城市公共安全管理范文

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中图分类号： TU714 文献标识码： A 文章编号：

前言

改革开放以来，传统的社会管理体制已不能适应新的社会形态，也落后于经济社会飞速发展所产生的需求，特别是在一段时间，社会管理的一些方面在某种程度上被忽视，导致公共安全事件频繁发生。值得欣慰的是，这种情况已经开始改变。党和政府不断强调和推动公共安全与社会管理的建设，并将这一工作的地位不断提升，其日益清晰的思路和目标定位，表现出相关部门责任意识的不断进步是适应现代社会需求的管理理念。

1.实施城市公共安全管理的必要性

近来影响社会公共安全的事件不断发生，社会各界对公共安全的关注程度越来越高，这也加深了对建立公共安全日常管理体系和应急处置机制的必要性和紧迫性的认识。当前公共安全管理中亟待解决的问题有许多。意识淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培训体系。市民公共安全意识高低是衡量一个城市公共安全管理水平的重要参数。目前许多部门和地区都制定了突发事件的预案，有的还进行了演练，但还仅限于纸面上和浅层次，必须下力量加强对市民的公共安全知识教育、防范技能培训、心理适应能力调适。因此，切实建立和完善公共安全教育和培训体系是当务之急。信息独享，缺乏引导，急需建立统一权威的信息平台。目前地方政府工作人员还存在着意识缺位，缺乏自如应对媒体、有效引导舆论的能力。因此，在着眼建立起一个权威的公共安全信息平台的同时，必须在政府各部门培养一批新闻发言人，对媒体和社会公众进行正确引导，一旦危机发生，则会有效发挥作用。注重应急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理协调机制。由于近年来公共安全事件的多发，人们更多的关注危机事件发生后的应急处置和事后恢复，而对如何预防和化解公共安全危机，加强公共安全的日常管理，建立科学的公共安全评价体系，重视不够。在城市公共安全管理及应急机制建立上，着力点应放在日常管理机制的建设上，要对危机的可能发生有超前的预测，对区域内危险源头的控制有积极的措施，对突发事件的处置有系统的预案。社会作为一个有机整体，政府应该建立统一的公共安全管理工作预案，不管什么危机发生，都有事先的组织体系和应对策略，一旦危机发生立即启动预案，减少工作环节，提高救援效率。自成体系，管理分散，急需建立协作统一的管理平台。建立一个常设协调管理机构，搭建统一的工作平台，促进各职能部门的有机衔接，对提高城市公共安全管理的整体水平是十分必要的。

2.明确城市公共安全管理的内容

建立城市公共安全管理体系还是一个全新的课题。关于城市公共安全管理的范围和对象，经过一段时间的探索，基本定位于生产安全、公共安全、食品安全和公共卫生安全四大方面，但具体包括的内容尚无具体论述。在工作实践和探索中，我们认为，城市公共安全管理由日常管理及应急处理两大体系构成，是针对城市不特定人群的生命、健康和重大财产的安全，进行预防、处置、恢复的一个完整的管理系统。其目的是挽救生命，保护财产、公众健康和安全，减轻灾难与威胁。城市公共安全管理的范围和对象具体可大致做以下几方面划分：从公共安全的渊源划分可分为自然灾害和人为灾害。其中自然灾害包括水灾、地震和气象灾害，人为灾害包括火灾、爆炸、投毒和交通事故。从公共安全的管理对象划分可分为市政设施类、生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类等。从公共安全涉及的场所划分可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间。

3.城市公共安全管理应遵循的原则

城市公共安全管理是一项政治性、科学性、专业性很强的工作。科学决策，有关公共安全的每一项决策，都关系到人民群众的生命、财产安全，涉及切身利益，因此，在决策中要贯彻“尊重科学、安全第一、以人为本”的原则。科学防范，建立统一、科学的城市应急指挥系统、完善各类公共突发事件应急预案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范机制，一方面预防和减少危机的发生，另一方面能够有效处置突发事件。科学管理，坚持属地管理的原则，要从公共安全管理对象的客观规律和实际情况出发，正确协调人和物、人和事、人和人之间的关系，最大限度地发挥管理和机制调处的效能。科学教育，加强对市民公共安全教育与培训，掌握紧急避险的常识，提高自防能力，最大限度地减少灾害带来的破坏。科学处置，公共安全应急事件现场处置要把握好专业前置、专家参与、领导决策三个环节。所谓专业前置是指现场处理首先由专业人员进行，完成公共安全事件事态性质、状态及初步处置；所谓专家参与是根据专业人员报告情况和信息，进行综合分析，提出进一步处置的建议和实施方案。

4.加强城市公共安全管理体系的建设

4.1完善城市公共安全日常管理体系建设。公共安全日常管理体系是在公共安全危机发生前，由政府管理部门、相关社会组织和市民共同进行的公共安全危机预防、化解的一个有机整体。主要由组织管理、危险源控制管理、目标监测、教育培训和救援保障等五大系统组成。组织管理系统，建议由城市公共安全管理领导小组、城市公共安全协调管理委员会和专家指导委员会组成城市公共安全的管理体系。主要职责是协调组织和决策有关城市公共安全管理和危机处理的重大事项、决定危机处理等级和启动程序等级等。危险源控制管理系统，危险源是指可能因人为因素而引发公共安全危机的各类场所和设施。掌握与控制危险源是进行城市公共安全管理的基础性工作，由于危险源在一定程度上是由可观测和可控性的人造系统组成，只要工作深入细致是完全可以掌握与控制的。目标监测系统，主要是应用城市管理信息技术，对城市公共安全目标进行监测，发现危险“征兆”，及时进行预警，保障城市公共安全。监测预警系统由对城市公共安全固定目标和移动目标实施监测的两部分组成。教育培训系统。主要是加强对城市公共安全危机事件防范知识的宣传教育和培训，大力倡导世界卫生组织关于“安全社区”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系统，完善应急救助器材保障计划，建立救助快速反应机制。

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中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）02-0000-01

1 前言

城市化是人类社会结构发展的必然方向。据统计，至2009年末我国的城市数量接近有700个，2011年我国的城市化率达到了50%，即有一半的人口都生活在城市中，而发达国家地区在80年代的城市人口比例平均就达到了70.9%。可以预见，在未来人类社会中，绝大多数人口都将生活在城市中。将城市作为一个系统进行研究，则包含了人口、建筑、交通设施、通讯设施、水电气管道等生活保障设施、卫生服务设施等子系统，这些系统复杂、多样、多变，极具脆弱性，很容易受到破坏而形成安全隐患，且关联性强，一部分受到损害，极易引发其他系统的病变，从而对城市居民的生命财产、安全健康和正常生活秩序构成严重威胁。随着城市化进程的发展，城市安全问题也变得复杂多样，暴雨大雪等极端天气、地震火山等地质灾害、台风海啸、火灾、交通事故、建筑物倒塌、工程事故等都可能造成重大损失，甚至可能由于城市交通运输、电力通讯设施的瘫痪，而使整个城市的居民陷入困境，造成不可挽回的损失，极具灾难性。因而如何实行科学合理的城市管理方法，建设高效、可靠的城市公共安全管理模式，是当前急需解决的问题。

城市系统具有复杂性和脆弱性，这就要求城市管理既要从整体上统一规划，又要从细节上逐个处理。整体规划是上层平台，细节处理是落到实处，只有从细节上、在基层上控制了危险有害因素，上层平台的规划才有意义。本文借鉴国外城市安全管理的经验办法，力求构建一种从整体出发、由基层设施支撑的新型城市安全管理系统。

2 城市危险危害分析

传统的城市灾害主要有城市自然灾害（地震、暴雨洪涝、雷电、暴风雪、大气公害等）、生活服务设施故障（供水、供电、供气设施和暖气管道等故障）、各类突发事故（交通事故、火灾、爆炸、坍塌等）、城市流行性疾病（SARS、HIV等）等。随着经济的发展和城市化进程的进步，城市系统变得更加复杂，也衍生了各种可能的城市灾害，包括有城市信息安全灾害、通讯系统故障、高层建筑和地下设施等空间致灾隐患、公共群众事件、城市污染（水源污染、大气污染和核扩散等）、食品事故、恐怖袭击事件等，甚至还包括由某些因素诱发的城市恐慌，例如2011年3月日本核电站爆炸后，在某些不法分子煽动下引发了中国多个城市抢购食盐事件、在“非典”期间，居民大量抢购板蓝根等事件，这些都是城市恐慌。这些事件既无科学依据，又严重影响城市的正常秩序，给人们带来不必要的麻烦，更会伴生出各种违法犯罪事件，危害城市安全。如下图1所示为城市灾害发生的动力学过程（如图1）。

3 城市公共安全管理体系的构建

我国现有的城市行政管理是一种行政划分的分级管理，根据政治和行政管理的需要将城市层层分解为市、区、街道、社区，各级机构分别承担不同的管理职责。将政治、经济、教育等不同部门的权利层层分解，从而实现对城市的全面管理。但是纵观我国各大城市，在行政分级管理中，并未建设相应的全面城市公共安全分级管理体系。随着城市化的发展，城市越来越倾向于大型化、复杂化，为了实现城市的全面公共安全管理，则必须要建立相应的城市层级安全管理体系。结合实际情况，本文提出的城市安全管理体系分为市级安全管理、区级安全管理、街道级安全管理和社区级安全管理。各级管理机构分别承担相应的管理工作，履行管理职责，将城市的公共安全管理工作逐层分解，步步细化，将安全管理工作从整体规划落到具体工作，将各层工作责任到人，从而可以实现城市公共安全的全面管理。

4 城市公共安全管理体系分级规划

4.1 市级安全管理

市级安全管理是整个城市公共安全管理的策划者、实施者、监督者和评价者。该级管理机构从城市整体出发，规划、分配安全管理的职责和设备设施。研究本市的安全管理工作内容，制定相应的计划和目标，并分解到下层机构。具体来说，市级安全管理工作的主要内容包括如下几个方面。

（1） 建立基于全市的应急救援预案。该预案是对下级预案的补充，是从整个城市出发，救援对象是全市的任何地方。若一旦发现的危险有害因素超过了区级安全管理机构的处理能力，或者发生的事故等级超出了区级安全管理机构的处理范围，则需要启动该预案。

（2）将安全管理工作根据行政规划进行工作分配，建立各级安全管理机构，确定相应责任人，并建立对下级机构的管理、考察和评价制度。

（3）统一规划城市防灾救灾设施的空间。城市的空间规划是城市规划的一部分，在公共安全管理中则要求将必需的城市防灾救灾设施空间成为城市规划的准则之一。此类设施应当包括避难场所、道路网络、消防机构、医疗机构、物资场所、治安机构、废弃物堆放设施等。

（4）建立应急救援物资储备和管理系统。安全管理系统应当简单、高效，反应迅速。将应急救援物资从整个城市的层面进行统一管理，可以精简管理机构。而且在物资储备时，综合考虑各区安全管理工作的重点和难点，可以将物资储备设施建设在更有利的场所。

（5）建立市一级的应急救援队伍，配备专业的接警人员。该部分是对下级救援工作的补充。应急救援队伍应当由专业人员和志愿队共同组成，且以专业人员为主、志愿队为辅。该队伍主要承担“110”和“119”救援工作任务。

（6）建立预防预报和警报系统。该系统包括对各类自然灾害（地震、海啸、台风、暴雨、冰灾等）、流行性疾病、各类污染（大气污染、水污染和核污染等）和可能出现危险事故场所的预报等，并建立相应的预防措施，建立专门的报警系统和24小时值班接警的工作制度。

（7）建立重大危险源监测监控系统和相应的紧急预案。

（8）对商业区、大型公共设施、娱乐场所、学校等建立专门的安全管理方案和应急救援预案；对两区之间责任不明确的地带建立市级管理方案；对市内安全工作的重灾区、特殊区建立专门的安全管理方案。

（9）建立灾后处理系统。

（10）其它工作。例如开展城市公共安全教育工作、消防演习、消除城市恐慌的行为等。

4.2 区级安全管理

作为城市公共安全管理体系的中间层次，其主要职能是传达上级的安全工作计划、分配和监督下一级的工作，配合上下级的安全工作计划，并传达下级的反馈信息。其具体的工作内容应当包括：

（1）设立本区的安全工作站，分配责任人，建立良好的信息系统，及时传达或反馈上下级的信息。建立24小时接警工作站。制定本区的安全工作计划和目标，分配工作任务，并对下级工作进行监督和考核。管理和调动本区的应急救援物质。

（2）建立本区的应急救援预案，组织应急救援队伍，分配专职的救援物质管理人员。

（3）对本区的事故多发地带建立相应的防护制度，对危险源、重大危险源建立监测监控制度。开展本区的安全文化宣传工作和安全教育工作。

4.3 街道级安全管理

该层相比区级安全管理而言，其工作更倾向于联合社区级安全管理开展具体的安全工作任务，消除危险有害因素，预防事故的发生，对各类突发事件进行紧急处理，控制事故后果。其主要工作内容包括：

（1）设立本街道的安全工作站，分配2-3个专业安全人员，并制定值班制度。建立良好的信息系统，及时传达或反馈上下级的信息，建立24小时接警工作站。

（2）建立本街道的安全工作队伍。承担的工作主要是管理本街道的事故突发地带，发现和预处理危险有害因素，处理不了则上报上级机构。维持街道的正常秩序。

4.4 社区级安全管理

社区级安全管理是层级安全管理工作的核心，也是最终的落实点。在将来现代化的大城市中，瞬发性、灾难性的事故发生率应当较低，常见的则会是点发性的事故，这类事故多发于某个点，或者由较难辨识的危险有害因素诱发的，或者由突发性的设备设施损坏造成的。社区安全管理就是城市安全管理工作的末梢，从整体规划上，社区安全管理是城市公共安全管理的一部分，但从工作落实上，社区安全管理工作却是城市公共安全管理的主体内容。要建设主动的、全面的城市安全管理体系，社区安全管理是其中重要的部分。

（1） 建立本社区的安全工作站，分配1-2个专业安全人员，并制定相应的值班制度。建立及时、有效的信息传达系统，及时传达上级的危险危害信息，建立24小时警报工作站。

（2）建立本社区的安全巡逻队伍，及时发现和处理危险有害因素，维护本社区安全防护设施的完整。该巡逻队伍由本社区成员志愿组成，通过简单的危险源辨识、紧急搜救、事故的紧急处理等相关安全技能培训。

（3）在洪涝灾害、冰雪灾害、地震等自然灾害爆发时，带领本社区人员转移到相应安全地带，配合专业人士搜救被困群众。在灾害期间安抚群众情绪，分发补给品，开展科普教育，预防次生灾害的发生。

（4）开展安全宣传教育，普及科普知识，消除社区内不必要的恐慌。

（5）管理社区内流动人员，防止的爆发。

结论

建立良好的信息传递系统，信息既能从上至下及时有效地传达，又能从下级反馈到上级，并获得回应信息。从分级上看，该体系管理办法全面包括了城市公共安全管理的各个角落、各个方面，并能从最基本上消除诱使灾害发生的因素。但是，结合现阶段我国城市建设的实际情况，本文提出的层级城市公共安全管理体系还存在以下不足。

（1）该体系的建立是基于以下两个理想条件：①各层级间信息能够及时有效的传递，并能及时地获得反应信息。②各级工作人员都能坚守工作制度，尽力做好本职工作，能够积极主动地发现处理危险有害因素。这两个条件在我国现阶段还难以实现，也是制约本体系的主要因素。

（2）该管理体系的人员结构中，志愿者占了很大一部分，并强调了他们的工作能力。根据我国实际情况，现阶段的志愿者组织工作较难展开，需要进一步加强社会精神文明建设，提高居民对社会的责任心和对社会活动的参与度，并通过培训，增强其对危险的敏感度，掌握必要的安全技能。

（3）本管理体系配置了大量的专业安全人员，一方面现阶段我国并没有如此多的专业安全人员，另一方面这些工作者都是基层工作，责任大、工作量大，但政府并无力为其支付相应的报酬，因而如何协调专业安全人员付出与回报的矛盾，将成为影响本管理体系工作有效性的难题。

（4）如何使城市的层级安全管理体系与现有的城市行政管理体系合而为一，构建精简、高效且职能明确、责任到人的城市综合管理办法，也将有待进一步研究。

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Abstract：Learning foreign city public safety management experience in the legal guarantee， the development of urban public safety regulations， is an inevitable trend of the normal rule of law in large urban public safety， and promote the formation of innovative large city public security crisis management regulatory system， improve the rule of law public safety management system， improve the enforcement mechanisms of the mega-cities public safety management.

Key words：mega-cities；public safety；management regulation system

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-01-49-（4）

制定《城市公共安全管理条例》，对于实现特大型城市公共安全常态管理法治化，解决当前城市存在的诸多公共安全危机问题、顺利实施可持续发展战略和“十二五”规划，具有积极现实意义，也是特大型城市走社会管理创新之路的重大课题和紧迫任务。

1 制定《城市公共安全管理条例》是特大城市公共安全常态管理法治化的必然趋势

2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”规划》，该规划的核心是“四个坚持”：第一，坚持“规范”：通过健全制度和程序，促使政府严格按法定权限和程序办事，规范政府共同行政行为，并建立通过媒体回应社情民意的机制，主动回应群众关切的问题；第二，坚持“创新”：强调政府应当积极破除影响上海创新驱动、转型发展的制度。第三，坚持“效能”：建立健全促进及时执法和有效执法的行政执法责任制度，解决执法不作为和迟作为的问题。同时按照“职能最相近、处置最有利”的原则，建立健全指定管辖和协议管辖机制，解决部门或者地区执法推诿扯皮的问题；第四，坚持“参与”：要求健全重大行政决策草案向社会公开征求意见的制度，并建立公众意见反馈机制，对意见采纳情况以适当形式反馈或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危机常态管理的大量问题，这也是加快实现上海公共安全危机常态管理法治化的良好契机。

“适应风险社会的治理需要，睿智的政府应学会未雨绸缪，从制度层面上实现从行政管理向法治管理、从事后管理向前瞻性管理、从危机管理向风险管理的转变，将公共安全危机纳入法治化治理轨道”。[2]上海目前正处于公共安全危机的多发时期，每年社会安全事件、自然灾害和事故灾害等突发公共事件，不仅造成重大人员伤亡和经济损失，而且给广大市民的社会心理造成负面影响。面对无所不在的社会风险和多发频发的安全危机，加快实现上海公共安全危机常态管理法治化，切实保证在提供公共产品服务的同时，及时承担并化解社会公共风险，为公众提供强有力的公共安全保障，是上海政府的创新社会管理的重要使命和当务之急。针对特大城市公共安全管理的特殊性与紧迫性，上海应当率先制定一部专门的《城市公共安全条例》，同时完善不同类别、不同行业应对重大安全事件的专门法规，以增强政府公共安全治理的合法性、权威性与规范性。

2 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成创新型特大城市公共安全危机管理法规体系

建立健全公共安全危机管理法规体系，是实现特大型城市公共安全危机管理法治化的前提。

就国家层面而言，自2003年非典危机以来，加强了公共安全危机管理立法，初步建立起包括《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等在内的应急管理法律体系，已经制定了若干有关公共安全的法律法规，例如《安全生产法》、《生产安全事故和调查处理条例》、《药品管理法》、《食品安全法》等，但这些法律法规都是用于针对某一领域某一行业的，目前尚没有一部全国统一的公共安全管理法，部分公共安全领域至今仍没有法律法规，且已有的法律法规普遍存在操作性不强、实施不到位或公共安全管理法律依据缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建构还存在诸多不足，比如形式上缺乏与宪法相衔接的《紧急状态法》、《灾害救助和补偿法》等高位阶立法，使得公共安全危机管理的法律依据缺乏周延性、对受害人的权益保护操作存在局限性；内容上则缺乏足够的程序性制度建设。诸如此类问题的解决，有待于通过进一步完善立法。

就地方层面而言，以上海市为例，近年来上海人大、市政府相继出台了《突发公共事件总体应急预案》、食品卫生法规、食品安全法规、生产安全管理法规等，充分体现了政府的强烈公共安全意识，以及政府高度重视运用法律手段应对公共安全事件，但是上海同样存在上述国家层面公共安全管理立法缺漏问题。有鉴于此，上海应从法治创新角度出发，及早考虑制定一部统一的跨部门、跨行业的公共安全管理法规，使公共安全管理有统一的法律依据，避免不同领域的公共安全问题适用不同的法律。

统一公共安全管理法规，须对以往出台的各种公共安全法规及时进行梳理，以形成一个公共安全管理法规体系，方便管理和方便使用。根据不同行业的公共安全业务行政，可以将各种公共安全法规具体划分为：公共卫生安全法规、食品公共安全法规、安全生产公共安全法规、药品管理公共安全法规、地震公共安全法规、防汛防台公共安全法规、刑事公共安全法规、治安公共安全法规、交通管理公共安全法规、消防公共安全法规、出入境公共安全法规、人口管理公共安全法规、安全保卫公共安全法规和重大突发事件应对法规等。近年来，市人大和市政府的公共安全管理法规文件数量越来越多，建议市人大法工委和市法制办公室组织力量，进行梳理归类，汇编成册，并经常进行此类法规的立、改、废的通盘考虑。不仅要方便执法部门全面了解掌握使用这些法律法规，还要让社会各有关非政府组织、广大民众通晓这些法律法规，以形成公共安全危机管理执法有据、有法可依的法治化局面。

3 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成权责明确的法治化城市公共安全管理体系

2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话指出：要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监督体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制”。我国2011年3月的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，也专门辟出一章对“加强公共安全体系建设”进行规划部署，提出要“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系”。

健全权责明确的法治化公共安全危机统一管理体系，是实现特大型城市法治化管理的基础。我国的公共安全体系虽已初步建立，但该体系仍需进一步健全和完善，其中最主要的问题就在于公共安全管理主体过于分散，“有预案而无预警，重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案侧重于处理突发性事件本身，而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理；预案过多地强调责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；预案侧重危机发生后的应急处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。对于许多新城市灾害及非传统危机领域，应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，没有针对性和可操作性。”[3]

城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体，而各个环节的协调一致需要政府和各级组织管理部门的积极组织，这需要从立法上给予保证。明确责任，建立统一的组织机构，理顺城市公共安全综合管理体制，从而建立完整的城市公共安全保障体系。同时，通过立法程序确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、义务和权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。

受计划经济体制的影响，上海政府各部门的公共安全危机管理迄今尚存在条块分割、职责混淆、管理分散等弊端，处在各自为战局面，例如安全监察部门、安全生产监督管理部门、食品药品监督管理部门等，均只是自顾自地针对本行业本领域实行内部安全管理，缺乏一个综合的、常设性的协调管理机构。为解决各自为政问题，亟需形成公共安全体制化管理统一管理体系，以实现公共安全管理的统一目标、统一指挥、统一行动局面。该管理机构的名称拟可考虑为“上海市公共安全管理委员会”，该机构由信息资料系统、监测预警系统、决策系统等组成，负责分析突发公共安全事故的性质，制定解决公共安全问题的方案，并协调组织各相关部门迅速有效地解决突发公共安全问题。与中央相对应，各地方可成立相同性质的、隶属于上级公共安全管理机构和本级政府的公共安全局或公共安全管理委员会，组织各地方政府相关部门处理突发公共安全事故。[4]城市规划建设的基本要求之一，是树立“安全第一，以人为本”理念，此理念的梳理有助于将不安全事件防患于未然。因此要把“安全规划作为硬性指标写入城市规划编制办法中，提高公众和规划者的安全意识，保障安全规划的开展程度。其次，还应在法规中明确规定规划者的法律责任，采取规划方案负责制，增强规划者的责任感，确保他们能够严肃、认真地对待规划设计过程中的各个环节”。[5]

4 制定《城市公共安全管理条例》，促进完善特大城市常态化公共安全管理执法机制

建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制，是实现特大型城市法治化管理的关键。实践证明，现代公共安全危机往往具有辐射效应，亟需改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的单一管理机制，变被动应付为主动出击，从日常“危机管理”层面着手建立执法机制，既要善于以强大的动员能力来处理紧急事件和公共安全事件，更要依法防范和处理公共安全危机。

建议上海政府从以下几个方面入手建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制：一是进一步健全公共安全危机管理预案设计：特别是要从上海的自然环境、社会环境和经济建设实际出发，着力加强防范和应对各种公共安全危机的实战能力；二是进一步强化信息，落实保障：及时获取可能引发影响公共安全危机的的各种信息；政府部门要及时、公开、透明地向社会相关信息，使社会各界和广大民众对可能发生的公共安全事件有充分的心理准备和物质准备，从而增强应对公共安全危机的主动性和有效性。三是坚持在政府统一领导下，积极整合管控资源，形成机制保障，多元社会资源的参与是实现公共安全危机法治化管理的重要力量支撑，政府要在发挥主导作用的同时，将社会和公众资源纳入危机管理的制度框架，全方位做好人力、物力、财力的准备工作，一旦发现有各种影响公共安全的隐患和苗头，要采取有效措施加以处置，四是要抓紧建立突发性事件应急指挥平台，完善社会联动工作机制，健全统一协调、部门负责、社会联动、公众参与的工作网络，组织动员社会各方力量积极参与公共安全突发性事件的防范和处置。五是把综合治理的思想变成机制、变成保障，各有关部门应把公共安全管理、应急管理与对政府业绩的评价结合起来、把更多的人力、财力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全应急预案更好地与危机处理结合起来，以多元的路径实现公共安全危机管理的最大社会效益。

5 积极借鉴国外城市公共安全法制与机制保障经验

以俄罗斯和德国为例，在维护城市公共安全的法律制度方面，俄、德两国分别具有相当完备的相关法律体系。俄、德两国作为市场经济国家都十分注重城市应急管理的依法行政。在苏联解体和两德合并的十多年间，先后建立了应急管理的法律法规体系。

上世纪九十年代，俄罗斯先后制定了《关于联邦执行权力机构结构》、《民防法》、《防疫法》，规范应对突发公共事件组织系统的相互关系；民防办在应对突发事件中的作用、任务、法律地位；应对突发公共卫生事件职能等。

德国联邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，国家层面由内政部牵头，联手国防、经济、交通、建筑、财政、农村、环保、邮政、劳工等部门，制定了《民防法》、《灾害防护法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《国防法》、《民事保护法》。在州的层面，则由各州制定《防火法》、《消防法》、《灾害防护法》、《救护工作法》等法律，为应对各类突发公共事件提供了法律法规依据。[6]

美国的公共安全危机管理机制，包括政府安全危机管理、社会危机管理机制、经济危机管理机制、道德危机管理机制和紧急事态管理机制等。

第一，政府安全危机管理机制。这是最重要、最核心的方面。它是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。

第二，社会危机管理机制。负责美国国内治安、执法、劳工权力、民权、移民等方面的安全保障。它涉及美国劳工部、司法部及其所属的联邦调查局、移民与归化局及各州警察局、消防局等。

第三，经济危机管理机制。它旨在解决经济生活中不断出现的问题和危机。财政部是美国管理经济危机的最初机构。

第四，道德危机管理机制。它是美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理机制。20世纪70年代美国出现道德危机后开始在联邦及各州均设立了道德（伦理）管理机构，负责联邦及各州官员的廉政监督。

第五，紧急事态管理机制。在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是最基本的原则和实施方案，其中包括几个部分：一是全危险方法：应用公共安全管理的危机理论、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。二是综合紧急事态管理系统。使用该系统有助于促进联邦、州、地方等政府的充分合作、加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施、实现紧急事态管理规划与州、地方政府决策及行动体系更完全的整合，在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，扩大对所有类型的紧急事态的适用范围。三是开展有恢复能力和减除灾害社区的建设，将社区的住宅、企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区而不是高风险区。[7]

上述三个国家国家层面与地区城市层面的法律法规体系和危机管理机制互相衔接配套，既体现国家大法的权威性，又维护地方城市特色性需求。相比之下，我国在《突发公共事件应对法》出台后，上海至今没有一部实施该法的地方性法规细则条例，许多与城市公共安全相关的地方性法规和政府规章，由于制订的年代较早，在2008年发生的一连串的突发公共事件处置过程中，已暴露出不适应或缺陷，亟待进一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理难度空前加大，进一步整合健全相关的法规、规章，既是当务之急，也是长远之策。

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一、城市基础设施公共安全管理的概念界定

1、基础设施

基础设施（infrastructure）是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施和社会性基础设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，它是社会赖以生存发展的一般条件。

根据不同的标准和角度，基础设施可以划分为不同的类型。例如，可以将基础设施划分物质性基础设施（physical infrastructure）和社会性基础设施（social infrastructure），物质性基础设施包含交通通讯及供水供暖供热等物质工程设施，社会性基础设施则包括科教文化、卫生医疗等社会公共服务事业。因此，从这一划分角度来看，基础设施涵盖了交通、通讯、水电供给、科教文卫等市政公用工程设施和公共生活服务设施。此外，也可以将基础设施划分为农村基础设施和城市基础设施。

基础设施具有基础性、整体性、不可贸易性及公共物品性或准公共物品性等特点，它们是经济社会健康稳定发展的基础。现代社会中，经济社会的快速发展对基础设施建设的要求越来越高，建立完善的基础设施，对经济社会的健康稳定发展起着巨大的推动作用。

2、城市基础设施

将基础设施按所在地域可以分为农村基础设施和城市基础设施。由于国情及地区的差异，各国及地区对城市基础设施的理解也会存在一定的差异。城市基础设施同样也可以划分为城市社会性基础设施及城市工程性基础设施（或城市物质性基础设施）。

城市社会性基础设施主要是指城市行政管理、科技文化、教育科研、医疗卫生、金融保险、商业服务、社会公共福利服务等设施。城市工程性基础设施的内容丰富，各国不尽相同，总的来看，笔者认为城市工程性基础设施应至少涵盖六个方面的内容（如表1）。

我们通常所讲的城市基础设施，主要是指城市工程性基础设施，本论文所要分析探讨的也主要是指城市工程性基础设施。由表1可见，城市基础设施是由六个独立运作、相互联系的子系统组成。城市基础设施由城市人民政府统一规划并监督实施，城市基础设施的生产、建设和运营是由政府相关部门在协调合作的基础上分工管理。

3、安全及公共安全

从古至今，都有关于安全的论述，如汉朝焦赣的《易林·小畜之无妄》中：“道里夷易，安全无恙”；宋朝范仲淹在《答赵元昊书》中有：“有在大王之国者，朝廷不戮其家，安全如故”等，这里的安全都是指没有危险、平安的意思。在古代，安全还有“保护、保全”的意思，如苏轼在《徐州谢上表》中写道：“察孤危之易毁，谅拙直之无他，安全陋躯……”。现代汉语对安全的解释为：没有危险、不受威胁、不出事故。在英语中，安全对应的有safety和security，都包含有没有危险或免于危险的一种状态。另外，安全也可以从主观和客观两个方面进行理解，沃尔弗斯(Arnold Wolfers)认为“安全，在客观的意义上，表明对所获得价值不存在威胁，在主观的意义上，表明不存在这样的价值会受到攻击的恐惧”。实际上是说，客观方面的安全是指外界的现状，主观方面的安全是指社会安全状况在人们心理上的感受，即安全感。

鉴于此，笔者也认为：安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降低至并保持在可接受的水平或其以下。因此，安全是指不受威胁,没有危险、危害、损失。安全是免除了不可接受的损害风险的状态。安全是在人类生产过程中，将系统的运行状态对人类的生命、财产、环境可能产生的损害控制在人类能接受水平以下的状态。

根据对安全的含义的界定和理解，我们可以对公共安全进行含义界定。所谓公共安全，是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活的安全，即社会公众的生命健康及公私财产等处于免于危险或不受威胁的状态，或将可能产生的损害控制在人类可接受的水平或以下的状态。

4、城市基础设施公共安全

要理解城市基础设施公共安全，有必要先对城市公共安全进行了解。城市是以人为主体，由社会、经济、资源、环境与灾害等要素通过相互作用、相互依赖、相互制约所构成的复杂动态的空间地域系统。

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中图分类号：D631.4 文献识别码：A 文章编号：1672-3791（2015）09（a）-0011-02

根据当前安防行业的发展情况和应用实际，安防平台是基于网络的全数字化的信息传输和管理系统，主要以监控、报警功能为主，是社会公共安全产品的一个重要组成部分，它与人民生命财产安全和社会稳定有很关系，目前，3G技术以及无线视频技术的发展使得公共安全服务远程视频管理平台成为可能。相对于传统的定点监控，公共安全服务远程视频管理平台产品采用的技术更加先进，应用范围和场合更加广泛，和定点式监控形成了一种互补的效果。公共安全服务远程视频管理平台产品能满足远程实时监控的需要，主要体现在可以随时随地对所需场合进行监控，并且能够通过3G技术将发送到指挥中心的监控视频及音频进行分析，从而达到实时指挥的效果公共安全服务远程视频管理平台产品借助网络技术的长足发展集成图像采集，音频信号采集，图像、音频信号压缩，网卡驱动等功能，将图像信息、音频信息的传送，从而达到远程监控及指挥的目的，现被广泛应用于各种突发现场监控。

1 公共安全服务远程视频管理平台总体结构设计

公共安全服务远程视频管理平台可以针对各种有安全服务需求行业提供视频综合管理平台，是以公共安全服务业务应用为导向，以视频图像应用为手段，能综合安全监控、卡口监控、移动点监控、人员卡口监控以及社会面资源监控等多业务的全方位应用管理系统，能有效结合数据关联分析、智能图像分析等技术手段，实现对系统信息的比对、判断以及联动控制操作，集多种管理手段、分析处理手段于一体，能够最大程度地提高相关职能机关视频监控的作用和效率。平台在充分吸取全国各省市区平安工程前期建设的经验，面向集成进行设计，建设的时候考虑现有系统的接入，能最大程度地保护已建的监控资源，并充分结合公安实战应用需求，以“怎么应用，就怎么建设”这一全新的理念进行设计，考虑系统自身的造血功能，考虑系统今后的平滑升级与无缝扩展，实现系统的高效、稳定运行。

2 公共安全服务远程视频管理平台的组成

公共安全服务远程视频管理平台主要由管理服务器、流媒体转发、监控前端管理、客户端模块组成。这些模块都由远程视频管理平台统一管理，但相对独立。使用时，管理平台人员必须进入这些模块来操作。相对于传统的定点监控，公共安全服务远程视频管理平台在设计中采用的技术更加先进，应用范围和场合更加广泛，和定点式监控形成了一种互补的效果。公共安全服务远程视频管理平台产品能满足远程实时监控的需要，主要体现在可以随时随地对所需场合进行监控，并且能够通过3G技术将发送到指挥中心的监控视频及音频进行分析，从而达到实时指挥的效果公共安全服务远程视频管理平台产品借助网络技术的长足发展集成图像采集，音频信号采集，图像、音频信号压缩，网卡驱动等功能，将图像信息、音频信息的传送，从而达到远程监控及指挥的目的，现被广泛应用于各种突发现场监控。

（1）管理服务器。

安防行业的特色多种多样，客户的要求千差万别，将安防系统融合到其他的业务应用系统中将是今后安防产业发展的一个趋势。安防管理平台就像是安防系统的中枢神经和大脑。管理服务是系统的核心，是整个系统的主服务器，桥接了其他的各个服务模块。能否将平台这个"大脑"管理好，直接决定了安防系统的整体架构水平。因此，大型的安防系统管理需要一个具有很大开放性的平台，能够提供输入、输出、中间控制等各种开发接口。主要用于管理系统平台所有的设备和与其它的管理服务器进行通讯和同步。将安防系统的基础平台建设成一个可以实现对远程数字视频设备的机构、人员、设备、任务、报警、日志等的配置、设备巡检和实时访问权限控制等管理平台，是一个比较好的解决方法。在这个平台上可实现集中管理、设备接入、媒体转发、集中存储、电子地图服务、报警接入等功能。从更深的层面来分析，平台软件产品事实上是安防系统业务和应用的核心。

（2）图像转发。

为实现高速图像数据的实时接收存储和有效转发，可以通过流媒体服务器进行转发。采用NiosⅡ嵌入式处理器设计了一种图像数据采集转发系统，在转发服务与前端视频通道之间只占用一个通道带宽的网络资源，再由转发服务器将数据分发给多个客户端。该图像转发系统，按功能分为3个模块。LVDS数据由数据接收模块负责接收； 整个系统的数据处理和控制由嵌入式处理器NiosⅡ完成； PCM数据转发由数据转发模块完成。

（3）监控前端。

监控前端内置ARM控制器、RPMC控制器（远程电源控制器）、硬盘、高能锂电池、云台控制器以及无线接收器等设备组成，这些器件被封装在一个圆形铁壳内。该主控系统负责系统功能控制、接收无线控制信号、进行音视频传输以及进行云台控制等。

该监控前端可将现场视频/音频通过CDMA/WCDMA/TD-SCDMA/TD-LTE网络实时传送到视频监控服务器，各级授权领导或指挥员通过登录视频服务器即可实时了解现场情况，以便指挥与决策。

（4）客户端。

客户端实际上就是用户端，是方便用户使用的，供用户操作使用的软件，客户端软件通过与各个服务组件进行通讯，提高看视频的速度。在该平台中设计功能主要用于实现显示实时视频、电子地图等。也能实现回放录像、远程控制云台镜头动作、控制报警输入输出等监控操作，同时具有配置电子地图、外部设备及用户权限等管理功能。

3 视频监控主要组成与功能

视频监控，包括前端摄像机、传输线缆、视频监控平台。摄像机可分为网络数字摄像机和模拟摄像机，可作为前端视频图像信号的采集。传统的视频管理平台，都是采用集中式管理数据库，实际上对于日益增长的信息来说，集中式数据库已经日渐成为瓶颈。平台采用分布式多级缓冲数据库，可以比较好地解决这个问题，该平台的数据库架构通过多个分布式的数据访问封装器提供接口，各个服务模块之间通过标准协议交互数据，而不是直接访问底层的数据库。

在一个安防系统中，平台软件就相当于人的中枢系统，起到了数据收集、情报分析、决策支持和动态反应的作用。从安防技术发展的现状来看，视频监控无疑是安防系统中最重要的一部分。如果将安防平台比喻成人的大脑，对系统前端采集到的信息进行分析、决策和反应，那么视频监控就相当于人眼。

4 结语

该文提出的公共安全服务远程视频管理平台是公共安全领域中的一种新方法，该公共安全服务远程视频管理平台实用性较强，其可视性、实时性以及回溯性等优点是其他安防产品所不具备的。因此，该公共安全服务远程视频管理平台在保持社会稳定和公民生命财产安全方面起着越来越重要的作用。

参考文献

[1] 王英，窦建华，曹锐，等.公共安全应急信息技术发展现状、趋势及对策[J].公共安全：学术版，2009（4）：5-9.