾害种类多样且灾次频发的主要原因（自然方面）？（学生讨论回答：略）教师：1.我国处于两大自然灾害带的交汇处；2.我国处于太平洋板块和亚欧板块的交界处，地壳运动强烈；3.我国2/3的面积是山区，地貌类型复杂多样；4.季风气候不稳定，尤其是夏威夷高压势力的大小及位置的移动，导致我国频繁的旱涝灾害。（设计意图：通过学生讨论回答，提高其学习的积极性和主动性，同时也有利于帮助学生温习巩固之前所学习的关于地形、降水、气候、板块构造、海陆位置等方面的知识。）

第三部分：中国自然灾害的特点之二――自然灾害地域差异显著

通过分析我国自然灾害形成的气候条件、板块位置、地质条件等这些致灾因子，从而进一步归纳出各种致灾因子所对应的主要自然灾害类型，并对各种灾害类型进行具体的举例，并在PPT上动态展现各种具体的灾害类型的分布。问题探究：我国主要自然灾害的地域分异特征是什么？（学生探究回答：略）教师：洪涝集中在长江中下游平原和黄淮海平原；旱灾多发区：黄淮海平原、东北平原；地震多发生在：台湾以及华北、西北和西南地区；滑坡、泥石流集中在西南地区；东北地区：低温冷害；东南沿海：台风。探究延伸：进一步探究根据我国自然灾害的地域分布规律，可将我国划分为哪几个灾害带？（学生探究回答：略）教师：（设计意图：通过学生的探究回答，培养学生主动解决问题的能力，也能更好地加深学生对知识的理解。）

第四部分：中国自然灾害的特点之三――成灾人口多与农业灾情严重

对比我国人口分布密度图和我国重大自然灾害点位图，从中不难得出结论：我国成灾人口多。根据来源于民政部的资料显示，不难得出：我国农业灾情严重。再以“安徽、江苏两省洪涝损失统计”为例，进一步举例说明：我国成灾人口多、农业灾情重。

问题探究：我国东、西部孕灾环境、受灾体、主要灾种和农业灾情的差异是什么？（学生探究回答：略）

教师：（设计意图：通过学生的探究回答，使学生对我国东西部孕灾环境、受灾体、主要灾种和农业灾情的差异有更深刻的记忆，同时也使学生更好地理解了“对比分析”这种方法。）

第五部分：巩固练习

与本节课所讲内容有关的四道选择题（设计意图：以学生竞答的方式进行课堂反馈，激发学生的学习热情和反馈、记忆的积极性。）

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改革开放以来，我国中小企业已成为促进社会生产力发展和推动社会主义和谐社会建设的重要力量，在繁荣经济、增加就业、推动创新和催生产业中发挥的作用越来越大。目前，中小企业占全国企业总数的99％以上，创造的最终产品和服务价值相当于国内生产总值的60％左右，提供了75％以上的城镇就业岗位，国有企业下岗失业人员80％在中小企业实现了再就业。农民工相当大一部分在中小企业务工。中小企业已开始成为一些高校毕业生就业的重要渠道；中小企业逐步成为技术创新的生力军。我国65％的发明专利、75％以上的企业技术创新、80％以上的新产品开发，都是由中小企业完成的。中小企业的发展也促进了产业结构调整和优化升级。中小企业和非公有制经济发展催生了大量新兴产业，已成为现代服务业、信息技术、生物医药等新兴产业的主体。据第一次全国经济普查，全国GDP比原统计数多了2.3万亿元，其中93％来自于服务业中小企业和非公有制经济的贡献。因此，结合我国实际，建立中小企业自然灾害救助机制迫在眉睫，这对于推动中小企业恢复生产和保持国民经济又好又快地发展具有重要意义。

一、目前我国企业灾害救助机制现状

(一)我国平均每年自然灾害造成的损失呈不断上升趋势

我国地理环境复杂，气候变异强烈，自然灾害强度大、分布广、种类多。今年以来，我国相继发生罕见低温雨雪冰冻极端天气、四川汶川大地震、大面积洪涝灾害，给广大人民群众生命财产造成巨大损失。与此同时，我国平均每年自然灾害造成的损失呈不断上升趋势，20世纪60年代约为300亿元，70年代为520亿元，80年代为620亿元，90年代迅速攀升至1,724亿元，“十五”期间达1,840亿元，2007年损失更高达2,363亿元。今年年初，我国南方大部分地区出现罕见低温、雨雪冰冻极端天气，持续时间长，影响范围广，危害程度深。截止到2月12日，全国已因雪灾冰冻天气造成直接经济损失达1,111亿元。

(二)现有补偿方式不能覆盖社会和企业遭受的巨大损失

我国自然灾害补偿方式主要包括财政补偿、保险补偿、社会捐助和国际援助等四种形式。目前，国家财政对灾害损失的补偿程度较低，在财政预算中安排的灾害救济支出非常有限，并且主要用于“临时性”和“紧急性”的特殊救助，保证灾民吃饭、御寒、住所、医疗等最基本的生活保障。据统计，1990～2000年我国财政救灾支出年均只有27.5亿元，只相当于当年灾害损失的1.63％。2006年是近年来自然灾害最严重的一年，中央累计投入各类救灾资金共111.98亿元，也仅占灾害损失的4％左右。其次，保险覆盖面小、救助能力严重不足。在发达国家，保险赔偿占灾害事故损失中的30％～40％，我国保险业起步较晚，投保面不大，仅为5％～8％，适合中小企业特点的保险产品缺乏。截止到2月10日，全国保险业在雪灾中已赔款10.4亿元，预估赔款仅为85亿元。财产保险的承保能力相对于自然灾害的损失而言依然不足。第三，社会捐助和国际援助规模十分有限，占全部灾害损失补偿的比重较低。年初的雪灾社会各界捐赠款物(含物资折款)累计约11.95亿元，也仅占灾害损失的1％左右。因此，上述补偿方式还不能覆盖社会和企业遭受的巨大损失。

同时，我国企业受害救助尚未纳入国家救灾应急体系，巨灾造成的损失无从弥补。从目前的情况看，灾后建设的重点是抓紧修复和重建受损的道路、桥梁、电力、通讯、给排水等基础设施，加强煤电油运保障，确保灾区人民基本生活，对中小企业灾后重建、恢复正常生产尚未引起足够关注。

二、美国对遭受自然灾害的小企业实行救助的主要做法

(一)在联邦小企业局设立灾害援助办公室

美国《国家应急预案》(2006年)确立更为全面的应对所有灾难的应急框架体系，明确联邦小企业局(SBA)在企业灾害救助方面的职责。联邦小企业局灾害援助办公室在全美有一个客户服务中心，东西部各一个运营中心、资金申请和发放中心、审计监察中心以及灾害信用管理中心和人力资源管理支持中心。目前，约有1800名员工。

(二)为受灾企业提供低息和长期贷款

美国的灾害救助机制中非常重视贷款的作用。美国的贷款救助只适用于未参加各类灾害保险以及不能获得其它联邦救助资源的企业和家庭。对于未参加保险企业遭受的经济损失，通过农业部、联邦小企业局等机构为受灾企业和家庭提供低息和长期贷款，帮助企业特别是小企业从地震、飓风等各类自然灾害中恢复过来。联邦小企业局灾害援助办公室正常年度的灾害贷款规模约在10亿美元，灾害贷款的补贴及其他费用在3亿美元左右。在发放贷款过程中，灾害援助办公室还为企业提供恢复生产、开展生产经营等方面的咨询服务。2005年，美国南部飓风“卡特里娜”造成了1,000亿美元的损失。由于飓风“卡特里娜”造成的灾情严重，截止到2007年5月，联邦小企业局已经批准的灾害援助贷款16万件，贷款总额69亿美元。

目前，贷款救助分为自然灾害贷款和经济损失灾害贷款，前者主要用于房产、机器、设备、工具、存货和租赁物等非农业的修复和重置，后者主要是补充遭灾企业必要的运营资本，帮助企业达到受灾前所具备的财务能力。自然损害贷款适用于各类企业，最高贷款限额为150万美元。对于不能从金融体系获得信用记录的业主，法律规定了上限为4％的利率水平，贷款期限不超过30年。若小企业在金融机构已获得信用记录，小企业灾害贷款利率水平不超过企业从市场获得的利率水平。经济损失贷款主要是补充遭灾企业必要的运营资本，帮助企业达到受灾前所具备的财务能力。经济损害贷款的上限也为150万美元，如果企业申请以上两种贷款，限额也不能超过150万美元。经济损失灾害贷款利率上限也为4％，贷款期限不超过30年。

(三)对贷款损失进行补偿

从历史上来看，约有6％左右的受灾小企业无力偿还灾害贷款。这部分贷款要由联邦小企业局进行补偿。美国政府认为，实行这种扶持政策是必要的。一方面，遇到自然灾害逾期不能收回贷款的比例较低；另一方面，从国家角度来看，恢复过来的受灾小企业创造了新的就业岗位和机会，促进了本地经济发展。

三、探索和建立中小企业灾害救助机制

(一)要从发展生产、维护社会稳定和提高灾区人民生活水平的高度，重视中小企业灾后重建和恢复正常生产的工作。要在进一步调查中小工矿企业受灾情况，特别是摸清受灾严重、损失巨大、自身难于恢复企业的基本情况的基础上，研究提出中小企业灾后重建的工作方案和措施。

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1983年，制度解体，嘎查开始实行家畜承包制。家畜承包制实行初期，家畜数量有了更多的增长。主要表现在羊的增长，而大牲畜则减少，因此，如果按羊单位来算的话，牲畜并不见得有特别大的增长。但是，羊的增加、定居的进一步发展，都使得畜牧生产对草场的利用强度增加，开始逐步使得草场退化。

1997年开始进行草场的家庭承包。1999年，该嘎查被评为自治区百强嘎查，当时，有7万多头牲畜。也就是从1999年开始，嘎查开始划分草场。对于当时的3户贫困户，政府专门给了扶持，但当时的贫困户也是有自己的牲畜的。全嘎查没有一户无畜户。

1999年可以看作全嘎查生产和生活发展最好的年份。但是，对于草原畜牧业的生产来说，草场的资源承载量、气候条件、畜种结构和草场资源的匹配程度是基本的条件。这些条件中的一部分正因为双承包包制的施行而悄悄发生变化。牲畜和草场的双承包制在短期内没有让牧民们见到不好的方面。由于的牲畜本来就是以牧户的私有牲畜入“畜股”形成的，搞家畜承包事实上就是将家畜重新划归牧户私有，草场也在事实上成了牧民的私有财产，划分后并没有跟进严格的草原生态监测。双承包制使得牧民不仅根据草场短期内可以容纳的牲畜数量，而且开始根据自己不断增长的消费需要扩大牲畜数量。这也就是1999年牲畜数量增加到7万多头的直接原因。但是，在牲畜头数增加的同时，牲畜的畜种结构在发生明显的变化，大牲畜减少，羊大量增加，多数草场面积存在过度放牧情况。但是，这些对畜牧业生产的影响还没有等到彻底暴露出来，2001年的一场大旱灾就将生态和生产之间的矛盾以极端的形式暴露给牧民。

2001年的旱灾使全嘎查的牲畜头数锐减了一半，一些人家成为无畜户。然后是连年的干旱。据说，2006年的干旱又是50年不遇的大旱灾。在这几年中嘎查的贫困人口日益增加，到2007年10月，全嘎查牲畜头数只有1.8万头只，还不到1999年的1/4,人均24只，低于人均30只的贫困线标准。全嘎查171户中，有贫困户61户，其中无畜户36户。

除了天灾导致牲畜死亡使一部分人陷入贫困以外，更多的原因还是制度性的原因。这一嘎查出现的贫困是与上世纪90年代中期以后内蒙古牧区整体贫困化趋势相一致的。我们这里可以就初次调查的印象，以整个内蒙古牧区为参照来描述这个嘎查贫富分化的过程。

二、草畜双承包制度下牧民抗击自然风险能力何以减弱

第一，原有体制内可以提供的生产和生活困难保险不复存在，增加了牧民的生产和生活成本。划分牲畜使得牲畜头数增加不再受牧场范围的限制，对草场的破坏加剧，而草场承包又限制了四季轮牧的可能，也进一步使草场过牧，这使得在合理的技术配置下组合劳动力、畜群和草场的可能性不复存在，并导致草场过牧的后果，使得生产趋于在越来越低的产出水平和越来越短期的可持续水平上进行。上述机制对于所有牧户都是存在的，但是由于一些牧民分家，而年轻一代上学时间到旗里上学，脱离牧业生产，到成家立业时缺少牧业生产技能；部分家庭出现大病或有残疾人，也限制了家庭整体的劳动能力，增加了相关医疗支出。在应对家庭承包制带来的新的生产要素优化组合的挑战中，起点不同的牧户开始拉开了差距，应对能力不同的牧户之间也开始拉开了差距。

第二，草畜双承包不仅在牧户个体水平上打破了生产的良性技术配置的可能，使不同个体之间的收入差距扩大，而且改变了嘎查内部牧户之间的生产合作关系，使得牧户之间转入一个恶性竞争的关系。制下嘎查可在内部优化劳动资源配置，划分四季牧场优化草场资源的配置，通过劳动提高劳动生产率和畜群的产出水平。各个生产要素之间初步实现优化配置。但是，在草畜双承包下，由于划分到户的草场规模和畜群规模已经脱离了技术上允许的最优配置水平，而承包制的个体使用制度又增加了个体间合作使用生产要素的成本，故多数情况下，同嘎查的牧户之间首先是对草场利用的竞争。各牧户竞相扩展牲畜头数，首先对公用牧场进行过度放牧，一些富户还在公用牧场圈占自己的放牧地，保障其牲畜吃草，极端者甚至出租给贫困户使用。当公用牧场退化后，又对承包牧场进行掠夺式开发。一些富户开始租用贫困户的牧场进行掠夺式使用。当嘎查内部之间的农户开始竞争使用资源时，那些有经营能力的富户逐步开始赢得优势，并通过租赁贫困户草场逐步固化并扩大了收入差距。贫富分化的因素中除了有劳动和经营能力的差别外，开始存在资本剥削的因素。这恶化了富户和贫困户之间的关系，嘎查内人际关系紧张，初步有了富人和穷人之间的矛盾。

第三，草畜双承包还打击了嘎查一级的集体所有制经济，弱化了嘎查扶危济困和阻击外部势力不良侵害的能力。牧民拥有了牲畜，有了草场的使用权，也就可以独立和嘎查以外的经济主体发生经济联系。但是，多数情况下，在牧民没有多少市场经济知识的情况下，牧民是吃亏者。贫困户和外部人发生的高利贷合同多使贫困户面临家破人亡之难。在灾害中失去了牲畜的牧户只能借高利贷，还不上钱后就开始用草场做抵押。放贷者占用无畜户的草场后，为了尽快获益，就过量放牧，直到把草场吃漏，吃透。

可以说，自然灾害频发加剧了上述贫困化和贫富分化的过程，而且，由于草原生态在自然灾害和人为过牧的双重影响下发展过快，即使是富裕户也无法逃脱其影响。整个嘎查可能就此陷入整体衰落的陷阱。

三、嘎查的组织资源如何促进牧民合作发展进而减贫

2001年旱灾使部分牧户陷入了灭顶之灾，借了高利贷的农户不得不将草场抵押。原来是私下签的高利贷，当面临这种情况时，再也遮掩不下去。眼见着无畜户连草场这种生产资料也将荡然无存，当时的嘎查领导班子感觉到，如果不伸手援助，这些贫困户将失去任何获取经济收入的能力。当时的嘎查长浩毕斯哈拉图果断决策，由嘎查出面帮助贫困户还清贷款，收回草场，终止放贷者对草场的掠夺式经营。

嘎查的这次介入开始了嘎查试图引导牧户生产的过程。居于这一合作核心的是2003年1月成立的牧业协会。这时候，嘎查已经经历了连续3年的自然灾害，牧民生活出现急剧贫困化。刚成立时是由8户牧民自愿组建。牧民以现金、草场和牲畜入股。

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〔文章编号〕 1004―0463（2014）11―0060―01

陇南是全国四大滑坡、泥石流多发区之一，同时位于我国地震频发的南北地震带上。近年来，陇南连续多次出现几十年甚至百年一遇的特大自然灾害。从2012年秋季学期开始，成县一中开展了“‘陇南自然灾害’校本课程开发与应用研究”省级课题研究。该校本课程的开发与实施，不仅有利于加深学生对选修模块五知识的理解，而且贯彻了“学习对生活有用的地理”的理念，提高了学生的防灾减灾意识。

一、开发构想

1.开发基础。开展灾害教育活动是减轻人类遭受自然灾害损失的重要手段。我校学生在学完选修五模块后，对自然灾害及防灾减灾知识已有一定的了解，加之对“成县地理”校本课程的学习，他们对家乡的自然环境也有了一定的认识，在亲身经历了多次自然灾害的情况下，其学习“乡土自然灾害与防治”知识的愿望非常强烈。学生的需求，开展灾害教育的紧迫性成为开发“陇南自然灾害”校本课程的强大动力和基础。

2．校本课程标准的制定。“陇南自然灾害”校本课程标准主要由“内容”和“活动建议”两部分组成。其中，内容包括：陇南自然灾害的特点、类型及分布；人类活动对陇南自然环境的影响；成县主要自然灾害的类型；陇南和成县在防灾减灾中取得的主要成就。活动建议包括：通过多种途径，收集各种资料，了解陇南及成县自然灾害类型与分布；列举当地发生的气象灾害和地质灾害各一例，分析陇南主要自然灾害的形成机制；实地参观学校或家乡附近的自然灾害现场和治理现场，初步了解自然灾害的成因、危害及治理措施；利用当地科普馆、气象局等校外地理课程资源，组织一次防灾、减灾科普教育活动；利用板报、展板等展示陇南减灾的成就和灾害防治措施；开展研究性学习，对近年来陇南发生的重大自然灾害的成因、危害及应对措施等进行初步探讨。

二、实施途径

1．课程实施前的师生准备。校本课程实施前，教师下发“陇南自然灾害”调查问卷，了解学生对陇南及成县自然灾害的关注程度与防灾减灾知识的掌握情况。参考人教版、中图版、湘教版等“自然灾害与防治”模块编写内容，收集资料，编写教材，制作多媒体课件，进行教学设计。学生在课前要做好以下准备：一是填写“陇南自然灾害”调查问卷，增强对陇南自然灾害与防治现状的了解；回顾选修模块五中的相关内容；撰写令自己印象最深、亲身经历的有关自然灾害的短文。二是以小组为单位，通过网络、报纸、书籍等收集陇南及成县自然灾害与防治资料。

2．合理开展课堂教学。“陇南自然灾害”校本课程主要采用“问题―阅读―课堂探究” 方式组织课堂教学。即先以问题引入新课，如，用“2013年陇南发生过哪些较大的气象灾害”引入“陇南主要气象灾害”这一学习内容。然后，引导学生阅读有关陇南某次重大自然灾害或防灾减灾成就的内容，师生共同归纳某种灾害的危害、时空分布特点或防灾减灾成就及应对措施。最后，开展课堂探究，组织学生思考、讨论。

3．实地参观考察。在“陇南自然灾害”校本课程实施过程中，我们充分发掘校外地理课程资源，带领学生走进大自然，组织学生参观成县防震减灾科普馆，考察5・12地震后陇南农村的变化，与受灾群众及灾害治理人员进行座谈。学生通过参观考察，亲身感受到自然灾害的危害，提高了学习这门课程的积极性和防灾减灾的意识。

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[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1009-5349(2010)09-0116-02

引言

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害的种类多、分布广、强度大、损失严重，几乎每一年都会发生洪涝、风沙、泥石流以及地震等自然灾害。近些年我国屡屡遭受大的自然灾害袭击，如2006年南方罕见的台风、雨涝、干旱，2008年5月12日的四川汶川大地震，在今年3月份的西南五省市大干旱，夏季以来我国多地发生洪涝泥石流灾害，给人民的生命财产和经济建设带来了很大的影响，造成了巨大的损失。

自然灾害不仅是制约我国经济发展的重要瓶颈，也成为影响我国政治稳定、经济稳定和社会稳定的重要因素。有效地应对自然灾害危机，迫切需要建立反应灵敏、功能齐全、协调有方、运转高效的自然灾害应急体系。

一、善治理论概述

西方治理与善治制度的实践是对公共领域的危机或民主政治衰败做出的拯救性的回应。善治理论为我国灾害应急管理工作提供了努力的方向和目标。综合专家学者们的观点，善治的五个基本要素有：1.合法性，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。2.法治，它指的是法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。3.透明性，指的是政治信息的公开，每个公民都有权获得与自己利益相关的政府政策信息，并且对公共管理过程实施有效的监督。4.责任性，它要求管理机构及其人员在公共管理中由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。5.回应性，基本含义是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。

善治理论的五个基层要素为我国灾害应急体系的构建指出了努力的方向。即灾害应急体系的构建应有法可依，程序合法；同时保障灾害信息的公开透明，保障人民群众的知情权；明确应急体系中各级机关及其公职人员的职责；建立反应迅速的应急管理机构。具体措施如下：

(一)制定统一的《国家灾害应急管理法》，完善我国灾害应急法律体系

法治是公共管理的最高准则，是善治理论的重要内容。我国己制订了上百件防灾、减灾有关的法律、法令，如《防震减灾法》《防洪法》等，但是各法之间各自为政，相互之间在立法精神和具体内容上缺乏协调和统一。我们不妨借助国外的危机管理经验和相关的法律制度，结合国内处理各类危机的经验，制定出一部统一的适合我国国情的综合性规范防灾减灾工作的基本大法。通过该法对减灾法律覆盖的灾种、各危机管理机构的设置及其权力和义务、社会组织和公众的责任和义务、公民权利的保障、政府信息的通报、危机处理的责任追究等问题做出明确的界定。同时，在灾害应急之外，还需要制定《灾害救助法》《灾后恢复重建法》等，来保障灾后的重建工作有法可依。

(二)构建多主体参与应急机制

善治的本质特性在于政府与公民对公共生活合作管理，这就要求现代灾害应急体系必然是多主体参与的，随着全球化的发展，现代自然灾害呈现高频发、大规模和国际化的特点，单靠政府难以应对和适应新形势下的危机。因此，需要打破传统灾害应急管理政府一元化的格局，引入多主体参与的应急机制。即构建政府、私人部门、非政府组织和公民共同应对危机的多元主体的参与治理机制。这里既包括政府与私人部门、第三部门、公民的合作，同时也包括国家和国家之间的合作。+由于我国的公共资源主要集中在国家手中，政府在这一参与机制中应负主要的应对责任。即建立的是政府主导、社会辅助的多主体参与机制。

这种多主体参与模式，不仅减轻了政府自然灾害的救助负担，降低了灾害的救助成本，提高了灾害的救助效率，也激发了公民的爱国热情和社会责任感。由于自然灾害早已跨越了国家，甚至影响范围波及全球。世界各国协同应对全球化的自然灾害是人类共同的使命和责任。多主体参与的应急机制，’有利于危机应急体系的协调和高效运作，对全面应对危机起了重要作用，如下图所示：

(三)做好灾害信息的新闻工作

为了控制灾害危机，稳定社会秩序，避免社会恐慌，政府必须及时、准确地向社会披露有关信息。奥古斯丁总结自己应对危机的最基本的经验，可以用六个字来概括“说真话，立刻说”。因此，在公共危机时期，政府要采取公开、迅速的信息方式，确定新闻机构，代表政府向社会政府的有关工作情况。其主要的途径为：一是通过政府的门户网站进行危机信息的工作，将关于灾害危机的第一手消息在第一时间向公众公布。二是完善新闻发言人制度。政府新闻发言人是政府授权发言人在特定的场合定期向公众媒体政府重大事项以及社会上公众关心的各种信息等。特别是在危机时期，由于危机情形的不确定性，政府发言人应随时举行新闻会，向新闻媒体危机信息。

(四)建立统一、专门的自然灾害危机管理机构

正常状态下的科层制行政管理模式，无法适应紧急事件的非常态管理决策与指挥的要求，自然灾害的紧急性特征，导致“倒逼效应要求迅速缩减决策管理层次以适应管理幅度扩大的急迫需求”。为应对我国政府部门层级条块管理模式的缺陷，提高救灾体系的反应速度，应建立统一、专门的灾害应急管理指挥机构。该机构建议设为常设机构，由一位国务院主要领导负责，处理包括自然灾害等紧急事务在内的综合的救灾协调指挥机构。在该机构下，对应地方政府的建制设职能部门如自然灾害局。该机构在平时主要负责灾害的预防准备，抗灾救灾知识的宣传，自救互救能力的培训，对各种危机进行划分总结，站在国家安全的高度制定长期反危机的应急计划和战略等工作。当自然灾害发生时，立即启动危机指挥中心，启动紧急预案，协调各相关部门，保证抗灾救灾工作能在各种自然灾害发生时，有效、有序地展开。

(五)加强危机应急中的责任机制的建设

善治理论强调管理人员及管理机构基于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。政府及其公职人员的责任越大，善治的程度越高。

一是通过完善应急责任法律法规制度，明确灾害应急管理的监督主体、对象、责任。最大特点是解决行政机关具体行政行为违法的问题，并直接产生法律效应，对于在公共危机中由于未履行积极行政责任而造成人民生命财产重大损失的行政人员，由人民检察院行使法纪检查权，向人民法院提起公诉，人民法院依法追究其法律责任，以起到安定民心、促进公务员积极履行行政责任的作用。

二是切实履行首长负责制。根据党领导政府原则，各级党委享有对各级政府部门行政首长进行人事任免的权力。对于在灾害危机处理过程中失职或负有领导责任的行政首长，党委可对其予以免职，任命新的行政首长。对于人事的任免需予以公布，以促进政府机关及其行政人员对灾害危机处理的及时正确。

三是行政机关依照《公务员法》追究公务员责任。依照《国家公务员管理条例》，对在公共紧急事件中违反工作纪律的行政人员，按照其情节轻重分别给予相应的处分。道德谴责是指在处理危机过程中，对于工作不认真不负责等不致违反纪律的情况，依据公务员职业道德规范，通过批评教育的形式予以谴责。

[参考文献]

[1]孔繁斌.治理与善治制度移值：中国选择的逻辑[J].与现实，2003(3).

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我国自然灾害造成的损失，约占全球自然灾害总损失的20一25%，平均侮年的直接经济损失近10亿元，这已成为影响我国经济和社会发展的重要因素之一因此，最大限度地降低自然灾害带来的损失已是人们不可等闲视之的重要而艰巨的任务.

二、自然灾害会计概念的提出

自然灾害古往今来成了悬在人类头上的达摩克利斯剑。自然灾害是自然界中不可抗拒的自然现象，但随着人类物质文明的不断发展，高科技的投入就能使人类同自然灾害的搏斗中日益从自然王国走向自由王国.例如，1994年第17号台风，挟暴雨、狂潮扑向浙江沿岸。由于浙江省各级气象台站准确地发出了警报信息，得以使省政府及时作出了转移60余万人的重大决策，使受程度极大地减轻，产生了不可估量的社会经济效益。自然灾害会计就是通过经济、统计学原理、会计方法和跨学科领域的方法测定、计量、考核和报告为避免和减少自然灾害所支付的一切费用，以及有效避免和减少自然灾害所减少的无辜损耗与损失及所预期达到的效果，通过量化引导和数据分析，形成的会计信息以帮助利用者、管理者进行决策.

三、自然灾害会计的核算

1.自然灾害会计的计量

目前，从技术手段上来说，如何对自然灾害造成的经济损失作出比较恰当的计量还确有困难，这是自然灾害损失的确切数据难以统计和经济行为造成自然灾害恶化的代价曦以计入生产成本的两个主要障碍.尽管如此，我们决无理由隐讳。笔者认为，自然灾害会计主要是对自然灾害成本会计的计量，具体包括:(1)为预防和监测自然灾害而投入的费用;(2)发展地展、水利、气象事业及环保、资源利用事业所投入的费用;(3)自然灾害发生对企业员工和财产造成的损失;(4)自然灾害发生后，投入的救护、医疗对为恢复生产而发生的费用;(5)国家自然灾害救济支出;(6)国家和各级政府设立的有关“减灾”科研、工作机构的经费.以上各项自然灾害成本可用货币加以计量，而后三项则难以用货币计量。(7)自然灾害造成的自然资源的操作员和生态环境的恶化;(8)自然灾害造成的人力资源和人文景观的操作员;(9)自然灾害造成的资源闲置损失，如一些企业的减少、停产、关闭，从而造成一定时期内劳动力与生产资源闲置.这些资源闲置必然导致国民生产总值减少。

2.企业自然灾害会计的核算

企业为采.取防范、治理自然灾害而发生的费用，如资本投资、业务费用、研究与发展费用、补救及复原费用等，这些涉及成本费用会对财务状况产生影响，鉴于自然灾害会计尚在提出阶段，无规模的核算标准，因此，可对自然灾害预防和损失支出采用资本化方法、或计入当期费用、或是作为负债.采用资本化方法，主要是指企业为实施自然灾害措施而购置的设备作为资本支出，计提折旧，或是将有关费用作为递延项目，分期摊销。计入当期费用，将自然灾害支出计入经营费用，不单独列支，这种作法使得报表使用者难以明了自然灾害的预防和损失的数额。作为有关负债，是指与自然灾害有关的负债或损失能够合理可靠地估计和计量时，就作为应计负债入帐;如果无法得到一个合理的估计数，就只能在财务报表中注释，予以说明。计入当期损益，将自然灾害的支出和损失，投保的企业应由保险会司赔偿，赔偿不足部分列入营业外支出，未投保的企业，列入营业外支出。

3.几点建议

(l)建议国家将用于防治自然灾害的资金列入中央预算，作为专门用于自然灾害防治工作的资金来源，以促进自然灾害防救工作的顺利开展;(2)中央和地方财政继续对水土保持、沙漠治理、草原建设、气象预报、环境保护等建设项目，给予低息或贴息贷款;(3)保险公司在向投保单位支付赔偿金后，应单独编制“自然灾害赔偿情况表”，专门统计自然灾害的次数、种类、发生区域和损失(赔付)金额，报送计划、财政、统计部，以作为国民经济核算的补充;(4)中国国际减灾十年委员会、中国地震事业会计学会等部门可以飞尝试地开展自然灾害会计核算，并及时地将科研、实践成果公布、交流、研讨和总结。

四、加强自然灾害救济费的管理

长期以来，由于种种原因，自然灾害救济费管理中存在不容忽视和急待解决的问题:一是地方各级财政部门参与管理力度不够，投入较少，致使自然灾害救济费的绝大部分来源于中央财政，这与分级分税财政体制的改革方向是相悖的。二是自然灾害救济总量不足，但每年都是大量的结余.三是许多地区民政部门过多地提取救灾周转金，将预算内资金转为预算外，用于扶持民政部门的创收、扶贫项目，使用中存在许多问题.四是救济和救灾资金分别使用中存在重灾区设重点安排甚至优亲厚友、浪费娜用等不良倾向。因此，应尽早研究制定有关管理办法，在根据财力可能适当增加投入的同时，调动中央和地方两个积极性，建立健全相应的制度，强化管理，杜绝浪费，提高资金使用效益。各地财政部门需要在对本地区自然灾害救济费使用情况进行全面检查的基础上，清理和整顿救灾周围转金，严格控制提取比例，切实保证自然灾害救济经费用在刀刃上，保证自然灾害救济工作的顺利开展。

五、开展自然灾害会计核算的意义

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关键词：政治社会学；防灾减灾；灾害评价；忧患意识

中图分类号：X43，X45 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）06-0082-05

在政治社会学的当代视野里，我国的防灾减灾工作具有广泛的应用空间，它既关乎社会发展，又与社会稳定密切相关。这项工作包括灾害区划、灾情预测、灾情教育、防灾预案制定、防灾工程建设、应急反应机制建设、灾害发生后的社会力量动员、救灾的组织实施和灾后重建等内容。政治社会学强调社会治理的政治性及其效果，使防灾的应急准备、实际救灾能力和灾后重建能力建设成为长期的、全面的思想、技术、组织准备和力量积蓄。本文的写作初衷是从这一新的视角审视灾害和人控制灾害意识的现实关系及处在灾害环境中的人的未来命运。

一、灾害的“族群”与灾害认知

进入新世纪以来，我国改革开放和现代化建设在更高的起点和水平上全面推进，人口和社会财富进一步增长，人们的社会经济活动更加广泛，同时，各种灾害发生的可能性和几率趋于增大，并成为对经济社会发展的一种现实的制约因素。从增强公民对各种灾害的忧患意识、强化社会责任感和自我救护的多重视角考量，应强化对两大灾害系统的认识。

（一）深入了解和把握关涉自然灾害的基本理论和知识

目前理论界对自然灾害的分类研究，是我们强化对自然灾害认识的一个重要维度。

地质灾害。地震、火山爆发、山崩、滑坡、泥石流、地面沉陷等属于此类。地震是地球运动的一种表现形式，是地球大规模、迅速地释放能量的结果。地震预测的实质在于对地壳运动状态进行深入的了解和科学的把握，对震前种种异常信息的捕捉和综合分析也是地震预测的重要辅助手段。［1］关于火山爆发，到目前为止，人类对它爆发的时间和原因很难做出有说服力的解释和科学的预测。我国传统的治理滑坡的措施主要包括：排除地表和地下水，防止河水、水库对滑坡体坡脚的冲刷，改变滑坡体外形、设置抗滑建筑物，改善滑动带土质性质等。［2］有学者注意到山体滑坡、泥石流等山体突变灾害多发生在雨季这一现象，把山体突变灾害从理论上抽象成材料科学平面上的一条裂缝。这样做的结果，不仅从理论上找到了山体骤变灾害产生的条件、滑动的准则，而且以该理论为依据为预测这种灾害的发生提供了现实可能性。

气象灾害。暴雨、洪涝、热带气旋、冰雹、雷电、龙卷风、干旱、酷热、低温、雪灾、霜冻等属于这类灾害。学者们普遍认为，多数气象灾害与人们面对自然显示出的傲慢和无节制地利用环境资源有着密切的关系。人与自然的关系，是人类智慧中最基本也是最重要的问题，人类如果能以爱心对待万物，与万物平等相处，世界将充满生机而又呈现出丰富性和多样性。生命智慧的形式不是“知识”而是“境界”，“境界”是心灵存在的方式，是存在与价值的统一，善待自然是人生的一种境界；境界又是情感与理性的统一。［3］人类生存是动态的，是生命创造与生命的延续与发展，友好地、理性地对待自然是减少气象灾害的基本途径。

生物灾害。病虫害、森林火灾、沙尘暴、急性传染病等属于这类灾害。生物灾害实际上是由自然界的生物失衡引起的。在政治社会学的视野里，人在发现、发明、掌握和运用科学技术解决实践中遇到问题的过程中，即在改造客观世界的过程中，同时也提高了自己的认识水平和实践能力。一方面，科学技术是防治生物灾害、维护人的全面发展的需要；另一方面，科学技术的革命和创新又使人类活动和追求的起点越来越高。人的本质力量在人类积累新知识、探索新规律、创立新学说、创造新方法的过程中不断增强，当然也就为防治生物灾害提供了更多的新手段和新方法。面对可能发生的生物灾害风险，社会政策更多需要考虑的是，以科技新手段预防和管理这些风险，强调多元、参与、平等、协商和互动。

天文灾害。天体撞击、太阳活动异常等属于这类灾害。对天文灾害的分析应有一个逻辑框架，这一框架必须以客观可见的天文灾害的定向变迁因素为基础，而不应过多涉及主观的、现时的愿望。换言之，天文灾害的客观性，不仅制约着对这种灾害的认识，也规定着人们治理这种灾害的能力，我们只能根据特定历史环境中的天文事件来认识天文灾害。危机与行动主体对危机的快速反应是政治社会学中的重要主题，天体灾害的防控与现代高科技在这一领域的运用有着密切的关系，面对天体灾害所选择的手段是思维多样性、理论多样性和方法多样性的统一，这是应对天体灾害所应予以认真思考的问题。

其他自然灾害。雪崩、冰崩、海啸、鼠害等属于这一类。对其他自然灾害的强调，为人们提供了一种认识自然灾害这种多“族群”实体并使之保持一个整体和互相关联的状态的视角：在一个统一的、正在进行更高水平小康社会建设的广大疆域内，将自然灾害实体看成一个整体，并时刻关注这个整体的另类，其社会效能显然要远远高于只关注其局部、大部抑或某些即使是危害极为严重的灾害个体。雪崩、冰崩与环境变暖有关，鼠灾与生物链的断裂有关，海啸与地球内部的运动有关。对这类灾害监控的关键是要组织人力、运用高科技手段对可能发生灾害的地区进行跟踪监控，注意搜集异常情形的信息并加以分析研究。

自然灾害主要是由自然因素引起的，这类灾害一般都要经过潜伏期、爆发期、期、缓解期、消退期等五个阶段。防灾减灾的中心任务是，发现自然灾害在潜伏期的征兆，以最短的时间控制自然灾害爆发后的态势，缩短自然灾害对人们损害的持续期以及从自然灾害的突发性中吸取教训等。还须注意，自然灾害是自然界作用于人类的结果。自然的突变对人类产生巨大影响，人类反过来又要对灾害产生巨大的反作用。从政治社会学视野里考察防灾减灾工作，才能更有意识地、不断地强化这种反作用；逐步深入认识自然灾害的特点和规律，不断地跟踪、研究、形成具有创新价值的行之有效的对策，消除自然灾害可能给人们带来的灾难性后果。

（二）关涉人为灾害的基本理论和知识深入了解和把握

生态环境灾害。烟雾与大气污染、温室效应、水体污染、水土流失、气候异常、人口膨胀等属于此类。人类在利用自然和改造自然的活动超出了大自然的资源承受力和废弃物降解力，是导致生态环境灾害的最重要原因。人类在科技、经济和社会关系上协调不当，引起了自然关系和社会关系的失衡，从而造成温室效应、热岛效应、环境污染等人为灾害。自然界是生命之源，应当把人与自然界看成是人的生命的整体，人与万物应是生命共同体，万物是“我”的朋友，不是与“我”对立的它者。所以在开发、规划和社会建设的全过程中，应从社会意识角度切入灾害和人的生活层面，重视对公民进行生态环境灾害宣传教育：要选择最有说服力的理论和事例，促使人们在日常生活中对生态环境灾害进行现实体验，体会灾害给人们造成悲惨境遇的情景，逐步培养和强化人们人道主义的真诚思想、行为表达和对未来美好社会的追求。

工程事故灾害。岩土工程塌方、爆炸、人为火灾、核泄露、有害物失控（毒气、毒物、有害病菌等）、水库溃坝、房屋倒塌、交通事故等均属此类。人类对灾害的研究促进了材料科学的发展。在19世纪，钢铁材料在机器和建筑中广泛使用，曾经引发灾害事件，最典型的是19世纪中叶在欧洲多次发生火车车轴断裂造成车毁人亡。对这类灾害的研究，使材料科学理论和材料开发有了重大发展：一种新的试验方法和一个新的分支学科――金属疲劳（Fatigure）学应运而生。到目前，从对金属疲劳的研究又延伸到新的更为广阔的领域，扩展到了陶器、复合材料等方面。我们应该从中获得某种启示：既要从源头上查找工程事故灾害的原因，探讨从根本上解决问题的途径和方法，又要从设计、制造、加工、使用、监测等多方面堵塞漏洞，预防这类灾害的发生。

社会灾害。球迷骚乱、战争、集团械斗、人为放毒、车祸、海难、空难、毒气污染、社会暴力、动乱、金融风暴等属于此类。这些危害社会的行为如果发展成为特大恶性事件，就可能加剧社会系统的紊乱。政治社会学观点认为，从全局上避免社会灾害的发生，肯定了社会人作为个体的特殊性、意义和价值，实际上就是肯定了多数人；同时，要按照法治的要求社会灾害识别，界定社会灾害的主体，防止制造灾害的行为，以法治理，消除危害。治理社会灾害的道德和法律规范蕴涵于社会生活的方方面面，这样的规范如何论证和阐发，体现了国家和民族的能力和风格，我们要不断地提高对社会灾害的理论阐发能力和实际控制能力。

灾害的多元并存格局对防灾减灾工作提出了严峻的挑战，同时也为各种防灾减灾观念和方式的创新突破提供了广阔的空间。在新的技术条件下，科学家关注的社会问题的范围极其广泛，经济社会的发展需要科学家自觉地把自己的研究成果与整个社会的利益结合起来。［4］政治社会学强调社会治理的政治性和相对平衡性，就此提出了一项现实而紧迫的任务：既要让人们从整体上认识各种灾害，进而为灾害治理夯实现实的基础，又要在科技和社会认知领域架起融通的桥梁，在灾害的范畴内保持概念的多元性和层次化，为当下我国的防灾减灾工作提供强有力的分析工具，以便更好地指导防灾减灾工作。

二、灾害的评价尺度

笔者认为，仅仅依据财产损失来确定灾害危害程度具有一定的片面性，应该根据人员和财产损失程度、对本地区造成损害与GDP的比例关系，社会影响大小等进行综合评价。具体地说，应该在以下三个方面予以注意：

（一）根据灾害造成损失的绝对数把灾害分成五类

根据灾害造成的损失对其进行分类，是一种对灾害的基本分级方法。这种方法对灾情的判断最为客观具体，可以直观地看出灾害造成的损失的大小。1.巨灾。死亡10000人以上，经济损失在1亿元人民币以上。2.大灾：死亡1000-10000人，经济损失在1000万-1亿元人民币。3.中灾：死亡在100-1000人之间，经济损失在100-1000万元人民币。4.小灾：死亡人数在10-100人之间，经济损失在10-100万元人民币。5.微灾：死亡＜10人，经济损失＜10万元人民币。［5］

（二）根据我国东中西部的差异对灾害损失进行评价

虽然以损失和伤亡数为指标，可以给人具体而深刻的印象，但单纯以绝对数划分等级，也不尽合理。在我国东部地区，1000万元不算大损失，而对于国内生产总值仅亿元的中西部的县市则是重大损失。所以在进行灾害损失评估时，首先应测算出其造成的经济损失的绝对数，第二步就是要看灾害损失对GDP总量所占的比重。自然灾害对GDP造成的损失超过35%的，为特重度影响区；对该地区GDP造成的损失在25%-35%之间的，为重度影响区；在15-25%之间的，为中度影响区；在10%-15%之间的，为轻度影响区；小于10%的，为微度影响区。［6］这种灾害评价目的是要考虑灾害给本地区带来的财产相对损失，对政府科学估算灾害损失和在多大程度上组织全社会力量赈灾具有重要意义。

（三）根据灾害给国家造成的不良影响进行评价

有些突发事件虽然没有造成人员伤亡和财产损失，但它们给社会和国家带来了不良影响，有损于我国的政治形象或者伤害了民族大家庭的感情，给人民造成心理创伤，或者引起社会和民众的恐慌等等。这种影响就是灾害的社会危害和政治危害。由此可知，对灾害的评估不能限制在定量分析比较狭小的视野和范围内，必须尽可能地将主体的眼界放宽广些。这样，当灾害来临时，政府才能根据灾情进行科学的把握，以便决定在多大程度、多大范围、多大强度上进行社会动员，组织救援力量。

三、灾害的演变规律与忧患意识培育

政治社会学视野里的防灾减灾工作反映了一种崭新的灾害观，是灾害治理的一种新的理念。它要求人们，既要对灾害进行整体的、科学的把握，又要特别关注不同灾害的特殊性和独特的潜伏及爆发形式；既要强化人们对灾害的整体把握和科学防范意识，又要提高人们坚持以人为本，关爱生命的精神境界。

（一）骤变型灾害更要求人们强化忧患意识

地震、泥石流、山体滑坡和某些工程事故灾害，如岩土工程塌方、爆炸、人为火灾、核泄露、有害物失控（毒气、毒物、有害病菌等）、水库溃坝、房屋倒塌、交通事故等，会以突然袭击的方式对人们造成危害，有的危害后果极为惨重。这种突发型灾害，乍看起来好像猝不及防，事实上事先防范与疏于防范会产生截然不同的效果：南美的智利，在宪法里明确中央政府在处理灾难性事件中的责任。自1977年起，智利的学生每年都会参加三次地震演习。2005年，由于一个关于海啸的谣言，大批居民在凌晨时分逃离家园。在没有任何天灾的情况下，逃离时的混乱造成1人死亡和17人受伤。这种惨痛的教训增强了智利从国家到公民的防灾减灾意识。在这个国家里，所有建筑须符合非常严格的防灾标准，以保证能抵御地震和其他灾害的侵袭。如果你到了这个国家，就会有人告诉你，楼房承重墙在哪里，地震时应在楼房的什么地方避险。2010年2月27日，智利发生里氏8.8级强烈地震，只造成799人死亡。加勒比海岛国海地则是一个在历史上未曾发生过巨大灾难的国家，对灾害的忧患意识就不那么强烈。2010年1月12日，发生里氏7.3级大地震，造成27万人死亡。这充分说明，是否具有防灾减灾的忧患意识，是否针对骤变型灾害开展卓有成效的预防工作，会产生截然不同的减灾效果。

骤变型灾害的发生通常缺少先兆，爆发是突然的，发生的过程历时较短，但破坏性很大，而且可能在一定的时间内重复爆发，对人民的生命财产安全造成巨大损失。过程难以控制，但是人在极短的时间内是可以充分利用长期训练积累的经验和聪明才智的。政治社会学强调，对灾害的关注和认知要具有特殊的政治情感和命运体认，这“有助于减少社会上的挫败感，从而提高政治稳定性”。［7］这种从全社会强化人们对骤变型灾害的警惕的内在精神感受和忧患意识应该成为我们全社会的共识，要进行典型经验和教训教育，采取近距离的观察体验以深化人们亲身体验的心理感受。

（二）发展型灾害是渐进积累的结果

自然灾害中的暴雨、台风、洪水和社会灾害中的战争、集团械斗、人为放毒、车祸、海难等属于此类。与骤变型灾害相比，发展型灾害在爆发之前有一定的先兆，往往是某种灾害渐进积累的结果。这种灾害发展比较迅速，但是比骤变型灾害要缓慢一些，因而其过程具有一定的可控性。“每个人的主要生活内容都总是属于某一系统的，人们的共同活动的适当方式也就体现在社会生活体系中”。［8］面对发展型灾害，各主体承受感的强化是政治社会学关注的基本问题之一，要使社会不同群体的思维和行动发生积极的变化，在全社会实现关注重心的下移，深化公民对人的生存和精神状态的认知，力争将发展型灾害控制在潜伏期和预备爆发期。

（三）持续型灾害表现为连续地对人类造成危害

旱灾、涝灾、传染病、生物病灾害等就是以持续性方式对人们造成危害的。灾害爆发后，持续的时间可几天、半年到几年。在中国千百年防灾减灾的历程中，由于受思想观念和技术条件的规约，在过去很长的时间里，对持续型灾害的防治缺乏自觉的政治关怀和灾害意识。党坚持以人为本，才使防灾减灾工作真正成为为人民解除痛苦、维护社会稳定和改革发展成果的重要手段。我们必须懂得，在现实生活中，国家的政治法律只是为公民预防各种灾害提供间架，具体内容需要由各级政府和公民进行创造性填充。预防持续型灾害必须以创新观念为牵引，处理好政治法律的规定性和措施的创新性之间的关系。形式的规约对于内容的创新提供了保证并发挥激励作用，防灾减灾内容的变革则是创造力的源泉。要进一步培养和强化人们负责任的生活方式，引导人们积极主动地为社会承担防灾减灾义务并使之内化为社会的主流价值标准；要积极地将防灾减灾的思想理论成果运用于实践中，以持之以恒的精神对持续型灾害进行防治。

（四）环境演变型灾害通过对环境造成危害危及人的生存

沙漠化、水土流失、冻土、海水入侵、地面下沉、海平面上涨、以及区域气候干旱化等环境灾害是以演变的方式对人类构成危害的。环境演变型灾害的发展是一种长期的自然过程，是自然环境演化再加上人类不当行为造成的结果。因其进程缓慢，不易引起人们的重视而采取有效措施，更何况有些措施需要人类共同合作才能完成。不过，这类灾害具有统计意义上的可预测、可预报性。如二氧化碳倍增可能引起全球气温升高1-3℃，这在理论上比较容易计算出来；它导致的区域干旱化和海平面上升的后果，人类也可以比较准确地加以测算。

我们要发挥政治社会学的学科优势，强化人们对灾害的强烈的关注和应有的问题意识。政治社会学提出了一个长期被人们忽视却又值得认真思考的问题：要根据人与灾害的矛盾焦点，更为广泛地、内在地触及民心民意，从中清理出那些具有价值或值得吸取的教训，渐进地推进各种措施的落实，把现实和历史、理论和价值统一起来。应设立科学的灾情防御标准，以便在灾害发生后，政府能够确定在多大程度上动员和组织社会力量进行救灾；还应强化全民族的防灾教育，使防灾知识教育以及实地演习走进人们社会生活的各个角落，成为生存培训的基本内容。这样，当灾害发生时，灾区的政府和社会组织才能从容应对，企业、学校、社区才会更为积极地配合，而个人则有可能快速调节心理状态以适应突如其来的危急情势。

参考文献：

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［5］原国家科委国家计委国家经贸委自然灾害综合研究组.中国自然灾害综合研究的进展［M］.北京：气象出版社,2009：60-140.

篇11

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.09.028

〔中图分类号〕G273.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2013）09-0140-05

当今世界，地球变异，生态恶化，导致自然灾害频发且破坏力逐渐加大，对于肩负维护历史真实面貌之重任的档案部门来说，自然灾害防治工作，任重而道远。发达国家如美国和日本，在档案自然灾害防治过程中，经过长期探索，积累了丰富的经验。美国三面临海，东临大西洋，西临太平洋，南面为墨西哥湾，大量的水汽经常向美国大陆汇集；而美国中部以广阔的平原为主，使得南北方气流可以直接汇合，从而产生强大的气旋。特殊的地理位置和地形条件使得美国飓风灾害频发，给包括档案部门在内的全国各个行业带来了巨大损失。而日本由于地处大平洋板块与亚欧板块交界处，板块之间经常碰撞挤压，使得地震灾害频发，档案部门在灾害中遭受的损失巨大。面对频繁发生的自然灾害，美国、日本等发达国家的档案部门依托国家雄厚的经济基础以及全球领先的科技实力，建立了一流的自然灾害防治体系，取得了较为显著的成效，并在长期的灾害防治实践中提高了危机防范意识。深入分析并总结美国、日本等发达国家档案部门自然灾害防治的举措，对于提升我国档案自然灾害防治水平和能力是不无裨益的。

1美国的档案自然灾害防治

1.1美国档案自然灾害防治的演变

篇12

**地处川中丘陵与川东盆地东南边缘的山丘地带，属亚热带季风气候区。地形从东南至西北分为东南部低山区、中部浅丘宽谷区、西北部深丘区三大类型。山地、丘陵占全县总面积90.1%。境内有大小溪河239条，其中流域面积100平方公里以上的有7条。境内山丘广布、岗岭起伏、溪河纵横、地形复杂，自然灾害的成灾因素明显。

（一）自然灾害灾种多、发生频繁、季节性强

我县自然灾害种类按地球表面四大圈层内的形成以及年内的发生发展过程分为四大类：

1、大气圈灾害。主要有干旱、低温寒潮、阴雨低温、绵雨、暴雨、大风、冰雹。干旱按季节分为春旱、夏旱、伏旱和冬干，发生频率最高、时间最长、危害最大的是伏旱，出现频率达56%左右。绵雨分为初夏绵雨和秋绵雨，频率达42%、60%。寒潮在秋、冬、春3季均有发生，以春季最频繁。暴雨主要出现在5—9月份，年平均3次，最多年份为9次。大风主要出现在3—9月份，尤以4、5月最多，年平均4次。冰雹主要发生在4—8月份，近80年共发生60次左右。

2、水圈灾害。主要有洪涝、泥石流和水土流失等。洪涝主要为本地暴雨型。6—9月为洪涝灾害易发期，我县每年均有发生，有的地方甚至出现多次，频率达33%。泥石流伴随暴雨洪涝灾害发生。全县水土流失严重，面积达600余平方千米，占全县面积的43%，年土壤侵蚀量达360万吨，相当于2.5万亩耕地的五寸表土。

3、岩石圈灾害。主要有滑坡和崩塌等。汛期暴雨是诱发滑坡、崩塌的主要因素。我县的易发区域主要分布于龙岗、棠香、宝顶、珠溪、中敖、石马、玉龙、宝兴、拾万、铁山、国梁、金山、高升、季家、高坪、古龙等16个街镇乡的全部或部分地区；中易发区主要分布于龙岗、棠香、龙水、邮亭、万古、三驱、智凤、雍溪、回龙、龙石等10个街镇乡的全部或部分地区。

4、生物圈灾害。主要有生物病虫害和森林火灾。农作物病虫鼠害每年发生面积约5.4千公顷。对农作物危害较大的有稻飞虱、稻纵卷叶螟、螟虫、稻瘟病、马铃薯晚疫病、小麦蚜虫、赤霉病等。每年发生森林病虫害约2千公顷，主要有马尾松毛虫、蜀柏毒蛾、竹蝗、鞭角华扁叶蜂、松蚧壳虫、松茸毒蛾。森林火灾受灾率控制在万分之一以内，森林病虫灾害控制在千分之五以内。

（二）自然灾害地区分布广，情况复杂

我县自然灾害地区分布可以分为以下三区：

1、西北部深丘区。该区主要位于中敖、高坪、三驱、铁山、季家、高升等镇乡。由于经济欠发达，抗灾能力较弱，自然灾害造成的直接经济损失的绝对值相对较低，但人员伤亡较重。主要自然灾害是干旱、滑坡和崩塌。其次是泥石流、水土流失、大风冰雹、阴雨冷湿、浓雾和生物病虫害等，对农业和基础设施影响较大。

2、中部浅丘宽谷区。由西向东，馒头状丘广布，地表起伏和缓，以浅丘向宽谷为主。包括龙岗、棠香、龙水、邮亭、珠溪、金山、回龙等街镇乡。该地区经济发展不平衡，抗灾能力也各异，龙岗、棠香、龙水经济发展较快，人口密度高，单位面积的国民生产总值较大，抗灾能力较强，但自然灾害直接经济损失的绝对值最大。其它地区的抗灾能力中等或较弱。自然灾害主要是洪涝和干旱，给工农业生产造成的损失尤为严重。其次是滑坡、崩塌、泥石流、水土流失、阴雨冷湿、浓雾、酸雨、大风、冰雹、生物病虫害等，自然灾害每年对工业、农业、商业、交通运输业和城镇基础设施造成巨大损失。

3、东南部低山区。位于巴岳山沿山一线，包括有万古、雍溪、国梁、石马、玉龙、拾万等镇乡。该地区经济发展在我县居中等水平，农业生产发展较快，承灾抗灾能力中等，自然灾害直接经济损失的绝对值相对较大，主要灾种是干旱、滑坡、崩塌，其次有泥石流、地裂、水土流失、阴雨冷湿等，对农业和农村基础设施损毁严重。

（三）自然灾害呈上升趋势，损失加剧

近年来，地质灾害、洪涝、干旱、风雹等灾害频繁发生。一般年份，大多数街镇乡每年遭受不同程度的自然灾害，年均30万人受灾，约占总人口的32%，因灾死亡3人，房屋倒塌0.2万间，需转移安置0.1万人，农作物受灾21千公顷。特别是近几年灾害损失严重，1998年遭受特大洪灾，全县受灾29万人，其中成灾21万人，死亡2人，房屋倒塌0.3万间，直接经济损失0.53亿元。1999年受灾12万人，其中成灾11万人，直接经济损失0.5亿元。2000年受灾31万人，其中成灾26万人，死亡5人，直接经济损失0.6亿元。2001年受灾64万人，其中成灾48万人，直接经济损失0.64亿元。2002年受灾69万人，其中成灾33万人，死亡7人，直接经济损失1.3亿元。2003年受灾74万人，其中成灾41万人，死亡1人，直接经济损失1.48亿元。

二、减灾工作的指导方针和基本原则

（一）指导方针

以“三个代表”重要思想为指导，以服务于我县国民经济和社会发展为宗旨，依据可持续发展理论，在充分尊重自然规律和经济规律的前提下，坚持以政府组织指挥为主体，社会各界广泛参与为行动主体，深入发动群众，依法实施救灾减灾措施，依靠科技减灾，尽力增加投入，力争实现综合防治的最大效益，确保人民生命财产安全和社会稳定，保障我县2010年经济和社会发展目标的顺利实现。

（二）基本原则

1、坚持为我县国民经济和社会发展服务。正确处理减灾与经济建设的关系，坚持减灾工作与经济建设一起抓，为社会稳定和经济建设提供有力保证。

2、坚持以防为主，防、抗、救、治相结合，大力开展减灾建设，不断增强减灾综合效益。

3、坚持政府统一领导，统一规划，分级管理，分工合作。强化组织领导，广泛发动群众，组织社会力量参与，调动一切积极因素，群防群治，共同减灾。

4、坚持统揽全局，突出重点，兼顾一般。集中有限的资源和资金，解决减灾工作中的重大问题；加强重点减灾工程建设和重点地区的综合减灾工作；坚持减灾工作与生态环境保护和建设相结合，逐步改善生态环境。

5、坚持科技减灾，充分发挥科技在减灾工作中的作用。加快科技成果转化为实际减灾能力的进程，逐步应用高新技术，全面提高综合减灾能力；将普及教育和专业教育相结合，面向社会广泛开展减灾宣传，提高全县人民减灾知识水平，增强减灾风险防范意识。

6、坚持依法减灾，依法治灾。建立减灾工作的地方法规体系，健全和完善各项管理制度，使减灾工作实现规范化、制度化。

7、坚持自力更生为主，上级扶助为辅，其他社会力量救助为补，不断提高人民的生活水平，增强县域自防自救和抵御自然灾害的能力，积极探索在社会主义市场经济条件下，减灾工作的有效途径和方法。

三、减灾工作的主要目标

（一）总体目标

建设一批重点防灾减灾工程，加快科技成果的转化，广泛应用现代高新技术，建立全县自然灾害监测预警和信息传输网络系统；建立健全地方减灾法规体系和管理制度；提高全县人民的防灾减灾意识和知识水平，完善减灾工作的运行机制。到2010年，自然灾害造成的直接经济损失率比20世纪末平均损失率下降30%，人员伤亡减少40%。

（二）主要自然灾害的具体减灾目标

1、洪涝、干旱。建设一座大型水利工程，病险水库除险加固89座，新扩建小型水利工程16座。洪涝灾害的防治硬件设施达到国家规定设防标准；县城、中心镇以抗御20年一遇，其他镇乡以抗御10年一遇的防洪标准设防；全面提高农业装备水平，增强抗旱能力，农田能抗御一般干旱和大旱，50%的农田能抗御大干旱；解决农村9.3万人饮水问题。

2、滑坡、崩塌。建成全县地质灾害监测预警和信息传输系统；将不能消除危险区内的居民和单位全部进行搬迁，对危害大的滑坡和崩塌逐步治理；加强城乡建设管理，实现新建居民点和基础设施避开现有灾害危险区；使人员伤亡减少50%，经济损失减少30%。

3、气象灾害。建立以气象哨、雨量站、多普勒天气雷达和气象卫星接收系统为主的天气监测系统；建立人工防雹增雨和防雷减灾工作体系，减少冰雹次数和降雹强度；雷电人员伤亡损失减少50%，对农业生产不造成较大的危害。

4、泥石流、水土流失。县域内60%的泥石流得到有效治理。水土流失加剧的趋势得到遏制，治理水土流失面积370平方千米以上，泥沙年流失量减少25万吨以上。

5、森林火灾。建立一套全方位监测系统，加强分工合作，把受灾率控制在万分之一以内。

6、农业生物灾害。切实控制迁飞性、流行性、爆发性和常发性病虫鼠害的发生；损失率控制在3%以内，疑难病虫害得到有效防治。

7、森林病虫鼠害。成灾率控制在5‰以内，检疫率达90%，监测率达85%，防治率达到75%以上。

四、减灾工作的主要任务

（一）组建六大减灾体系

1、防洪抗旱减灾体系

围绕我县经济和社会发展总目标，抓住西部大开发和渝西经济走廊建设的历史性机遇，把防洪抗旱、水资源持续利用以及生态环境保护作为根本出发点，加强防洪抗旱减灾的工程措施和非工程措施的落实。坚持依法治水、强化管理和创新发展机制，提高科技含量，进一步建设好完善的防洪抗旱减灾安全保障体系。

加强防洪工程设施体系建设，完成濑溪河综合整治工程，加强县城防洪护岸工程建设，完成中（小）病险水库除险加固工程，增强蓄洪抗洪能力。抗旱服务组织要通过加强装备，提高技术水平，努力引进和运用适合我县的抗旱新技术、新设备，增强提水抗旱、机动输水、打井以及临时抗旱设施的能力。

组建好防洪抗旱的非工程体系，进一步完善防洪抗旱减灾机制，建立健全相关部门的防汛抗旱机构，组织好高效机动的防洪抗旱队伍，重点防洪的街镇乡要组建好防洪减灾机动抢险队，以完成大规模的抗洪抢险任务。加强抗旱服务组织建设，建立各级抗旱服务体系。以县抗旱服务队建设为核心，逐步建立和完善街镇乡及村社抗旱服务组织，科学规范地指导好群众性的抗旱服务工作。

进一步更新和完善县防汛抗旱指挥调度系统，加快全县防汛抗旱监测、信息传输站的建设，实现防汛抗旱信息的交换和共享，提高防汛抗旱信息收集、处理、传输的速度和质量，确保防汛抗旱调度指挥决策的科学性和准确性，建水文站1个、水位站3个和雨量站14个，实现全县水文站、水位站和雨量站的水文、雨量信息的实时传输。建成县防洪工程管理信息系统，实现防洪工程管理的科学化和现代化。

2、地质灾害减灾体系

以滑坡危岩崩塌和病害水利工程为重点，加强地质灾害的监测和防治。各街镇乡要因地制宜地制定好地质灾害防灾减灾预案，落实各项防灾减灾措施。要采取经济合理的工程措施，治理一批影响人民生命财产安全的地质灾害。

加强地质灾害预防预测，落实责任，整合资源，形成合力。同时，加快建立地质灾害管理信息系统，实现网络化管理，为防灾减灾提供科学依据。对危及人民生命财产安全和经济建设的灾害多发地区，要建立健全地质环境监测，开展预测预报工作。对城镇、交通和居民构成严重威胁的地质灾害，实行重点监测。

按照《**县地质灾害防治规划》的要求，结合全县社会经济的发展，对全县地质灾害进行综合防治。重点对坡度大、农村居住点集中的山前地带、老滑坡和危岩失稳地带、玉龙狮子岩、燕子岩崩塌地带、人类不良工程导致的地质灾害多发地段、渗漏而无法正常蓄水影响村民生产生活用水的库区，加强监测预防和工程整治。2010年前，对重点防治点内的地质灾害，要在勘察和治理工程可行性研究的基础上，逐步进行治理。对未进行治理的地质灾害危险区内的居民和单位，由各街镇乡负责组织实施迁安工程。

结合生态环境保护和建设，对一般地质灾害实施排水工程和生物工程措施进行防治。采用修截排水沟、回填积水洼地（塘堰）、水田改旱地、封山育林、退耕还林还草等措施，改变生态环境，减轻地质灾害，实现标本兼治的目的。

要通过以上工程性的和非工程性的措施切实增强我县地质灾害减灾体系的质量，达到明显减少地质灾害的目的。

3、气象灾害减灾体系

以增强服务功能、提高人工影响天气的能力，减少冰雹、干旱等自然灾害损失为目标，利用现代科技成果，不断加大投入，加强基础设施建设，初步建立与我县经济发展相适应的气象灾害减灾体系。

在现有4门“3·7”高炮的基础上，新增人工防雹增雨火箭发射装置3套,并逐步更新人工影响天气作业的装备；在县行政区域内选择适当的位置设置固定的作业炮点；组建人工防雹增雨指挥作业人员队伍20人。建成覆盖全县、站点布局合理、作业机动灵活、时机选择科学、组织指挥有力、效果显著的人工影响天气减灾系统，充分发挥人工防雹增雨作业在防灾减灾中的作用。

4、森林火灾减灾体系

要按照“预防为主，积极消灭”和“全社会抓保护，全民搞防火，政府负全责”的总体要求，加快森林防火的科学化进程。努力提高科技含量，大力推进依法治火进程，实现森林防火工程的科学化、法制化、信息化、专业化。按照“四网两化”，即瞭望监测网、预测预报网、通讯指挥网、森林阻隔网和防火队伍专业化、扑火工具现代化的要求，建立森林火灾减灾体系。大力引进和购置先进的防火设备，设立县指挥中心，各街镇乡建立监测点，实现对火源的有效监控。务求在尽可能短的时间内，将县森林防火指挥中心建成一个集监测预报、通讯联络、指挥调度、业务培训为一体的现代化的综合性指挥系统。

为实现森林火灾“打早、打小、打了”的治火目标，林区坚持成片造林和阻隔带同步建设，充分发挥天然屏障的作用。全县要共建阻隔带748千米。加强扑火专业队伍的建设，组建一支具有专业扑火知识、掌握现代技术、以专为主、专群结合的森林防火队伍。建立林火测报机构1个，共20人；林火监测人员250人（其中地面巡护230人，瞭望观测员20人）；防火通讯机构1个，共20人；森林消防队38个，共1520人，使我县的森林火灾减灾体系实现先进、高效的目标。

5、森林病虫鼠害减灾体系

实现政府与行业双线目标管理，将森林病虫鼠害防治纳入年度绿化的检查考核内容，加强专项指导和检查，层层签定目标管理责任书，明确责任，落实措施，切实加强减灾工作。

按照市标准站建设的要求，建成森林病虫防治检疫测报点，主要对松毛虫、柏毛虫、竹蝗等多种病虫害的发展趋势实施监测，定期中长期预报，初步形成森林病虫害监测网络，完成全县的森林病虫检疫、预报、防治站的微机联网，实现管理信息资源共享的减灾机制。按营造多树种、多形式混交林的要求，建优良苗圃，培育良种壮苗，实现森林有害物种的有效控制。配备和完善防疫检查设施和设备，做好林木、种苗、花卉、果品等调运的检疫工作。全县设立检疫检查哨卡1个，专职森林植物检疫员2名。

6、农作物病虫鼠害减灾体系

围绕农业和农村经济发展，以“三高”农业为目标，快速推进植保产业服务化进程。建成以县级病虫测报站为中心，乡镇测报点为主体，专业测报和群众测报相结合的农作物病虫害监测预警系统。结合气象资料，建立病虫害数据库和主要病虫害预报模型。引进先进技术，加强对迁飞性病虫害的监测。通过建立病虫害综合防治体系，使全县综合防治面积达80%以上。

强化植物检疫，严格控制检疫对象及危险性病虫草鼠害的扩散、蔓延，保护农业生产安全。建立健全农药质量监管制度，组建县检疫中心，承担农药质量检查和管理工作。大力引进生产技术，力争环保型农药、生物制剂使用率达50%。加快农作物实用技术的推广和应用。推行无公害化生产，建成1个市级无公害污染的绿色生产示范基地，促进绿色农产品生产的扩大。进一步加大法制建设，健全地方性的植保法规体系。至2010年，要完成《**县农药管理办法》、《**县农作物病虫测报管理办法》等规章的制定，使我县农作物病虫鼠害的减灾体系更加法制化和规范化。

（二）完成三项减灾工程建设

加大生态环境的恢复重建速度，提高生态环境质量，是我县减灾工作的基本途径，也是获取最大减灾效果的基础工作。要重点抓好以下三项基础性减灾工程。

1、绿化造林工程

大力开展植树造林、封山育林、绿化荒山等活动，提高森林覆盖率，有效控制水土流失，减少自然灾害发生。到2010年，现有森林资源要得到有效的保护，坡度大于25度的耕地基本实现退耕还林，实现封山育林面积23万亩。新增森林面积24万亩，森林覆盖率增加10.3%，达到36%。

以国家实施长江上游地区生态环境建设工程为依托，加快实施退耕还林还草和天然林保护工程。退耕还林还草工程以治理水土流失和改变生态环境为重点，结合农业产业结构调整和旅游业发展，培育区域特色经济，打造新的旅游景区，显著改善人居环境，增加农民收入，采取“退田还林（还草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策，有计划、分步骤地实施退耕还林还草工程。天然林保护工程以恢复和种植林草植被为重点，采取封山育林、业主制承包等形式，对森林、灌木和未成林实施有效管护。全县新营造林地2.55万公顷，其中，封山育林0.4万公顷，完成绿色通道建设0.07万公顷。同时，要加强非重点工程营造林和草场的建设，广泛开展封山育林和义务植树活动，完成造林0.22万公顷。

2、水土保持工程

按照统筹规划，标本兼治，分步实施的原则，完成水土流失治理面积370万平方千米。编制《**县水土保持规划》,建立水土保持档案，对水土流失进行有效监测，提供科学防治依据。进一步加大主要溪河沿岸、在建重点工程项目区域和蓄水工程集雨区的水土流失治理力度，营造水保林0.55万公顷，栽植经果林0.93万公顷，其它措施治理水土流失面积2.22万公顷。

3、防汛抗旱工程

加快水利工程建设步伐，进一步增强水利工程设施的防汛抗旱能力。根据我县水资源特点和实际，完成上游、化龙、龙水湖等3座中型水库的除险加固。力争2008年完成玉滩水库工程。新增蓄水能力1.2亿立方米以上。以兴建水利工程为重点，实行大中小并举，全面推行蓄、集、引、提、节相结合的抗旱措施，尽力增加有效蓄水量，扩大农田灌溉面积，增强农业抗旱能力，争取灌溉率达到75%以上。建设1个大型灌区的续建配套与节水改造工程，完成3座中型水库的支渠和田间灌溉设施的配套建设。加强小（微）型水利工程建设，新扩建小型水库16座，新建蓄水池3170口。加快农村饮水工程建设，兴建农村人饮水池83处，新建供水站10处。加快实施电力提灌网的技术改造工程，完成提灌站技改135处、装机功率6000千瓦，新建电灌站12处、540千瓦。组建县镇两级抗旱服务组织，增加农田抗旱灌溉面积0.13万公顷。全面推广和应用地膜覆盖、旱地栽培和旱地龙抗旱剂等新技术，显著提高农业生产的抗旱能力。

（三）建立两套监测预警系统

为充分发挥减灾体系和减灾工程效益，针对主要灾种，建立两套监测预警系统。

1、气象灾害监测预警系统

建成具有县级一流水平的气象灾害监测预警系统。提高监测水平，进一步增强天气预报能力，形成现代化的气象服务体系。适时对VSAT工作站进行换代升级；在规划期内建设雷达观测站；在近期内，县级观测站除目测项目外，全部实现遥测自动化；全县4个气象哨逐步实现遥测自动化，增设2个雨量自动观测站点，形成立体的、完备的监测体系。建立各种气象要素资料的收集、加工处理、分析系统，提高对天气的预报能力和对重大灾害性天气的预警能力。短期天气和气候以及灾害性、关键性、突变性天气预报准确率提高3%—5%。适时开展短时、短期、中期连续滚动天气预报。加强县级气象减灾信息网络系统建设。建立完善气象防灾减灾决策服务系统和面向社会公众的气象信息服务系统，实现气象服务的网络化、现代化。结合我县农业结构调整和推进农业产业化的实际，加强农业气象减灾服务工作。建立专业气象减灾服务系统，拓宽气象服务领域。加强防雷设施的安全检测和工程验收工作，逐步建立雷电灾害防御减灾服务体系。

2、地质灾害监测预警系统

建立健全地质灾害监测预警系统。开展全方位的监测工作。建立县镇村（组）四级监测系统。建成以县地质环境监测站为管理中心，以各街镇乡和村组三级地质灾害监测点为网络的监测预警系统。加强对滑坡体、危岩变形、地下水位以及建筑物变形的监测。对危及人民生命财产安全和经济建设的灾害多发地区，要建立健全监测场站，开展监测预报和临灾预警工作。重点地质灾害地区要加密设置自动雨量点，各县直部门和街镇乡要尽快做好地质灾害的预测、预报，完成预报业务工作平台的开发，建立地质灾害数据库，实现网络化管理，做到资源共享，为防灾减灾提供科学的决策依据。

（四）组建好县灾害信息管理中心

为迅速掌握我县地域内发生的各种自然灾害，并作出及时的救助和治理，保证我县的社会安定和经济建设的顺利进行，必须对各种自然灾害信息进行高度的集中管理。在现有的各灾种的监测、预警预报系统和各种灾害信息传输通道的基础上，尽快开展灾害信息自动化管理中心的开发建设和系统集成建设，确保自然灾害信息得到快速收集、分析处理、损失评估，增强救灾应急反应能力。

五、减灾工作的主要措施

（一）提高思想认识，加强组织领导

各级各部门要充分认识自然灾害的巨大危害性，认清减灾工作面临的复杂性和艰巨性，牢固树立“防大灾，抗大灾”的思想，做到警钟常鸣，居安思危，常抓不懈，有备而战。各级政府要把防灾减灾作为经济可持续发展和社会全面进步的保障措施，确立减灾工作的基础地位，纳入经济和社会发展总体规划，建立全县减灾安全保障机制，尽最大努力减轻自然灾害损失。全面落实各级政府首长负责制，进一步明确领导职责和部门职责；建立健全工作制度，完善目标管理责任制。各级政府要将防灾减灾工作纳入重要议事日程，切实加强组织领导。完善自然灾害应急指挥、调度、通讯以及物资储备系统。组织和动员全社会力量，建立群众性的自救互救机制，形成社会各界广泛参与的防灾减灾局面。

（二）强化灾害监测，制定减灾规划

认真总结减灾工作经验，分析自然灾害发展发生规律，做出科学的、及时的预测预报。建成全县自然灾害监测预报系统，建立各种自然灾害监测站、点，完善信息收集、传输网络和重大自然灾害监测预警体系，建立科学的灾害评估系统。形成全县减灾快速反应机制，增强减灾工作的主动性。各街镇乡要结合本地灾害实际，制定减灾规划和灾害应急预案。防灾减灾的重点项目要纳入政府发展规划，认真组织实施。减灾工作中存在的重大问题，政府和有关部门要采取有效措施，及时协调加以解决，确保减灾工作的顺利开展。

（三）明确减灾重点，完善管理体制

坚持减灾工作统筹兼顾，突出重点，兼顾一般的方针，加强重点工程项目抗灾能力建设。各级各部门要坚持从实际出发，确定减灾工作重点和重要减灾工程项目，制定有效措施，全面加以落实。建立减灾工作管理体制，各街镇乡要进一步完善防灾减灾综合管理机构，提高统筹协调能力，抓好防灾减灾工作的决策、措施和规划的组织实施。县政府各部门要各司其职，各负其责，密切配合，通力合作，努力形成完善的防灾减灾管理体制，切实做好减灾工作。配合国家扶贫工作方针政策，建立综合减灾示范点，推动多灾贫困镇乡的防灾减灾工作进程，增强抗灾能力，加快脱贫步伐，实现减灾脱贫的目的。

（四）利用科技成果，提高减灾能力

加强对自然灾害形成、发生和发展规律，灾害对环境、经济和社会的影响以及相互作用的理论研究；加强自然灾害的成因、危害、防治以及对策措施的应用研究；探索自然灾害防、治、救的综合理论体系，走科技减灾之路。加快减灾科技成果的转化，推动高新技术在减灾领域的广泛应用。减灾重点工程要使用新材料、新设备和新技术，提高减灾工程的科技含量。加快防灾减灾管理的现代化进程，实现防灾减灾工具、手段和设施的现代化，使科技成为推动减灾工作进步的原动力。

（五）健全法规体系，实施依法减灾

要坚持依法治县的战略方针，加强减灾工作的法制化建设，全面实现依法行政，依法减灾。认真贯彻执行国家减灾的法律、法规，建立健全减灾工作行政执法责任制，加强执法检查和监督。进一步完善减灾法规体系和减灾预案，实现减灾工作的制度化、规范化和法制化。

（六）拓宽资金渠道，增加减灾投入

篇13

Abstract: The Wenchuan earthquake in recent years in the south, heavy snow and ice disaster shocked the world is exposed to the potential safety hazards of infrastructure and emergency management system is not perfect, we need the scientific system of public emergency prevention,early warning system and the countermeasures. According to the municipal bridge engineering "as the analysis object,contingency plan for sudden natural disasters in. How to use the emergency management theory, coordination,further improve the analysis ability of the emergency pipe in municipal bridge engineering, emergency rescue missions toquickly complete the natural disasters.

Keywords: municipal bridge; natural disasters; emergency management

中图分类号：[TU997]文献标识码：A文章编号：

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、每年造成的损失都超过上千亿元。近年来的南方特大冰雪灾、震撼世人的汶川大地震均暴露出我国基础设施的安全隐患和应急管理体系的不完善，迫切需要我们科学系统地研究突发公共事件的防范、预警及应对机制和措施。

一、市政桥梁工程应对自然灾害应急管理的作用和内容

救灾是一项非常复杂而且紧急的工作，必须拥有一套科学系统的制度用以指导救灾工作的开展，才能使救灾工作高效有序地进行，从而最大程度地降低灾害给社会和人民带来的损失。我国救灾工作是以在政府为主导，结合所用能发挥作用的力量，发动社会团体、求助企业单位，号召人民大众，多方面组合构建成具有中国特色的社会化的抗灾体系，使抗灾工作更具有计划性和主动性，务必做到随时随地都能迅速、高效的进行抗灾工作。整个救灾中最重要的工作就是要保障交通的顺畅。发生区域性灾害时，市政桥梁的畅通无阻往往起着生命线工程的作用，对抢险救援、交通疏导、人员物资运输等起着至关重要的作用，特别是对于山区桥梁来说，在天灾面前显得是如此的脆弱。一旦桥梁交通出现问题，遭遇重大自然灾害和疾病灾害时，很难及时救援和运送物资。所以,在突发自然灾害时，保证市政桥梁的畅通至关重要。

市政桥梁工程应对自然灾害的应急管理措施

2.1在市政桥梁规划建设时注意提高的其抵抗突发自然灾害地能力

规划时，要调查当地的环境条件，历年发生灾害情况，确定抗灾的层次，明确所需的抗灾能力，同时分析各种桥梁桥梁的构造功能，适合什么样的抗灾水平，按照不同路段抗灾能力需求做出规划，并对抗灾的薄弱路段及时做出改造的计划或者建设辅助桥梁，保证市政桥梁在灾害条件下突发灾害时的可靠性；设计时，如果是突发自然灾害较多的地区，要提高设计标准，或者着重考虑易发生的突发自然灾害问题，优化线形设计、避开灾害多发地带，以提高桥梁桥梁自身抗灾能力。

2.2制定市政桥梁抗击自然灾害应急预案

通过分析历来突发自然灾害的数据，按照自然灾害类型、发生区域、影响范围及其破坏桥梁交通的程度，将灾害分级，并分别配合不同级别的预警，一方面桥梁管理部门可以根据警报的级别启动与之相配的应急预案，另一方面它可以告知广大出行者，将要发生什么灾害，让出行者有所准备，以免受到不必要的伤害。市政桥梁应急响应预案内容主要包括救援方案、应急通组织和管制方案等。既要保证预案的完整性，涵盖应急组织机构、预测与预警、应急响应、善后处置、信息、应急保障、监督管理各方面，模拟各种自然灾害事件的情景，设计培训程序和演练计划、行动战术和程序和事故后清除和恢复程序。尽量细化和明确各机构及其运输队伍的职责、权限、响应流程和时效、处置技术与手段、安全防护、应急保障队伍的建设等各方面，使预案更具可操作性。突发自然灾害时，可以根据桥梁的破损程度，选择最合适的救援方式进行救灾；根据当时的交通状况，及时按照交通组织和管制方案疏通交通，保证桥梁的正常通行。

2.3做好应急管理保障

为了能使应急系统在灾害发生时充分发挥作用，必须做好应急保障工作，保证管理部门的领导指挥人员、能发挥作用的人力物力、可用资金、先进设备和GPS先进技术手段的配合，全面提升桥梁的管理能力，保障应急管理的顺利进行。同时，在号召群众、调配设备、协调社会团体、增强物质储备、及时传递信息等方面形成较为成熟的应急管理机制，加强灾前预警、提高应对突发灾害时的能力。加强自主创新，着力开发出更好、更先进的救灾设备和救灾的科学方法。

构建完备的抵抗突发自然灾害的管理系统是应急管理的关键，只有有了完备的应急管理体系，才能在突发灾害发生前，有效整合救援相关部门的资源，在灾害发生时，合理的选择救援方案或及时制定抢救措施，完善调度资源，采取交通控制和协调等措施，以保持救灾灾后重建时的道路交通的运输能力，保证灾后重建工作顺利进行，将灾害损失所造成的各种影响降到最低限度。

2.4保障应急队伍及装备建设

2.4.1成立一支救灾专业素质高的队伍。

政府建立一整套应急专业队伍的培训体系，充分利用目前与相关大学的合作办学，加强应急专业教育培训，开办应急职业技能培训，并授予相应的资格证书，培训对象应是事故和救援过程中的各类人员，并包括一些社会志愿者。培训内容包括救灾的专业知识和现代化信息技术知识，不断提高救灾工作的整体水平。通过培训进一步推动建设与社会工作者相关制度，使他们也成为应急管理和救援的生力军。

2.4.2桥梁基础设施建设

主要指健全桥梁沿线交通安全设施的配备和实施桥梁交通应急反应系统的设施和事故处理设备。特别是应急管理中心下属的各应急处理中心应储存种类齐全、数量充足的应急器材。更多的简易应急设备可向社会团体或个人临时借用或租用，以避免不必要的重复购置和过分闲置。

2.5市政桥梁灾害的修复治理

修复时按照“先急后缓、先通后畅，修复与提高相结合”的原则，遵循桥梁工程相关技术规范，科学整治，提高抗灾能力。灾后治理修复时，应准确了解灾害性质和成灾机理，有针对性的选择防治方案和措施，根据自然环境、资金、技术条件等因素选择一次性根治、分阶段治理、维持性治理等方式。对修复工程，做到科学设计、精心施工、确保质量。主要通过“先绕避、后整治，少挖填、增桥隧，重防护、强支挡”的原则实现，将“地形选线”、“地质选线”、“环保选线”有机结合起来，避让灾害、增加桥隧比例，合理掌握标准、避免大挖大填，科学整治灾害、确保安全稳定。

结束语

当今时代，科学技术是第一生产力，它已经成为综合国力竞争的核心。提高自主创新能力，是提高综合国力的关键，是国家发展战略的重心。在关系国家和人民安全，关系经济发展的关键领域，核心技术和关键技术必须依靠自主创新。只有自主创新，才能开发出适应我们独特环境的救灾技术与设备，以更好的应对突发性灾害的袭击。国家要加大对自主创新的投入，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。加快国家重大科技专项的组织实施，切实把自主创新思想和能力贯彻到现代化建设的各个方面。包括加强社会公益性的技术研究，应对自然灾害事件的专性科技设备研究。要加快科技成果向现实生产力转化的进程，储备具有处理各项事物的装备技术，以应对各种自然灾害事件的发生。

参考文献:

[1]王家义.突发公共事件应急管理体系研究[D].武汉理工大学硕士学位论文,2006：10