城中村改造的影响范文

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中图分类号：C913文献标识码：A

1 城中村改造的模式

目前，城中村改造主要有政府主导、村集体自行改造以及市场化的公私合作开发三种改造模式。在政府主导的城中村改造模式中，地方政府作为城中村改造的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和具体实施。在村集体自行改造模式中，往往是村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。改造完成后，村集体将多余的房产进行市场运作，形成滚动开发。在市场化的公私合作开发模式中，政府、村委会和开发商三方合作，由政府完成土地转性及户籍调整，由开发商出资完成旧村改造建设，并通过结余土地的增益来平衡投资成本。本文所研究的城中村改造模式即为第三种改造模式。

2 市场主导的城中村改造的主要特征

2.1 以村为单位的就地改造方式居多

虽然政府对城中村改造已有一定的规划安排，但由于城市建设的持续性，城中村改造就地改造的方式居多，这主要表现在三个方面：①大多数的城中村安置点在短期内不能满足建设条件，难以实现集中安置；②由于多数城郊村村民希望原地回迁，不愿离开自己已经熟悉的环境；③由于各村之间的经济条件差异较大，适合改造的时机也有所不同。由此可见，以村为单位的就地改造居多。

2.2 需要通过土地收益平衡支撑城中村改造

虽然城中村改造会获得政府适当的经济支持，但对于建设工程来讲仍然是杯水车薪。因此，在城中村改造中，势必需要集约使用土地，将多余土地进行收益平衡才能完成改造工程。为了保证正常的市场运作，一般需要将土地性质转为国有后才能进入常规的房产开发程序。

2.3 需要对局部控制性详细规划进行调整

控制性详细规划(以下简称“控规”)作为城中村改造中规划主管部门的管理依据之一，无疑需要对其进行严格执行。由于城中村改造的权属复杂、矛盾较多，而控规无法在各个方面(短期需求及长期控制之间)做到面面俱到，因此往往在城中村改造可行性报告初步确定后，还需要获得相关部门的认可，并进一步对控规进行局部调整，提供完善的规划设计条件。

2.4 需对失地的回迁居民提供生活保障

城中村改造的目的不仅仅是从户籍上将村民变为城市居民，最重要的是引导村民适应城市的生活形态。由于本身的技能原因，村民在城中村改造后将面临一系列生存问题。因此在城中村改造中，往往是通过增加商业出租房或者增加集体物业等方式对居民的日后生活提供生活保障。

3、市场主导的城中村改造的规划设计难点

3.1 传统控制性详细规划指标的不适性

由于市场化的城中村改造多是在原地拆迁、原地资金平衡的条件下完成，其控规指标的不适性主要表现在以下几方面：

①“一村一策”的实际操作需求，造成规划管理部门在可行性研究阶段对控规指标的需求具有模糊性；

②开发单位经过利益平衡后带来了控规指标需求的变化；

③城市区域开发强度变化后引起了城市空间环境及基础设施的变化，从而引起控规的调整。

3.2 规划技术管理规定中部分指标的不适性

由于城中村本身是在按照规划标准建设的城市规划区内自行建设的区域，自其形成时就存在土地属性混杂、与城市管理规定相冲突的问题，加之在城中村改造中必须实现资金平衡，故在规划实施中往往需要对城中村改造提出专项的控制指标，这主要体现在以下几方面：①城中村用地的混杂性造成土地使用效率的降低；②基地周边现状建筑或设施引起了建筑退界的变化；③改造的资金平衡以及对商业用房后期经营收益的需求使开发强度得到增强，进而产生用地属性的复合性，并带来了传统居住区概念的变化；④住宅高强度的开发带来了对周边建筑的日照影响。

3.3 传统规划设计思路的不适性

市场化的城中村改造涉及市政府、区政府、开发商和村集体等多方利益，实施中又存在规划管理、土地管理、政府政策等方面的协调问题，因此简单的“设计条件―规划设计方案―修建性详细规划―建筑设计”的设计流程无法适应市场的需求，而多采用“专项规划―设计条件―总体规划及建筑概念设计―分期修建性详细规划及建筑设计”的流程，以适应以下几方面的要求：①改造村民有多种多样的诉求，要相对明确的回迁方案，这样他们才会支持拆迁工作；②回迁房区域是否转为国有土地后与商品房区统一开发，以及未来回迁房的产权及管理等问题，各地均有不同的计划安排；③城中村改造是自我滚动的平衡开发，分期的资金平衡及规划的可实施性将成为项目成败的重要标准。

3.4 传统改造利益群体的不适性

城中村改造除涉及开发商和村集体等多方利益，由于改造主体――村民的话语权较大，以往的改造通常过多的集中在村民的改造补偿问题上。大把改造更涉及到广大社会群体――外来中低收入租赁者的利益，改造完成后，城中村往往摇身一变成为高档居住社区，将中低收入租赁者拒于门外，租赁者只能往更为偏远的城中村移居，而城中村房源因改造而逐渐短缺，造成中低收入群体的成活成本大幅上涨，最终导致城市的包容性及竞争力下降。

4市场主导的城中村改造的规划设计对策

4.1 通过城中村专项规划来保证相关

部门制定切实可行的改造政策城中村的市场化改造往往通过两种途径来完成改造，一是政府积极引导，通过公开招标形式进行自上而下的项目改造；二是村集体自行招商，在获得政府相关部门的认可后，自下而上完成项目改造。无论采用哪种方式，都必须坚持“政府引导、市场主导、村民认同”的原则以获得共赢。因此，在可行性研究阶段由开发单位编制城中村改造专项规划，从经济、政策和城市协调等方面全面分析项目的成本及对周边区域的影响，尤其应在交通及城市基础设施承载力方面做深入研究，了解该项目的最低改造成本及最大承载力，以为相关部门制定相应的“一村一策”提供改造政策。

4.2 从城市功能的角度引导市场化城中村改造

城中村是存在环境差及安全隐患等问题，但不能因此而对其一味地否定，应该肯定其在城市发展初期，城市房源严重不足的情况下，为城市中低收入人群提供廉租房的功能。因此，如果简单地将其视为毒瘤，通过建设一个现代化的高端居住社区而改善了环境，实际上是破坏了其重要的城市功能，因此，对其实用功能及设计中应注重对城市层面的分析研究，以公共利益与市场利益的平衡作为基本原则，避免由于市场化引起的利益最大化效应而带来的对城市发展的损害，应将改造后的城中村纳入保障住房体系。

4.3 形成规划管理与多方公众参与并重的机制

城中村改造不仅仅是一个技术问题，还是一个复杂的社会问题。规划设计不仅需要满足相关的技术管理规定及改造地的业主村民的需求，从城市综合利益出发，更应倾听现状大量的租赁者意见，以确保改造项目符合各方利益要求地进行。

4.4 分期开发，稳步推进的改造思路

对于城中村改造来讲，通过全村改造一蹴而就确保全体村民利益的改造模式是理想，但面对现实多方不一的意见，往往造成项目难以推进，影响城市发展的进程。因此，整体改造分期实施，通过细化制定分期开发的改造方案，在规划设计中平衡近期及远期的利益，成熟一块改造一块的改造模式更值得推荐。通过让部分人先体验到改造的成效，增加村民对改造的信心，更利于推进全村改造及实现保障村民近期及远期的利益。

4.5 充分运用社区模式打造混合住区

在城中村改造过程中，短期内可能会产生集体用地与国有土地、无偿使用土地与有偿使用土地并存的情况。同时，在居民生活方面，也会存在回迁居民、租赁者、普通城市居民和富裕城市居民的分区管理问题。虽然改造在短期内对土地价值及社会生活有一定的影响，但从长远来看，却给了我们打造阶层融合、创造活力社区的机遇。

(1)“大社区、小组团”的社区模式适

用于市场化开发多物业类型的需求。在城中村改造中，由于品质及客户人群的不同，回迁房与商品开发房之间需要进行适当的分隔，即使是在回迁房之间，由于各村管理方式的不同，各村的回迁区域也需要进行适当的分隔。因此，采用“大社区、小组团”的社区开发模式将适用于多数城中村改造区域，即公共区域将各组团联系为一个统一共享的整体，并提供各组团之间交流的平台；各组团实行独立封闭管理，以保证各区域的相对独立性，并利于未来的管理。

(2)“社区中心―组团配套”模式适用于市场化开发多层次的居住配套。

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中图分类号：TU984.114 文献标识码：A

1城中村的形成

城中村是在快速城市化的背景下，在政府制定大量空间扩展政策的条件下形成的。城中村的本质是各种利益相关者不同利益相互关系的联结。在大城市里的外来暂住人群在不断剧增，在居住上向城市提出了廉价出租房的要求。与此同时，被纳入城市发展的城中村，自动从正式市场捕捉到市场需求信号，利用良好的地域优势和低廉的土地成本向外来流动人口提供廉价出租屋，促使了城中村的形成。

2祥营村改造情况

2.1祥营村改造背景

2009年西四环的拓宽工程已拆除近百户住宅，2010年拟开工的科学大道西延工程迁移了上百户村户，并计划完成控制性和修建性的详细规划的编制，以及土地招拍挂手续及其前期的拆迁准备。在2011年计划于年初对整个村庄进行整体拆迁，最终于5月底完成了拆迁。现在该村的城中村改造用地已经征用并转为了国有，在实施征收补偿方案后开展了城中村的改造工作。

2.2祥营村改造内容

2.2.1改造的范围

祥营村改造的范围为北至枫香街、西至须水东路、东至西四环、南至玉兰街。总规划用地里面包含居住用地117.67公顷，公共设施用地10.48公顷，道路广场用地60.48公顷，市政公用设施用地0.57公顷。

2.2.2补偿方案

据调查可知在祥营村改造过程中，主要涉及安置补助和过渡期补助两个方面。现将安置补助的主要内容汇总如下：对现有合法宅基地，长期居住并享受村民待遇的按每宅400平方米予以安置；一家有两个男孩以上的，次子年满18周岁并且都享受村民待遇的，除了400平方米以外，另加400平方米；一家有两个子女以上的，在400平方米基础上，再予以安置150平方米；宅基地持证人有独生子女证的，在400平方米基础上再予以安置60平方米。关于过渡补助的方法主要是按每人每月600元发放的。

2.3村民满意度

祥营村很多村民多年来不再单纯依靠种地创造收入，但由于受到传统思想的影响，认为土地是生存之本，他们大多不愿意失去土地。另外，由于办理房产证的手续复杂，审批的时间也比较长，所以村民都比较担心什么时候能取得房产证。当然，基于老百姓对于城中村改造的利益往往不能全面观察和考虑，而对失地的成本却看得很清楚，这也促使村民会不自觉地产生了一种自我保护的情绪。

3村集体、政府和开放商的利益关系

3.1村集体的利益

村集体的利益在于村民能够得到合理的耕地和宅基地的补偿，获得长期的社会保障，生活环境能有所改善。

3.2政府的利益

政府进行城中村改造是为了提升城市的品位，改善城市的环境和形象。政府在进行改造时为了吸引开发商投资，采取了将土地出让金返还的政策，政府在这里主要是通过协调村集体与开发商的利益，而最终促进城市的发展。祥营村的后期的具体的建设工作是由开发商来完成的，在这里政府做的是拆迁工作。

3.3开发商的利益

开发商的利益诉求很明确，即是通过建设城中村的改造项目来获得利润分成。在祥营村，万科开建祥营小区，目前基本上所有老人都已入住，剩余一些青壮年还在外地打工。万科将在祥营小区的南部和西南方向开发自己的商业楼盘，以供其获得利润收入。

4村民与政府和开发商间利益存在的问题

在安置房分配方面，村民认为开发商在安置房分配时有失公允。另外针对开发商会不会发放房产证和何时发放房产证的问题存在很大担忧。这其中牵涉到政府和开发商的公担的责任和义务问题。

5村民与利益相关者关系的协调

5.1村民与政府的利益协调

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中图分类号：F12 文献标识码：A

原标题：城中村问题及改造新思路

收录日期：2011年11月11日

一、“城中村”概述

“城中村”，顾名思义就是“城市中的乡村”。“城中村”于上世纪九十年代开始在中国出现。有人曾这样描述“城中村”：“‘城中村’里的许多房屋建设挺豪华，但往往华堂与陋室并存，杂乱无章的建筑挤成一片，只见新屋不见新村，只见新房不见新街。楼与楼之间没有合理的布局，没有合理的间距。道路狭窄甚至脏水乱流。这里没有农村的清新，也没有城市的整洁。‘城中村’内部看不到多少城市功能的痕迹，缺少下水管道和排污管道，缺少公共垃圾堆放与处理，偶尔还可以看到鸡或猪在村里散步。农村的气息在这里窒息了，城市的气息在这里全然不见。”

“城中村”问题由来已经，可以说是中国特色的城市化发展过程中存在的一种较普遍的现象。北京、上海、深圳、西安、广州等大城市的“城中村”问题更是受到当地政府、人民甚至全国的高度关注。

“城中村”改造是城市发展的必然条件，究其原因大致可归结为两个方面：第一，即“城中村”的“形”。“城中村”是城市的一种夹生态，它是介于城市和农村夹缝中的一种形态，在城市化过程中极力去适应城市发展的需要，但由于多方约束无法摆脱原有的乡村格局，最终停留在我们所看到的杂乱无章的格局状态，严重影响整个城市的总体形象；第二，是“城中村”的“魂”。“魂”即“城中村”的内在机制，相对于外在的“形”而言，它包括村民意识，归属感以及相应的社会保障，生存生活基本诉求等等。在长期二元体制的发展条件下，城中村虽然城市化了，但相应的内在机制并没有得到配套发展。

二、“城中村”的问题

“城中村”由于自身的复杂性、地域性和差异性，导致了各种社会问题和矛盾堆积。经过总结，将其存在的问题归结为三个部分，即管理问题、经济问题、环境问题。

（一）管理问题

1、权属管理。“城中村”虽然在城市化过程中已转入城市范围，村民的户籍问题也基本上从农业户口变成了非农户口，按照村所在区位划分入相应的社区街道，但其大小事务基本上还是由原来的村集体组织进行管理，政府部门只是对原有集体组织进行更名或简单重组，使其更具备城市组织管理的要求，但实际上这种方式只是换汤不换药的做法，例如浙江省在“城中村”的改造过程中，将农村收入城市并改“村”为经济合作社，出台了《浙江省村经济合作社组织条例》。这种形式的管理基本上还是属于自治管理形式，社区、街道、政府对其进行的管理采取的仅仅是间接管理，不能对其起到主导的作用，在某种程度上来说是这种间接管理是致使“城中村”问题难以解决的一大根源。

2、公共设施及房屋建设管理。“城中村”的公共基础建设在过去很长一段时间都是属于“村”集体组织自行管理，未纳入到城市基础建设统一规划当中，加之各个村之间，财政收入与经济水平的差异，造成了各“城中村”与城市间公共基础设施建设的差异。而“城中村”的公共基础设施标准往往落后于城市规划标准，因而，在城市中形成一片“公共孤岛”，严重影响了城市的外观。“城中村”在城市化过程中虽然被城市所收纳，但是其土地的性质尚未改变，土地为村集体所有，村民在没有居住房屋的情况下有权申请审批土地用以建房。而今，“城中村”范围内大量土地被征用，村民失去赖以生存的生产资料，加之城市化进程的推进和城区土地资源的日益短缺，致使城郊土地价值大幅上升，在经济利益的驱动下，农民利用其自有多余的住房，想尽办法“见缝插针”式的乱搭乱建，以低廉的价格租赁给城市外来人口，租房手续简单，出租管理松散，使得“城中村”人口混杂，房屋出租管理无序。

3、人口管理。“城中村”的出租房量大，且其价格低廉，因而在此地区聚集了大量外来流动人口。“城中村”的人口构成主要可以概括为三方面：一是原有村民；二是城市低收入人群；三是外来务工人员。“城中村”人口结构复杂，对城市人口的登记管理产生一定的影响。其中，大部分租住人口收入较低，工作不稳定，文化层次偏低，卫生意识较差，乱扔、乱倒垃圾和随地大小便现象比比皆是，这样的复杂人口和环境给城市的人口、环境管理带来一定的难度。

（二）经济问题

1、村民的生活保障。“城中村”由于村原有性质的改变以及村民自身身份的转变，生活方式也在发生着变化。村民不能继续从土地上获得收益，但又受到受教育程度、年龄等各方面条件的限制，他们很难找到稳定合适的工作，没有工作就无从落实各类社会保障；另一方面，城市发展，使他们从“农村人”变成了“城市人”，但在社会保障待遇上却享受不到应有的城市居民待遇，城市的养老、医疗等社会保障制度并没有很好地覆盖这部分人群，这些都是村民“农转非”的后顾之忧，也是“城中村”违章建房现象张狂的原因之一。

2、“城中村”建设资金问题。“城中村”在城市化过程中数量不断增多，一些原本规模较大的村落，需要改造的范围很广，改造资金成为“城中村”整治的首要问题。部分“城中村”经济实力较为雄厚，但由于长期受小农意识和农村生活习惯及观念的影响，不愿意投入大量资金用以改造建设。另外，对于资金不充裕的“城中村”而言，政府也不可能对其进行直接的大规模投资，一般只能在公共基础设施上给予适当的支持。开发商介入是一条很好的途径，但其往往要考虑更多的经济利益，一般不愿意接收“城中村”的改造工程，因此“城中村”改造的资金筹措是一个难题。

（三）环境问题

1、生态环境恶化。“城中村”无疑是城市“脏、乱、差”的代名词。绝大部分“城中村”的城市规划落后，缺乏必要的基础设施。各种管线杂乱无章，污水随意排放，垃圾成堆，蚊蝇滋生，生活条件恶劣，有人描述“城中村”是“村外现代化，村内脏乱差”，也有很形象地描述城中村的顺口溜说：“住在‘城中村’，不知晨与昏；难见窗外一线天，一日三餐要开灯。”居住环境问题可见一斑。在“城中村”村民建筑往往单家独院，建筑密度高，居住人口稠密，使城中村存在巨大的消防隐患和疫情隐患，一旦发生火灾和疫情，消防车和救护车将无法通行。

2、人文环境恶化。首先，“城中村”形成后，村民以出租房屋为生，为了追求租金的最大化，村民的出租行为往往比较盲目和混乱。“城中村”的房屋基本上是出钱就可以租住，租住人口在自身因素和城市因素的影响下，具有很强的流动性，随时可以从一个村庄搬至另一个村庄；其次，“城中村”的建筑杂乱而稠密，出租屋租金低、隐蔽性强，管理比较松散、人口密度大，这种环境为犯罪分子藏匿提供了方便，对社会治安来说也是一重大考验；最后，“城中村”村民大多失业在家，村民间往往存在血缘联系，易形成各个小群体，与周围城市居民格格不入，在特定事件的刺激下，易引发冲突，导致。

三、“城中村”改造的主要模式

（一）政府投资建设模式。政府投资建设模式是指以政府为主导，提供“城中村”改造的方案、资金，并由政府组建专门的机构集中建设或委托给市场上的项目管理公司负责建设，建成后再移交给村民集体或使用方，由村民集体负责项目的运营。在这种模式下，政府委托专门机构或公司充当开发商的角色，直接投资 “城中村”改造，解决村民拆迁安置问题，达到改造目标。这种模式多见于大型项目如大学城、工业园区的建设等。上海的 “新天地”城中村改造等项目也是这一模式成功运作的例子。这种模式的优点在于：能够从整体上体现城市规划的要求，从城市景观、社会效益和环境效益出发根本上解决 “城中村”问题，能够保证改造质量，同时能直接减免一部分成本（如土地出让金和部分税费）。局限性体现在：适用于位于市区边缘的大型项目，拆迁成本低，开发成本小，城中村的问题并不明显。

（二）村民自建模式。村民自建模式是指以村为主体，以村集体经济为基础，自行组织实施非市场化的改造，村民通过民主协商、集体讨论的形式决定有关本村改造的所有方案，并通过自筹资金、自行补偿、自我安置的原则完成自我改造任务，政府无须投入财政资金，仅以优惠的改造政策指导“城中村”改造活动。北京怀柔区潘家园、东关等村和西安市西何家村的改造即遵循此种改造模式。这种模式实施的前提是村集体资产雄厚，村民筹资能力较强。这种模式的优点在于：一是最大限度地尊重了村民、村集体经济组织的主体地位，充分调动了村民的积极性，不仅容易解决拆迁补偿这个重大障碍，还省去了开发商的部分利润，总体上降低了改造项目的开发难度和改造成本；二是政府在“城中村”改造活动中处于指导者地位，理顺了政府与村民、村集体经济组织之间的法律关系，便于政府职能的发挥；三是有效化解了城中村改造资金不足的难题，减轻了政府的财政负担。局限性体现在：如果村集体缺乏改造经验，往往会降低城中村改造的品质。

（三）开发商投资改造模式。开发商投资改造模式由地方政府公布本地区的“城中村”改造方案和要求，将开发用地和建设用地捆绑招标，并提供相关优惠政策，开发商通过市场化的投标方式获得“城中村”改造主体资格后，通过自筹资金完成城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设的改造模式。河南省郑州市燕庄村和河北省保定市南市区东高庄和南大园村都采用这种模式。这种模式的优点在于：一是政府只需提供优惠的招商政策而无需任何财政投入，使有限的财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业建设上；二是开发商的介入加剧了市场竞争，易于实现土地市场价值最大化，避免了行政权力介入改造引发的社会矛盾；三是村民只是政府政策的受体，无需支付改造成本，使村民的既得利益得到有效保护。实践证明，这种模式在许多地方是很成功的。其局限性在于：政府土地收益受到损失，开发模式存在被动性，不利于大面积改造城中村。

四、“城中村”改造新视角

从“城中村”目前的改造模式来看，主要依靠的是改造机遇和改造资金，只有在政府具备开发项目和资金的前提下，“城中村”改造才会被提上日程，不然会受到上述因素的制约，而无法实质性地进行改造。2010年3月5日在所做的政府工作报告中提出“要积极发展公共租赁住房”。2011年4月的十一届人大四次会议，再次在政府工作报告中明确提出了“要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1，000万套，改造农村危房150万户，重点发展公共租赁住房”的建设要求。今后，公共租赁房的建设将大规模地在全国各大中小城市进行开展，将这一项目与“城中村”改造进行有机结合，将会形成多赢的局面，既有利于保障房的建设，也可以有效地解决“城中村”改造所面临的问题。

五、“城中村”改造与公共租赁房建设的有机结合

（一）“城中村”改造与公租房建设的相似性。“城中村”与公共租赁房在一定程度上都是城市化发展过程中出现的问题，两者并非完全孤立，在某些方面“城中村”和公共租赁房具有一定的相似性：首先，“城中村”和公共租赁房都是城市化发展的产物。“城中村”是城市扩张的结果，城市面积逐步向外扩张的过程中将原郊区农村合并为城市范围，形成现在我们所看见的“城中村”。城市化建设发展进程加快，城市人口激增，随之产生了一系列的社会问题，如教育、医疗、住房等等。公共租赁房是社会保障性住房之一，是解决城市住房问题的新举措；其次，“城中村”改造与公共租赁房建设都属于城市规划建设范畴。“城中村”迫切需要改造的原因之一是其与城市格格不入的外观，由于自身条件的限制以及经济利益的趋势，“城中村”乱搭混建现象比较普遍，在改造“城中村”时，需要对其进行合理规划，使其与城市总体面貌相匹配。公共租赁房的建设亦是如此，既要对其内部的面积户型进行设计，更要进行合理城市选址外观设计，使其符合城市规划的总体要求。总之，两者的建设都离不开政府规划的引导；再次，“城中村”改造和公共租赁房建设都涉及到资金、土地等相关问题。目前，“城中村”改造较有成效的多在一线城市，很难在二三线城市展开，主要是因为二三线城市缺少城中村改造的专项资金。而公共租赁房的前期建设主要在北京、上海、厦门、重庆等城市试点，政府较为重视，给予了一定的资金支持，随着近年来公租房建设工作在全国的推广，各地政府对这一工作都非常重视，而摆在公租房建设面前最大的问题无外乎资金与土地；最后，“城中村”改造和公租房建设面对相似的社会群体。“城中村”村民的住房较为宽敞，一般都有多余住房用于出租，由于其低廉的价格，较好的交通地段，往往能吸引那些无购房能力的外来务工人员和新进就业毕业生等城市中低收入人群租住，而公共租赁房建设的目的是为了解决城市低收入人群的住房问题，虽然几大试点城市的保障对象有所不同，但总体上与“城中村”的租户会有所交叉重叠。

（二）“城中村”改造与公租房建设的思路

第一，将“城中村”改造与公共租赁房建设进行统一规划。各“城中村”由于地域、经济、人文等因素的影响，无论从现状、外观、经济条件上都存在一定差异，我们可以根据“城中村”的现有情况，选择相应的适合公租房需要的规划方案，或改造或重建来实现两者的建设要求。

第二，共用建设资金和土地。在这种结合模式里，“城中村”与“公租房”存在一种互惠供求关系，即“城中村”向公租房建设提供建设用地，“公租房”向“城中村”建设提供资金，一来可适当减轻政府的土地压力，二来则解决了“城中村”改造资金缺乏的问题。这是一种共赢的模式，在这种模式下可以适当减少政府的财政支出，集约城市建设用地。

第三，统一管理。在结合模式形成的前提下，我们可以建议一套统一的管理系统，系统针对有公租房建设的城中村进行统一登记，登记内容可包含房屋质量，面积，位置，户主信息，租户信息以及房租等内容，可以有效的对公共租赁出租情况进行网上监控，实时更新。同时也是对“城中村”出租混乱的一种有效管理，有利于监控这一地带的外来人口，加强“城中村”的治安建设。

主要参考文献：

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1 前言：

改革开放以后，我国城市化进程明显加快，大量村庄向城市变迁。然而一个特殊而又普遍的重要事实是，部分村庄不仅没有被城市化发展所“终结”，而且还被城市所“包围”，并且还依然保留和实行着农村管理体制。城中村现象在我国不是孤立个别现象，随着改革开放和我国经济体制改革，我国全国各地城市化进程加快，城中村现象便日益普遍。同时，随着城镇化步伐的变快，城中村的问题也随之越来越尖锐。以奉化市为例，奉化长汀村因为人居密集、房产性质多样、民情复杂、历史遗留问题多，城中村改造更是难上加难。本文就论述奉化市城中村改造途径做了研究，提出了几种改造途径。

2 城中村改造面临的难点

2.1 规划建设问题

城中村基础设施不完善，道路状况差。不仅影响到居民的生活也影响到城市的规划建设。如在奉化城区，有一个远近闻名的长汀村，曾是当地最大的城中村也是奉化市最典型最亟需改造的城中村。这里人口密度大、房屋大多年久失修，环境脏、乱、差现象严重；同时市内的几条干道都通向这里，而到这里又“戛然而止。给城市规划建设带来了不便。

2.2 城中村的宅基地问题

城中村土地产权问题是城中村改造的一个最主要问题，也是最大的障碍、难点。政府要收回城中村土地的规划控制权，城中村居民对原有居住土地的使用权力就被削弱了。而对于城中村这样人口稠密的地区，对于政府、开放商开发政策下较难获得赢利。

与任何一种交易―样，城中村产权出售这笔交易能否达成，关键要看价格，具体说，政府、开发商出价能否为城中村的居民所接受，也可以反过来说，城中村的居民的出价是否能够为政府所接受。而城中村改造的难点很大程度上就决定在定价上。

2.3 体制的问题

城中村存在许多的社会、政治遗留问题，使得城中村未能纳入城市管理的轨道，在管理上存在重大缺陷，而随着城市的二元发展，这些问题越积越多，如户籍问题、社会保险问题等等。因此管理体制上的问题也是城中村改造的一个重点。

2.4 资金的问题

城中村改造是一个系统的城市规划问题，无论是居民的安置，房屋的拆迁，还是城中村居民政策的变更都需要投入大量的资金。目前，奉化市政府不可能承担如此大改造费用，而对于开放商来说，在缺少赢利的驱动下也不可能投入大量的资本。

3 城中村改造途径研究

3.1 市场主导建设，鼓励农村集体经济组织自行改造

政府不直接介入城中村的改造。这是因为，如果以政府作为项目改造的主体，不仅要有巨大的建设投入之外，还将承担大量的补偿包袱，背上沉重的财政压力，同时这种以行政强制力为后盾的手段会引起城中村农户的反感、抵触。因此，政府可以尝试从拆迁补偿的纷争中解脱出来，通过统一规划，制定优惠政策，积极极引、鼓励社会力量参与城中村项目的改造。允许其他开发单位参与改造，但需经改造项目所在的农村集体经济组织同意。这种做法可以解决资金不足的难题。由于农村集体经济组织的参与，拆迁补偿问题也容易得到解决，但考虑到开发单位合理的利益需要，政府需在规划或地价改策上作出进一步的调节。

3.2 统―建设、成片改造，有计划地逐步推进

为了防止再次出现分散的“据点”式开发或“把肉吃了，留下骨头”式的零星插建，奉化市改造还可以依照城市总体建设规划的统一要求来进行统一建设、统一改造。同时，为了保障城中村改造得以实现，还应确保城中村统一或分步规划改造的基本地量。同时，城中村改造事关农民经济来源、外来务工人口的住房及社会稳定，其改造不可能一蹴而就，而应在规划的指导下有计划地逐步推进。同时，城中村改造项目应纳入全市统一的土地开发供应计划，以防止造成土地供应失控，给房地产市场带来冲击

3.3 运用基准容积率和地价杠杆对城中村改造实行双重调节

用基准容积率和地价杠杆对城中村改造进行多方位的调节应该是政府针对辖区内城中村的实际情况，制定出一个统一的容积率――基准容积率，就具体的改造项目而言，对基准容积率高于规划容积率的那部分项目用地实行优惠地价政策，对高出基准容积串的那部分项目用地收取全额的甚至更多的地价。这样可以调节奉化市城中村改造项目的整体开发强度在可以接受、掌控的程度上。同时还可以促进平衡各城中村居民之间的不公平现象，一定程度上减少了违法滥建行为的发生。

3.4 采取房地产产权调换与货币补偿相结合的补偿方式进行改造

一般来说，房屋拆迁补偿有房地产产权调换(实物补偿)和货币补偿两种方式。考虑到奉化市城中村现状以及广大农户对城中村改造的意愿，应实行货币补偿与房地产权调换相结合的方式，并规定补偿给农户的房地产而积不得超过一定标准，对于超出部分一律实行货币补偿或采用人股分配红利的方式彻底解决。

4 城中村改造途径的注意事项

4.1 政策配套是城中村改造的基础

村民是城中村改造的主体，改造涉及每个村民的切身利益。在城中村改造过程中村民最关心的是自己的切身利益能否得到保障。因此奉化市城中村改造应配套出台有关拆迁安置、征地补偿、劳动就业及来来发展等方面问题的相关政策保障措施。同时，加大政策的推进力度，使“村改居”居民享受到和城市居民同等的待遇。从根本上消除村民的思想顾虑，为改造工作的顺利推进奠定良好的基础。

4.2 加强市场引导

城中村改造能否吸引到充足的资金是改造成功与否的关键所在。要依靠单一的资金来源显然是不能整个改造和建设项目的。建议更多地强调筹资渠道的多元化和组合化，利用市场引导机制，吸引众多开发单位参与改造，不但会使改造工作顾利进行，而且也将促使奉化市城市建设形成良好发展局面。

4.3 注重科学的改造规划

科学规划是城中村的发改造规划是前提，城中村改造，要有科学合理的规划。要进行细致深入的规划研究，结合奉化市市总体现划要求，充分协调多方意见，均衡各方利益关系，仔细推敲落实各类用地空间布局，提出切实可行的城中村改造综合规划方案，确保规划方案落到实处。

5 结语：

奉化市城中村的改造涉及数以万计的城中村居民的利益，同时也涉及居住在城中村外来务工者的利益，而且还会涉及政府、地产商等等单位的利益。城中村的改造会影响到城市的整体形象和城市功能，城中村居民的市民化，则是城市化是否成功的重要标志。城中村的改造问题不仅仅是拆迁安置的问题，也不是单靠资金、政策手段能解决的，城中村的改造必须从科学、宏观的角度，灵活运用多种手段对改造解决。

参考文献：

[1]胡弦，刘谷一．谈城中村改造中对弱势群体的关注[J]．三峡大学学报，2008,5(12):102-104

[2]E．F．舒马赫(E．F．Schumacher) (英)．小的是美好的[M]．南京：译林出版社．2007

篇5

“城中村是我国城市化高速发展进程中出现的一种特殊现象，它是指在城市里仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。”伴随中国城市化进程的高速发展，城中村改造成为实现城市可持续发展的必然要求。在我国实施城中村改造的模式主要有以下三种：政府改造模式、村集体改造模式和开发商改造模式。其中政府改造模式是我国大多数城市进行城中村改造时的首选模式，下文将以政府改造模式为例阐述城中村改造中存在的困境，并分析其产生的原因，进而提出相应的对策和建议。

一、城中村改造过程中存在的困境

（一）城中村改造缺乏国家宏观政策的支持。

我国在城中村改造方面的相关法律、法规及政策十分缺乏和落后，只有《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》来进行规范。而在实际的城中村改造过程中经常会出现地方政府违规和违法操作，且没有相应的法律进行规制，进而引发一系列暴力拆迁和抗拆等社会现象。

（二）城中村改造后自身的可持续发展性不足。

城中村的改造，要坚持科学、合理的规划。而我国大多数城市进行城中村改造时往往存在总体规划的编制力度不足的现象，其发展和规划缺乏科学性和前瞻性。此外，在实际改造过程中，存在有形改造与无形改造失衡的状况，很难将城中村的改造与城市社会、经济、环境的整体发展相结合，因而造成城中村改造后的可持续发展性不足。

（三）城中村改造土地征用难。

城中村改造需要对土地进行征用，将集体土地转为国有土地，并对征用土地进行拆迁及安置补偿。按照《土地管理法》规定，土地征收补偿是依据土地的原用途进行补偿，而不考虑土地的区位价值，即以农业经营方式和投入为参照制定补偿标准，这给地理位置优越、寸土寸金的城中村土地带来了征地补偿标准的差异，致使实际补偿的不合理，最终造成了土地征用的困难。

（四）城中村改造资金缺乏。

城中村改造工作本身复杂、艰巨和持续时间较长，其改造涉及到征地、拆迁、安置、建设及环境整治等各个环节。对政府来说，单就征地、拆迁等补偿方面，就是一笔巨额的财政支出，而后续的市政基础设施建设等还需要更多资金，因此资金问题已成为“城中村”改造的瓶颈，并严重制约着城中村改造的进程。

（五）社会保障体系建设远落后城中村改造步伐。

城中村改造的“四个转变”之一就是要变农民为城市居民，市民化也就意味着由身份的转变而带来的传统权利的丧失和新的权利的取得，他们需要的并不是简单的市民身份认证，而是市民身份背后的权益保障，特别是直接关系到他们生存生活的社会保障制度。 但受我国长期实行的城乡二元管理体制的影响，社会保障体系的建立相当困难。尤其在涉及城中村村民医疗、住房、教育等方面缺乏实质性规定，没有真正建立起失地农民的社会保障体系。

二、可持续发展的城中村改造之路

对城中村进行改造意义重大如何更好地发挥城中村改造的作用，突破改造中的现实困境，关键就在于走城中村改造的可持续发展之路。我们可以考虑从以下几个方面着手：

（一）加快出台指导城中村改造的法律、法规和政策性文件。

建议国家在充分调查研究的基础上，广泛征求各界人士尤其是城中村村民的意见后尽快出台关于城中村改造问题的宏观指导性文件，地方政府则根据本地区的实际情况，在国家的宏观指导性文件指导下制定出相应的法规文件。特别是在涉及土地所有权转让、征地补偿、拆迁补偿等方面要制定出确实可行的方案。以规范政府的不合理行为，保障村民和村集体的合法权益不受侵犯，保护村集体资产、村民个人财产不受损害。

（二）合理、科学的改造规划先行。

首先，城中村的改造涉及到村民的切身利益，因此在编制规划时，应在充分听取他们合理意见的基础上，编制本村的改造规划。其次，改造规划要有前瞻性和科学性，城中村改造的最终目的是适应城市发展的需要，因我国城市化进程处于一种加速发展的状态，如果城中村的改造规划不具有前瞻性和科学性，势必会造成与城市的不兼容，最终导致改造的失败。最后，城中村改造规划应秉承可持续发展的思想，兼顾有形改造与无形改造，避免城中村的再生。

（三）加强城中村改造的公众参与。

政府模式的城中村改造过程中，政府应该尽快转变观念，要充分认识到人民群众在城中村改造中的主体性地位， 积极引入公众参与机制， 认真听取群众意见， 切实保障群众利益。如：加强村民参与，建立政府与村民的双向沟通机制；合理的引导开发商参与，合理引入开发商的资金以推动城中村改造进程；加强非政府组织的参与，发挥其在社会公共事业管理中的作用。非政府组织能使社会自己组织起来，生产一定社区内的公众所需要的产品或提供所需要的服务，及时回应社会多元化的需求，从而缓解社会不同群体对政府不同需求的压力，使政府专心于提供纯公共产品。

（四）建立与城中村村民相关的社会保障体系。

在城中村改造过程中，由于村民失去了土地，且村民的文化素质普遍不高，虽然失地后的村民得到了相应的补偿，但从长远来看，不利于他们融入城市。因此，政府在城中村改造时要坚持社会保障体系建设的并行，要及时在村民中建立养老保险制度和基本医疗保险制度和最低生活保障制度。把村民的就业统一纳入城市就业管理并优先享受就业培训、就业指导等待遇。

城中村的存在，不仅影响城市的美观，也给城市的发展带来诸多问题，严重阻碍了城市化的进程。因此，对城中村进行改造已成为推进我国城市可持续发展的必然要求。在城中村改造过程中，我们必须坚持科学发展观，坚持“以人为本”，结合我国具体国情并积极借鉴国外城中村改造的成功经验，尽快制定相关的法律法规，加强社会参与，完善社会保障体系，大胆进行制度创新，实现城中村改造的可持续发展。

参考文献 ：

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[6] 王子新.城中村的改造及可持续发展研究[J].云南师范大学学报. 2004（4）