城中村改造的影响范文

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中图分类号：C913文献标识码：A

1 城中村改造的模式

目前，城中村改造主要有政府主导、村集体自行改造以及市场化的公私合作开发三种改造模式。在政府主导的城中村改造模式中，地方政府作为城中村改造的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和具体实施。在村集体自行改造模式中，往往是村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。改造完成后，村集体将多余的房产进行市场运作，形成滚动开发。在市场化的公私合作开发模式中，政府、村委会和开发商三方合作，由政府完成土地转性及户籍调整，由开发商出资完成旧村改造建设，并通过结余土地的增益来平衡投资成本。本文所研究的城中村改造模式即为第三种改造模式。

2 市场主导的城中村改造的主要特征

2.1 以村为单位的就地改造方式居多

虽然政府对城中村改造已有一定的规划安排，但由于城市建设的持续性，城中村改造就地改造的方式居多，这主要表现在三个方面：①大多数的城中村安置点在短期内不能满足建设条件，难以实现集中安置；②由于多数城郊村村民希望原地回迁，不愿离开自己已经熟悉的环境；③由于各村之间的经济条件差异较大，适合改造的时机也有所不同。由此可见，以村为单位的就地改造居多。

2.2 需要通过土地收益平衡支撑城中村改造

虽然城中村改造会获得政府适当的经济支持，但对于建设工程来讲仍然是杯水车薪。因此，在城中村改造中，势必需要集约使用土地，将多余土地进行收益平衡才能完成改造工程。为了保证正常的市场运作，一般需要将土地性质转为国有后才能进入常规的房产开发程序。

2.3 需要对局部控制性详细规划进行调整

控制性详细规划(以下简称“控规”)作为城中村改造中规划主管部门的管理依据之一，无疑需要对其进行严格执行。由于城中村改造的权属复杂、矛盾较多，而控规无法在各个方面(短期需求及长期控制之间)做到面面俱到，因此往往在城中村改造可行性报告初步确定后，还需要获得相关部门的认可，并进一步对控规进行局部调整，提供完善的规划设计条件。

2.4 需对失地的回迁居民提供生活保障

城中村改造的目的不仅仅是从户籍上将村民变为城市居民，最重要的是引导村民适应城市的生活形态。由于本身的技能原因，村民在城中村改造后将面临一系列生存问题。因此在城中村改造中，往往是通过增加商业出租房或者增加集体物业等方式对居民的日后生活提供生活保障。

3、市场主导的城中村改造的规划设计难点

3.1 传统控制性详细规划指标的不适性

由于市场化的城中村改造多是在原地拆迁、原地资金平衡的条件下完成，其控规指标的不适性主要表现在以下几方面：

①“一村一策”的实际操作需求，造成规划管理部门在可行性研究阶段对控规指标的需求具有模糊性；

②开发单位经过利益平衡后带来了控规指标需求的变化；

③城市区域开发强度变化后引起了城市空间环境及基础设施的变化，从而引起控规的调整。

3.2 规划技术管理规定中部分指标的不适性

由于城中村本身是在按照规划标准建设的城市规划区内自行建设的区域，自其形成时就存在土地属性混杂、与城市管理规定相冲突的问题，加之在城中村改造中必须实现资金平衡，故在规划实施中往往需要对城中村改造提出专项的控制指标，这主要体现在以下几方面：①城中村用地的混杂性造成土地使用效率的降低；②基地周边现状建筑或设施引起了建筑退界的变化；③改造的资金平衡以及对商业用房后期经营收益的需求使开发强度得到增强，进而产生用地属性的复合性，并带来了传统居住区概念的变化；④住宅高强度的开发带来了对周边建筑的日照影响。

3.3 传统规划设计思路的不适性

市场化的城中村改造涉及市政府、区政府、开发商和村集体等多方利益，实施中又存在规划管理、土地管理、政府政策等方面的协调问题，因此简单的“设计条件―规划设计方案―修建性详细规划―建筑设计”的设计流程无法适应市场的需求，而多采用“专项规划―设计条件―总体规划及建筑概念设计―分期修建性详细规划及建筑设计”的流程，以适应以下几方面的要求：①改造村民有多种多样的诉求，要相对明确的回迁方案，这样他们才会支持拆迁工作；②回迁房区域是否转为国有土地后与商品房区统一开发，以及未来回迁房的产权及管理等问题，各地均有不同的计划安排；③城中村改造是自我滚动的平衡开发，分期的资金平衡及规划的可实施性将成为项目成败的重要标准。

3.4 传统改造利益群体的不适性

城中村改造除涉及开发商和村集体等多方利益，由于改造主体――村民的话语权较大，以往的改造通常过多的集中在村民的改造补偿问题上。大把改造更涉及到广大社会群体――外来中低收入租赁者的利益，改造完成后，城中村往往摇身一变成为高档居住社区，将中低收入租赁者拒于门外，租赁者只能往更为偏远的城中村移居，而城中村房源因改造而逐渐短缺，造成中低收入群体的成活成本大幅上涨，最终导致城市的包容性及竞争力下降。

4市场主导的城中村改造的规划设计对策

4.1 通过城中村专项规划来保证相关

部门制定切实可行的改造政策城中村的市场化改造往往通过两种途径来完成改造，一是政府积极引导，通过公开招标形式进行自上而下的项目改造；二是村集体自行招商，在获得政府相关部门的认可后，自下而上完成项目改造。无论采用哪种方式，都必须坚持“政府引导、市场主导、村民认同”的原则以获得共赢。因此，在可行性研究阶段由开发单位编制城中村改造专项规划，从经济、政策和城市协调等方面全面分析项目的成本及对周边区域的影响，尤其应在交通及城市基础设施承载力方面做深入研究，了解该项目的最低改造成本及最大承载力，以为相关部门制定相应的“一村一策”提供改造政策。

4.2 从城市功能的角度引导市场化城中村改造

城中村是存在环境差及安全隐患等问题，但不能因此而对其一味地否定，应该肯定其在城市发展初期，城市房源严重不足的情况下，为城市中低收入人群提供廉租房的功能。因此，如果简单地将其视为毒瘤，通过建设一个现代化的高端居住社区而改善了环境，实际上是破坏了其重要的城市功能，因此，对其实用功能及设计中应注重对城市层面的分析研究，以公共利益与市场利益的平衡作为基本原则，避免由于市场化引起的利益最大化效应而带来的对城市发展的损害，应将改造后的城中村纳入保障住房体系。

4.3 形成规划管理与多方公众参与并重的机制

城中村改造不仅仅是一个技术问题，还是一个复杂的社会问题。规划设计不仅需要满足相关的技术管理规定及改造地的业主村民的需求，从城市综合利益出发，更应倾听现状大量的租赁者意见，以确保改造项目符合各方利益要求地进行。

4.4 分期开发，稳步推进的改造思路

对于城中村改造来讲，通过全村改造一蹴而就确保全体村民利益的改造模式是理想，但面对现实多方不一的意见，往往造成项目难以推进，影响城市发展的进程。因此，整体改造分期实施，通过细化制定分期开发的改造方案，在规划设计中平衡近期及远期的利益，成熟一块改造一块的改造模式更值得推荐。通过让部分人先体验到改造的成效，增加村民对改造的信心，更利于推进全村改造及实现保障村民近期及远期的利益。

4.5 充分运用社区模式打造混合住区

在城中村改造过程中，短期内可能会产生集体用地与国有土地、无偿使用土地与有偿使用土地并存的情况。同时，在居民生活方面，也会存在回迁居民、租赁者、普通城市居民和富裕城市居民的分区管理问题。虽然改造在短期内对土地价值及社会生活有一定的影响，但从长远来看，却给了我们打造阶层融合、创造活力社区的机遇。

(1)“大社区、小组团”的社区模式适

用于市场化开发多物业类型的需求。在城中村改造中，由于品质及客户人群的不同，回迁房与商品开发房之间需要进行适当的分隔，即使是在回迁房之间，由于各村管理方式的不同，各村的回迁区域也需要进行适当的分隔。因此，采用“大社区、小组团”的社区开发模式将适用于多数城中村改造区域，即公共区域将各组团联系为一个统一共享的整体，并提供各组团之间交流的平台；各组团实行独立封闭管理，以保证各区域的相对独立性，并利于未来的管理。

(2)“社区中心―组团配套”模式适用于市场化开发多层次的居住配套。

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中图分类号：TU984.114 文献标识码：A

1城中村的形成

城中村是在快速城市化的背景下，在政府制定大量空间扩展政策的条件下形成的。城中村的本质是各种利益相关者不同利益相互关系的联结。在大城市里的外来暂住人群在不断剧增，在居住上向城市提出了廉价出租房的要求。与此同时，被纳入城市发展的城中村，自动从正式市场捕捉到市场需求信号，利用良好的地域优势和低廉的土地成本向外来流动人口提供廉价出租屋，促使了城中村的形成。

2祥营村改造情况

2.1祥营村改造背景

2009年西四环的拓宽工程已拆除近百户住宅，2010年拟开工的科学大道西延工程迁移了上百户村户，并计划完成控制性和修建性的详细规划的编制，以及土地招拍挂手续及其前期的拆迁准备。在2011年计划于年初对整个村庄进行整体拆迁，最终于5月底完成了拆迁。现在该村的城中村改造用地已经征用并转为了国有，在实施征收补偿方案后开展了城中村的改造工作。

2.2祥营村改造内容

2.2.1改造的范围

祥营村改造的范围为北至枫香街、西至须水东路、东至西四环、南至玉兰街。总规划用地里面包含居住用地117.67公顷，公共设施用地10.48公顷，道路广场用地60.48公顷，市政公用设施用地0.57公顷。

2.2.2补偿方案

据调查可知在祥营村改造过程中，主要涉及安置补助和过渡期补助两个方面。现将安置补助的主要内容汇总如下：对现有合法宅基地，长期居住并享受村民待遇的按每宅400平方米予以安置；一家有两个男孩以上的，次子年满18周岁并且都享受村民待遇的，除了400平方米以外，另加400平方米；一家有两个子女以上的，在400平方米基础上，再予以安置150平方米；宅基地持证人有独生子女证的，在400平方米基础上再予以安置60平方米。关于过渡补助的方法主要是按每人每月600元发放的。

2.3村民满意度

祥营村很多村民多年来不再单纯依靠种地创造收入，但由于受到传统思想的影响，认为土地是生存之本，他们大多不愿意失去土地。另外，由于办理房产证的手续复杂，审批的时间也比较长，所以村民都比较担心什么时候能取得房产证。当然，基于老百姓对于城中村改造的利益往往不能全面观察和考虑，而对失地的成本却看得很清楚，这也促使村民会不自觉地产生了一种自我保护的情绪。

3村集体、政府和开放商的利益关系

3.1村集体的利益

村集体的利益在于村民能够得到合理的耕地和宅基地的补偿，获得长期的社会保障，生活环境能有所改善。

3.2政府的利益

政府进行城中村改造是为了提升城市的品位，改善城市的环境和形象。政府在进行改造时为了吸引开发商投资，采取了将土地出让金返还的政策，政府在这里主要是通过协调村集体与开发商的利益，而最终促进城市的发展。祥营村的后期的具体的建设工作是由开发商来完成的，在这里政府做的是拆迁工作。

3.3开发商的利益

开发商的利益诉求很明确，即是通过建设城中村的改造项目来获得利润分成。在祥营村，万科开建祥营小区，目前基本上所有老人都已入住，剩余一些青壮年还在外地打工。万科将在祥营小区的南部和西南方向开发自己的商业楼盘，以供其获得利润收入。

4村民与政府和开发商间利益存在的问题

在安置房分配方面，村民认为开发商在安置房分配时有失公允。另外针对开发商会不会发放房产证和何时发放房产证的问题存在很大担忧。这其中牵涉到政府和开发商的公担的责任和义务问题。

5村民与利益相关者关系的协调

5.1村民与政府的利益协调

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中图分类号：F12 文献标识码：A

原标题：城中村问题及改造新思路

收录日期：2011年11月11日

一、“城中村”概述

“城中村”，顾名思义就是“城市中的乡村”。“城中村”于上世纪九十年代开始在中国出现。有人曾这样描述“城中村”：“‘城中村’里的许多房屋建设挺豪华，但往往华堂与陋室并存，杂乱无章的建筑挤成一片，只见新屋不见新村，只见新房不见新街。楼与楼之间没有合理的布局，没有合理的间距。道路狭窄甚至脏水乱流。这里没有农村的清新，也没有城市的整洁。‘城中村’内部看不到多少城市功能的痕迹，缺少下水管道和排污管道，缺少公共垃圾堆放与处理，偶尔还可以看到鸡或猪在村里散步。农村的气息在这里窒息了，城市的气息在这里全然不见。”

“城中村”问题由来已经，可以说是中国特色的城市化发展过程中存在的一种较普遍的现象。北京、上海、深圳、西安、广州等大城市的“城中村”问题更是受到当地政府、人民甚至全国的高度关注。

“城中村”改造是城市发展的必然条件，究其原因大致可归结为两个方面：第一，即“城中村”的“形”。“城中村”是城市的一种夹生态，它是介于城市和农村夹缝中的一种形态，在城市化过程中极力去适应城市发展的需要，但由于多方约束无法摆脱原有的乡村格局，最终停留在我们所看到的杂乱无章的格局状态，严重影响整个城市的总体形象；第二，是“城中村”的“魂”。“魂”即“城中村”的内在机制，相对于外在的“形”而言，它包括村民意识，归属感以及相应的社会保障，生存生活基本诉求等等。在长期二元体制的发展条件下，城中村虽然城市化了，但相应的内在机制并没有得到配套发展。

二、“城中村”的问题

“城中村”由于自身的复杂性、地域性和差异性，导致了各种社会问题和矛盾堆积。经过总结，将其存在的问题归结为三个部分，即管理问题、经济问题、环境问题。

（一）管理问题

1、权属管理。“城中村”虽然在城市化过程中已转入城市范围，村民的户籍问题也基本上从农业户口变成了非农户口，按照村所在区位划分入相应的社区街道，但其大小事务基本上还是由原来的村集体组织进行管理，政府部门只是对原有集体组织进行更名或简单重组，使其更具备城市组织管理的要求，但实际上这种方式只是换汤不换药的做法，例如浙江省在“城中村”的改造过程中，将农村收入城市并改“村”为经济合作社，出台了《浙江省村经济合作社组织条例》。这种形式的管理基本上还是属于自治管理形式，社区、街道、政府对其进行的管理采取的仅仅是间接管理，不能对其起到主导的作用，在某种程度上来说是这种间接管理是致使“城中村”问题难以解决的一大根源。

2、公共设施及房屋建设管理。“城中村”的公共基础建设在过去很长一段时间都是属于“村”集体组织自行管理，未纳入到城市基础建设统一规划当中，加之各个村之间，财政收入与经济水平的差异，造成了各“城中村”与城市间公共基础设施建设的差异。而“城中村”的公共基础设施标准往往落后于城市规划标准，因而，在城市中形成一片“公共孤岛”，严重影响了城市的外观。“城中村”在城市化过程中虽然被城市所收纳，但是其土地的性质尚未改变，土地为村集体所有，村民在没有居住房屋的情况下有权申请审批土地用以建房。而今，“城中村”范围内大量土地被征用，村民失去赖以生存的生产资料，加之城市化进程的推进和城区土地资源的日益短缺，致使城郊土地价值大幅上升，在经济利益的驱动下，农民利用其自有多余的住房，想尽办法“见缝插针”式的乱搭乱建，以低廉的价格租赁给城市外来人口，租房手续简单，出租管理松散，使得“城中村”人口混杂，房屋出租管理无序。

3、人口管理。“城中村”的出租房量大，且其价格低廉，因而在此地区聚集了大量外来流动人口。“城中村”的人口构成主要可以概括为三方面：一是原有村民；二是城市低收入人群；三是外来务工人员。“城中村”人口结构复杂，对城市人口的登记管理产生一定的影响。其中，大部分租住人口收入较低，工作不稳定，文化层次偏低，卫生意识较差，乱扔、乱倒垃圾和随地大小便现象比比皆是，这样的复杂人口和环境给城市的人口、环境管理带来一定的难度。

（二）经济问题

1、村民的生活保障。“城中村”由于村原有性质的改变以及村民自身身份的转变，生活方式也在发生着变化。村民不能继续从土地上获得收益，但又受到受教育程度、年龄等各方面条件的限制，他们很难找到稳定合适的工作，没有工作就无从落实各类社会保障；另一方面，城市发展，使他们从“农村人”变成了“城市人”，但在社会保障待遇上却享受不到应有的城市居民待遇，城市的养老、医疗等社会保障制度并没有很好地覆盖这部分人群，这些都是村民“农转非”的后顾之忧，也是“城中村”违章建房现象张狂的原因之一。

2、“城中村”建设资金问题。“城中村”在城市化过程中数量不断增多，一些原本规模较大的村落，需要改造的范围很广，改造资金成为“城中村”整治的首要问题。部分“城中村”经济实力较为雄厚，但由于长期受小农意识和农村生活习惯及观念的影响，不愿意投入大量资金用以改造建设。另外，对于资金不充裕的“城中村”而言，政府也不可能对其进行直接的大规模投资，一般只能在公共基础设施上给予适当的支持。开发商介入是一条很好的途径，但其往往要考虑更多的经济利益，一般不愿意接收“城中村”的改造工程，因此“城中村”改造的资金筹措是一个难题。

（三）环境问题

1、生态环境恶化。“城中村”无疑是城市“脏、乱、差”的代名词。绝大部分“城中村”的城市规划落后，缺乏必要的基础设施。各种管线杂乱无章，污水随意排放，垃圾成堆，蚊蝇滋生，生活条件恶劣，有人描述“城中村”是“村外现代化，村内脏乱差”，也有很形象地描述城中村的顺口溜说：“住在‘城中村’，不知晨与昏；难见窗外一线天，一日三餐要开灯。”居住环境问题可见一斑。在“城中村”村民建筑往往单家独院，建筑密度高，居住人口稠密，使城中村存在巨大的消防隐患和疫情隐患，一旦发生火灾和疫情，消防车和救护车将无法通行。

2、人文环境恶化。首先，“城中村”形成后，村民以出租房屋为生，为了追求租金的最大化，村民的出租行为往往比较盲目和混乱。“城中村”的房屋基本上是出钱就可以租住，租住人口在自身因素和城市因素的影响下，具有很强的流动性，随时可以从一个村庄搬至另一个村庄；其次，“城中村”的建筑杂乱而稠密，出租屋租金低、隐蔽性强，管理比较松散、人口密度大，这种环境为犯罪分子藏匿提供了方便，对社会治安来说也是一重大考验；最后，“城中村”村民大多失业在家，村民间往往存在血缘联系，易形成各个小群体，与周围城市居民格格不入，在特定事件的刺激下，易引发冲突，导致。

三、“城中村”改造的主要模式

（一）政府投资建设模式。政府投资建设模式是指以政府为主导，提供“城中村”改造的方案、资金，并由政府组建专门的机构集中建设或委托给市场上的项目管理公司负责建设，建成后再移交给村民集体或使用方，由村民集体负责项目的运营。在这种模式下，政府委托专门机构或公司充当开发商的角色，直接投资 “城中村”改造，解决村民拆迁安置问题，达到改造目标。这种模式多见于大型项目如大学城、工业园区的建设等。上海的 “新天地”城中村改造等项目也是这一模式成功运作的例子。这种模式的优点在于：能够从整体上体现城市规划的要求，从城市景观、社会效益和环境效益出发根本上解决 “城中村”问题，能够保证改造质量，同时能直接减免一部分成本（如土地出让金和部分税费）。局限性体现在：适用于位于市区边缘的大型项目，拆迁成本低，开发成本小，城中村的问题并不明显。

（二）村民自建模式。村民自建模式是指以村为主体，以村集体经济为基础，自行组织实施非市场化的改造，村民通过民主协商、集体讨论的形式决定有关本村改造的所有方案，并通过自筹资金、自行补偿、自我安置的原则完成自我改造任务，政府无须投入财政资金，仅以优惠的改造政策指导“城中村”改造活动。北京怀柔区潘家园、东关等村和西安市西何家村的改造即遵循此种改造模式。这种模式实施的前提是村集体资产雄厚，村民筹资能力较强。这种模式的优点在于：一是最大限度地尊重了村民、村集体经济组织的主体地位，充分调动了村民的积极性，不仅容易解决拆迁补偿这个重大障碍，还省去了开发商的部分利润，总体上降低了改造项目的开发难度和改造成本；二是政府在“城中村”改造活动中处于指导者地位，理顺了政府与村民、村集体经济组织之间的法律关系，便于政府职能的发挥；三是有效化解了城中村改造资金不足的难题，减轻了政府的财政负担。局限性体现在：如果村集体缺乏改造经验，往往会降低城中村改造的品质。

（三）开发商投资改造模式。开发商投资改造模式由地方政府公布本地区的“城中村”改造方案和要求，将开发用地和建设用地捆绑招标，并提供相关优惠政策，开发商通过市场化的投标方式获得“城中村”改造主体资格后，通过自筹资金完成城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设的改造模式。河南省郑州市燕庄村和河北省保定市南市区东高庄和南大园村都采用这种模式。这种模式的优点在于：一是政府只需提供优惠的招商政策而无需任何财政投入，使有限的财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业建设上；二是开发商的介入加剧了市场竞争，易于实现土地市场价值最大化，避免了行政权力介入改造引发的社会矛盾；三是村民只是政府政策的受体，无需支付改造成本，使村民的既得利益得到有效保护。实践证明，这种模式在许多地方是很成功的。其局限性在于：政府土地收益受到损失，开发模式存在被动性，不利于大面积改造城中村。

四、“城中村”改造新视角

从“城中村”目前的改造模式来看，主要依靠的是改造机遇和改造资金，只有在政府具备开发项目和资金的前提下，“城中村”改造才会被提上日程，不然会受到上述因素的制约，而无法实质性地进行改造。2010年3月5日在所做的政府工作报告中提出“要积极发展公共租赁住房”。2011年4月的十一届人大四次会议，再次在政府工作报告中明确提出了“要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1，000万套，改造农村危房150万户，重点发展公共租赁住房”的建设要求。今后，公共租赁房的建设将大规模地在全国各大中小城市进行开展，将这一项目与“城中村”改造进行有机结合，将会形成多赢的局面，既有利于保障房的建设，也可以有效地解决“城中村”改造所面临的问题。

五、“城中村”改造与公共租赁房建设的有机结合

（一）“城中村”改造与公租房建设的相似性。“城中村”与公共租赁房在一定程度上都是城市化发展过程中出现的问题，两者并非完全孤立，在某些方面“城中村”和公共租赁房具有一定的相似性：首先，“城中村”和公共租赁房都是城市化发展的产物。“城中村”是城市扩张的结果，城市面积逐步向外扩张的过程中将原郊区农村合并为城市范围，形成现在我们所看见的“城中村”。城市化建设发展进程加快，城市人口激增，随之产生了一系列的社会问题，如教育、医疗、住房等等。公共租赁房是社会保障性住房之一，是解决城市住房问题的新举措；其次，“城中村”改造与公共租赁房建设都属于城市规划建设范畴。“城中村”迫切需要改造的原因之一是其与城市格格不入的外观，由于自身条件的限制以及经济利益的趋势，“城中村”乱搭混建现象比较普遍，在改造“城中村”时，需要对其进行合理规划，使其与城市总体面貌相匹配。公共租赁房的建设亦是如此，既要对其内部的面积户型进行设计，更要进行合理城市选址外观设计，使其符合城市规划的总体要求。总之，两者的建设都离不开政府规划的引导；再次，“城中村”改造和公共租赁房建设都涉及到资金、土地等相关问题。目前，“城中村”改造较有成效的多在一线城市，很难在二三线城市展开，主要是因为二三线城市缺少城中村改造的专项资金。而公共租赁房的前期建设主要在北京、上海、厦门、重庆等城市试点，政府较为重视，给予了一定的资金支持，随着近年来公租房建设工作在全国的推广，各地政府对这一工作都非常重视，而摆在公租房建设面前最大的问题无外乎资金与土地；最后，“城中村”改造和公租房建设面对相似的社会群体。“城中村”村民的住房较为宽敞，一般都有多余住房用于出租，由于其低廉的价格，较好的交通地段，往往能吸引那些无购房能力的外来务工人员和新进就业毕业生等城市中低收入人群租住，而公共租赁房建设的目的是为了解决城市低收入人群的住房问题，虽然几大试点城市的保障对象有所不同，但总体上与“城中村”的租户会有所交叉重叠。

（二）“城中村”改造与公租房建设的思路

第一，将“城中村”改造与公共租赁房建设进行统一规划。各“城中村”由于地域、经济、人文等因素的影响，无论从现状、外观、经济条件上都存在一定差异，我们可以根据“城中村”的现有情况，选择相应的适合公租房需要的规划方案，或改造或重建来实现两者的建设要求。

第二，共用建设资金和土地。在这种结合模式里，“城中村”与“公租房”存在一种互惠供求关系，即“城中村”向公租房建设提供建设用地，“公租房”向“城中村”建设提供资金，一来可适当减轻政府的土地压力，二来则解决了“城中村”改造资金缺乏的问题。这是一种共赢的模式，在这种模式下可以适当减少政府的财政支出，集约城市建设用地。

第三，统一管理。在结合模式形成的前提下，我们可以建议一套统一的管理系统，系统针对有公租房建设的城中村进行统一登记，登记内容可包含房屋质量，面积，位置，户主信息，租户信息以及房租等内容，可以有效的对公共租赁出租情况进行网上监控，实时更新。同时也是对“城中村”出租混乱的一种有效管理，有利于监控这一地带的外来人口，加强“城中村”的治安建设。

主要参考文献：

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1 前言：

改革开放以后，我国城市化进程明显加快，大量村庄向城市变迁。然而一个特殊而又普遍的重要事实是，部分村庄不仅没有被城市化发展所“终结”，而且还被城市所“包围”，并且还依然保留和实行着农村管理体制。城中村现象在我国不是孤立个别现象，随着改革开放和我国经济体制改革，我国全国各地城市化进程加快，城中村现象便日益普遍。同时，随着城镇化步伐的变快，城中村的问题也随之越来越尖锐。以奉化市为例，奉化长汀村因为人居密集、房产性质多样、民情复杂、历史遗留问题多，城中村改造更是难上加难。本文就论述奉化市城中村改造途径做了研究，提出了几种改造途径。

2 城中村改造面临的难点

2.1 规划建设问题

城中村基础设施不完善，道路状况差。不仅影响到居民的生活也影响到城市的规划建设。如在奉化城区，有一个远近闻名的长汀村，曾是当地最大的城中村也是奉化市最典型最亟需改造的城中村。这里人口密度大、房屋大多年久失修，环境脏、乱、差现象严重；同时市内的几条干道都通向这里，而到这里又“戛然而止。给城市规划建设带来了不便。

2.2 城中村的宅基地问题

城中村土地产权问题是城中村改造的一个最主要问题，也是最大的障碍、难点。政府要收回城中村土地的规划控制权，城中村居民对原有居住土地的使用权力就被削弱了。而对于城中村这样人口稠密的地区，对于政府、开放商开发政策下较难获得赢利。

与任何一种交易―样，城中村产权出售这笔交易能否达成，关键要看价格，具体说，政府、开发商出价能否为城中村的居民所接受，也可以反过来说，城中村的居民的出价是否能够为政府所接受。而城中村改造的难点很大程度上就决定在定价上。

2.3 体制的问题

城中村存在许多的社会、政治遗留问题，使得城中村未能纳入城市管理的轨道，在管理上存在重大缺陷，而随着城市的二元发展，这些问题越积越多，如户籍问题、社会保险问题等等。因此管理体制上的问题也是城中村改造的一个重点。

2.4 资金的问题

城中村改造是一个系统的城市规划问题，无论是居民的安置，房屋的拆迁，还是城中村居民政策的变更都需要投入大量的资金。目前，奉化市政府不可能承担如此大改造费用，而对于开放商来说，在缺少赢利的驱动下也不可能投入大量的资本。

3 城中村改造途径研究

3.1 市场主导建设，鼓励农村集体经济组织自行改造

政府不直接介入城中村的改造。这是因为，如果以政府作为项目改造的主体，不仅要有巨大的建设投入之外，还将承担大量的补偿包袱，背上沉重的财政压力，同时这种以行政强制力为后盾的手段会引起城中村农户的反感、抵触。因此，政府可以尝试从拆迁补偿的纷争中解脱出来，通过统一规划，制定优惠政策，积极极引、鼓励社会力量参与城中村项目的改造。允许其他开发单位参与改造，但需经改造项目所在的农村集体经济组织同意。这种做法可以解决资金不足的难题。由于农村集体经济组织的参与，拆迁补偿问题也容易得到解决，但考虑到开发单位合理的利益需要，政府需在规划或地价改策上作出进一步的调节。

3.2 统―建设、成片改造，有计划地逐步推进

为了防止再次出现分散的“据点”式开发或“把肉吃了，留下骨头”式的零星插建，奉化市改造还可以依照城市总体建设规划的统一要求来进行统一建设、统一改造。同时，为了保障城中村改造得以实现，还应确保城中村统一或分步规划改造的基本地量。同时，城中村改造事关农民经济来源、外来务工人口的住房及社会稳定，其改造不可能一蹴而就，而应在规划的指导下有计划地逐步推进。同时，城中村改造项目应纳入全市统一的土地开发供应计划，以防止造成土地供应失控，给房地产市场带来冲击

3.3 运用基准容积率和地价杠杆对城中村改造实行双重调节

用基准容积率和地价杠杆对城中村改造进行多方位的调节应该是政府针对辖区内城中村的实际情况，制定出一个统一的容积率――基准容积率，就具体的改造项目而言，对基准容积率高于规划容积率的那部分项目用地实行优惠地价政策，对高出基准容积串的那部分项目用地收取全额的甚至更多的地价。这样可以调节奉化市城中村改造项目的整体开发强度在可以接受、掌控的程度上。同时还可以促进平衡各城中村居民之间的不公平现象，一定程度上减少了违法滥建行为的发生。

3.4 采取房地产产权调换与货币补偿相结合的补偿方式进行改造

一般来说，房屋拆迁补偿有房地产产权调换(实物补偿)和货币补偿两种方式。考虑到奉化市城中村现状以及广大农户对城中村改造的意愿，应实行货币补偿与房地产权调换相结合的方式，并规定补偿给农户的房地产而积不得超过一定标准，对于超出部分一律实行货币补偿或采用人股分配红利的方式彻底解决。

4 城中村改造途径的注意事项

4.1 政策配套是城中村改造的基础

村民是城中村改造的主体，改造涉及每个村民的切身利益。在城中村改造过程中村民最关心的是自己的切身利益能否得到保障。因此奉化市城中村改造应配套出台有关拆迁安置、征地补偿、劳动就业及来来发展等方面问题的相关政策保障措施。同时，加大政策的推进力度，使“村改居”居民享受到和城市居民同等的待遇。从根本上消除村民的思想顾虑，为改造工作的顺利推进奠定良好的基础。

4.2 加强市场引导

城中村改造能否吸引到充足的资金是改造成功与否的关键所在。要依靠单一的资金来源显然是不能整个改造和建设项目的。建议更多地强调筹资渠道的多元化和组合化，利用市场引导机制，吸引众多开发单位参与改造，不但会使改造工作顾利进行，而且也将促使奉化市城市建设形成良好发展局面。

4.3 注重科学的改造规划

科学规划是城中村的发改造规划是前提，城中村改造，要有科学合理的规划。要进行细致深入的规划研究，结合奉化市市总体现划要求，充分协调多方意见，均衡各方利益关系，仔细推敲落实各类用地空间布局，提出切实可行的城中村改造综合规划方案，确保规划方案落到实处。

5 结语：

奉化市城中村的改造涉及数以万计的城中村居民的利益，同时也涉及居住在城中村外来务工者的利益，而且还会涉及政府、地产商等等单位的利益。城中村的改造会影响到城市的整体形象和城市功能，城中村居民的市民化，则是城市化是否成功的重要标志。城中村的改造问题不仅仅是拆迁安置的问题，也不是单靠资金、政策手段能解决的，城中村的改造必须从科学、宏观的角度，灵活运用多种手段对改造解决。

参考文献：

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[2]E．F．舒马赫(E．F．Schumacher) (英)．小的是美好的[M]．南京：译林出版社．2007

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“城中村是我国城市化高速发展进程中出现的一种特殊现象，它是指在城市里仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。”伴随中国城市化进程的高速发展，城中村改造成为实现城市可持续发展的必然要求。在我国实施城中村改造的模式主要有以下三种：政府改造模式、村集体改造模式和开发商改造模式。其中政府改造模式是我国大多数城市进行城中村改造时的首选模式，下文将以政府改造模式为例阐述城中村改造中存在的困境，并分析其产生的原因，进而提出相应的对策和建议。

一、城中村改造过程中存在的困境

（一）城中村改造缺乏国家宏观政策的支持。

我国在城中村改造方面的相关法律、法规及政策十分缺乏和落后，只有《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》来进行规范。而在实际的城中村改造过程中经常会出现地方政府违规和违法操作，且没有相应的法律进行规制，进而引发一系列暴力拆迁和抗拆等社会现象。

（二）城中村改造后自身的可持续发展性不足。

城中村的改造，要坚持科学、合理的规划。而我国大多数城市进行城中村改造时往往存在总体规划的编制力度不足的现象，其发展和规划缺乏科学性和前瞻性。此外，在实际改造过程中，存在有形改造与无形改造失衡的状况，很难将城中村的改造与城市社会、经济、环境的整体发展相结合，因而造成城中村改造后的可持续发展性不足。

（三）城中村改造土地征用难。

城中村改造需要对土地进行征用，将集体土地转为国有土地，并对征用土地进行拆迁及安置补偿。按照《土地管理法》规定，土地征收补偿是依据土地的原用途进行补偿，而不考虑土地的区位价值，即以农业经营方式和投入为参照制定补偿标准，这给地理位置优越、寸土寸金的城中村土地带来了征地补偿标准的差异，致使实际补偿的不合理，最终造成了土地征用的困难。

（四）城中村改造资金缺乏。

城中村改造工作本身复杂、艰巨和持续时间较长，其改造涉及到征地、拆迁、安置、建设及环境整治等各个环节。对政府来说，单就征地、拆迁等补偿方面，就是一笔巨额的财政支出，而后续的市政基础设施建设等还需要更多资金，因此资金问题已成为“城中村”改造的瓶颈，并严重制约着城中村改造的进程。

（五）社会保障体系建设远落后城中村改造步伐。

城中村改造的“四个转变”之一就是要变农民为城市居民，市民化也就意味着由身份的转变而带来的传统权利的丧失和新的权利的取得，他们需要的并不是简单的市民身份认证，而是市民身份背后的权益保障，特别是直接关系到他们生存生活的社会保障制度。 但受我国长期实行的城乡二元管理体制的影响，社会保障体系的建立相当困难。尤其在涉及城中村村民医疗、住房、教育等方面缺乏实质性规定，没有真正建立起失地农民的社会保障体系。

二、可持续发展的城中村改造之路

对城中村进行改造意义重大如何更好地发挥城中村改造的作用，突破改造中的现实困境，关键就在于走城中村改造的可持续发展之路。我们可以考虑从以下几个方面着手：

（一）加快出台指导城中村改造的法律、法规和政策性文件。

建议国家在充分调查研究的基础上，广泛征求各界人士尤其是城中村村民的意见后尽快出台关于城中村改造问题的宏观指导性文件，地方政府则根据本地区的实际情况，在国家的宏观指导性文件指导下制定出相应的法规文件。特别是在涉及土地所有权转让、征地补偿、拆迁补偿等方面要制定出确实可行的方案。以规范政府的不合理行为，保障村民和村集体的合法权益不受侵犯，保护村集体资产、村民个人财产不受损害。

（二）合理、科学的改造规划先行。

首先，城中村的改造涉及到村民的切身利益，因此在编制规划时，应在充分听取他们合理意见的基础上，编制本村的改造规划。其次，改造规划要有前瞻性和科学性，城中村改造的最终目的是适应城市发展的需要，因我国城市化进程处于一种加速发展的状态，如果城中村的改造规划不具有前瞻性和科学性，势必会造成与城市的不兼容，最终导致改造的失败。最后，城中村改造规划应秉承可持续发展的思想，兼顾有形改造与无形改造，避免城中村的再生。

（三）加强城中村改造的公众参与。

政府模式的城中村改造过程中，政府应该尽快转变观念，要充分认识到人民群众在城中村改造中的主体性地位， 积极引入公众参与机制， 认真听取群众意见， 切实保障群众利益。如：加强村民参与，建立政府与村民的双向沟通机制；合理的引导开发商参与，合理引入开发商的资金以推动城中村改造进程；加强非政府组织的参与，发挥其在社会公共事业管理中的作用。非政府组织能使社会自己组织起来，生产一定社区内的公众所需要的产品或提供所需要的服务，及时回应社会多元化的需求，从而缓解社会不同群体对政府不同需求的压力，使政府专心于提供纯公共产品。

（四）建立与城中村村民相关的社会保障体系。

在城中村改造过程中，由于村民失去了土地，且村民的文化素质普遍不高，虽然失地后的村民得到了相应的补偿，但从长远来看，不利于他们融入城市。因此，政府在城中村改造时要坚持社会保障体系建设的并行，要及时在村民中建立养老保险制度和基本医疗保险制度和最低生活保障制度。把村民的就业统一纳入城市就业管理并优先享受就业培训、就业指导等待遇。

城中村的存在，不仅影响城市的美观，也给城市的发展带来诸多问题，严重阻碍了城市化的进程。因此，对城中村进行改造已成为推进我国城市可持续发展的必然要求。在城中村改造过程中，我们必须坚持科学发展观，坚持“以人为本”，结合我国具体国情并积极借鉴国外城中村改造的成功经验，尽快制定相关的法律法规，加强社会参与，完善社会保障体系，大胆进行制度创新，实现城中村改造的可持续发展。

参考文献 ：

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中图分类号：TU984.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）11（b）-0196-01

1 城中村改造中的普遍问题

1.1 较少经济增长点

城中村作为一个农业为主的村子，很难找到经济上的亮点。据了解，一般现在的城中村主要的经济来源就是出租房子给外地人，获得租金。除此之外，还有政府征用土地时，发放的一次性补贴，或者是城中村拆迁改造过程中，政府给予的津贴。城中村的经济发展严重落后于城区的迅猛发展，但是在这种落后的情况下，城中村的经济发展却依旧很少有较好的突破点，所以经济的增长是短期内难以实现的。由于对城中村的改造中，对经济带来的动力还远远不够，当地的村民从以前的农业中退出却没有更好的发展，导致城中村的经济很局限，没有脱离单一的以地换钱的改造模式，也很少有新的经济增长点。城中村和在其改造中具有经济起步晚，原有经济薄弱，缺少新型经济的特点。

1.2 缺少规划，土地利用率低

根据统计显示，在城中村中，违章建筑数量较多，管道线路较为复杂，市政管理最为松懈，而且城市的基础设施和和基本功能都未能到位。在城中村中，各种违章违规的情况时有发生，村民缺乏法律法规的知识，利用所趋，盲目的建设简易房出租；还有就是对现存土地的利用率低也很不合理，大部分都是弃而不用，等待政府征地，没有体现土地应有的价值，而且这种弃而不用的做法，对土地造成了损失，造成严重的水土流失。缺少合理的统筹规划或者没有严厉的执行规划是城中村改造中的大问题，由于不合理的规划，会大大增加拆迁改造中的成本，从而拆迁改造的质量也就下降了。还有对建筑的不合理规划，导致城中村的建筑风格很不统一，结构很凌乱复杂，不能拉近城村的距离，不能达到城中村改造的目的。

2 我国城中村改造的现状

2.1 政府主导作用

城中村的改造就目前形势来看，政府是唯一的主导作用者；而现有的改造形势和改造方向也是政府所主导的。对于城中村目前的改造现状而言，政府为拉近城乡经济差距，积极募资进去对城中村的改造和完善。其中，改造的主要工作是改造新建城中村的破旧民房，整体改迁或是聚集到较集中的居住地段；同时，对一般的商业用楼也会按照规划的要求进行整体的整改。同样的改造是具有一定的经济方面的影响的，政府在当前主导的城乡改造过程中，是希望改造和完善当地的基础设施的同时，能够为当地带来足够的经济带动力。政府优先考虑具有一般性经济增长的模式进行对城中村的改革和改造，在要求整体设施完善的前提下，为当地的居民创造更多的经济带动力和经济增长点。

2.2 市场带动作用

政府对改造的影响是直接而短时见效的，而市场作用的是目前城中村改造中作用最具有深远影响的，市场对城中村的直接的影响作用是促使城中村未来发展方向的重要的力量之一。和政府的直间作用相比较市场的影响是不易察觉的，而却是时刻影响的，市场是利益的代表，有利益就会促使一部分人为了利益而进行一些运作和对现有状态的一些改变，从而就会对城中村在改造过程中一些利益关系的合理调配，使之想利益的最大化方向发展。市场是一只看不见手，他对利益的巨大驱动会给城中村这种比较滞后的地域带来契机，廉价的土地资源和低廉的劳动力市场，为资本实现其更大化的利益有非常重要的意义。而城中村就会在这种资本的带动下朝着实现利益的和带动发展的方向发展起来。当然资本的自由运作是具有其本身的局限性和盲目性，所以目前市场的作用是一把双刃剑。

3 对中国城中村改造的建议

3.1 建立健全法律法规

建立和健全关于城中村的拆迁改造和整体规划管理的法律法规是我国目前城中村拆迁改造的重要保障。国家有关部门应该建立普遍使用的改造措施规范，而地方的相关部门也应当建立适合当地的保障措施，和强制法律法规。并且要有具体的监督职能部门，就是这种监督会使相关的措施得到良好的执行。同样的，有了法律规范就不会出现像以往类似的的混乱局面，在城市发展的过程中，城中村村民的文化水平不高，这也更容易出现一些素质不高的管理人员，损害集体和国家和城中村村民的利益的情况。

3.2 合理调整利益关系

在城中村的拆迁和改造过程中，应该认清各方的利益关系，并且考虑到各方面都利益的需要。在城中村的开发中，土地的征用和出让是最大利益的所在。土地市场化，商品房的房价的飙升，是一种不安分的爆炸发展和增值。土地的利益将会有更多方面的问题出现，开发商和政府的角度是相对立的，政府一般考虑村民利益的最大化，而资本却需要廉价的土地，需要从村民那边榨取更多的利益。政府部门应该实事求是的为人民干实事，切实考虑到贫穷城中村村民的利益。合理的利用和征收土地，从经济和各方面的发展需要妥善安排土地的规划用途，不能只顾眼前短期的利益回报和进行竭泽而渔式的盲目开发和自杀性发展。

3.3 完善社会保障制度

完善和加强城中村的社会保障和加强村民的就业工作在城中村在改造过程具有十分重要的意义，也是城中村在改造中的内在要求。政府应该采取相关的措施，促进城中村村民的再就业或重新创业，保证他们得到应有的权益，支持鼓励村民的创业，可以从发展现代农业，畜牧业，养殖业的方向开展，让村民自己当家作主，靠自己的力量创造价值。同样的，政府应该做好人才的培养工作，完善基础教育并加强未来发展方向的人才重点培养。设立必要的培训中心，保证村民能够快速的进入价值的创作中。丰富和改善村民的文化环境，在提高村民素质的同时丰富他们的精神世界，保证村民心理的健康；提高医疗保障能力，医疗保险惠及每一位村民。

小结：城中村的改造任重而道远，需要多方面的共同努力。根据实际发展的需要，制定行之有效的法律法规来指导城中村迅速而良好的改造，严格执行法律规范，控制操作层序，强化有关部门的服务意识，并且做好良性发展的宣传工作，加强基本监督机制。不断提高养老保险和失业保险的保险额度，循序渐进的完善和加强村民的社会保障制度。

参考文献

[1] 向碧华.城中村问题研究[D].武汉大学，2010.

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全南县地处江西省最南端，素有“江西南大门”之称，总面积1535平方公里，总人口21万，辖9个乡（镇）86个行政村，1057个村民小组。大部分城中村集中在县城周边规划区内的金龙镇、城厢镇等两个乡镇。

（一）主要特点

一是城中村面积大人口多。全南县城中村共涉及金龙镇河背村等9个行政村，93个自然村。其中：处于县城建成区，已经完全没有农业耕地的一类村庄有46个村小组，村民约1745户，人口约6280人；处于县城建成区周边，还有少量农业耕地的二类村庄有10个村小组，村民约376户，人口约1456人；处于县城建成区郊区，还有较多农业耕地的三类村庄有37个村小组，村民约1546户，人口5772人。

二是经济发展基础弱。目前，县城建成区内的许多城中村，为了县城的发展，已将大部分赖以生存的土地奉献给了县城建设，由此也产生了许多失地农民。这就使得这些村委既没有集体经济发展资金，又失掉了土地这一赖以生存的基本生产资料和最可靠的生活保障，导致集体经济发展乏力，失地农民没有就业保障，群众生活水平日益下降。

三是社会保障待遇低。县城建成区内的村民大部分仍然为农业户籍，由于大部分农用地已被征收，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的边缘群体，生活在城市的边缘，处于社会保障的真空地带，已影响到城乡社会稳定。

四是群众生存环境差。城中村范围的市政基础设施不完善，致使生活污水横流、垃圾随意堆放、道路交通不畅。城中村范围内的房屋建筑建设年代久远，大多数已成为危房，严重危及群众身体健康和生命财产安全。城中村范围缺少公建或公益设施，给群众的居住、出行、休闲带来较大不便，居民的生存居住环境与党的“十”提出的推动城乡发展一体化，促进城乡共同繁荣的要求不相符。

（二）存在问题

一是土地“瓶颈”问题难以突破。土地问题事关规划、拆迁和安置补偿等问题，涉及村民的根本利益，是城中村改造工作中公认的“瓶颈”问题。因“城中村”现有村落的房屋建筑密度大，道路体系凌乱且宽度小仅容人行通过，城中村改造必然需增加村庄建设用地，一方面由于村庄周围少部分空地均为村民个人所有，村集体基本上无自留地，新增建设用地必须从村民之中征收，相当多的村民对失去自留地后的就业、经济收入等问题十分担忧，在实际土地征收中存在一定难度；另一方面村民原宅基地占地面积大小不一，如对城中村进行整体拆迁改造，部分村民不愿腾让宅基地，要求拆一补一予以安置，使得原本就不足的建设用地难以满足安置要求。

二是农村传统的居住理念阻碍居住方式的转变。许多村民特别是一些中老年人，把“单家独院、有天有地”视为理想居家。他们对新颖、集约化的多层住宅怀有一定的畏惧心理，害怕在新的居住环境和社会关系中生活不能适应。

三是城中村改造中的违章建筑处理问题。由于村庄内的违章建筑大多为乱搭乱建，对村庄原有布局造成了较大的破坏，如对城中村整体改造，必定涉及到违章建筑的拆除和补偿问题；对一部分保留的违章建筑户在依法办理相关审批手续后，按照“一户一宅”宅基地的规定必须收回原老宅基地，实际操作过程中对原老宅基地难以收回，造成土地资源分配不公平，对城中村整体改造工作造成较大的阻碍。

二、城中村改造的必要性

实行城中村改造是贯彻落实党的十提出的统筹城乡发展的具体举措，也是抢抓政策机遇、借势城市建设的一项紧迫任务，更是推动城镇化建设提质的一个重要载体，对于提高县城城市化水平，实现经济社会又好又快发展具有重要意义。

（一）实行城中村改造有利于加快城市化进程。县城是全县的政治、经济、文化中心，也是一个县的对外窗口。而城中村的存在直接影响县城形象，影响城市化水平的提高。城市化水平的高低又直接影响着全县的形象，影响着全县经济的发展。所以积极稳妥地解决城中村问题，促其经济管理体制和社会管理体制向现代化城市管理体制和方式转变，使城中村直接融入城市，对于加快城市化进程具有举足轻重的作用。

（二）实行城中村改造有利于高效利用土地，提升城市承载能力。目前国家实行严格的土地政策，地方土地资源日益紧缺，而县城建设又需要大量的建设用地，城市的发展正逐渐从粗放的外延式扩张向内涵式集约发展转变，在这种情况下，改造城中村，盘活效益低下的城中村土地，腾出更多建设用地，缓解土地供求紧张矛盾，已成为历史的必然，因此科学合理的城中村改造，将会大大促进城市土地潜力的提高，拓展县城发展空间，提升城市的承载能力和经济发展水平。

（三）实行城中村改造有利于改善居住环境，提高居住生活质量。通过高标准的规划设计和改造，会使原来的城中村融入县城，从根本上解决原来城中村基础设施建设薄弱、建筑密度大，居住环境脏、乱、差，生产生活质量低劣等问题，改造后配套绿化、休闲、健身、环卫、物业等基础设施，这将会极大地提高村民居住生活质量，让他们更好地共享县城发展带来的成果。

（四）实行城中村改造有利于提升县城形象，促进招商引资。城中村改造不是简单的拆旧村建新村，拆平房建楼房，更不是低水平的重复建设，而是通过高标准规划，高标准建设，将落后的村庄建设成为凸现城市现代化气息的文明社区，将会变成县城一道独特的风景扮靓县城，提升县城品位，使县城容貌得到显著改观，城市形象得到显著提升，城市现代魅力进一步显现。这样以来，县城环境质量的改善，城市化水平的提升必将对招商引资、项目建设产生极大的推动作用。

（五）实行城中村改造有利于城中村自身发展。加快城中村改造是城中村自身经济和社会发展的需要。城市化发展也需要城中村在环境卫生、城建、治安等方面向社会化转变，需要村民向市民转变。对城中村改造，将其城市化，是城中村经济社会发展难得的一次机遇，也是实现又好又快发展的必然选择，无论是从城市整体发展还是从城中村自身发展来看，目前的存在形式都有其严重弊端，如果不加以改造，必然对经济、社会、环境等各方面发展带来严重制约。

三、城中村改造模式探讨

在调研过程中，由于各“城中村”地理位置、经济实力、房屋状况等情况不同，经听取较大多数村民及有关乡镇的意见建议，建议采取以下几种模式进行改造较为合理。

（一）拆旧建新型。即在政府引导下，由村委会组织，由村民自行筹资建设，完成原有旧房拆除，在原宅基地上回迁建设的全部工作。拆旧建新改造模式的优点有：一是不需增加村庄建设用地，村民按原有宅基地面积进行重建；二是不改变村民原有的“生存、生产、生活”模式；三是该改造村民普遍较愿意接受，实施难度相对较小。存在的缺点有：一是由于保持村庄原有建筑布局，村庄道路、排水等设施用地维持原貌，对于布局凌乱的村庄将无法从根本上改变村民居住环境，出现仅有新村没有新貌；二是部分宅基地面积小的村民，由于满足不了新建宅基地的需求，对改造缺乏积极性。拆旧建新改造模式仅适用于村庄建筑布局较为整齐，原有村庄道路满足要求的村落。

（二）原址重建型。即由村委会统一组织，对原有村落进行整体拆除，在不严重违反规划的前提下，对原有宅基地重新合理分配给村民自行进行房屋建设。其优点有：一是对村庄布局进行科学合理规划，能够从根本上改善村民居住和生活条件；二是不改变村民原有“生存、生产、生活”模式。存在的缺点有：一是需要得到全体村民的积极支持，同意全面拆除；二是对村庄无房户、多房户的宅基地合理分配存在一定的难度。此模式适用于村庄规模小，原有村庄用地面积满足村庄整体新建规划用地需求的村庄。

（三）原址商业开发型。即由村委会统一组织，对原有村落进行整体拆除，在不严重违反规划的前提下，对原有宅基地在满足规划条件下进行多层住宅或专业市场建设，由村民按原房屋面积比例进行分配。其优点有：一是对村庄布局进行科学合理规划，能够从根本上改善村民居住和生活条件；二是对有条件的村庄，可利用地理优势，开发商品住宅或商业店面，从一定程度上解决失地村民的经济来源问题。存在的缺点有：一是需要得到全体村民的积极支持，同意房屋全面拆除；二是所建房屋为多层住宅或专业市场，为确保工程质量，必须严格执行工程建设程序。此模式适用于原有村民接受居住多层住宅方式的转变，村庄位于县城中心区域或靠近主要道路附近，具有一定商业价值的路段。

（四）异地新建型。即在原有村庄附近另行征收一定规模的建设用地，用于城中村改造用地。其优点有：对村庄布局进行科学合理规划，能够从根本上改善村民居住和生活条件。存在的缺点是：必须解决新建村庄建设用地问题。此模式适用于：一是户数较少的村庄进行整体搬迁，将其并入附近较大规模的村庄进行改造；二是对原有村庄建筑密度大，实行拆旧建新、原址重建等改造模式无法从根本上解决村民居住和生活条件的村庄，对一部分村民进行易地建设，腾让出的宅基地由国土部门收回，用于安置另一部分村民的改建和公共设施建设用地。

（五）新征预留型。即政府在征收集体土地中，按照所征农用地面积的10%左右留做村庄建设用地，其余征为国有。块内土地除优先安置原“城中村”范围内村民，剩余土地按照规划确定的用地性质进行商品房开发，办理土地证和房屋产权证。其优点有：对有条件的村庄，可利用地理优势，建设商业店面，从一定程度上解决失地村民的经济来源问题；存在的缺点是：已完成土地征用的村庄村民意见较大，可能要求政府按相同条件解决。此模式适用于目前还保留有较多农业耕作的村庄。

四、推进城中村改造的对策与建议

对县城城中村进行科学合理的改造，是县城建设扩容提质的重要方面，更是全面建成小康社会的客观要求，对推进城乡统筹发展，做美做精县城，提高城镇化水平具有十分重要的意义，推进城中村改造重点要抓好以下五个方面。

（一）提高认识，深化理念。城中村改造表面上是一个城市建设问题，实质上是社会组织变革问题。城中村改造的本质是经济耕作方式的变化，随之而来的是社会身份的变更，建筑形态的变化是这种经济形式变化带来的一种表象而已。实践中由于对城中村改造问题的这种艰巨性和关联性认识不足，往往简单地着眼于建筑形式的变化而忽视了对经济耕作方式的变革，结果改造工作总是遇到这样那样的阻力，旧的问题一边在解决，新的问题又随之产生，政府规划在执行中往往走样，致使改造效果有时不理想，有时一改再改，造成很大的浪费。城中村改造的实质就是要改掉城中村，让村庄与城市融为一体。城中村改造的目标就是要实现“农民变居民、村庄变社区、集体土地变国有土地、集体经济转为混合经济”。要实现这一目标，需要在城市规划、土地制度、组织形式、社会保障等方面同时努力，需要民政、劳动、规划建设、国土资源等各个部门协同做好相关工作。

（二）加强领导，高位推动。城中村改造涉及社会各个方面，要加强对城中村改造组织领导，成立县级层面的城中村改造建设领导小组，组织城中村改造调查研究，制定出台相关政策、规定和措施，协调解决城中村改造建设过程中的各种矛盾和问题，推动改造工作顺利有序地进行。

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1 西安市城中村改造对其住房供应体系的影响

1.1 城中村改造对土地供应的影响

据悉,从1997年到2003年,西安市新增建设用地17万多亩。而按照陕西省政府的规划,其1997年至2010年的建设用地为13.5万亩,西安的建设用地至少提前7年“预支”了3.5万亩。自此土地资源的紧缺,使西安失掉了许多项目,如西安市政府在2002年洽谈的50个投资项目因不能及时提供建设用地走了12个,失掉投资7亿元左右;2003年洽谈的55个项目,因同样的原因失掉投资达4亿元。据统计,目前西安市可投入市场供应的土地仅1万多亩,且绝大部分位于较为偏远的区域。

城中村作为存量土地的一个重要组成部分,优越的地理位置和区位环境使其无疑具有巨大的开发潜力。西安市三环以内的187个城中村中,农业人口20.1万人,总占地面积13.05万亩。按人均65平方米(其中40平方米为居住安置楼;25平方米用于经济发展建设)指标分配,平均3.0的容积率计算,这些城中村的村民安置用地为0.65万亩,改造后可盘活土地12.4万亩,即8.67.08万平方米,可建设各类商品房、商业房、停车场、经营项目等总建筑面积2.48亿平方米,其中80%约1.984亿平方米为居住面积。

可见,城中村改造土地已成为西安市房地产市场的主要供给力量,不仅将为城市提供大量的土地,提高土地资源利用率;同时也为保障性住房的建设提供了很大的发展空间。

1.2 对居民居住条件的影响

1.2.1 对廉租房供给的影响

自20世纪90年代起,农村大量剩余劳动力涌入城市,成为城市建设和发展主要的劳动力来源。但由于他们以体力劳动为主,收入不高,因此城中村的廉租住房成为他们的主要住房需求,同时也缓解了村民的就业问题。

作为西部最大、经济最发达的城市,自20世纪90年代以来,一直是外来人口打工、出行的城市之一。据不完全统计,西安市外来人口已突破40万人,其中70%都居住在城中村,良好的地理区位、低廉的房租、方便的租赁手续、宽松的管理等优势使城中村成为城市外来人口的重要聚居地。随着城中村改造进程的加快,外来务工人员租房问题已越来越凸现。2009年8月,随着西安市雁塔区后村拆迁工作的启动,将近3万的流动人口都面临着租房难的问题。虽然城中村村民为了获取更多的租金使乱搭乱建现象极为严重,但其在缓解城市政府对于大量的外来人口居住安置问题上所起到的积极作用是不容忽视的。

由上可知,城中村改造大大减小廉租房的供应量,因此政府在对城中村改造的同时更应加强廉租房的建设力度,做好城中村的整体规划,改造城中村的同时,也推动了住房供应体系的健康发展。

1.2.2 对商品房供给的影响

经调研发现,西安市城中村改造项目的容积率都较高,价格也比同地段普通商品房要低一些,如莲湖区的“芙蓉新天地”、“古都西苑”等。这些改造项目的容积率基本上在5左右,有些甚至达到了6;其户型以80-120平方米、二室和三室为主;均价在3500元/平方米左右,与同地段商品住房相比价格低1000-1500元/平方米。可见,城中村改造的商品住房项目无论是在户型还是价格定位上都在一定程度上满足了那些真正需要购房来改善居住条件的中低收入阶层,解决了住房市场的刚性住房需求。

1.2.3 对住房供应总体的影响

根据2008年规划,到2012年底,西安市将提供住房总量为5866万平方米,土地来源主要是城中村改造,其中普通商品住房3654万平方米;经济适用房573万平方米;单位职工住房554万平方米;城中村改造安置用房199万平方米;廉租住房22万平方米。其中套型面积90平方米以下的商品住房,占各类商品住房供应总量的70%以上。预计到2012年末,西安市人均居住面积将由2008年底的28.51平方米增加到30.15平方米。

从以上数据看出,政府规划在这四年中商品房的供给以中小户型为主;经济适用房方面以平均每户建筑面积80平方米计算,这四年间将会为西安市提供71625套经济适用房,可见在城中村改造的同时政府也加大了经济适用房的建设力度;但在廉租房建设方面,以每户建筑面积50平方米计算,这四年中的廉租房供给量也只有4400户,远低于市场需求,这显示政府对廉租房的重视程度还很低。但总体来说,西安市的住房供应体系正在努力朝健康的方向发展。

2 建议

2.1 通过城中村改造推动保障性住房建设

据了解,杭州市已将外来务工人员公寓建设纳入城中村改造项目中来解决其居住问题。郑州市则通过借助城中村改造大力推进廉租房、周转房等保障型住房项目建设,满足外来务工人员的居住需求。这些成功的例子值得参考,但也应结合西安市的实际情况采取相应的方案,在合适的区域将一部分城中村改造为商品房和经济适用房,另一部分改造为合法的廉租房;此外也应多设计一些小户型,除满足房主自己居住外,便于将多出的房屋出租。具体情况视“城中村”区位地段、产业结构调整与升级及暂住人口安置数量等影响因素而定。

2.2 城中村改造应体现灵活性和多样性

首先对城中村的规划应符合其周边环境未来的发展趋势,将住宅、商业和服务业项目建设与城中村改造有机结合,因此规划设计中应带有可变性和灵活性。同时考虑到城中村负载着一定程度的经济职能,如房屋出租、商品销售等,因此改造后的住宅应考虑上层居住、下层经营的布局特点。

?参考文献:

[1] 杨淡锋. 社会视角:“都市村庄”都市化发展问题研究. 西安建筑科技大学硕士论文,2003:19-24

篇9

一、肯定成绩，正视问题

*年初，省委、省政府提出用三年的时间完成“城中村”改造任务，加快全省城镇化进程。按照省委、省政府的工作部署，我市成立了“城中村”改造协调小组，下发了指导性文件，制定了“城中村”改造三年计划；各县（市、区）也都建立健全了组织机构，研究制定相关政策。从*年2月份全市“城中村”改造全面启动以来，各级政府以解放思想为契机、心往一处想、劲往一处使、破解难题、搞好服务、提高效率，经过近一年的努力，我市的城中村改造工作取得了实质性进展。*市启动了4个城中村改造，累计投资2960万元；长葛市启动了坡杨村改造，已完成投资2000万元；*县启动了*、*2个城中村改造，完成投资4100万元；鄢陵县完成了8个城中村的控制性详细规划审批，启动了5个城中村改造，完成拆迁面积5万m2，开工建设3万m2，累计投资1.2亿元；襄城县启动了3个城中村改造，完成拆迁面积6.02万m2，完成投资4259万元；魏都区启动了俎庄、洞上2个城中村改造，俎庄安置房已开工建设，洞上已与投资商签订了合作协议；经济开发区启动了屯北城中村改造，已与外商签订了开发协议，正在编制修建性详细规划；东城区完成了9个城中村改造的控制性详细规划审批，启动了三里桥、大坑李、十里庙、唐岗、半截河、赵湾6个城中村改造，已完成拆迁面积58.6万m2，完成投资5.38亿元。截止目前，全市共完成城中村改造房屋拆迁面积70多万m2，开工建设面积52.9万m2，累计完成投资8.2亿元。对*而言，大规模地对城中村进行改造是一项新的工作，可以说没有成功的经验可遵循，外地的一些做法也仅仅是一种借鉴，大家在这种情况下，勇于创新，大胆实践，探索了不少好的做法和经验。概括起来，主要有以下五个方面的特点：

一是坚持规划引领。各县（市、区）严格按照《*市区城中村改造工作的意见》要求，坚持规划先行、城乡一体、充分对接、选好切点，努力从“四个有利于”（即有利于城市总体规划实施、有利于提升城市整体功能、有利于坚持集约、节约利用土地、有利于改善市区居住环境）出发进行规划。如长葛市树立“大统筹、大集中、大规划”的理念，对推进区内19个行政村统筹规划，将19个行政村合并建设成10个集中居住区,居民可达2万人。通过统筹规划，既节约了土地资源和基础设施建设投入，扩大了社区规模和人口,改善了农民生活环境，同时也更好地实现了推进区与城市总体规划的衔接。二是坚持试点先行。去年，我们在市区和推进区范围内共确定了7个市级试点城中村。目前，7个市级试点村探索形成了一些好的改造模式和工作经验：如*县*村采取“村企共建”的模式，由瑞贝卡公司投资8000万元对村庄进行改造，村庄腾出的土地用于企业发展。目前，*“城中村”改造完成投资3600万元，一期16幢安置房已开工建设。魏都区俎庄城中村采取市场运作的模式，引进开发商进行投资改造，长葛坡杨村则采取政府贷款的模式进行改造，都取得较好的成效。三是坚持政府主导。各县（市、区）政府在城中村改造中积极发挥主导作用，如在招商方面，充分利用第八届中原花木交易博览会这个平台，布置展台，发放招商文件，开展项目推介，取得了明显成效。在拆迁补偿、群众安置方面，坚持群众利益最大化原则，规定先安置群众，后开发建设。东城区采取“以民为本，和谐拆迁安置”的模式，由区、乡（办）、村（社区）共同委托具有国家资质的评估公司对“城中村”改造拆迁房屋进行市场评估，把市场评估与评估有机结合起来，确保了拆迁补偿过程的公开公正、阳光透明。在此基础上，深入村组进行调查研究，较好地解决了“闺女户”、“外来户”、“困难户”等特殊对象安置问题，合理的安置办法充分调动了群众参与“城中村”改造的积极性。在建设用地上，各地都坚持以“招、拍、挂”方式供应，阳光操作。由于政府主导作用发挥得好，促进了城中村改造工作的健康、良性发展，促进了社会稳定。四是坚持兼顾各方利益。各地按照政府、业主、群众“三满意”的原则，维护好各方利益。各地在维护政府和社会公共利益的前提下，在法律法规政策许可的范围内，各尽所能地出台了优惠政策，对开发商给予让利。如东城区提出根据不同项目，对开发企业实行财政补贴，保证投资商合理的回报率，以消除其后顾之忧。五是坚持机制保障。经过一年多的运行，全市上下形成了一套系统协调的城中村改造运行机制。第一，建立了领导机制。各县（市、区）都成立了“城中村”改造领导小组或指挥部，下设办公室。主要领导亲自挂帅，*县王堃书记亲自担任政委，王民生县长任指挥长，实行四大班子领导分包制，提供了组织保证。第二，建立了督查机制。市经营办建立了“日督查”、“两周一通报”的制度，根据工作进展情况、现存问题，每两周编发一期督查通报，上报市有关领导，并把下两周需要完成的工作，以通报形式下发给有关单位，限期完成。第三，实行考评机制。市经营办下发了《*市“城中村”改造考评办法》，每两个月对全市“城中村”进展情况进展进行一次排名，最后一名在创建新闻会上作表态发言，有利地促进了我市“城中村”改造工作。第四，坚持方案评审机制。为了妥善解决实施方案的编制和评审，解决好村民安置、改造开发中的问题，市国土局苏晓局长和城中村改造办公室的同志根据工作需要，经常召开“城中村”改造联席办公会议，与建设、规划、财政等部门反复沟通协商，提出解决问题的意见和措施，指导和推动了城中村改造工作顺利进行。

在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到*年城中村改造存在的问题和不足。就全市而言，县（市、区）发展不平衡，个别地方工作推进不力，成效不明显。就*市区来讲，截止目前，7个试点村仍有4个没有开工，年度计划完成投资4.6亿元，实际完成0.7亿元，仅占年度计划的15%，无论从形象进度还是投资完成额度，都与省委、省政府、市委、市政府的要求和全市广大人民群众的期盼还有相当大的差距，分析原因，主要有以下几个方面：一是受国家宏观政策和市场经济形势影响，开发商对城中村改造投资热情不高。去年上半年国家实行紧缩性财政政策，下半年暴发的全球性金融危机对我国宏观经济形成冲击，房地产市场迅速下滑，开发商资金紧张，这在客观上影响了投资商参与城中村改造的热情，各地普遍出现城中村改造招商引资难的问题，有的协议已签订又临时退出，致使个别项目不能按时开工建设。二是开拓创新意识不强。一些地方认为城中村改造是一项长期工作，上级提出的改造时间太紧、任务太重，自给的少，畏难情绪大，工作不好推进；城中村改造的路子不多，方法不活，在破解资金难题、调动农民积极性等方面还需要进一步解放思想。三是开发商要求调整用地规划，打乱了原有布局。由于目前房地产低迷，部分开发商认为按照原计划用于打捆开发的经营性用地较少，赢利难以消化安置房费用，坚持要求调整用地计划，扩大经营性用地面积，原有布局被打乱。四是前期工作滞后，影响了整体工作进度。由于投资商确定难，资金到位慢，造成城中村改造项目前期工作滞后，修建性详细规划编制难、编制慢，规划审批、招商引资、拆迁安置、开发建设等相关工作不能协调推进，影响了城中村改造工作的整体进度。对于上述问题，各县（市、区）和市直有关部门一定要高度重视，认真研究，刚才各部门初步提出了一些意见，下来后要继续沟通，采取切实有效措施加以解决。对于已开工建设的，要在去年工作基础上，加快进度，全面铺开，严格按照控制性详规和修建性详规的要求，把好建设质量关，把好公建工程关。对于没有开工建设的各县（市、区）政府要进一步加强组织领导，抓紧完成前期工作，尽快开工建设，对建设台帐要进行调整，科学安排施工计划，争取把前期耽误的时间在后期工程建设中赶出来，确保按照原定竣工时间按时完工。

二、提高认识，增强信心

城中村改造是改善人居环境、提升城市品位、推进城镇化的必由之路，是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障，是以人为本、科学发展、构建和谐社会的强力举措，是民心工程、德政工程、千秋工程。各级、各部门在思想认识上需要从四个方面进一步提高：

首先，要从扩内需、保增长的经济形势出发,进一步增强城中村改造的紧迫感。对于今年经济形势的严峻性和复杂性，大家都有了一定的了解和认识，目前中央总的判断是，受金融危机影响，我国经济社会运行的不确定因素和潜在风险可能还会增加，经济下滑还未“见底”，今年很可能是新世纪以来经济发展最困难的一年。我市同全国、全省一样，经济运行基本面保持良好，但也存在经济下行压力明显加大、企业经营困难逐步加剧等问题，保持经济平稳较快增长已经成为09年经济工作的首要任务。要保持全市经济平稳较快增长，当前情况下最有效最直接的措施就是加大投资力度，尤其是加大公共基础设施的投入。城中村改造项目产业关联性强，对建材、运输、房地产等行业拉动作用十分明显。当前，国家明确提出要保增长、扩内需、调结构，强调出手要快、出拳要重，并且陆续出台了加大信贷、鼓励投资的一系列刺激经济的措施，根据以往经验判断，我们可以抓住的建设和机遇也就是一两年时间，随着经济趋热，又将开始新一轮防过热、防通涨，到那时国家政策口子收紧，我们就会痛失机遇。因此，要切实增强紧迫感，抓住当前鼓励投资的良好环境，推动我市的城中村改造工作再上新台阶。

其次，要从加快推进城镇化进程的高度出发,进一步增强城中村改造的责任感。党的十七大报告指出，要坚定不移地走中国特色城镇化道路。中国特色的城镇化道路，就是城乡统筹发展，实现城乡一体化。*市城镇化的发展模式是“带状城市，组团发展”，发展的目标是“一个中心，五个片区”，即以“三区一县”（魏都区、东城区、开发区和*县城区）为中心，*市、长葛市、*县新城区、鄢陵县、襄城县为五个片区。要实现这一目标，就要加快城中村改造步伐。在推进城镇化进程中既要扩大城市规模，扩大城区面积，外延式发展，更要提升城市内涵，建设紧凑型的城市。目前，全国、全省各地都在抢抓机遇，大规模、大力度进行老城区和“城中村”改造。*市外环路以内城中村有61个、人口13.7万人，推进区内的城中村61个,人口9.5万人，两者相加有122个城中村，人口21万人，占地5万亩，安置用地2万亩，可以腾出3万亩建设用地，13.7万人能够通过身份置换转变为城市居民；*市、鄢陵县、襄城县计划三年改造29个行政村，人口8.1万，占地1.68万亩，可腾出土地3700亩，转换城市居民8万多人。其中，*市计划改造12个，人口3.3万人，占地6900亩，可腾出土地1500亩；鄢陵县计划改造6个，人口近3万人，占地2200亩，可腾出土地1300亩；襄城县计划改造10个，人口近1.8万人，占地7800亩，可腾出土地900亩。由此可以看出，通过城中村改造可以集约、节约用地，腾出宝贵土地去进行大项目的开发建设，进而强化城市的产业支撑。

第三，要从顺应广大群众的迫切愿望出发，坚定“城中村”改造的信心和决心。“城中村”改造符合我市城市发展的实际需要，更符合人民群众的愿望要求。随着我市城镇化进程的不断加快，广大群众看到了城市日新月异的新面貌，更希望享受到城市发展带来的实惠，因此对城中村改造更加关注，更加支持，更加期盼。近年来，不断有市民群众通过写信或市长信箱等多种方式强烈要求加快城中村改造改善居住环境。这些情况都充分说明加快城中村改造步伐，符合民意，顺应民心。这项工作既有政策机遇，又有群众支持，可谓天时、地利、人和。我们一定要抓住机遇，坚定信心，毫不动摇地把这项工作一抓到底，抓出成效。

第四，要从实践科学发展观出发，在不断解放思想中增强“城中村”改造工作的动力。各县（市、区）要坚持从实践科学发展观出发，深刻认识城中村改造对于推进我市“四城同创”，确保土地集约、节约利用，实现我市经济“新跨越、新崛起”的重要意义，进一步解放思想，与时俱进，在城中村改造资金、土地、拆迁等“瓶颈”问题上，吃透上情、吃透外情、吃透下情、研究政策，借鉴经验，顺应民意，选准平衡点，抓好结合点，难中求解，创造性地开展工作，推进“城中村”改造工作顺利进行。

三、精心组织，有序推进

2009年是市委、市政府确定的“项目建设推进年”。市委毛书记提出要着力在老城区和“三村”改造上实现突破，李市长要求以完善城市功能和老城区及“三村”改造为重点，加大城市建设力度，完成年度计划投资。今年市区共确定了19个城中村和旧城区改造项目，计划完成投资26.9亿元。这19个城中村和旧城区改造项目对推动全市经济又好又快发展具有重要意义，市委常委会议、市政府常务会议专门进行研究部署，市政府先后召开了项目协调会和前期工作对接会，对城中村改造工作提出了明确要求。总体要求是：坚定信心，规划引领，因村制宜，破解瓶颈，全面加快城中村改造工作进度。具体工作强调6点意见：

一是明确目标任务,落实工作责任。*市、襄城县、鄢陵县要按照省政府的要求，精心谋划，科学安排，确保三年完成城中村改造任务。*县、长葛市、魏都区、开发区、东城区要在三年内完成市区和推进区的城中村改造任务。市区和推进区各责任单位要按照《*市2009年城建重点项目及城中村和旧城区改造项目计划》确定的城中村改造目标任务,层层细化分解,明确工作时限,建立工作台帐,抓好工作落实。对城中村改造项目建设实行主要领导负责制,各责任单位主要领导负总责,分管领导具体负责抓落实。各县（市、区）和有关单位要切实增强责任主体意识,加强协调配合,采取切实有效措施,确保2009年城中村改造项目及早见效、及早惠及民众。

二是抓住关键环节,做好前期工作。要认真按照市政府规定的“十个程序、九个规范性动作”要求，扎实做好前期工作，确保项目有序推进。第一，要积极发挥规划的引领作用。各县（市、区）要坚持把规划作为“城中村”改造建设的“龙头”，用规划引领改造，用规划控制建设。要吃透情况，充分论证，认真扎实地做好前期工作，决不能大而化之，搪塞应付，要把先进的理念、外地的经验、当地的特点融入规划之中，高标准、高起点做好做实各项规划。市规划局要督促相关责任单位及早委托有资质的规划设计单位高标准编制修建性详细规划和施工图设计。第二，优先保障用地，探索新的用地政策和方式。市国土局要在国家土地政策趋紧的情况下,积极调整用地指标,优先保证城中村和旧城区改造项目建设用地。要认真落实十七届三中全会精神，积极探索农村土地制度改革，推进集体建设用地流转，为城中村改造用地探索新模式、新方法。各县市（区）要在城中村改造中坚持走集约、节约用地的路子，积极在存量建设用地上做文章，坚决杜绝占用基本农田搞改造，尽量不占或少占一般耕地。严禁借城中村改造的名义非法开发房地产，形成新的“小产权房”，要依法严查违法违规用地行为，做到既处理事，又处理人。第三，多方筹集资金。要坚持政府主导,市场运作,多方筹措建设资金。需要相关县(市、区)承担的,要克服困难,想方设法予以保障;需要业主投资的,要搞好引导,加强督促,确保到位。第四，依法和谐拆迁。要认真执行拆迁政策,在兼顾各方利益的前提下,及早考虑、及早实施、争取主动。要依法拆迁，有情操作，让群众充分了解政策，参与政策，充分尊重民意，做到透明、公开、公正、合情、合理、合法。各县（市、区）要加强协调，做好涉及群众过渡期生活安置和群众拆迁补偿工作；要优先建设群众安置住房，确保群众按时回迁后再进行经营性开发。

三是创新工作机制,破解筹资难题。要加大项目推介力度，吸引业主投资。各县（市、区）要认真组织编制招商文件，利用中央、省、市三级媒体进行大张旗鼓地宣传，要突出本地特色，讲清区域优势，讲明优惠政策，吸引全国各地有实力、信誉好的开发商关注*、投资*。要精心组织推介活动。起点要高，规模要大，效果要好，各县（市、区）可以分散搞，也可以联手搞。要制定优惠政策，让利投资业主。目前，受经济下滑影响，房地产市场低迷，房地产开发商对城中村改造这种投资大、回报周期长的项目投资热情不高。各地要借鉴珠海、合肥、郑州、临沂等地的成功经验，因地制宜地制定优惠政策，需要政府给的政策一定要给足，政府已有的优惠政策要用好，积极引进市内外有实力的业主参与城中村改造。要坚持多策并举，确保资金供应。各地要结合实际，积极探索多元化投资模式。可以采取政府统征储备、市场开发运作、社区自主改造、“村企共建”、“村园共建”、“土地整理”、“村庄整治”、“腾村换地”等多种模式。总之，各地要多动脑筋，多想办法，因地制宜，在资金筹措多元化、资金利用市场化、基础设施社会化上找出路，着力破解城中村改造融资难的问题。

四是沟通协调,做好改造方案评审。全市所有的城中村改造，都要在完成控制性详细规划编制与审批、确定投资商的基础上，抓紧做好实施方案的编制和评审。各个县（市、区）一定要重视方案的评审论证工作，编制好方案。市规划、土地、财政、建委四个部门要依据国家有关法律、法规政策和各个村的具体情况，因村制宜，一村一案地进行评审。四个部门要主动搞好服务，各个县（市、区）要主动沟通对接，共同搞好评审工作。

篇10

随着中国经济稳步进入了新常态模式，城镇化建设也到了如火如荼的地步。全国各地城镇化都在高速发展，城中村改造也成为了各级政府的一项重点工作。然而随着城中村改造的步伐加速，我们经常在各种媒体上看到城中村改造过程中出现的极端事件，暴力拆迁事件层出不穷，违规拆迁屡见不鲜，自焚乃至以命抗拆的现象时有发生，这就聚焦了一个全社会关注的问题――城中村改造的规范运作问题。

一、城中村改造中的问题及分析

在城中村改造中存在的主要问题有加盖、赔偿不能达成一致、违法拆迁、扬尘、安全事故、质量问题、延期交房、回迁安置问题等，造成上访频次高，群访社会负面影响大，究其原因，主要有以下几点：

1.城中村改造主体文化理念存在着业绩观、形象观的问题，没有将百姓利益放在首位。

2.城中村改造过程中运营不规范，拆迁评估监管不力，拆迁安置程序混乱，监督公示不到位，造成了各种违法拆迁等负面社会现象的发生，以至于百姓利益受损。

3.城中村改造中管理体系不健全，管理制度和业务流程不全，内部控制等管理工具缺失，是造成城中村改造出现问题的主要成因。

4.城中村改造过程中的监督控制缺失，缺乏第三方的监督，相关信息渠不畅通也是造成上访的原因。

二、如何解决城中村改造的问题

如何规范城中村改造业务？如何解决在城中村改造过程中出现的突出问题？内部控制审计就提到日程上来。

1.开展城中村改造内部控制体系建设

在城中村改造过程中，由于涉及面广，涉及部门多，各业务流程接口以及相关政策都存在缺乏统一标准的问题，因此规范城中村改造工作，搭建内部控制体系，加强内部监管，通过对内部控制体系的审计，促进整个城中村管理体系的提升就成为规范城改业务的关键。

（1）内控体系建设基础阶段

组织架构上设立内控工作领导小组与内控推进工作小组直接对内控工作领导小组负责，保证了内部审计的独立性。通过编发《内部控制审计制度》等相关内控管理制度，赋予内部控制推进工作小组人员开展城中村改造内部控制体系建设及开展内控审计的权力。

内控推进工作小组通过开展城中村改造过程中各部门以及城改工作小组的权责界定、做好各部门管理制度、城改业务流程的梳理工作，理顺单位内部层级之间、部门之间的权责；实现制度无遗缺、无重复。

（2）内控体系建设搭建阶段

针对单位在城中村改造过程中宅基地审核、动迁评估、收房拆除、财务审核、接待等各业务层面的风险识别、评估和应对措施的制定，对城中村改造过程中各业务的全流程风险进行定性定量，建立有效的防控措施。

（3）体系推广实施阶段

对城改内控体系进行测试、改进和推广实施，通过测试改进使城改内控体系紧贴城改业务实际，达到可操作、能执行的目的，通过推广实施使城改内控体系融入日常经营管理活动。

（4）评价与持续优化阶段

针对已运行的城改内控体系，进行自我评价和持续优化。通过实施该阶段工作实现对风险的动态管理，对内控体系的持续优化、对城改内控运行的跟踪督导，保证城中村改造内控体系落地。

2.如何在城中村改造过程中运用内控审计

在开展内部控制审计时应遵循有效性、全面审慎性、独立性原则，在实施城改内控审计过程中对被审计部门内控制度的健全性、合理性及内部控制过程的有效性进行测试与评价。

（1）明确城改内部控制审计范围及重点内容

城改内控审计范围主要包括了城中村改造的控制环境、风险评估、控制活动、信息及沟通、监督五个方面，同时重点关注宅基地审核、动迁评估、收房拆除、财务审核、接待主要业务流程，使得审计内容贯穿于主要的经营活动中。

①城中村改造的控制环境包括了城改的治理结构和议事规则、组织结构及权责分配、内部审计、人力资源政策、城改理念、文化等。重点审计方向是城改治理结构是否完善、“三重一大”决策制度是否落实、政策宣传及宅基地审核等业务小组岗位职责是否明确；人力资源结构是否合理、引进开发与使用退出环节机制是否健全；城改过程中的社会责任是否履行，包括工程建设安全生产、安置房质量控制、治污减霾措施是否得当；城改中是否以阳光拆迁、法制拆迁、和谐拆迁为主题文化开展相关工作。

篇11

Abstract：Analysis of the city in August 2003, the "city" Comprehensive reform of the planning ideas, methods, summary of "Villages" planning in the planning system, the status, role, and how to develop ideas in the planning, integration of land resources, the region and improve the comprehensive utilization rate of land, the rational allocation of public resources, and properly handle the various urban and rural development interests, and guide the coordinated development of urban and rural areas.

Key words：Villages inside Cities；planning；planning of urban and rural；the scientific concept of development

中图分类号：TU082文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2011）-07-68（5）

1武汉市城中村情况综述

1.1概述

城中村作为在我国城市二元土地管理制度下，城镇化高度发展的产物，往往被人们称之为城市中的“毒瘤”、“夹缝地”、“都市里的村庄”。其主要特征为：①缺乏整体规划，违法用地和违法建设现象严重，村民采用“自给自足”的建设方式自建住房，用地布局混乱，环境卫生条件差，严重影响城市景观。②市政配套设施建设匮乏，公共服务设施建设薄弱，过量的居住人口导致基础配套设施不足，居住环境质量差，存在消防等各种安全隐患。③由于外来人口数量增多且文化素质不高，管理缺位等因素的影响，成为众多社会问题并发症的高危地区。总之，城中村的存在对所在城市的社会经济发展产生了很大的负面影响，制约了城市可持续发展，影响了城市功能的发挥，损害了城市综合发展实力。

在我国当前“严格保护耕地”的政策背景下，城市土地供应已由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变，城市发展模式由城市外延扩张的方式转变为内涵集约挖潜的方式，城中村综合改造已成为城市发展的必然趋势，为进一步拓展城市发展空间、改善城市面貌、集约化利用土地，自2000年以来，全国各地城市相继开展了城中村综合改造工作。

1.2武汉市城中村的基本情况

武汉市作为华中地区中心城市，是国家实施中部崛起的重要战略支点，随着人口、经济、城市规模等持续快速增长和产业结构的调整，城市化水平已由2001年的59.2％，提升至2008年的63.8％，城中村综合改造显得尤为紧迫。武汉市政府早在2003年8月开始进行全市城中村调查摸底工作，2004年9月正式启动城中村综合改造，成立了市、区两级城中村综合改造专项小组，全面组织协调综合改造工作。武汉市城中村总体范围包括江岸、江汉、口、汉阳、武昌、洪山、青山等主城区内的147个行政村和15个农林单位，土地总面积为21382公顷，总人口为35.66万人，其中农业人口17.10万人。按照市政府统一部署，2004年初步确定了16个试点村率先进行城中村综合改造，随后，综合改造工作在全市范围全面启动。2009年2月市政府加大城中村改造力度，明确提出“在2011年底基本完成二环线内56个城中村综合改造任务”的总体目标要求（见图1）。

1.3城中村综合改造规划编制内容及实施效果

武汉市城中村综合改造是一个系统工程，其政策框架确定为“六改一建”综合配套改革，即是：①经济组织改制：促进城中村集体经济的管理模式转变，使其成为符合市场经济体制和现代企业制度要求的企业。②户籍改登：将城中村村民农民户口改登为城市居民户口。③村改居：依法撤销村民委员会，组建社区居民委员会。④福利改保障：村改居人员按月发放福利改为一次性纳入城市社会保障体系。⑤土地改性：依法将城中村的集体土地转变为国有土地。⑥村湾改造：按城市规划和建设的标准及要求，改善公共设施。⑦建设文明社区：按照城市管理规范要求，建设文明社区。城中村综合改造规划是以上系统工程中的一个基础组成部分，通过对村集体土地资源进行合理的空间布局，从而为改造实施提供指导依据。

1.3.1综合改造规划编制内容

深入调查村人口、土地资源、现有集体产业等现状情况，按政策测算改造村湾需还建补偿、补足的建筑面积，并针对土地存量情况制定不同的改造方式。按照村湾农业人口人均农用地拥有量分为3个类别，其中A类村为人均农用地小于0.1亩的村；B类村为人均农用地大于0.1亩、小于0.5亩的村；C类村为人均农用地大于0.5亩的村。A、B类村以开发项目和还建项目捆绑开发建设的方式进行改造，C类村通过土地统征储备达到B类村标准后，再进行改造。

通过对村湾用地规划选址研究，并与城市法定规划对接，进行各类用地的空间布局规划，用地主要分为五类：①保留和还建用地：包括经过改造整治后保留的居住用地和拆除后重新进行建设、用于村民拆迁安置的居住用地。②开发用地：按照还建用地的1∶1-1∶1.5的比例确定，主要用于房地产开发和改造建设资金平衡。③产业用地：主要用于改制后村经济实体的发展和安排村湾劳动力就业，按照人均劳动力80m2标准配置。④规划控制用地：主要指按照城市规划要求，确定为城市道路、绿化、市政基础设施和公共服务设施建设的规划控制用地。⑤储备用地：即是还建、开发、产业用地按规定满足配置要求后，纳入市土地整理储备中心统征储备的剩余土地。

对村民还建用地、开发用地等建设用地编制意向性详细规划设计方案，明确还建、开发等用地建设强度及相关规划控制要求，并制定土地开发的规划设计条件。依据设计条件，开发用地与还建用地通过市土地交易中心公开挂牌交易，进入规划实施阶段。

1.3.2改造实施效果

截止到2009年4月，武汉市二环线以内56个城中村中有2个村以土地统征方式纳入市土地整理储备中心储备计划；41个城中村已完成城中村综合改造规划的编制工作，其中11个村已进入土地开发实施阶段；其余13个村正在进行综合改造规划的编制（见图2）。

通过城中村综合改造的实施，城市面貌及村湾环境质量得到极大改善，综合改造在城市建设中的作用和效果已初步显现，主要表现为：

①提升了城市形象，重新塑造了区域城市景观，随着城中村的拆迁，村民新的居住小区规整划一，按规划形成城市道路、绿地，市政和居住生活配套设施日趋完善。

②盘活了城市存量土地资产，特别是为中心城区提供了大量土地资源，进一步发挥出城市的集聚效益。二环线内41个已完成改造规划编制的城中村，土地面积总计约为2547ha，其中开发用地约为702ha，储备用地约为71ha。开发、储备用地属于新增的城市发展用地，即为中心城区提供了约773ha的可开发建设用地，约占改造土地总规模的30％。

③通过城中村改造项目的推进和“村改居”的方式，不仅实现了村民身份转变，更重要的是实现了村民生活方式和社会价值观的转变，通过相关职业技能培训，拓宽了村民的就业渠道，村民从根本上转变为城市居民。

武昌区沙湖村是武汉市第一个进入城中村综合改造试点和完成土地挂牌交易、进行改造的村湾，全村总用地面积为24.18ha，总人口为718人（215户），现状住宅总建筑面积为43220m2。改造前该村道路狭窄、环境卫生状况差、建筑外貌陈旧，市政、生活配套设施严重不足，日照、消防、卫生间距均不符合规范要求。2005年10月该村改造土地在市土地交易中心以1.5亿元的价格顺利成交，2007年该村已完成还建用房约48700m2，开发商品住房约127000m2，并开始向社会售房，改造后的沙湖村环境面貌已焕然一新，成为武汉历史上第一个城中村改造工程的开端，促进了“城乡一体化”构想的实现，起到了很强的示范作用（见图3）。

2规划编制思路与方法

党的十六大提出统筹城乡经济社会发展要求，并进一步强调：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”因此，用城乡统筹的理念和方法指导城中村改造规划编制有其现时性和紧迫性，按照科学发展观的要求，合理配置公共资源，妥善处理城乡发展中的各种利益关系。以“依法行政，有情操作，改制先行，改建跟进，统筹兼顾，属地管理”为原则，积极推进全市城中村综合改造工作。

2.1纳入规划体系，统筹管理，协调城乡发展

城中村改造规划属于城市规划体系中的专项规划，它有其特殊性，是一个调整城市产业结构、理顺村内土地产权、重组城中村社会组织关系的过程，同时在改造过程中会涉及改造模式、拆迁安置补偿方案的选择，但所有这些改造意向最终会转化为物质空间的落实，落实到对村属土地功能的重新布局。因此，城中村改造规划与城市分区规划、控制性详细规划（以下简称控规）有着密切的联系，应纳入城市规划体系。

城中村改造规划编制也是落实和深化上位规划的过程。城中村改造规划以分区规划和控规为指导依据，确定城中村土地利用功能要求以及建设强度。改造规划编制中既要综合考虑村集体经济发展、村民安居就业等相关方面，同时还要保障城市公共利益，为公共设施留下建设空间，特别是落实控规中确定的公共服务设施、市政公用设施等“五线”控制要求，完善城市功能。二环线内41个已完成改造规划编制的城中村中，规划控制用地比例高达44％（见图4），其中包括城市道路、公共绿地、市政设施、中小学、轨道交通控制用地等。

作为规划体系的中一个重要组成部分，城中村改造规划编制成果被纳入到城市规划设计研究信息系统（简称“一张图”）①，与控规、城市设计、历史街区及风貌区规划、旧城改造、现状信息等各层次、各类型的规划信息一并作为规划信息的支撑，以“一张图”为统筹平台，实现规划对接及规划管理双重要求，以利于各规划编制单位、审批管理部门、社会公众的实时查询，确保各类规划信息的衔接，更好地服务于规划管理工作。

2.2挖掘土地潜力，加强土地整合，增强板块效益

土地资源是城中村改造的载体，土地存量大的城中村易于改造，存量小的村举步维艰，挖掘现有土地潜力是城中村改造的重点。主要方法有两方面：

其一，采取灵活多样的拆迁安置方式。规划编制中积极解放思想，采取实物还建、货币安置、实物货币相结合等多种安置方式，尽量减少还建村湾的用地规模，以保障开发量与还建量在经济上平衡。位于城市中心区、存量土地缺口较大的城中村，一般采取用货币补偿方式，鼓励村民在市场自行购房，其腾退村湾用地纳入统一开发建设中。

其二，各城中村现状土地分布凌散、村界形状不规整，独立建设往往出现土地利用率低等问题。从城市规划全局性角度出发，规划编制中采取打破村属地域界限，整合周边国有土地、共同开发建设的模式，以增强土地板块效益。为保障有效的落实规划意图，以区政府为责任主体，在行政区范围内实行土地资源的调剂，跨村域范围集中安置村民还建用地，并进一步整体进行土地开发及市政基础设施配建，提升了土地利用价值。同时，结合人防、抗震等防灾规划要求鼓励开发利用地下空间，有效复合利用土地资源。

2.3合理配置产业用地，拓宽村民就业渠道，构建和谐社会

城中村综合改造是一项复杂的社会系统工程，它不仅是对旧村湾及其基础配套设施等物质层面的改造更新，同时也是村民的生活、生存方式以及社会价值观等精神层面的改造。在当前构建和谐社会的大环境下，村民的就业安置、社会保障等同样成为改造工作的重要内容。随着城镇化的推进，村民的谋生手段逐步从传统的农耕方式转变为依托村集体经济组织的方式，目前村集体经济存在的主要形式体现为：村办企业（包括商业、仓储、工业）、物业出租（包括私房出租）、参股商业合作经营的方式等。城中村综合改造规划中从预留产业用地、经济转型等方面引导集体经济的持续性发展。

其一，城中村改造规划按照村劳动力人均80m2标准预留产业用地，用于改制后村集体经济的发展和安排村民的就业。因村湾土地不足，产业用地配置无法达到标准的，按不足用地面积的2倍核准商业用房的建设指标，由改制后的经济实体建设，用于发展经济、安置就业。

其二，对原村集体产业用房避免采用全部拆除重建的“一刀切”方式，在符合上位法定规划和产业政策的前提下，保留村集体现有的产业用地。同时充分结合区域产业结构，依据区域功能定位，积极引导村集体经济转型，中心城区以商业服务业为主，或以土地资源入股大型商业设施的开发，谋求长远经济发展；城郊结合部以无污染工业、仓储、物流等产业为主，诸如钢材市场、物流中心等多种形式，并与周边都市工业园区相结合，共同发展。

2.4引入经济评估测算，保证市场可操作性

城中村改造工作由政府主导组织推进，实施土地开发的主体为改制后的村集体经济实体或房地产开发企业，土地开发方式均采用开发用地与还建用地捆绑挂牌出让，即土地开发单位需同步完成村民还建住宅工程，土地成本能否与开发收益相平衡是推进实施的关键因素。由于各村情况错综复杂，为公平、透明，统一城中村改造挂牌出让土地成本测算标准，以挂牌土地成本为基础，对照项目区域现时楼面地价，估算相应的开发建设量，以此作为开发用地建设强度咨询论证的参考依据。在成本过大、强度要求过高的情况下，仍应在交通、日照、消防等规划要求基础上，制定适宜地块强度指标，但可在区政府统筹考虑下转移部分容积率，以增强改造实施的可操作性。

2.5各级政府联审，增强公众参与

村民是城中村综合改造中重要的利益攸关方，改造能否顺利实施取决于村民的支持力度。城中村综合改造规划由始至终贯穿透明、公开、公正的原则，通过规划建议书、现场调研会等方式，征求村集体经济组织及村民意见。针对城中村改造问题的复杂性和动态性，为避免过去规划自上而下地“指挥”基层，基层又缺乏对宏观目标呼应，规划与实际脱节的问题，城中村规划编制中倡导“过程式规划”，采取市、区、村联合审查模式，宏观指导与实际需求直接交流，协调解决问题。

3结语

城中村改造涉及到政策、规划、市场等多个方面，是一个复杂的系统工程。“两型”社会建设目标为城中村改造创造了历史机遇，在改造过程中，各种特殊情况不断出现，困难也是巨大的，但只要抓住发展契机，坚持以科学发展观统筹城乡协调发展，编制操作性强、有针对性的改造规划，将为城中村改造提供科学指导依据，有效推进改造工作。

注释：

①“一张图”由“一图三库”构成,“三库”分别为法定规划库、专项规划库与现状信息库三个数据库,“一图”是“三库”中经审定的法定规划信息的集成,是“一张图”辅助规划编制、审批、管理、执行以及对外的核心内容。

参考文献：

[1]王福定．城中村改造对策探讨[J]．城市管理，2004．4.

[2]韩荡．“城中村”改造的理论框架及案例研究[J]．规划师，2004.

[3] 许莉俊，黄鼎曦．“城中村”改制的规划标准衔接探讨――以广州为例[J]．规划师，2007（6）.

[4]李洁，赵文武．“城中村”改造与城市集约利用研究――以济南市为例[J]．资源开发与市场，2007（12）.

篇12

在我国城镇规划建设的历史长河中，“城中村”主要是指改革开放以来，在我城市大规模、快速发展的过程中，由于城市规划建设而导致农村土地大部分被征用，当地农民在原村庄居住地集中建设而形成的现代城市中的“村落”。城中村的居民利用“自留地”建设自己居住的房屋和商业楼房以及修建供外来务工人员居住的“出租屋”。

1“城中村”，工程规划建设中容易遗忘的角落。“城中村”在我国经济社会发展过程中为解决外来劳动力就业、住宿以及改善原著居民的生活状态起到过很大的积极作用，但是，我国“城中村”是城市规划建设中留下的一块块由农民自主建设发展的“农民房”，由于没有纳入城市统一规划和工程建设的专业化管理，很多“城中村”工程建设缺乏科学、系统和完善的规划，导致“城中村”在建设发展中逐步出现一系列重大问题和社会隐患：

（1）“城中村”建筑布局不尽合理。由于“城中村”的房屋由村民自己修建，单体规模都较小，缺乏统一规划，没有成片建设开发，房屋密度高，间距小，采光通风条件差， “握手楼”、“贴面楼”、“黑暗房间”较多，居住舒适度欠佳。

（2）卫生条件普遍较差。“城中村”街巷狭窄、拥挤，消防通道不畅，存在严重消防隐患；每家每户都独自建设化粪池，排水排污不畅，污水横流，垃圾堆积成灾，影响居民的身体健康。

（3）“城中村”治安环境较差。“城中村”外来务工人员较多，由原著村民、无住房的户籍市民和外来人口混合构成。流动人口中容易隐藏一些违法犯罪的个别人员，“城中村”时常发生偷盗、打架斗殴等社会问题，治安形势严峻，影响我国经济社会科学发展，影响城市的可持续发展。

（4）基础设施不完善。“城中村”的公共设施建设主要靠当地村民集体企业和原著村民集资建设，政府财政投入较少，条件较差的“城中村”图书馆、学校、医院等公共基础设施不全，“城中村”居民的教育、文化娱乐场所受到限制，无法为居民提供完善的公用设施。

（5）“城中村”工程建设缺乏专业规划和质量安全监管。在很多地方，由于“城中村”工程建设属于农民个人或集体投资行为，没有纳入城市建设的整体规划，工程施工过程中，很多“民宅”未能按照规划建设的正常流程报建，也没有专业的工程质监、安监部门进行监督管理，导致“城中村”工程质量堪忧，安全事故频发。

2“城中村”改造工程规划建设的基本原则。随着我国城市现代化的快速发展，“城中村”在经历辉煌历史的过程中，不断凸显出各种问题，成了制约我国城市现代化进一步科学发展、可持续发展的严重障碍。各个城市的管理经营者都已经意识到问题的严重性，纷纷制订了“城中村”改造的远景规划并逐步实施。改变“城中村”特有的“脏、乱、差”的现状，缩小城乡差别，是促进社会和谐，促进经济社会科学发展和可持续发展的必由之路。“城中村”改造工程规划建设管理的基本原则如下：

（1）积极、有序、务实的原则。“城中村”改造工程建设应以建设现代化城市、城镇为总目标，把“城中村”改造工程纳入城市、城镇整体规划，逐步推进农村现代化、城市化，积极、有序、务实地宣传“城中村”改造建设的历史必然性和重大意义，把远景规划和现实情况结合起来，量力而行，尽量减少利益冲突，克服对经济社会发展的负面影响。

（2）政府加强引导，主持公平、公正和市场化运作的原则。各级政府应牢牢把握“城中村”改造工程规划建设的方向，通过制订全面、合理的规划，保证“城中村”改造工程建设既符合公共利益，维护改造过程中的社会公平，又努力使改造惠及所有的“城中村”居民和开发商。同时坚持政府主导下的市场化运作，合理安排国家、开发商以及居民的利益分配机制，努力提高改造项目的经济效益，尽可能利用有限的资源，实现较好的经济效益和社会效益。

（3）坚持改造工程需要统筹兼顾的原则。在“城中村”改造工程规划建设过程中，涉及政府、开发商和居民的多重利益矛盾，任何一种单一措施都难以实现利益的共赢，因此，需要积极开展“城中村”改造工程规划建设管理的体制创新，需要综合运用政策、经济、技术等多种手段开展综合规划建设，既要推动“城中村”房屋建筑的空间、形态的布局方面得到合理改造，又要推动“城中村”社会面貌、形态的改造，促进“城中村”经济社会的全面发展，以实现“城中村”的城市化、现代化的战略目标。

（4）需要落实科学发展观的原则。“城中村”改造工程的规划建设，需要注重有限物质资源的节约和循环利用，汲取“城中村”当初建设中遗留的教训，同时，应正视“城中村”建设积累的巨大财富，也不能全盘否定“城中村”建设中已取得的有益成果，应针对不同的建筑布局状况采取不同的改造措施，而不能通通修建成“摩天大楼”，去走向高耗能的另一个极端。在改造工程规划建设过程中，需要贯彻节能、节水、节材、节地等先进的建设理念，提倡节约，落实科学发展观，促进“城中村”的可持续发展。

3 “城中村”改造工程规划建设管理的主要目标与策略。在我国城市化进程中，由于当初缺乏周全的规划和严格的质量安全管理，“城中村”与周边现代化的城市极不协调，“城中村”改造工程规划建设的管理任务很艰巨，因此，“城中村”改造工程规划建设管理工作，需要制订一个长远的目标：根据各地城市、城镇建设的定位和现实情况。通过改造建设，促使“城中村”在居住环境、公共设施、治安秩序、经济发展和文化心理等方面与现代化的城市全面融合，实现建设现代化城市与城镇的长远目标的要求。 根据长远目标要求，需要采取以下主要策略：（1）“城中村”建筑空间的改造。通过对“城中村”建筑空间实体及各类配套设施的规划与改造建设，改善“城中村”建筑设施的空间布局和居民的生活环境，将“城中村”的土地按照城市规划进行统一利用，完善城市建设用地布局的结构，营造建筑空间整体协调的城市与城镇的风貌。（2）将“城中村”纳入城市管理范围之内。按照现代城市与城镇社区规划、建设管理的要求，完善“城中村”的管理体制和社区组织体系，将“城中村”纳入城市规划建设管理的统一法制秩序。（3）完善“城中村”经济体系建设。宜将“城中村”的集体股份合作公司进行现代企业改造，使之成为参与市场平等竞争的市场经济主体，在集体和原村民依赖物业出租维持经济收入的基础上，实行多元化的产业经营，融入当地城市产业规划发展的体系，实现“城中村”经济的可持续发展。（4）使“城中村”与现代文化的融合。在妥善保护“城中村”珍贵历史文化遗产和优秀地方文化传统的同时，积极开展社会主流文化的传播，打破“城中村”封闭的文化心理，使“城中村”居民融入具有现代特色的都市文化氛围中来。

篇13

“城中村”之所以成为“治理难题”，是城市化发展中各种“制度性问题的纠结”，不是简单的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作为治理“城中村”问题的应对之策，在全国范围内，从小城镇到一线城市全面铺开，展现了中国特有的国家治理方式。从“城中村”改造的艰难推进中，深刻反映和体现了国家治理现代化的各种制度性改革问题，从而具有了国家治理现代化的普遍治理意义。

“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志

中国城市化进程，伴随着中国现代化进程相演相生，其“历史性加速”有目共睹。据城市常驻人口统计，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年达到57.35%，城镇常驻人口已_到79298万人。

伴随着急剧扩张的“摊大饼式”的城市膨胀，在“城市包围农村”的态势下，受到“城乡二元结构”的体制性约束，各种大小不一，样态各异的“城中村”被逐渐地、一个一个地“遗留”在城市中。由于城乡二元的土地所有制制度，农田集体所有制土地征用成本低，交易过程简单，因此村庄农用耕地被快速征作城市国有建设用地，而农民宅基地和少量村中集体留用地由于征地程序繁琐、交易成本高，加之宅基地之上的农民住房拆迁补偿成本更高，所以留存下来。此种“要地不要人”的城市化扩张，就逐渐形成了城市周边村庄被城市化进程“遗留”下来，“城中村”积累性产生，“城中村”问题浮出水面。

正如“城中村”在城市格局中“星罗棋布”有目共睹，“城中村”问题同样有目共睹。村民为了获取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8层，最高甚至高达20层；“私搭乱建”违章建筑不断蔓延，“握手楼”、“接吻楼”鳞次栉比，房距楼距狭小拥挤；“城中村”街道狭窄、各种电线管线密如织网，一旦发生火灾等事故灾害，消防车根本无法进入；“城中村”成为大量流动外来人员暂住的“常住地”，外地人与本地人之间、外地人与外地人之间的矛盾纠纷时常发生，“城中村”管理面临极大挑战。“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志。

这种各级城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成为了“复杂难解”的“城中村”问题。城市化进程越是简单粗暴扩张，“城中村”问题亦是越积越多，而“城中村”问题越积越多，“城中村”改造的规模和成本就越大。加之“城中村”周边不断攀高的城市地价和房价，更是刺激了“城中村”村民扩建楼房和加高楼层的“寻租”欲望。“城中村”问题随之呈现出一个越积越多，越多越难改造的“治理困境”。

但“城中村”改造，是城市化进程中提升城市文明的必然趋势，也是提升“城中村”民众生活品质的民生要求。“势在必行”的“城中村”改造，面对长期累积的“城中村”问题，也必定是一个阶段性发展问题。这便关涉“城中村”改造中的各种深层次制度性改革问题。

“城中村”改造关涉各种“制度性问题纠结”的深层改革逻辑

“城中村”问题既然是各种“制度性问题纠结”的历史性积累结果，就必须针对各种“制度性问题纠结”而推行深层改革。“城乡二元结构”的制度性体系，是“城中村”及其“城中村”问题存在的总的制度根源。

城乡二元的户籍制度，造成了城乡二元分治的总体性格局。城乡户口的天生身份差异，连锁地界定了城乡不同的土地所有权结构、不同的土地征用补偿标准、不同的社会保障体系、不同的住房和拆迁补偿标准、不同的城乡社区管理机制等。“城中村”改造中遇到的各种难题也由此产生。

例如，城市的国有土地所有制与农村的集体土地所有制，便有不同的土地征用程序和补偿标准。“城中村”改造中，有关土地征用和民房拆迁的法规依据，是依据《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》？还是依据《城市房地产管理法》《城市房屋拆迁管理条例》《城乡规划法》？况且不同的法律法规中还有不太明确的“模糊之处”，甚至法条规定之间还有矛盾和冲突。这也是各地城市政府不断制定适用本地的“城中村”改造管理条例的原因所在，但各地城市政府在制定本地适用的条例时，所根据的上位法和具体的实施细节则各有不同，同样存在矛盾和不一致之处。

又如，政治制度层面，“城中村”改造后，农村村民一体登记为“城市居民”，平等一体的公民政治权利如何保障？“村民”变“居民”后的知情权、选举权、管理权、监督权如何落实？原有“城中村”中庞大的“集体资产、资金、资源”如何有效管理？“三资”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委会”变“居委会”后如何继续推进基层民主自治？

再如，社会制度层面，“村民”变“居民”后，有关医疗、教育、失业、养老等社会保障体系如何与城市管理体系对接？原有“村民”各自缴纳、时间先后不一和金额多少不一的各种保险如何接续管理？各种社会保障所需的庞大补交和支出资金如何筹集？城市社会保障资金如何能够接纳如此突然“进入”的庞大“城中村”居民？

还有，文化融入方面，“城中村”中还有不少历史文化“村落”，如何在快速推进的“城中村”改造中保护传统的“乡村文化遗存”？宗族祠堂和名人故居如何保护性开发？原有的乡村道德礼治、风俗习惯如何在城市文明中发挥作用？

只有在“城中村”改造中，一体联动地推进各种深层次制度性改革，才能真正持久地解决“城中村”问题，保证不发生大规模的上访和，同时保证后续的城市化扩张中不再出现新的“城中村”问题。

“城中村”改造的关键制度机制是利益协调和利益平衡

“城中村”改造，从长期来看，是一个制度缺失和制度平衡问题，关键是推进各种保证公民一体平等的制度建设。从短期来看，则是一个各种利益相关方之间的利益协调和利益平衡问题。

在全国各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引导、企业运作、社会协同、村民参与”的总体原则下，创造了各种不同的改造模式：如政府主导的“包拆包建”模式、开发商主导的“市场化运作”模式、村委会和村民主导的“自拆自建”模式。但不论哪种模式，都不能由单一方面“独自决定”和“独自完成”改造进程，都会涉及各种利益相关方的利益协调和利益博弈。具体来说，主要有如下相关方：

城市政府，尽管各地城市政府，在其区位优势、城市规模和财政收入等方面各不相同，但在提升城市品质、增加城市土地收入方面，都有强烈的“城中村”改造动机。城市政府是城市发展的引导者和主导者，是“城中村”改造中的关键性组织者和协调者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在与开发商、村民的利益博弈。

开发商，是“城中村”改造中具体的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主导”的程度不同。但开发商的根本“宗旨”是其利润回报，有利可图则介入开发，反之则没有“改造激励”。利用开发商的专业开发资源和专业技能，是保证“改造质量”的主要途径。城市政府如何激励和引入各种开发商积极介入改造开发，主要是通过“让利与商”来实现的，但也受到“城中村”村委和村民“谈判能力”的制约。

村委会，是“城中村”集体利益的“组织化代表”和集体谈判代表，是村集体资产和公益的守护者。为了减少“谈判对象”和“谈判交易成本”，政府和开发商一般都愿意选择“村委会”作为“谈判代表”，而不会选择与每家每户“一对一”地分别谈判。所以，村委会是否能够充分代表“村民利益”？村委会领导是否公正无私并有能力与政府、开发商反复谈判？村委会成员是否有、截取冒领征地和拆迁款行为？都成为改造进程能否顺利推进，村民能否认同和支持改造工程的关键因素。

村民，是“城中村”改造的最终相关方，一般以“一家一户”为利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持尽快“改造”。所谓的“钉子户”、“上访户”，可能就是“改造工程”的最大“受损者”。由于“城中村”改造涉及每家每户的直接利益，所以受到村民的极大关注，也由于各家各户的“利益收益”各不相同，各家各户的“参与态度”和“参与程度”也自然不同。这正是改造工程中，动员协调工作和矛盾化解工作十分“难做”的根本原因，也是考验政府的行政能力和为民服务意识的关键环节。

还有一个“间接利益相关方”，那就是居住在“城中村”的“外来流动人员”，同样由于“户籍限制”，众多的“外来居住者”，在“城中村”改造中，既无参与权、更无利益分享权。甚至政府和开发商无需“正视”他们的存在，他们只能“默默地”选择“逃离”，去投奔更便宜、更边缘的“临时栖息地”。但“城中村”改造的大幅推进，必然“抬高”租房者的“租金成本”，对当地的劳动密集型制造业带来劳动力雇佣的压力。

在“城中村”改造中，除了“外来居住者”受到“外部性挤压效应”的影响之外，城市政府、开发商、村委会、村民之间是紧密互动的“直接利益博弈者”，政府和开发商可能“合谋勾结”以最大限度获取“土地开发增值”；开发商和村委会，也可能“合谋勾结”以私分截留补偿资金；村委会和村民团结程度越高，与政府和开发商的“谈判能力”就越强，赢得“城中村利益”的机会和收益就越多。

在城市政府的主导下，经过各种利益相关方反复的博弈协商，建构公平、公正、公开的利益协调和利益平衡机制，就是“改造工程”能否顺利推进并没有“后遗症”的制度性关键。这在全国各地的“城中村”改造的各种成败得失案例中可以得到佐证。

在“城中村”改造的历史进程中构建现代城市治理体系

随着中国全面现代化进程的整体推进，相伴而生的城市化的“历史性加速”，“城中村”及其“城中村”问题普遍存在，考验着现代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成为构建现代城市治理体系的契机和机会。

“城中村”改造前，需要健全城中村的自治组织体系，选举公正廉洁的村集体组织和代表，完善村民利益的“组织化表达”机制，为顺畅的协商与谈判过程奠定良好的“自组织”基础。同时，需要中央政府协调和统一各种有关“征地和拆迁”的法律体系，各地政府制定具体的征地和拆迁的实施细则，为“城中村”改造提供协调一致的法律和政策支持。

“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城乡一体协调的发展规划，制定社会资金参与“改造”的融资途径和运作平台，构建政府、开发商、村委会及村民平等沟通的利益协调机制。同时，开放公共媒体和社会组织参与监督的途径和机制。构建政府、企业、社会组织、媒体和民众多元参与、协同治理的城市治理体系，不仅是“城中村”改造工程顺利推进的制度保障，也是提升现代城市治理能力的制度体系保障。

“城中村”改造后，构建城乡一体化的社会保障体系，使城乡居民都能平等享有公平的权利保障，推进“城中村”居民一体深度融入“城市化”进程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供应的基础上，降低“城中村租房”的市鲂枰和“村民建房动机”，消除“城中村”再生的“外部激励”，防止“冒进性的激进城市化”，遏制新一轮“要地不要人”的“城中村”蔓延。同时，在消除户籍限制、对接城乡征地补偿差别、消除外来打工者融入城市的各种制度门槛和制度限制方面，要有所作为。这有利于为新型城市文明的治理能力建设，奠定长久的制度体系基础。

（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导，政治理论室主任）

【参考文献】