公共交通的问题范文

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关键词:公共交通 公交优先 准公共物品 政府规制

随着我国城市化进程的加快和国民经济的飞速发展,城市交通对城市经济发展的瓶颈效应越来越引起人们的关注。为了解决这一问题,“公交优先”成为理论界和各级政府部门的共同选择。他们认为优先发展公共交通是解决城市交通问题的关键所在,而这一问题的解决直接关系到社会经济能否快速、健康的发展。

城市公共交通的特质及其政府规制

“公交优先”源于20世纪60年代初的法国巴黎,很快被欧美等发达国家的大城市所接受并逐步推广完善。所谓“公交优先”,从广义上理解,就是指凡是有利于公共交通发展的一切政策和措施;从狭义上理解,则是指在交通控制管理范围内,公共交通工具在道路上优先通行的措施。被西方发达国家推崇并在我国获得高度认同的“公交优先”策略真的能够破解城市交通及其所衍生的一系列社会难题吗?本文就此展开分析。

所谓城市公共交通,是指由公共汽车、电车、地铁、轻轨及出租汽车等交通方式组成的公共客运交通服务系统,它不同于其他交通方式(主要指私人交通)的特质如下:

(一)城市公共交通提供的是一种非市场性的公共服务

城市公共交通,从性质上来讲,属于准公共物品的范畴。作为公共物品,按照保罗•萨缪尔森关于公共物品的非排他性和非竞争性定义,城市公共交通所生产的公共服务更多地带有社会性,而不是市场性,而非市场性质产出的质和量很难被测定和度量,如果对这类产出某种特定的公共服务采用政府垄断性提供方式,通常是为了避免由市场生产的浪费性重复,但其结果也可能导致由于免除了竞争压力而变得没有效率。失去效率的支撑,城市公共交通的生存举步维艰。

(二)城市公共交通的服务生产追求市场目标和社会目标

既然城市公共交通系统属于公共企业,其所生产的服务就属于公共物品,那么,它的生产目标就不能完全遵循市场性法则,相反,有时候人们(也包括各级政府部门)是从公共企业社会目标的实现程度来评价其存在价值的。城市公共交通的人性化社会关怀虽然从社会评价的角度得到了肯定,但从企业本身来讲,巨大的投入与收益难以成正比。

(三)城市公共交通具有非市场性和福利性特征所带来的拥挤性

按照美国经济学家布坎南的观点,无论是公共物品还是准公共物品,都具有一个显著特征,就是拥挤性。从经济学的视角分析,一个理性寻求消费收益最大化的个人愿意为一件商品支付的最高价格是由边际收益得来的。换句话说,当边际收益高于消费价格时,消费者就会愿意购买这种商品,因为消费者的净收益将会随着增加一个单位的消费而增加。城市公共交通所提供的服务价格远远低于市场价格,所以消费者会无限制地大量消费这种产品,从而使有限的城市公共交通资源产生拥挤性。

按照保罗•萨缪尔森的观点,公共物品的消费应该具有非排他性和非竞争性,但是公共物品的消费空间也有一个限度,即拥挤点。当消费者的数目增加到某一个可能相当大的正数时就会达到拥挤点。在达到拥挤点之前,增加额外的消费者不会发生竞争,而当超过拥挤点之后,增加更多的消费者将会减少全体消费者的效用。所以,在达到拥挤点之前,每增加一个消费者的边际成本是零,随着消费者的不断增加,超过拥挤点以后,新增加的消费者的边际成本趋于无穷大。当消费者因为边际成本的上升,而出现争夺交通空间时,问题也就出现了:一部分消费者将会转向其他的交通方式,而不会选择城市公共交通了。

城市公共交通的公共物品属性决定了“公交优先”并不能彻底解决城市交通问题,而且城市公共交通的政府管制性特征十分明显,企业的效率往往掌握在政府手中,而不是企业自身。例如,在目前的市场需求总量和需求结构下,在公交行业究竟应该存在多少家公交企业,以及这些企业在各个地区和业务领域如何分布,公交企业本身无法自行决定,而政府规划和测算的结果往往跟不上市场的变化,这就造成城市公共交通企业缺乏市场灵活性,从而可能导致企业难以适应市场的压力而出现生存危机。又如,对公交行业自然垄断业务和非自然垄断业务的规制问题。

长期以来,我国城市公共交通行业采取垂直一体化的组织结构,形成了国有公交公司垄断的局面,制约了城市公共交通的发展。虽然20 世纪90 年代以来,我国公交行业进行了一系列改革,但根本性问题仍普遍存在,比如政府补贴机制存在不科学、补贴不到位的问题,一些城市公共汽(电)车、出租汽车、轨道交通分属不同的政府部门管理,运营和发展缺乏统一的规划协调;公交企业经营效率低下、亏损严重等。

当前城市公共交通面临的问题

从理论上讲,城市“公交优先”的规制政策不能回避城市公共交通服务的公共物品属性的制约。从现实的角度看,城市公共交通的“优先”地位也面临着一些问题,从而限制了城市公交先行、大容量运送乘客目标的有效实现。目前城市公共交通所面临的主要问题有:

(一)城市空间资源的有限性限制城市公共交通设施的完善

城市是一个空间,这个空间不是无限扩张的,而是有限的。“公交优先”政策的有效实现要有完善的城市公共交通设施作为基础。比如,公交专用车道的设立、公交车辆的配套、公交线路的布局等。但是,任何公交设施的修建都需要占用大量的城市空间,道路不可能无限宽下去,线路不可能无限地布下去,车辆也不可能越多越好。实践证明,交通设施完善仅仅是一个条件、一个手段,而不是目的。此外,“公交优先”也造成了一方面公交专用道上车辆有限,另一方面其他机动车道车辆排起长龙的现象,从而引发更加严重的交通拥堵问题。

(二)城市公共交通企业的低服务水平弱化“公交优先”目标预期

城市公共交通服务低收益影响其公共服务水平的提高。城市公共交通是一项投入大而收益小的公共工程。这种收益和成本的落差制约了提高公共服务水平的主动性,从而导致公交系统的公共服务长期以来在低水平上徘徊(如车速慢、耗时长、舒适性差等),无形中造成消费者乘坐公交的支出成本(如时间成本、安全成本、心理成本等)加大。如果这种成本超过了消费者乘坐公共交通工具的预期收益,那么消费者就会选择别的替代性工具,从而导致两种后果:一是为公共交通所投入的巨大物质资源得不到有效利用;二是“公交优先”政策得不到很好的落实。

(三)城市交通管理手段落后制约“公交优先”政策的实现

有了先进完善的城市公共交通设施和高效优良的公共服务水平,“公交优先”也仅仅具备了软、硬件的条件而已,如何使软、硬件得到合理运行,还需要先进的管理系统。但目前我国城市公共交通的管理手段还相当落后,主要表现为管理手段技术性差、管理结构缺乏优化以及具体管理措施不到位等。在国外已经普遍使用的高技术手段在我国只是在个别城市得到运用。而且,城市公交系统政出多门,公交车、中巴车、出租车的运营缺乏统一的规划协调,造成城市公交的诸多矛盾,致使公共交通在规划、发展上不平衡,同时也带来了不同程度混乱。此外,一些具体的管理措施不尽合理,如公交中途站和公交枢纽站没有得到优化布设,道路交通环境不良,缺乏广泛的公交优先通行保障措施等。作为保障城市公共交通良性运行的“中枢神经”,管理手段的强化与否直接影响到城市公共设施和公共服务水平能否实现有效地链接,直接关系到“公交优先”能否得到切实执行。

另外,城市公交企业普遍亏损、员工工资普遍较低,也影响了城市公共交通实现再生产的能力。城市公共交通虽然具有较强的社会福利性,但其仍然是企业化运作。既然是企业,那么它必然追求利润和效率。但是,由于城市公交承担了太多的社会责任,运行成本无形中被提高,从而大大抵消了其市场化收益。在这种情况下,“公交优先”政策即便由于政府的强力介入得到具体执行,城市公交实现的仅是形式上的转变,而非质的提升。

因此,从理论和现实两个向度分析,“公交优先”在解决城市交通难题上还面临许多困境。与其说“公交优先”是破解城市交通难题的唯一选择,不如说它是目前阶段的最优选择。因为,公共交通毕竟是一种大运量、高效率的交通方式。而且,在多种城市交通构成中,城市公共交通在占用道路空间、道路环境污染和能源消耗等方面具有其他交通方式无法比拟的优越性。据有关部门统计,若按在市区同样运送100名乘客计算,使用公共汽车的道路占用长度为使用小汽车的1/9,油耗约为1/5,排放的有害气体为1/15左右。

公交行业政府规制的改革与完善

要想保证“公交优先”政策真正实施,需要对现有的公交行业政府规制进行改革:

(一)公交行业政府规制改革的基础―完善的法律保障

从西方国家的经验来看,公共交通发达的国家在进行政府规制改革之前,首先制定并颁布了相应的法律法规,并以此为纲领指导政府规制改革的实践。例如德国为了从资金上保证公交优先政策,以及明确资金分配和使用权限,德国联邦政府制定了《乡镇社区交通资助法》和《区域化法》。这两部法律规定了联邦政府在推行公交优先政策及推动德国公交建设中的投资数额,以及联邦公交建设投资的分配和使用情况。比如,《乡镇社区交通资助法》规定,联邦政府每年必须投入16.67亿欧元用来改善乡镇社区的交通状况。《区域化法》则规定,联邦州可以从联邦税收中获得公交建设的资金。这两部法律为“公交优先”政策提供了强有力的法律支持,从而有效地保障了“公交优先”政策的真正落实。在我国,这方面的立法目前还非常薄弱,制定一部统一的《城市公共交通法》,从法律上保证公共交通建设及配套资金的落实,强制政府加大投资力度,完善政府和银行信贷投融资方式,就成为当前落实“公交优先”政策的迫切问题。

(二)公交行业政府规制改革的保障―规范的制度设计

公交行业政府规制实质是“市场失灵”与“规制失灵”制度选择的博弈问题。交通运输政府规制比较制度的选择既要解决“市场失灵”导致的效率缺失和福利损失,如垄断导致的资源利用效率低下,竞争导致的资源浪费(重复建设、重复投资等),外部性带来自然和社会环境恶化,运输服务准公共物品提供不当造成的福利损失及福利分配不均匀等,也要解决“规制失灵”带来的负面作用,比如错误规制对于市场发展的误导、无效规制对于资源的浪费等。城市公共交通所提供的服务属于公共物品的范畴,政府在保证公交的公益性,即低票价时,不能随意将低票价的市场风险推卸给公交企业。在公交企业遇到经营困难,像油价上涨带来成本上升、营运遭遇亏损时,政府应该给予财政补贴,以防范企业通过提高票价弥补损失。因此,从制度设计上,首先要充分发挥政府规制主体在规制均衡机制中的主导地位,通过减少不必要的规制结构、明确各规制部门的权责范围,不断提高规制主体对于规制供给的核心作用;其次应建立规范的成本费用评价体系和政策性亏损评估体系,对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价,合理界定和计算政策性亏损,并给予适当补贴,以便解决城市公交企业由于承担社会福利而出现的效率低下问题。

(三)公交行业政府规制改革的依据―切实可行的具体措施

法律基础及制度设计规范之后,就要考虑现实可行的具体对策:在解决公交企业效率低下方面,政府可以尝试“委托经营”的模式,即政府将公交的经营权下放给企业,然后政府再从企业那里购买产品,提供给公众,供其消费。这种模式,既可以保持城市公交作为准公共物品的福利性质,也可以解决公交企业由于缺乏市场性而导致的低效率问题。

在应对交通拥挤方面,可以通过调整出行的时间分布,以均衡出行量。这样一方面可以减轻由于私人汽车的过度使用而造成的城市空间紧张,另一方面也可以防止公众对公共交通服务资源过度消费而带来的负效应。

在保障公交路权方面,应确立公交车辆优先使用道路设施、优先通行的权利。如在机动车禁行道内辟出专用车道允许公交车通行,在有条件的道路上开辟公交专用道,在路口优先放行公交车,公交车进出站不受干扰等。在提高公共交通管理水平方面,一方面可以引进西方发达国家的高技术手段,另一方面可以加强公共交通管理技术手段的研发。

参考文献:

1.王庆云.交通运输发展理论与实践.中国科学技术出版社,2006

2.肯尼•斯巴顿.运输经济学.商务印书馆,2006

3.黄玉兰.城市公交事业政府规制改革的政策思路.经济研究导刊,2008(4)

4.樊一江等.交通运输政府规制供需特质研究.铁道运输与经济,2008(6)

5.肖兴志.公共产品视角下的政府规制及最优供给研究.现代财经,2008(10)

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1 城市公共交通现状及存在的主要问题

1.1 城市交通的现状

目前，我国城市公共交通系统中，公共汽车、电车占主体，承担了城市80%以上的客运量。从一些城市的发展情况来看，有些城市的轨道交通筹建速度在明显加快，但是由于投资巨大，总的来说尚处于起步阶段，发展缓慢，城市要形成以大众运量轨道交通为主的综合运输体系，还需要一个相当长的过程。就我国目前的经济情况来看，大城市的交通客运量还是以地面常规公共交通为主要运输方式。

从20世纪80年代开始，我国的经济一直持续高速增长，而城市公共交通的建设和发展一直滞后于社会经济和居民生活的需要。为此，我国政府制定了一系列政策，明确了以公共交通为主的城市交通发展战略。但由于财政体制、经营机制、管理水平以及道路通行条件等诸多因素的限制，城市公共交通的发展现状不尽如人意。具体情况如下:

(1)城市交通设施与城市交通需求严重失衡。虽然我国一直在致力于城市交通设施的建设，但其建设速度远远滞后于机动车辆和交通流量的增长。随着机动车的快速增长，交通环境污染日益严重，我国机动车交通已成为城市主要的大气污染源和噪声污染源。

(3)混行交通状况加剧交通拥挤。我国城市的道路交通拥挤程度大大高于同等机动车拥有水平的国外城市。大量非机动车与机动车混行，不仅造成了道路交通复杂化，增加了管理难度，而且降低了原本薄弱的交通设施的使用效率，影响了车辆和公共设施的使用效益，增大了使用者的负担。

(4)公交企业普遍亏损，缺少科学合理的财政补偿机制。在市场经济条件下，公交企业无疑应以经济效益为中心，但又不能以盈利为唯一目标，还必须体现社会效益。尽管政府给予公交企业以减免税费等许多优惠政策，但由于体制改革带来诸多问题，企业本身经营管理不善，再加上缺少科学合理的财政补贴机制，这使得公交企业普遍亏损。

(5)发展缺少法律、法规的保障。在法规不完善的情况下，公共交通的发展依赖于政府的行政手段，在某些问题的处理上依赖政府机关的协调和行政干预，无法可依的现象影响了城市公共交通事业的健康发展。

(6)结构不合理。缺乏中长距离出行的快速交通工具，减少了公交车的吸引力。

(7)公共交通发展不充分。所谓公共交通占主体，其承担的出行比例至少应在40%以上。而我国大城市目前公交承担的客流比重很低，一般在10~20%，现实与需要差距很大。

(8)交通管理手段落后。

1.2 城市公共交通存在的主要问题

随着城市经济的发展，城市人口也随之增加，进而出行人口数量也急剧上升。“乘车难”及交通设施的不足，严重影响了经济的发展，造成这些问题的最根本原因是城市公共交通体系的不完善。尽管实施了一系列政策措施，但仍存在一些问题。这些问题的存在削弱了公交的优势，制约了公交的发展。具体表现在:

(1)城市公共交通的分担率低。目前，在一些大城市中尽管实施了一系列公交优化的政策，而公交的运输量也处于上升趋势，但是公共交通的出行比例仍然很低。一些城市公交不但没有成为城市客运交通主体，而且公交的比例还呈下降的趋势。

(2)公交服务水平低。主要表现为:速度慢，乘车换乘不方便，路线不合理，密度低，甚至有些地方存在公交盲区。改革开放以来，我国大城市道路面积有了大幅度提高，但仍远远落后于交通量的增长速度。

(3)公交服务水平差。公共交通低水准的服务质量常成为乘客投诉与媒体曝光的对象，直接影响其承担的客运比例。公共交通低水准的服务质量常常表现为乘坐公交车耗时太长、舒适性差、安全事故多、公交乘务人员服务质量差。

(4)公交基础设施缺乏统一规划。城市公共交通线网构成主要以公交枢纽站为依托，实现点与点的连接。由于长期以来，我国城市公共交通基础设施薄弱，缺乏统一规划，特别是在旧城市改造和新区开发时没有把公交设施配套纳入统一规划，给交通营运、管理和居民出行带来不便。

(5)公共交通网络规划不合理。“发展公共交通”与“保持主要道路通畅”是城市交通工作者的两大目标。但是近年来，随着我国城市公共交通的发展，公共车辆的投放量日益加大，乘车难的矛盾有所缓解，行车难的矛盾却日益突出。特别是大巴列车化、中小巴频繁靠停，形成动态瓶颈，严重影响了主要道路的交通秩序。

2 解决城市公共交通问题的途径

城市公共交通对居民的生活有着很大影响，公共交通必须以方便居民出行为目的，并兼顾公交企业效益。因此，针对目前城市公共交通出现的主要问题，采取以下措施:

2.1 公共交通线路的优化

城市公共交通最终的服务对象是城市出行居民，即公交乘客。要想建立合理的公交线路，很重要的一点就是对公交乘客的心理、出行行为进行调查研究，以进一步确定公交最优线路模型的优化目标和约束条件。参考国内外的大量数据，并结合我国城市的特点，在对城市公共交通线网进行优化时，必须考虑以下一些因素:(1)为更多乘客提供服务;(2)使全体乘客总出行时间最短，减少换乘次数;(3)使路线的效率最大;(4)保证良好的可达性，尤其是要减少公交乘客的步行距离;(5)扩展公交服务范围，减少公交盲区。

2.2 采用先进的公交智能调度技术

随着城市居民出行量的增加，城市公共交通越来越不能满足出行需求。要想使公共交通能够发挥最大的优势，从根本上解决交通出行问题，单单依靠公交线路的优化和增加道路设施远远不够，为此必须同时引进先进的城市公交管理技术，如可以引入先进的城市智能公共交通管理方法。该系统的研究应该注意以下问题:建立适合我国公交企业的调度优化系统。这方面主要研究的是适合我国公交企业的调度优化系统模式、各种新技术，例如车辆自动定位技术等与调度优化系统相结合的可能性、以及基于公交线路流量的线路配车数技术模型。目前，我国公交企业的总体技术手段落后，新的公交运营调度技术，例如车辆自动定位技术、乘客自动技术等，基本上没有应用。

2.3 发展大运量快速公共交通体系

大运量快速交通工具速度快、运量大、耗能低、污染少，并且可靠、准时、舒适、安全，但它需要专用道路，处于封闭状态，目前我国城市无论从资金上还是技术上，都不可能在短期内建成完善的快速交通体系，因此建立我国城市大运量快速公共交通可考虑按如下三个阶段依次实施，即:设立公共汽车专用道;发展公共汽车列车;开辟轨道交通。

2.4 建立智能公共交通系统，开展响应需求服务

智能公共交通系统是城市的一个重要组成部分，在保持与外部有关部门(如交管)协调衔接的基础上，着眼于改善公交乘客的信息服务;改善公交公司营运调度与企业管理;改善公共交通服务的安全性与可靠性，提高其营运效率，降低其营运成本;建立电子付费系统。响应需求是一种新型的公交运营模式，其特点是:无固定运行时刻表、路线及汽车停靠站，乘客享受门到门的运输服务，是一种机动灵活而且效率较高的公交运营模式。

2.5 财政补偿

对于公共交通企业政策性亏损应予以财政补偿，具体措施如下:(1)制定《公共交通法》，依法为公共交通发展提供专向资金;(2)建立专门的公共交通专向资金发放与监管机构及公交企业政策性补偿额的评估体系，对政策性补偿额进行核算、发放、审计与监管，确保公共交通专向资金发挥应有的作用。

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一、锦州市交通发展现状

改革开放以来，我国城市公共交通有了较快发展，但随着经济的发展和城市的扩大，城市交通拥堵、出行不便等问题日益突出，严重影响了人民群众的正常生活和城市的发展。锦州市作为一个发展中的、超过310万人口的城市，交通结构处在比较大的波动时期，如何实施公共交通优先？本文对这一问题进行了一些探讨，希望能给锦州市公交发展献一点微薄之力。

二、优先发展城市公交的重要性

目前，缓解城市道路交通拥堵已到了刻不容缓的地步。机动车化是不可避免的，是未来交通发展的必然趋势，所以我们需要改变思维方式，不能一味想着怎样让车子动起来，而是应当考虑如何让人动起来。换言之，就是要让有限的道路能够为更多的出行服务。最好的解决方式就是，大力发展公共交通，实行“公交优先”战略。

1、公共交通发展的好坏是能否解决好城市交通的关键

从国外城市的交通发展看，公共交通优先是解决城市交通问题最有效途径。以捷克为例，在计划经济时代，捷克私人汽车的拥有和使用受到严格的控制。1988年以后，情况发生了变化，私人汽车的拥有量迅速攀升。首都布拉格1996年每1000人拥有498辆，造成交通阻塞、车速降低，早晚高峰时间主要道路的交通几乎瘫痪。出现这种情况的根本原因是政府交通政策的变化：1988年以前，捷克政府大力扶植公共交通，并且限制私人小汽车在市中心使用；1988年以后，允许私人汽车自由发展，并全力加大道路设施建设，同时大大削减对公共交通的财政补贴。目前布拉格市政府采取的一项重大措施是实现多种公交方式的整体化计划，一致坚持控制私人汽车的各项措施，使问题得到一定程度的缓解。

与捷克的布拉格不同，苏黎世是瑞士最大的城市， 1987年苏黎世市议会公布了交通政策蓝皮书，其主要内容有以下几点：提供多种模式的公共交通；减少机动车的交通量等。由于实施鼓励公共交通的政策，城市交通的出行结构十分合理：私人汽车仅占27%，公共交通占37%，步行占28%。

巴西的库里蒂巴150万人，现状拥有的私人汽车多达50万辆以上，由于近些年新地面公交系统建设运行，该系统处处体现公交优先，现在上下班人数中3/4使用公共汽车系统，每天约1300万人次，与从前的公共汽车相比，每个乘客每天可节省60分钟，有28%的乘客放弃自己驾车转入公交。

2、公共交通发达更有利于提高交通设施的使用效率，节省土地

一辆60座的公交车所用的道路和停车面积，与2辆单独驾驶的小汽车所占用的道路和停车面积相当，出行效率是小汽车30倍。公共交通分担的比重越高，相同的居民出行规模所需要的道路、停车以及服务设施的用地就越少。

3、公共交通比重的高低对城市环境质量至关重要

随着小汽车的总量增加，小汽车对城市环境的负面影响越来越大：交通拥挤、汽车尾气排放量不断增加、汽车噪声对城市居民的干扰加重、汽车散热问题也对城市热岛效应起到推波助澜的作用。一个城市，同样的居民出行规模下，人均出行拥有的标准车公里越低，对城市环境的负面影响就越小，其后续发展的潜力也就越大。而提高公共交通出行比重，恰恰能够收到这一效果。

4、公共交通优先发展，有利于节省油和水等紧缺资源

公共交通优先可降低城市对机动车总量的需求值，因而会降低用油量和用水量等城市发展的紧缺资源，为城市的可持续发展创造更大的空间。

三、锦州市公共交通的发展面临着诸多挑战

公共交通优先的最终目的是实现公共交通的主导地位。要实现这一目标，并不是垂手可得，而是需要作出很多抉择。

1、首先，人们对公共交通优先的认识还不够统一。

公共交通优先本质上意味着要理性发展小汽车。这是一种抉择。要把思想统一起来，需要一个过程。

2、小汽车性能的近乎完美，市民购车能力和消费欲望的高涨给公共交通的发展带来又一严峻挑战。

3、机动车迅速发展，公交运行的道路、停车资源被挤占，公交运行环境不断恶化，是公交发展的第三大挑战。

4、公共交通发展是一个持久漫长的过程，有时还会迂回发展，小汽车的发展却是跳跃式的和大规模的，这是又一挑战。

四、锦州市应从以下几个方面着手解决公共交通优先问题

1、抓紧制定公交优先发展的相关经济政策

根据《建设部关于优先发展城市公共交通的意见》提出的具体要求，结合国外公交发展的成功经验和锦州市的具体情况，建议政府应研究采取以下几个方面的优先政策：

1）尽快建立公交发展基金，为公共交通发展提供持续的发展动力。

2）鼓励公交的先进技术研发，并以最经济的价格向公交企业供应。提高公共交通的科技水平，保证公交的技术领先。

3）鼓励企业以公交车费的形式向职工发放福利，并减少办公车辆的使用。国外有这样的做法，这一做法可以鼓励职工多乘公交。

2、加强“公交专用道”建设，保证公共交通对道路的优先使用权或专用权

建设公共交通专用道路系统，这是实现公交优先的重要举措之一。 “公交专用道”是实现公共交通优先的主要载体，通过设置和划定公共交通专用道路、优先单向、逆向专用线路等，保证公共交通车辆对道路的专用或优先使用权。公共交通专用车道要配套设置完善的标志、标线等标识系统，做到清晰、直观。要加强宣传教育，保证公共交通专用道不受侵犯，真正专用。要建立公共交通专用车道的监控系统，对占用专用道、干扰公共交通正常运行的社会车辆要严肃处理。

3、完善城市公交路线，改变居民“乘车难”的现象

相关部门应当合理的规划城市公交的路线，确保居民在三百米以内能够乘坐到公交，方便市民出行。同时，对于一些特别拥挤的线路，应当增加公交的班次，或缩短运行的时间，以切实的方便与快捷让市民在出行时选择公交。

4、明确各级职责分工

政府负责确定公共交通的发展模式的思想统一问题，设法保证公共交通的主体地位。保证公交基础设施建设的用地和必要的资金投入。

城市规划者责任：必须为公共交通优先发展和保持主体地位提出土地等基础设施和管理设施的规划要求，做出规划用地安排，并在土地审批当中优先给予保证。

城市建设者责任：在道路建设时必须优先保证公交运行所必须的道路和中间站条件。在其他交通设施建设中应优先保证公交运行所必须的条件。

公交经营者责任：通过硬件保证便捷性、可达性，通过软件提供最经济、最优质的服务，方便乘客。

交通管理者：为公交提供道路使用的优先权或专用权，从管理角度实现公交行驶过程的最少延误。

乘客：对公交服务多提合理化建议，多乘公交，支持公交的发展。

五、结论

公共交通优先政策是保证锦州市城市公共交通主体地位的前提，是锦州市可持续发展的必需。必须对锦州市公共交通发展所面临的严峻形势有一个清醒的认识，近期必须通过一系列切实有效的措施，才能够有效遏制公交运行条件恶化的趋势，保持锦州市公共交通的主导地位，缓解公交停车场站的严重缺乏问题，并降低车辆运行总里程的增长速度，缓解道路拥堵、停车矛盾发展的势头，降低车辆对城市道路、停车设施的总需求，为公共交通的再发展和城市的持续发展打下良好的基础。

参考文献：

[1]《世界公共交通》蔡君时 编著

[2]《锦州市城市综合交通规划》

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Transit Metropolis： The way to solve Jinan’s traffic problem

Lu Chao，Li Xiao-wei，CUI Xianglong，Han Lin

（College of Architecture and Urban Planning; Urban Planning Great 2013）

Abstract：Along with our country’s economic strength greatly enhanced， city traffic structure has changed dramatically， motor traffic especially individual motorized traffic is growing rapidly， traffic congestion has become a Common problem in almost every big city. Now more and more people aware of the importance of public traffic， some successful bus urban patterns abroad also provides a way for us. This paper takes Ji'nan city as an example， first proposed the concept of transit metropolis and its main syndrome， then summarizes and analyses the current problems of Ji'nan public transportation system， and points out that the existence of Ji'nan and transit metropolis gap， finally， on the basis of successful experience by famous foreign transit metropolis ， puts forward some pertinent suggestions.

Key words：Transit Metropolis; Jinan City; integration of land use and traffic ; integrated Bus Network

前言

随着我国经济实力大幅增强，城市交通结构也随之发生了显著变化，机动交通尤其是个体机动交通增长迅速，交通堵塞已经成为几乎所有大城市的交通难题，越来越多的城市意识到公共交通的重要性，国外一些成功的公交都市模式也为我们提供了一条解决交通问题的借鉴之道。

2012年10月，济南与其他十四座大型城市一起获批成为中国首批“公交都市”建设试点城市。到底什么是“公交都市”？又该怎样建设“公交都市”？公交都市并不是简单的解决公共交通需求的问题，而是通过多部门长期合作进行城市长远建设的系统工程。

1.公交都市的定义和内涵

1.1公交都市的定义

公交都市是国际大都市发展到高级阶段，在交通资源和环境资源约束的背景下，为应对小汽车高速增长和交通拥堵所采取的一项城市战略[1]。我们并不能简单地将其理解为一个以公共交通出行为主的地区，正如《公交都市》作者罗伯特・瑟夫罗所说，“一个城市能够称之为公交都市，是它的公共交通服务与城市形态相互配合默契可以有效发挥公交优势。它强调的是通过科学规划城市公共交通系统，改变传统的交通被动适应城市开发，实现以公共交通为导向的城市发展模式。它是一种创新型的城市形成发展模式，即城市在公共交通系统服务上和城市发展形态上是和谐的关系”[2]（图 1）。

图1 公交都市的两个核心要素（自绘）

1.2 我国公交都市的标准

根据交通运输部的《关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》，公交都市具体有以下标准：

有轨道交通的城市公共交通出行分担率达到45%以上;没有轨道交通的城市公共交通出行分担率达到40%以上;城市建成区公交线网密度3公里/平方公里以上。城市建成区公交站点500米覆盖率达到90%以上，实现主城区500米上车、5分钟换乘。新能源城市公共交通车辆比例达到5%以上。城市公共交通的乘客侧评满意度达到80%以上。公共汽电车交通责任事故年均死亡率控制在4.5人/万标台以内。城市公共交通相关规划体系初步形成，城市公共交通政策和标准规范体系基本完善，城乡客运一体化管理格局基本形成。

2.济南市公共交通现状分析

2.1常规公交

目前济南已经初步建立起干支结合、相对比较高效的常规公交网络。截至2011年，济南市拥有常规公交运营车辆近4000辆，公交线路191条，线路长度3317.7公里，城区公交线网密度达2.67公里/平方公里。

自2013年11月开始，济南开始增加一种新型的公交运营模式――定制公交，这种定制公交可以把住在附近的乘客聚集到一块，每天可以接送大家上下班，目前正在试运行。

2.2快速轨交

目前济南已经开通6条BRT线路和一条BRT临时线，未来规划还将继续增加四条快速公交线路。现状已经初步形成“三横三纵”的网络化格局，基本已经形成济南市公共交通线路网络的骨架。（图2）

图2 济南市BRT线网规划示意图

2.3出租车

至2011年，济南市拥有出租车7894辆，从业人员12134人，运营企业共38家，其中国有公司9家，民营公司（含股份制）28家，注册外资公司1家。出租车运营企业仍在不断增加之中，在公共交通系统中起着越来越重要的作用。

2.4轨道交通

济南市现在尚没有在运行的轨道交通，但是已经制定出城市轨道交通近期建设规划，为满足济南的带状城市布局发展需要，同时避开市中心区和泉水保护敏感区，规划建设两纵一横三条线路，既贯穿了济南西站、济南站、长途汽车站、国际机场等几大交通枢纽，又连接长清区、东部新区。（图3 ）

图3济南市轨道交通近期建设规划图

2.5现状分析

根据2013年6月的《济南市公交都市考核评价指标体系指标汇总表》，济南市公共交通出行占比只有29.69%，与“公共交通占机动化出行比例达到40%左右”的要求还有距离。“公交专用车道设置率”目标值为40%，现状值仅为16.2%，而“公交优先通行交叉口的比率”目标值为50%，现状值仅为7.5%，济南公交在“路权优先水平”方面，还有很长的路要走。

另外，目前济南公共汽电车进场率为70.18%，目标值为85%，公交场站的缺乏，成为公交部门在公交空白区域开新线、线路调整等方面遇到的首要难题，同时还有公交车 “无家可归”的现象也需要解决。

3.济南城市公共交通发展中的矛盾分析

从以上分析来看，济南面临的主要问题是交通需求与交通供给不平衡的问题，但是供需矛盾的根源还是城市公共交通的两大结构性矛盾造成的，供需不平衡问题只是这两个矛盾的直接表现，要解决济南的交通问题，还要从城市的宏观角度来进行分析这两大矛盾。

3.1 城市公共交通系统同土地利用之间的矛盾

城市土地利用和城市公共交通是“源”和“流”的关系：城市土地利用决定了城市交通源、交通量及交通方式;公共交通改变了城市的不同类型及不同区位的交通可达性，而交通可达性有利于促进城市土地价值和开发利用[3]。

第一，依山傍水的地貌和地质决定了济南交通资源有限。

济南市南依泰山山脉北面黄河，城市只能向两侧带状发展，城市土地资源总量十分有限;同时济南地下有大面积的泉水保护敏感区，不能向其他城市一样发展大运量的地铁轨道交通，更只能依靠公共汽车这一公共交通工具，因此导致贯穿于城市中心的东西走向的道路资源非常有限。

第二，市区“高密度开发”和东西新城建设刺激了大量的公共交通流量。

济南市区采用高密度开发模式，城市用地密度过高，同时城市东部新城和西部新城正在快速建设，由此产生了非常大且集中的交通需求量，对城市交通产生了非常大的影响。（图4）

图4 日益拥堵的经十路

3.2 私家车与公共交通工具之间资源分配的矛盾

济南私家车拥有率逐年升高，同时带来了越来越多的私人小汽车出行，道路资源是一种公共资源，而小汽车出行占用的道路资源越多，留给公共交通的资源就越少，这对于乘坐公共交通工具的市民来说是非常不公平的。

一方面随着生活水平的提升越来越多的居民选择私人小汽车出行，另一方面绝大部分公民希望发展公共交通。但是现在公交系统尚不完善，公交服务体验不佳，间接导致了机动车数量增长。

4.“公交都市”对济南城市公共交通建设带来的启示

4.1交通与土地利用一体化

慕尼黑被世界公认为公交都市的典范。它通过建立土地利用和公共交通的有机联系，不仅将城市从塞车的困境中解脱出来，还原城市以宁静与清洁，而且创造了适合步行和交流的人性化紧凑城市空间。慕尼黑的成功之处在于将交通规划和土地利用有机结合起来，选择沿着放射状的郊区铁路线来发展，而并未采用传统的放射性大马路和城市环线结合的方式。未来的城市发展都主要集中在绿色公共交通廊道上，以公交站点为凝聚中心紧凑发展[4]。（图5）

图5 慕尼黑公交系统规划

采用紧凑和复合功能的土地利用模式能够有效提高城市土地的利用率，并能在很大程度上减少人们的出行距离。由公共交通廊道构成的高效快捷的公交系统，不仅能够带来便捷的交通和良好的地点可达性，而且可以创造一个适合步行和骑自行车的城市尺度，一个鼓励社会交流的富有人情味的紧凑环境。

慕尼黑对于济南的启示在于：济南非常需要建立一个有力的综合协调和决策机构，通过规划部门与其他部门之间的协调，实现济南市城市公交系统与城市用地开发的一体化发展。

4.2集成的公共交通网络，提供多种公交方式

与其他城市采用轨道交通引导城市发展不同，巴西库里提巴另辟蹊径，通过快速公交系统塑造出可持续的城市形态，而且效果更好，实施周期比轨道交通更短，更容易进行维护。

库里提巴的经验对济南发展公交都市的示范作用在于：

（1）快速公交干线沿着规划确定的城市发展轴线布设，重点打造公共交通骨干网络，库里提巴充分考虑其自身经济发展水平，果敢地采用了发展地面快速公交作为其公共交通骨干网络的主体（图6）;济南同样由于自身地质的原因不能发展成网络的地铁轨道交通，可以借助于快速轨道交通来解决城市发展轴线上的交通问题。

图6 库里提巴公交线网规划

（2）利用BRT打造公共交通骨干网络可以使政府节省很多的财力，因此政府有更多的资金用于发展普通公交线路与城市自行车慢行系统的建设以及其他公益项目，塑造出城市良好的城市环境，因此就能吸引更多的人才和投资，促进城市朝着可持续的方向发展。

（3）30年来，库里提巴不受其他利益集团所左右，始终坚持发展以快速公交公共交通骨干网络。

相似的城市发展条件决定了济南的公共交通系统应该像库里提巴一样，形成以大运量快速公共交通为骨干、普通公共汽车为主体、出租汽车和公共自行车等其他公共交通方式为补充的公共交通体系。

4.3政府执行力

第一，保障城市开发适应公共交通规划

政府应大力实行“以公交支撑和引导城市发展”的模式，在进行对城市规划区内的招标和开发时，应该首先进行科学的公共交通系统规划，在完成公交基础设施的建设后才可以继续进行规划和建设，从而摆脱之前的交通追随规划建设的城市发展模式。快速公交先行，引导城市，这也是TOD模式的一种变型发展。

第二，绿色交通，公交优先

公共交通基础设施建设是保障公共交通服务水平的基本前提。一是要严格落实公共交通场站设施用地。规划确定的公共交通场站用地以划拨方式供地，建立确保公交场站能够落实并顺利移交的管理体制。二是需要保障地面公交路权，提高公共交通运行效率。在主要客流走廊、常发拥堵路段加快建设公交专用道，并形成网络。根据道路条件配套建设公交优先信号控制系统和监控系统。三是需要加强公共交通信息化建设。通过建立公共交通智能化运行调度系统，实时掌握公共交通运营状况及客流运行情况，提高公共交通运营调度、监控及安全防范管理水平。同时采用电子显示屏、手机、网络等多种方式，为乘客提供全方位的公共交通出行信息服务，提高使用公共交通的便捷程度[5]。

第三，限制小汽车

一是采取经济政策提高私人小汽车使用成本，如提高挂牌费用、实行拥挤收费、提高城市中心区停车收费标准等。二是制订科学合理的停车收费制度，根据不同的交通时段、交通区域，制订不同的停车收费价格，这可以有效调节交通流量时空分布和居民出行方式选择。三是建设完善的停车换乘设施，如在城区的大型公交车站周边建设停车场，免费或收取较低的停车费，鼓励引导私家车主采用P+R的出行方式，在城区换乘城市公共交通工具进入市区，以减少高峰时段市区道路的机动车交通量。

5.结语

本文详细分析了济南市城市公共交通的发展现状和面临的主要问题，并通过对比分析国外两座典型公交都市采取的具体政策和措施提出了几项建议，虽称不上全面，但是希望可以为济南市公共交通行业的政策研究提供一些借鉴和帮助。

参考文献

[1] 陈阳、杨涛.公交都市的理解和对策.现代城市研究，2013.01

[2] 罗伯特・瑟夫洛.公交都市 [M].宇恒可持续交通研究中心译，北京：中国建筑工业出版社，2007

[3] 刘力锐等.公交都市：城市交通拥堵的源头式治理――以温州市公共交通发展为例.常州大学学报，2013.5

[4] 张智彬.走向紧凑的城市形态：公交都市慕尼黑. 2004城市规划年会论文集：城市总体规划

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为解决大城市客运交通拥挤、道路堵塞、事故频繁、污染严重等问题，缓解城市交通需求与供给之间的矛盾，必须优先发展公共交通。建立以轨道交通为骨架，以地面公共电、汽车（简称常规公交）为主体的综合客运交通体系时，要重点考虑轨道交通与常规公交之间的换乘衔接问题。

1 主要公共交通方式的特性

大城市的公共交通方式主要有 3 种:常规公交、地铁和轻轨。

常规公交固定投资较小，运行路线可改变，但必须在地面道路上行驶，舒适性和准点率都较差，适于客流不大的中短距离出行。

地铁作为一种交通工具，具有速度快（45～60 km/h）、载客量大等特性。全部于独立线路上运行，准点率高，适于客流非常集中的中长距离出行。

轻轨作为新兴交通工具，各项指标均介于常规公交与地铁之间，既可于独立的线路上行驶，又可与其他交通方式在地面上混合行驶。本文中所指的轨道交通主要是地铁和轻轨。

2 换乘接驳车站设施类型

乘客从一种交通方式换乘另一种交通方式，必须有供其转换的衔接设施。轨道交通车站与常规公交车站的衔接设施按其规模和等级分为 3 种类型[1] 。

（1）综合枢纽站。综合枢纽站一般位于城市对外交通进出口处，是吸引多种交通方式汇集的客运中心地段。在此，公交线路一般呈放射型布置，可多达10几条，站场规模在10 000 m2以上。一般不仅限于城市快速轨道交通和常规公交，有时还包括长途汽车、企业班车、铁路甚至水运设施等，具有客流集中、换乘量大、辐射面广等特点。

（2）大型接驳站。大型接驳站指位于快速轨道交通首末站、地区中心及换乘量较大车站的换乘点。此处的常规公交线路主要为某一个扇面方向的地区提供服务。公交车站可采用总站或规模较大的中途站两种形式。总站的规模一般在3 000～5 000 m2;中途站需提供 3～4个车位或线外有超车功能的港湾式停靠设施。

（3）一般换乘站。一般换乘站指快速轨道交通的中间站与常规公交线路的中间站的换乘点，多位于市区，由于土地紧张，通常没有大规模的站场布置。