城市社会治安管理范文

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一、引言

当前，电力建设工程施工安全生产形势严峻，恶性事故屡有发生，特别是江西丰城发电厂“11・24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故的发生，严重危害着广大人民群众的生命财产安全，直接影响着电力工程建设的健康稳定发展。

江苏公司目前处于基建高峰期，有7家开工在建单位，呈现工地数量多、施工地点分散、监管难度大、人员管理难的特点，困扰着江苏公司的基建安全管理。本文通过引入物联网[1]技术，利用互联网发展而带来的智慧化方式，在安全管理上创新突破，推行电力工程建设现场安全智慧化管理，实现基建安全的有效监管。

二、安全智慧化管理常用方式

工程管理借助于信息化技术发展，通过对有用信息资料的高效收集，运用信息化手段，将更多人工智慧、传感技术、虚拟现实等高科技技g植入到建筑、机械、人员穿戴设施、场地进出关口等各类物体中，实现工程安全管理中人与工程施工现场的整合，使之智慧化。目前常用方式主要有：

2.1门禁系统

主要有智能指纹考勤机、人脸识别系统、数字化门禁系统等，设别本工地管理人员、组长、工人等出入工地，记录考勤及出工情况，非本工地人员进出工地需在大门保安处确认身份并登记方可进入，保证人员进出施工现场的合规流动，防止外来人员非法进出入现场，给安全管理带来不稳定因素。

2.2报警系统

报警系统是确保施工周界安全及内部出现不安全现象时的第一道防线，当入侵发生时，提供早期报警，为值守人员及警力的快速反应赢得时间。通常防范系统依托红外对射探测器构成“电子围墙”，在设防状态下，报警系统与闭路电视监视系统联动，若有非法进入，探测器立即发出发出声光报警信号，并显示相应区域的报警显示，保安通过地图识别报警区域确切位置采取相应行动，必要时可联动110发出报警信号。

2.3视频监控系统

远程视频监控系统可实现对建筑工地全天候不间断有效监控，工地上发生的各种事件被完整记录，监控人员可对视频进行回放、查看，可及时发现各种安全隐患及违规操作，并通过系统及时提醒相关人员立即进行纠偏。

2.4无人机巡检系统

运用GPS定位技术，设定好巡检路线，用无人机定点、定时对现场安全预控区域进行巡检，发现问题预警并及时将信息传输给安监管理人员。

2.5定位追踪及扫码系统

通过在工人帽子安装追踪芯片（或者其他方式），可了解施工人员现场的及时工作信息和状态，并通过电脑显示屏及时查看，全方位掌握工人作业区域动态。安全员在施工现场检查员工时，只要扫一扫他们安全帽上的二维码（“一帽一码”），即可知道该员工的姓名、工种、工点、技术等级、安全培训等信息。

三、实现电力工程建设安全智慧化管理思考

基于以上智慧化管理方式，结合江苏公司基建工程点多、分散及安全监管人员少、安全监管手段单一的特点，利用信息化技术对工程施工安全推行“智慧化”监管，提出以下管理思路：

3.1建立工地可视化远程管理系统[2]

针对江苏公司工程建设点多分散的特点，在每个工程建设点安装全息监控系统并进行数据整合和传输，建立施工单位、项目公司、江苏公司三级联动架构，有效实现视频数据共享，通过远程视频监控系统江苏公司可掌控现场的施工情况，远程监控现场施工过程，强化对前端的安全管控。

工地可视化远程监控管理系统能够实现工地现场的远程预览、远程云控制球机转动、远程接收现场报警、远程与现场进行语音对话指挥等功能。工程现场可根据不同的施工阶段和工程实际需要，设置不同的施工重点监视区域，例如：地基基础阶段的监控（深基坑支护、基槽开挖等），大型模板、脚手架、大型起重机械安装、拆除，大型设备及构件起吊等。

3.2建立人力资源信息化管理系统

各基建单位参建人员采用统一的门禁方式进出施工现场，采用屏显实时显示不同工地当前施工现场总人数、各个工种人数以及当前刷卡人员的姓名、职位及进出的类型等详细信息。通过建立人员资源信息管理系统，可了解各工程建设点的施工人员数量及资质情况，能够掌握工程现场所配备人员能否满足施工要求的第一手数据，做到对施工进度的运筹帷幄。同时为了有效利用资源，根据信息库资料建立专业监理互查人员库，实现江苏区域监理的互查机制，防止同一工地安全监督疲劳。

3.3构建危险性较大的分部分项工程管控平台

基坑支护、土方开挖、模板工程、起吊及脚手架等分项分部工程危险源点多、线长、面广，单靠人力巡检排查，工作效率低，而且难以做到全过程、全方位的监督管理，容易出现监管漏洞，应建立管控平台，实现智慧管控。以建立塔式起重机安全监控管理系统为例：系统建立后可实现塔吊及起重机实时监测，其中塔吊监测包括防碰撞计算、起重量限制、力矩限制、高度限制、变幅限制、角度限制、风速报警、主轨道防倾斜、实时显示与声光报警等；升降机监测包括运行状态监控、人脸识别功能、主轨道防倾斜、数据管理功能，可有效地对塔吊、起重机及其他设备在安装、运行、拆卸等过程进行全方位深层次的实时监测，从技术手段上保障了对塔吊、起重机使用过程和行为的及时监管，切实防范、管控设备运行过程中的危险因素和安全隐患，减少安全生产事故发生。此外，它还能够对操作人员进行人脸识别，对无证上岗人员进行预警。

3.4建立工程结构安全施工实时监测系统

建设工程结构安全施工实时监测系统包括对建筑工地环境监测，大体积混凝土浇筑，钢结构应力应变，地基监测，基坑支护等数据的监测。传统的监测手段主要是人工现场监测，监测数据的准确性和及时性较低，不能集中管理，尤其在恶劣的环境下人员工作效率低，监测效果差。建设工程结构安全施工实时监测是在建构筑物施工过程中，采用监测仪器对关键部位各项控制指标进行监测，并在监测值接近控制值时发出报警，用来保证施工的安全性，同时也可用于检查施工过程是否合理。

系统将各类监测点的信息汇集到统一的监控平台，实现各个监测点的信息共享，实现对整个用户单位管辖范围内所有建筑工地统一管理。

通过这些智慧化手段的组合运用，可促使江苏公司更好地对现场进行安全质量监管，更好地落实企业安全责任主体，促进项目公司自我监管水平提升，实时掌握工地现场信息，实现工地“智慧化”、安全“精细化”的全息化安全管理。

四、结束语

通过引入物联网技术，在施工现场安装各类传感装置，构建智能监控和防范体系，将科技技术力量与安全监管制度紧密集合，能有效弥补传统方法、人员少和技术在监管中的缺陷，实现对“人、机、料、法、环”的全方位实时监控，变被动“监督”为主动“监控”；同时，为基建安全监督管理引入新理念，进一步落实企业安全监管责任，做到“早发现、早预防、早整治”，真正体现“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，使安全管理模式逐步由粗放式向精细化转变。

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1 城市公共安全管理应急决策指挥系统 

1.1 城市公共安全管理 

城市公共安全管理是及多部门、多行业与一体的复杂体系，事故处理过程中通常汇集了公安、交通、安监、环保、卫生、气象等多个部门，以及消防抢险、疏散搜救、环境监测、医疗救护、工程抢修等多支救援队伍。总而言之，城市公共安全管理主要指：公共安全部门对城市公众活动和社会运行实施影响、控制、协调，以实现公共安全目标的过程[3]。 

城市公共安全管理以城市公共安全类事件的应急角色为主要研究对象，其中公共安全类事件大多是在人们毫无准备的情况下发生，尤其是重特大安全事故往往使应急救援人员不知所措，很可能導致错误决策或者错过最佳应对时间。因此，如何采取应急决策，对于决策者能够在应对各种灾害和安全事件突发时，及时采取有效措施降低事件的严重程度、减小损失有一定的决定性作用。 

文中建立了如图1所示的应急决策过程，该决策表现为一个动态过程，是指在突发事件突然发生时，应急决策主体在有限的时间、资源和人力等约束的压力下，搜集、处理灾难事故现场的信息，通过全局性考量而明确问题与目标，依据决策经验和计算机辅助决策支持系统等，分析评价各种预案并选择适用的方案，组织实施应急方案，跟踪检验并不断调整方案直至行动更趋于合理化并且事件得到控制为止的一个动态决策过程。

   　1.2 基于事件复杂特征的应急决策指挥系统 

基于事件复杂特征的应急决策和指挥系统，是采用定性研究辅以定量研究的方式，对重大安全突发事件的复杂系统特征进行系统研究，继而综合应用复杂系统、优化理论、系统建模、层次分析、模糊评价、案例分析等理论和方法，借助地理信息系统（GIS）技术、数字视频技术、三维技术，提供包括电子地图、多维报表、三维影像、视频图像等不同层面的图形化展现形式，为应急指挥人员提供决策依据。 

其中，地理信息系统[2-3]（GIS）是一种空间信息系统，其功能是对各种空间的复杂结构进行处理、表示和分析。其具有强大的空间处理能力和分析能力以及数据唯一空间的分析功能和决策[4]，GIS在城市公共安全管理中起到重要作用。但是，现阶段GIS主要基于2维平面来处理现实中遇到的问题，在动态性和可见性并没有达到要求。应急技术支撑平台综合应用系统是复杂的应急管理与决策支持系统，将应急信息进行可视化表达，并借助真实的地理三维场景、遥感影像、DEM等数据手段，再现事故现场周边环境情况，对应急决策是至关重要的。因此，基于事件复杂特性采用了可视化救援地理信息系统（V-RGIS）辅助决策者做出更优、更准确的决策。 

除了原始的地理信息之外，V-RGIS还包括了多个信息层的结合，其中主要包括以下几个方面。 

（1）空间信息平台：包括与公共安全事件相关的具有空间信息的矢量数据和专题图件栅格数据，以及遥感动态系统采集的具有空间信息的遥感影像数据、属性数据和多媒体数据等。 

（2）公共数据接口层：整个系统各个子系统实现继承的关键和基础。它以灵活的方式与数据库管理系统连接，通过连接管理数据，并能为下一层提供基本的数据组织形式。 

（3）专业应用分析层：此层在不考虑应用的基础上，抽象出一些地理信息系统的基本、通用的功能，为下一层提供的功能模块、缓冲区分析、网络分析、DEM分析、涂层叠置分析、行动标绘、方案预演等应用。 

2 基于事件特征和V-RGIS的应急决策指挥平台设计 

2.1 系统总体设计 

应急指挥决策系统涉及领域广，技术层次深，系统的构架也是比较复杂[5]，其平台功能结构如图2所示。文中基于上节分析，在决策平台结构基础上主要围绕可视化救援地理信息系统中的空间信息平台、公共数据接口层、专业应用分析层之间的关系，建立基于事件特征的城市公共安全管理应急指挥平台系统框架，如图3所示。该系统涉及主要技术包括V-RGIS技术、应急决策的推理技术和开放式规则引擎技术[6]。 

2.2 可视化应急救援地理信息（V-RGIS）技术 

采用多层次的方式建立如图5所示的数字地图，实现基于地理位置的“静态”和“动态”信息结合：（1）以电子地图的方式真实模拟城市及其周边地区的地貌、设施、道路、桥梁等信息；（2）以数据连接的方式把不直观的报表数据直观地在地图上表现出来；（3）利用GPS定位对重点的人员、车辆、物资的实施运送情况和路线进行了解。 

基于GIS建立的可视化物理环境模型，可以实现各种可能的物理破坏情形的模拟，如危机发生时，某条道路被水淹没等可能情况下如何产生有效的冗余计划；还可以分析各相关部门协作的能力评估，如协助分析消防站、救助站如何分布才能实现最佳应急救助的反应能力和效率。在演习或实际灾害发生前后的灾前准备、灾中应对、灾后重建等应急管理过程中能藉由GIS提供充分的地理环境资讯：（1）在危机发生前可藉由此系统，了解与应急管理相关的各种信息，包括政府机构、重要设施、道路建设、管网建设、及周边可利用资源等各种城市信息；（2）危机发生时，可以根据所模拟或实际发生的情况，在第一时间提供即时的资讯，如灾害的位置、飓风路径、道路淹水情况、事件的蔓延范围、需要调用的资源位置等；（3）提供中央、地区、及地方政府正确的应急预案资讯，帮助其做出正确的处理方式。 

2.3 应急决策的推理技术与实现方法 

在充满变化、极具风险、难以预测的公共安全事故发生初始，根据实时事态信息，应急决策者需要解决的问题是如何从案例库中迅速检索并提取相似度最高的案例做决策提示与对策参考；如何根据源案例进行事件推理以获取目标问题解；如何基于地理信息技术、物联网技术、以及风险分析预警技术实现应急指挥平台的智能感知。 

根据无线传感网络的特点，网络节点对采集的对象收集数据时会存在很多信息的冗余或者错误，如果对这些情况不进行处理再进行传输的话，那么会加快节点能量的消耗，从而缩短网络寿命[6-7]。因此该系统增加如图6所示的基于BP神经网络结构的数据进行数据融合，其中融合算法采用LEACH算法。 

2.4 开放式规则引擎技术 

可视化应急救援地理信息（V-RGIS）技术为应急决策提供了可靠的辅助信息，而如何将这些数据和资源提取出来并作为辅助决策的参考，并运用到决策演练当中，需要一套完备的业务规则管理系统（BRMS），其中开放式规则引擎[8]是BRMS的核心部分，是代替规则嵌入到程序代码中的部分，是链接应用程序与业务规则的桥梁。主要分为接口层、适配层、核心、数据层、规则管理层，各层之间的关系如图4所示。规则引擎核心得到BOM之后，将该对象（LUA中的Table）传入运行的上下文环境，然后对规则进行逐條运算，最终得到运算结果的输出BOM，中间可能也得经过适配层并访问数据库填充数据成为DTO并返回给应用程序。 

该系统使用LUA脚本与C++混合使用的方法实现规则外置。使用这种方法，在执行代码中，嵌入对规则判断及处理的LUA脚本的调用，在LUA脚本中调用执行代码中的部分代码。举例来说，对于行动规则，主要是依赖应急力量的类型、行动点值（与行动时间相关）、以及地图、地形、路况等数据来进行综合判断。那么规则就可以写成如下形式（伪代码）： 

Function condition_move（Object A）

    { 

If （A.type = 0） then //地面力量 

Mapgrid=GetCurrentMapGrid（A 

Barrier=GetCurrentBarrier（Mapgrid） 

A.MoveHP=A.MoveHP–Mapgrid.value– Barrier.value 

Else if （A.type == 1） then // 空中力量 

… 

Else if （A.type == 2） then // 水面力量 

… 

Endif 

} 

在每個时间片的执行代码中，只需按照一定的筛选方法，筛选出在当前时刻所发生的事件，并调用LUA脚本中对应的事件处理函数即可。 

3 结语 

通过引入应急救援地理信息技术、计算机技术、物联网技术等，实现机构联动、资源联动、信息联动，进一步增强应急管理的综合减灾和早期预警能力。通过采用开放式规则引擎技术和基于BP神经网络结构的LEACH算法的数据融合提高城市管理资源的整合利用效率，加强城市管理的统一指挥、统一调度、统一协调力度，实现常态管理与应急处置的有机结合，提高及时发现、快速处置城市管理突发事件的能力，能够确保城市运行安全、有序运转，减少灾害的再度发生。 

参考文献 

[1] 谭庆琏.提高综合减灾能力，保障城市公共安全[J].土木工程学报，2005，38（5）：105-106. 

[2] 刘影，施式亮.城市公共安全管理综合体系研究[J].自然灾害学报，2010，19（6）：158-162. 

[3] 赵秀玲.城市化公共安全管理[J].南阳师范学院学报：社会科学版，2005，4（5）：44-46. 

[4] 吕志慧.地理信息三维可视化系统应用研究[D].郑州：郑州大学，2002. 

[5] 翁凯.基于GIS及专家系统的应急指挥平台在旅游行业的研究及应用[J].科技向导，2015（18）：304-305. 

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综上所述，城市社区的安全问题及治安管理水平不仅制约了社区的安全稳定发展，阻碍着社会文明的发展，也不利于构建社会主义和谐社会。

一、国内外研究现状

（一）国外学者的研究综述

国外学者对社区治安的研究及具体实践要早于国内的研究，西方国家对社区治安的研究主要侧重于治安理论和警务改革的研究。

1.治安理论：①以色列裔美国社会学家艾森斯塔特运用“结构―功能主义”分析框架来研究现代化，指出现代化进程将会对社会结构造成巨大的影响，对已有的社会秩序形成冲击，必然会产生巨大的混乱、层出不穷的犯罪。理论指出社会结构性的变更加剧了社会矛盾的演变，增加了犯罪的概率，影响了社会治安的稳定。②1982年，詹姆斯・威尔逊和乔治・凯林在《太平洋月刊》上发表了《警察与社区安全：破窗》一文，首次提出了“破窗”理论，他们认为如果任由一些微小的犯罪现象出现而不采取一定的措施，任其发展，将导致更严重的犯罪。他们主张对于社区犯罪必须采取防微杜渐的态度，加强社区治安防范措施，从小抓起，杜绝隐患。③澳大利亚的“邻里守望”政策，1990年，澳大利亚实施了所谓的“邻里守望”政策，通过一些措施加强邻居间的合作联系，强调了群防群治的核心理念，起到了减少犯罪的良好反映。

2.社区警务：社区警务是西方第四次警务革命的产物，对西方各国产生了深远的影响。早在1829年，罗伯特・皮尔爵士在建立伦敦都市警察时提出了著名的“皮尔原则”，指出“警察就是公众，而公众就是警察”的理论。他认为警察的职责应与社区群众紧密联系，警察应组织社区群众共同采取措施来维持社区的治安，其实也就是社区警务的雏形。

（二）国内学者研究综述

据《尚书・舜典》记载了舜在位时设立了司空、司徒、士等管理机构。其中，“司徒”和“士”是具有治安管理职能的机构。陈智勇所著的《中国古代社会治安管理史》一书中，我们可以清楚的了解到我国古代从夏商周到清代的治安管理主要方式是：中央机构的治安管理、地方及基层机构的治安管理、户口管理、消费管理以及社会治安秩序和公共场所的治安管理，最后都具体到街道的治安管理。因此，在中国的历史上，治安问题是国家统治者维持政权最棘手的问题，涉及到每个街道的治理，紧密联系百姓生活才是解决国家治安问题的核心手段。

在现代，国内学者对于城市社区治安管理的书籍不多，相关的主要有夏菲主编的《治安管理研究》（中国方正出版社，2005年），本书主要在三个方面为治安管理制度研究作出了新的贡献：注重基础理论研究、强调治安管理的法治原则和研究新问题、热点问题，例如社区警务比较研究提供的大量英文原始资料等。另外王冶英、卢浪秋等著的《社区治安与社会稳定》（中国劳动社会保障出版社，2001年）主要是从社区工作的实际出发，对当前社区治安工作的基础理论、基本任务、社区治安和综合治理、社区保安的保障机制、社区治安的法律适用及理性思考等方面进行了分析和阐述。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）

参考文献：

中文著作类

[1]贾征，刘化杰.《社区治安与综合治理》[M].中国社会出版社，2005年.

[2]王均平，唐国清.《社区治安体系理论选择及模式研判》[M].中国人民公安大学出版社，2010年.

[3]张兆端.《社区警务论》[M].中国人民公安大学出版社，2003年.

[4]蒋树声.《建立和完善保障公共安全的应急体系》[M].群言出版社，2007年.

[5]张思祥.《社会治安防控体系构建探说》[M].群众出版社，2005年.

[6]王冶英，卢浪秋.《社区治安与社会稳定》[M].中国劳动社会保障出版社，2001年.

中文论文类

[1]董玉刚.《我国社区治安管理问题研究》[D].长沙：中南大学，2006年.

[2]周军.《我国城市社区治安防范体系建设问题研究》[D].沈阳：东北大学，2005年.

[3]彭林华.《城市社区治安管理探析――以被害预防为视角》[D].湘潭：湘潭大学，2011年.

[4]杨志勇.《论我国城市治安管理机制的完善》[D].黑龙江：黑龙江大学，2004年.

[5]林珍.《城市社区安全治理中的社区关系重塑―以金华市LH社区为个案》[D].浙江：浙江师范大学，2011年.

[6]王剑.《上海市流动人口集中社区治安管理研究》[D].上海：上海交通大学，2009年.

[7]陈建莅.《我国城市社区社会治安综合治理的组织体制问题――以上海市黄浦区董家渡街道为个案的研究》[D].上海：复旦大学，2008年.

[8]马英楠.《中国安全社区建设研究》[D].北京：首都经济贸易大学，2005年.

[9]韩俊远.《我国城市社区治安防范体系建设研究》[D].郑州：郑州大学，2006年.

[10]周阳.《新公共服务理论视阈下的城市社区治安服务研究》[D].福州：福建师范大学，2011年.

[11]郝英兵.《社区治安防控战略研究》[D].上海：华东政法大学，2006年.

[12]孙渭铭.《西安市社区公共安全管理问题的研究》[D].陕西：西安建筑科技大学，2011年.

[13]李晓勇.《探究公安机关社区治安管理创新的内容和途径》[J].经营管理者，2011（17）.

[14]江福.《浅析社区治安管理的困境与出路》[J].河南科技，2013（15）.

[15]王红梅，李婷婷.《城镇化背景下城市社区治安管理问题研究》[J].贵州民族大学学报（哲学社会科学版），2012（06）.

[16]袁方.《多中心治理下城市边缘社区治安管理模式探析――基于北京市B村的调查》[J].中州学刊，2011（03）.

[17]于丽娜.《从北京奥运安保看社区治安管理方略》[J].法制与社会，2010（05）.

篇4

关键词:

农村治安;法律规制;和谐社会

随着我国经济社会的发展，惠农政策的大力推行，村民的经济收入提高了，生活质量也在不断上升中，广大农村大都走上了富裕的道路，农村社会治安局面已基本稳定。但是在一些农村，村民的生活中仍然存在有不和谐因素，例如村民家中电动车、家畜被盗，村民之间的纠纷事件等时有发生。这些不安定因素在一定程度上阻碍了农村的和谐发展。

一、当前农村建设过程中存在的治安问题

(一)群体性的刑事案件数量增多

在当今的农村治安环境中，群体性的刑事案件数量逐渐增多，例如团伙盗窃、聚众斗殴、聚众赌博等案件时有发生，严重危害着农村环境的安定有序。这也影响这农村青年、幼儿的教育，很多农村青年受不良文化的影响走上了非法犯罪的道路。

(二)农村治安管理力量薄弱，缺乏完善的防卫体系

在多数农村建设中，治安管理力量薄弱，也没有科学的防卫体系，而且受地理环境、人文历史发展、家族势力等因素的影响，使得农村治安管理工作面临着很大的挑战。而且，农村生活环境复杂，自身缺乏治安储备，农村的治安人员缺乏，这都是农村治安环境建设中亟待解决的问题。

(三)农村的家庭暴力事件较多

在法律制度不断完善的今天，很多农村家庭“法盲”仍占绝大多数，再加上农村固有的“重男轻女”“男人在家庭中占主导地位”的思想影响，农村妇女处于弱势地位，家庭暴力事件时有发生，这严重危害着农村的治安管理工作的开展。

(四)留守儿童、空巢老人较多，使得农村治安管理问题凸显

随着中国经济的发展，农村劳动力大量涌入城市，导致农村的年轻劳动力减少，使得“留守儿童”、“空巢老人”数量增加，他们不管是从体力还是从生活知识等各方面能力较低，这使得农村的防卫体系较为薄弱，很多不法分子有机可趁，顶风作案，威胁着弱势群体的生命财产安全。近年来，农村里所发安生的不法分子侵害村民财产的案件数量不断增长，严重影响着农村的社会治安环境。

(五)不法分子利用村民知识水平较低，存在有封建迷信的思想

这一特点进行违法活动随着我国社会的发展，村名学习科学知识的机会越来越多，但是仍然会有人对迷信思想、封建活动深信不疑。很多不法分子正是利用了村民的这一思想特点，打着封建迷信活动的旗号，进行不法活动。

二、农村治安问题存在的原因

(一)村民的法律意识淡薄，法治宣传教育不到位

随着新农村建设的逐步推进，法制宣传教育已经在一些乡镇、村庄开展，但是大部分村民仍然是法盲，在复杂多变的生活环境下，他们不知道如何运用法律的手段解决遇到的问题，而是会选用更加直接的暴力手段等解决问题。而且，由于很多村民之间存在有血缘关系，家族的影响根深蒂固，使得很多人在遇到问题时首先会考虑运用家族的力量解决矛盾。这也为法治宣传工作的开展设置了障碍。而且，农村的文化发展落后，村民的文化水平普遍偏低，很多人对教育的重视程度不够，部分村名仍然是文盲、半文盲，加大了农村法制宣传教育的难度。村民对法律的认识不够，政府部门对法律规制的宣传不到位，加剧了农村治安环境治理的难度。

(二)农村经济发展相对落后，政府对农村建设投入、重视程度不够

由于城乡贫富差距拉大，使得农村的多数劳动力都去城市打工，村庄中多数都是老人、儿童，这使得农村的治安管理更加困难。还有的村农，政府对其建设投入较少，农村的基础设施、治安设施投入较少，例如当遇到突发问题时，村民无法利用身边的器械正当防卫，无法及时报警灯。归根结底还是农村经济发展缓慢、落后的原因。

(三)农村的基层工作不到位

农村的社会治安管理部门力量不足，民警数量较少，使得很多时候民警有心无力，还有的农村，乡、镇基层组织对治安管理工作不够重视，没有进行及时有效的法律宣传教育工作，也没有对违法乱纪的人员进行说服教育，使得农村的社会治安环境越来越复杂。

(四)政府对农村的法律规制、政策执行的重视程度不够

相对于城市，国家对于农村的法治建设、政策执行的重视程度不够。这体现在:国家对于农村的治安力量建设投入较少，农村的治安管理人员、治安设施投入较少，使得农村的治安管理工作无法推进;国家对于农村治安法律规制的建设、执行工作中存在漏洞，没有实际可操作性的法律规制，使得对农村违法乱纪现象的治理无法可依，治理力度较弱;国家对于农村治安管理工作的推行不够周全，监督力度不够，很多违法乱纪现象的治理程度不够，但是又缺乏相应的监督手段，使得农村治安管理尤其困难。

(五)村民自身的原因

村民文化水平低，无法正确认识自己行为的法律后果，使得他们违法却不自知。村民在思想方面仍然存在有封建迷信的思想，使得法律的普及难上加难。作为弱势群体，村民对违法行为的抵御能力本身就存在缺陷，在面对违法乱纪行为时无法正确认识，更无从谈起运用法律手段维护自身的利益。使得很多不法分子屡屡得逞，更加猖獗。

三、如何改善农村治安环境的现状

(一)拓宽与农村治安管理相关的法律范围

我国的关于农村社会治安管理方面现行的法律规制并不完善，随着新农村建设的推行，不断有新的治安问题涌现，现存的法律规制根本无法及时的修改，用以约束这些行为。为了扩大农村治安管理相关的法律范围，国家应当考虑结合新农村发展实际情况，制定出具有更大保护力度和调整范围的法律法规标准，在制定的过程中也需要尽量详细和完备地进行，注重合理的解释和阐述，并对法律内容的实质应用进行明确无误的引导，以实现对农民合法权益的切实保障，隔绝掉不法分子。从广大群众的真实利益需求出发，遵从法为人所制，法为人用的原则，有效发挥法律整治的作用，适当的拓宽与之相关的法律约束范围，使得那些违法乱纪行为可以被依法惩治，加强法律规制，提高农村治安管理工作的质量和效率。

(二)加大违法乱纪行为的惩治力度

为了实现法律法规的实质效果，国家应对特定的违法乱纪行为设置针对性较强的法律条文，并加大对违法乱纪行为的橙汁力度，对违法分子进行严惩，当其重新进入社会时，才能有有效降低其再次进行违法犯罪行为的几率，促进农村社会治安问题的有效解决，改善农村治安环境。与此同时，各级党政机关、政府部门首先要认识到打击农村治安违法犯罪行为可能酿成的严重后果，并及时进行各个部门的统一协调，集中力量对这些犯罪人员进行惩治，将这些违法犯罪行为从源头扼杀。另外，执法部门可以通过采取“举轻以明重”的做法，通过对违法乱纪人员的严惩起到警戒广大村民的作用，在实现对不法分子的惩处的同时，提高村民对法律规制的重视程度，从而促进农村法制的建设，在广大农村营造出良好的司法环境，保障农村社会秩序，维护农民日常生活的稳定性。

(三)加强农村治安体系的构建，加大农村治安力量建设

在我国现阶段，由于农村处于社会治安综合治理的最基层，农村的治安管理力量相对城市较为薄弱，因此，农村中治安问题的发生也较多。为了能够构建出完善的农村治安管理体系，首先必须要加大对治安力量配置的投入。例如，可以通过进行公务员、事业单位人员、编外人员招聘等多种人员投入措施，增加农村基层民警和巡逻人员的数量，保障农村日常治安环境的稳定性。与此同时，也可以通过加大对农村基层民警和巡逻人员的教育及培训，使其充分认识到农村治安的现状，并增加他们的法律知识储备量，以及必要的治安问题防治措施，增强其维护社会治安的责任感，提高他们与违法犯罪人员作斗争的能力。另外，也要加强对他们处理纠纷等能力进行锻炼，当突发事件等农村治安问题发生时，他们能够合理有效地解决村民之间的纠纷，以避免更加严重情况的发生，维护好农村治安的有序性，保障居民日常生活平稳进行，促进社会主义新农村的和谐发展。

(四)加强对农村的法律规制的宣传教育

对农民进行长期的全面的宣传教育是实现农村法律规制的重要方式，因此，针对村民自身法律意识淡薄的现象，政府应当在广大农村地区加大对法律规制的宣传教育，通过张贴法律知识宣传海报、举行法律知识小讲座等多种宣传方式，可以普遍提高村民的法律知识水平，增强他们的法律意识，让他们认识到哪些行为可为、哪些行为不可为。同时，也可以在广大农村进行应对紧急情况的演练，加强农村居民应对突发事件的防御能力，让村民们明白在面对违法行为时如何有效使用法律的手段维护自己的合法权益，挽回自己的损失，打击不法犯罪分子和违法行为，并利用法律精神规范自身的行为方式，有效实现法律规制宣传教育的目的，加快促进和谐新农村的建设和发展。

(五)推动法律规制的规范运行，建立健全监督机制

结合新农村建设发展的具体情况，规范法律法规的应用程序，并构建出合理完善的法律运行和监督机制，以实现对法律规制的运行情况进行良好的监督，对于农村治安管理工作来说是极其有必要的。在农村治安管理的问题上，如何更好的运用法律解决问题，如何更好的使法律规定发挥其应有的作用，如何将法律运行的情况真实有效的反映出来，如何协调法律的运行机制和监督机制，都需要进行完备和规范性的规划。在推动法律规制的规范运行和健全监督机制的过程中，应当从基层农村的治安环境中积极发现问题，并总结经验，着手于具有针对性的农村治安问题，从法律运用程序的薄弱环节进行精准切入，并在长期的实践和探索中不断完善，发挥出法律规制在改善农村治安环境的重要作用。通过对法律法规运行情况的监督，及时发现农村治安管理工作中存在的问题，通过不断完善法律法规等措施加强农村治安管理，从而使得农村治安情况得到好转。

四、结语

农村治安管理工作是新农村建设过程中重要的一环，在和谐社会背景下，如何更好地解决农村治安问题关系着农民生活质量的高低。诚然，农村治安管理工作是一项艰巨的、长期的任务，但是我们也要做好万全的准备，及时应对随时突发的问题，争取建设一个美丽和谐的新农村。

参考文献：

［1］黄晓玲．善治理论视角下农村治安管理社会化研究［J］．江西警察学院学报，2015．

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一、从1997年1月1日起，新建住宅的设计图纸必须明确标出每套住宅的建筑面积和使用面积。

二、住宅套内使用面积的概念是每套住宅户门内除墙体厚度外全部净面积的总和。其中包括卧室、起居室、过厅、过道、厨房、卫生间、储藏室、壁柜（不包括吊柜）、户内楼梯（按投影面积）。利用坡屋顶内空间作房间时，其一半的面积净高不低于2.1米，其余部分最小净高不低于1.5米，符合以上要求的可计入使用面积；否则不算使用面积。

每户阳台（无论凹、凸阳台）面积在6平方米以下的，不计算使用面积；超过6平方米的，超过部分按阳台净面积的1／2折算计入使用面积。

三、住宅建筑施工总承包单位要认真做好施工过程中的洽商变更记录，对建筑面积和使用面积的变动要准确地反映在竣工图上。

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中图分类号：D631 文献标识码：A

Theoretical Exploration and Practice of Socialization of Policing

QIN Jinbiao

(Guangxi Police Academy, Nanning, Guangxi 530023)

Abstract Emphasis on social organizations and members to assume the obligations of the security responsibility of consciousness, emphasizing the role of market mechanisms in the maintenance of social order, emphasizing the maintenance of social order and the principal of equality and diversity is the core concept of social security work. Rational analysis of social theory misunderstanding of the law and order work practice, increase the breadth and depth of security work and social theory, and actively foster the autonomous organizations of civil society and law and order, a positive innovation in the form of security work and social expansion of policing the legal construction of the social scale, to strengthen law and order autonomous organizations is an effective way to achieve law and order society.

Key words socialization of policing; market mechanism; security subject

在当今我国社会管理创新的大背景下，公安机关如何破解治安工作社会化体制性、机制性和保障，完善其的方式与手段，发展多种形式的群防群治队伍，发挥社会力量在治安管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众的治安积极性、主动性与创造性，形成社会治安管理合力，不断拓展社会治安工作社会化的新路子，是治安工作社会化理论研究与实践亟待解决的问题。

1 治安工作社会化的基本理念

治安工作社会化，是指在强化公安机关在维护治安秩序中基本职责的基础上，充分运用、整合和优化社会资源维护社会治安，按“政府引导、社会参与、市场运作、群众受益”的原则，鼓励和支持社会各种组织和公民个人在法律法规许可的范围内，自主承担部分公共安全维护工作，形成维护社会治安广泛而有效的社会合作机制，从而消解、消除社会秩序不安宁状态的工作过程。其核心是充分动员和利用社会资源，扩大民众和社会组织参与维护社会治安秩序的工作范围。治安工作社会化不是一种方法，不是一种警务方式，而是一种理念。

（1）强调社会组织和成员承担治安责任义务的自觉性。治安工作社会化注重挖掘社会组织或民众所具有的实际治安功能，强调民众要以社会成员的名义并“自动化”从事治安秩序的维护工作，凸显社会主体在社会治安管理中的作用，让民众参与社区巡逻、参加调解等治安工作，有效发挥他们维护社会治安的作用，让他们能自觉地横向联系，互相配合，构成社会的治安防控网络。

（2）强调市场机制在维护社会治安秩序中的作用。治安工作社会化强调要利用市场机制配置维护社会治安的相关资源，提高维护社会治安秩序的效率，打破公安机关“大包大揽”的管理模式，将本应由社会组织承担的社会服务工作和准公共产品，从公安机关剥离出来由社会组织承担，或者由公安机关组建并监督其运行。同时，将纯粹的生活服务职能交由其他社会组织承担，逐步减少行业许可等前置治安审批，协助重点行业组织行业协会，由行业协会对行业的准入、出局及其他行为规范进行自律管理。

（3）强调维护社会治安主体的平等性与多元化。治安工作社会化强调在不可能大规模增加警力资源的情况下，应充分发挥已有的治安辅助力量维护社会治安的作用，或组建更多的、新的治安防范力量。

2 治安工作社会化的理论误区与实践中存在的问题

（1）治安工作社会化理论研究的误区。伴随着社会治安问题向社会问题的转化，近年来，治安工作社会化的理论研究日益受到重视，但不可避免地存在一些缺点和不足。一是缺乏足够的认识与研究力度。虽然理论界已经对治安工作社会化有关课题进行了研究，取得了一些研究成果，也形成了一些正确的论断，指导着实际工作。但是，到目前为止，这些研究向深度和广度的发掘、提高还显得不够，研究的综合性仍然不够。二是在理论研究中，对治安工作社会化概念的内涵和外延把握不够清晰，混淆了治安工作与治安管理、警务社会化等概念的内涵。三是把治安工作社会的理论核心与公安群众工作路线、社会治安综合治理方针、社区警务等同化，对这些理论进行简单的移植与简单复制，它们之间的理论差异性研究不够，因而无法有效指导实践。

（2）治安工作社会化实践中存在的问题。首先是少数基层政府和基层公安机关对治安工作社会化的实践意义重视不够，推进治安工作社会化的意识不强，措施不力。其次是一些公安民警认为治安主要靠执法者解决，有重法轻民的现象，低估了民众维护社会治安的作用，使得我国的社会治安组织的培育与发展较为滞后，治安工作社会化的形式过于单一。再次是安保工作的市场化与专业化未能有效结合，安保工作的发展依然受到诸多因素的限制与束缚。最后是把治安工作社会化泛化，出现诸如“治安承包”、“案件招标”等借治安工作社会化之名实为消极不作为的错误做法，以治安工作社会化之名把公安机关治安行政管理权“社会化”。

3 实现治安工作社会化的途径

实践表明，实现治安工作社会化，有利于构建适应社会主义市场经济要求的治安管理工作模式和运行机制，实现治安工作社会化，有利于构建适应市场经济条件下的治安管理工作所需的“公安机关+保安服务公司+治安志愿者协会”等管理模式，有利于形成“以公安机关为主导、社会力量为主体、物质利益和精神激励并重”的治安管理工作机制，有利于健全治安管理组织，完善治安防控网络，实现治安管理服务人员专业化等功效。积极探寻实现治安工作社会化的途径既是理论研究的必然，也是实践的需要。

（1）加大治安工作社会化理论研究的广度与深度。在理论上理清社会化与专业化的关系、社会化与市场化的关系、社会化战略与社会化路径的关系，提升治安工作社会化理论研究的广度与深度，从而更好地指导治安工作社会化的实践。

（2）积极培育公民社会与治安自治组织，提升城市社区与农村治安自治的能力。“社会化从形式上讲，有两个实现的形式，一是义务分担，二是市场服务。”一方面，从扩大公民的有序参与维护社会治安秩序工作，推进社会的治安自治，培育公民的参与能力，激发公民社会的活力等意义上说，治安工作社会化有着不可替代的特殊意义。另一方面，公安机关要学会放权，将治安防范事务交由保安、治安民间组织去承担，这样做既可以减轻公安机关自己的负担与提高公共服务的质量，还可以有效提升社区与农村治安自治的能力。

（3）积极创新治安工作社会化的形式与扩大治安工作社会化的规模，加强社会治安自治组织的法制建设。社会治安的复杂性要求治安工作社会化形式的多样性，可以借鉴国外准（辅助）警察、志愿救助者组织、邻里守望组织等方面的成功经验，积极发展治安工作社会化的形式。同时在治安工作社会化现有的基础上，进一步强化、扩大“非官方治安任务”的规模，扩大治安自治组织的职能，积极发展与提高保安服务的质量。通过立法提高社会治安组织的法律地位，提高民间治安人员的法律地位，通过立法明确他们在公共秩序管理、治安预防、定点保卫守护等方面的职能，同时将社会治安组织的经费来源与使用法制化，实现治安自治组织责任、义务与保障法制化，使治安工作社会化步入良性发展的轨道。

参考文献

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2旧住宅区存在社会治安问题的原因分析

虽然各界都比较关注旧住宅区的管理问题，但一直以来，该问题却没有得到有效解决。分析其原因多种多样，但是最根本的矛盾所在，无外乎资金投入与资金来源不匹配造成，加上管理对象的特殊性，导致管理主体缺位，管理媒介缺失，管理目标无法实现，即管理机制不健全导致管理过程不可持续。具体来讲，管理对象的特殊性，就是旧住宅区自身特点，居住群体属于中低收入者，素质参差不齐，园区基础设施较为落后，房屋自身破损程度较为严重等等，导致对齐管理的前期投入过大，纯粹依靠市场机制进行调节的难度很大，这样导致物业企业不愿意参与，政府又没有精力面面俱到，导致无人管或者管理效率低下，效果不理想的结果。目前沈阳有80％以上的旧住宅区由社区代管，这种管理模式属于粗放式管理范畴，由于缺乏必要的人力财力物力，不可能满足居民的日常需求。根据调查显示，居民普遍认为没有物业公司、流动人口太多、安全设备缺乏等是造成小区社会治安问题的主要原因，另有部分被调查者认为警务工作缺乏，没有实行封闭管理等也是重要原因。分析调查结果可以发现，旧住宅区居民对物业公司参与管理是认可的，但由于旧住宅区自身特点，却没有物业公司愿意接手。同时广大业主也指出了对基础设施，警务工作的需求。这就要求我们深入探讨对旧住宅区实行管理的机制问题，保障旧住宅区能够得到长期有效的管理，保障居民的生命财产安全，提高居民的幸福指数。

3提高旧住宅区社会治安管理水平的对策建议

对旧住宅区进行有效管理，提高旧住宅区社会治安管理水平，总体思路应该是“市场主导，政府扶持，全民参与”。随着我国物业管理行业的快速发展，物业企业参与小区的管理已经具备了较为丰富的管理经验与管理资源，物业企业理应成为小区的管理主体。但是由于旧住宅区的特殊性，完全依靠企业的市场行为却很难满足企业的逐利动机，因此政府应该在一定程度上积极参与，发挥指导、协调、扶持、激励、约束等功能。同时采用“谁受益、谁出力”的原则，调动园区内具有热情和能力的业主参与到日常管理工作中，降低物业公司成本，提高管理效率。具体来讲包括如下措施。

3．1管理主体层面明确物业企业作为旧住宅区的管理主体，负责旧住宅区的日常管理。由于物业企业具有丰富的管理经验，提供旧住宅区日常保安保洁工作非常容易，理应成为旧住宅区的管理主体。但是旧住宅区的特殊性导致目前大多数物业企业不愿意接管，这也是物业企业逐利的本质决定的。在此过程中，政府要发挥积极的扶持与促进作用，包括部分或全部出资完善旧住宅区围墙、路灯、监控报警设备等基础设施设备，降低物业企业的前期投入，提高盈利预期，促进物业企业积极参与。资金来源，可以通过政府的财政拨款、建立专项基金、动用专项维修资金等多种方式筹集，甚至可以通过企业赞助、广告经营等方式获得部分资金投入。待旧住宅区的基础设施较为完善，物业企业就可以参与日常管理，管理模式可以参照其他小区，包括服务项目、服务标准、服务费用等，也可以结合园区特征进行分类管理。另外，由于旧住宅区居住群体特征，有很多下岗或待业的业主，还有部分退休老人，可以充分调动一部分具有热情及能力的业主参与日常管理，组成治安巡逻队等进行日常巡逻，收集居民意见反馈等，降低物业企业在保安工作方面的支出，提高工作效率。因此，管理主体视角下，旧住宅区社会治安管理应该以物业企业为主体，政府扶持，业主参与。

3．2管理对象层面明确旧住宅区中管理对象的特征，系统评价人、物、事的现状与发展趋势，采取有针对性的措施提高旧住宅区社会治安管理的水平。根据旧住宅区居住群体的低收入特征，对其收取的费用要保证不影响其生活水平，标准不能过高，要考虑大多数群体的基本物业服务需求来确定服务内容与服务标准。针对少数具有特殊需求的群体，可以通过采取特约服务的方式额外收取费用。关于流动人口，物业公司可以联合社区做好登记统计工作，同时要加大宣传力度，让旧住宅区的居住群体更多的了解物业管理带来的好处，让大家主动参与到园区的管理中来。针对旧住宅区基础设施落后的现状，物业企业要联合政府一起进行完善，其中这一环节政府要起到主导作用，并且要从资金上大力支持，帮助物业企业以较轻的负担承担起旧住宅区的管理职能，只有这样才能迅速提升对旧住宅区的管理水平，尤其是社会治安管理水平，保障居民的生命财产安全。而针对居民比较关心的社会治安事件，则需要加强监督执法力度，能够快速有效的解决居民遇到的各种问题，物业公司与当地的警务工作者要紧密联系，快速响应，能够真正解决问题。根据调查显示，居民认为安装监控设备、聘请物业公司、设立社区警务队等手段是解决旧住宅区社会治安问题的重要方法，另外成立社区志愿者巡逻队也具有重要作用。因此，管理对象方面，要以较低的收费标准提供符合业主需求的社会治安管理，需要政府大力投入，完善基础设施，提高办事效率。

3．3管理目标层面保证旧住宅区居住者能够安居乐业，就需要各主体能够长期合作，实现多方共赢。首先，物业企业作为旧住宅区管理的主体，其根本性追求就是盈利。目前，物业企业的收入来源主要为物业费，但由于旧住宅区的居住者大多为中低收入水平，且流动人口较多，很多业主具有物业管理需求但是支付意愿却不高。这种矛盾下，一方面需要物业企业提供优质服务促进业主主动交纳物业费，另一方面，还需要从制度上约束不交费的业主，需要政府制定相应的规章制度来对欠费业主进行警告与惩罚，以此来实现物业费的顺利收取，例如对恶意欠费业主在园区内进行公示，通知业主所在单位，强化诉讼判决的执行力度等。另外，要鼓励物业企业积极开展多种经营，一定程度上弥补物业管理经费的不足，提高管理服务质量。如果物业企业实现了长期稳定的盈利，那么对于旧住宅区的管理也必然就实现了长期稳定的目标。

3．4管理媒介层面理论上构建人防、物防、技防相结合的立体防护结构是最佳状态，考虑到旧住宅区的特征，应从如下几个方面进行考虑。人防应该以物业企业保安员为主体，动员业主参与组建巡逻队，并加大警务工作人员的巡查力度。值得注意的是，目前物业小区安保队伍具有明显的不稳定性。一方面，业主与企业需要大量高素质的安保人员，另一方面，安保岗位的工作性质与福利待遇又严重制约了人员的聘用，这种矛盾急需解决。根据经济学规律，价格机制是较好的市场调节剂，通过提升安保人员的工作福利与工作环境，营造良好的岗位口碑，从社会舆论角度多多进行正面宣传和引导等等，是今后要加强的重点工作。例如可以直接提高工资水平、为安保人员购买各项保险、强化法律法规与业务技能培训、改善工作环境等等，通过政府与物业企业联合，建设一支高素质的安保队伍，是提升旧住宅区社会治安管理水平的重要手段。同时，针对旧住宅区的特征，要将安保队伍与小区居民组建的巡逻队结合起来，从物质与精神奖励等方面激励巡逻队参与到小区的治安管理中来，降低物业企业的成本，提高物业管理的持续性。物防最基本的就是实行封闭管理，修缮小区的围墙，设置有人看守的住宅区大门及值班室，配备警棍、手电筒等必要的防护器械，设置报警电话。为住宅楼统一安装单元防盗门，业主家里尤其是一楼二楼等较低楼层安装防盗门与防盗窗，园区装有安全照明灯等，同时增强个体治安防范意识。该项工作应该在物业企业承接旧住宅区伊始与政府部门联合完成。技防则主要采用闭路电视监控系统、周界报警系统、门禁管理系统、电子巡更系统等，同时鼓励有条件的业主使用家庭报警系统，进一步补充技防的范围与层次。有条件的园区还可以建立网络治安管理平台，如QQ群，短信平台等作为补充。

3．5管理机制层面在对管理主体、管理对象、管理目标、管理媒介进行系统讨论的基础上，将各个层面的内容进行整合，即形成了一系列的管理机制，促进持续提升旧住宅区社会治安管理水平，实现旧住宅区居民安居乐业。

第一，资金投入机制。通过财政拨款、政府专项基金、引入社会资本等形式，联合物业企业共同完善旧住宅区的基础设施设备；在物业从业人员的业务技能培训、职业资格考试、法律法规普及、社会保险补助、安保人员的业务培训等方面，由政府适当投入，联合相关部门共同完成。

第二，激励与约束机制。一方面激励物业企业积极承接旧住宅区的物业管理，对承接积极，效果良好的物业企业进行表彰，甚至可以从税收等方面给予优惠，在承接新的项目时给予一定的优先权。而对于不愿意承接旧住宅区物业，或者管理效果不佳的物业企业，则可以限制其承接新的项目，或者资质审查时给予特殊标注，把物业企业承接旧住宅区的管理纳入到企业的社会责任与诚信档案。

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文章编号：1672―3198（2014）21―0037―02

1沈阳市旧住宅区社会治安管理现状

作为老工业基地，沈阳市拥有数量众多的老旧小区。近些年市政府高度重视，花大力气整顿了大量的旧住宅区，为老百姓办了实事。2010年开始，沈阳市启动了“弃管小区”改造三年计划，投资15亿元改造了1502个弃管住宅区，受益人口达165.5万人。市长陈海波表示，随着弃管住宅区改造任务的全面完成和后续管理责任的初步落实，“弃管”这个特定称谓在沈阳已经成为历史，“弃管小区”改称为“旧住宅区”。但由于旧住宅区的“先天不足”，改造后的后续管理工作仍然任重道远。根据统计数据，改造后的小区，其管理模式主要包括专业化物业管理（235个小区，占157%）、自治管理（20个小区，占1.3%）以及社区代管（1246个小区，占82.9%）等。其中占绝大部分的是由社区代管，这种管理模式下的旧住宅区，仍然避免不了管理水平有限、基础设施欠缺、管理费用匮乏、社会治安管理水平难以大幅度提升等困境。为了打造良好的城市环境，必须加大力度整治社区环境，尤其要下大力气整治、减少旧住宅区频发的盗窃、抢劫等社会治安问题，提升社区居民的幸福指数。

根据课题组的调研，沈阳市旧住宅区居民对目前的小区社会治安问题非常关心和关注，调查显示，48.2%的被调查者表示对小区的治安状况不满意，44.6%的被调查者表示一般，仅有7.2%表示满意。有近70%的被调查者表示发生过车辆被盗事件，另外诸如入室盗窃、街面扒手、打架斗殴等事件均有发生。

为切实改善旧住宅区环境，提高居民生活质量，保障出行安全，沈阳市政府决定2014年继续开展“改善100个旧住宅区居住环境建设”工作，以建设美化、绿化、整洁、通畅的住宅区为目标，本着“功能齐备、设施完善、环境优美、住用安全”的原则，在全市老旧小区范围内选择100个住宅区，通过改造全面提升旧住宅区管理水平，此项工作已列入2014年沈阳市政府为城乡群众“办实事”内容之一。该项工作主要实施绿化提升工程、增设健身娱乐设施、增设安全防范设施、整修破损道路等5大项17小项改造内容，其中增设安全防范设施中，特别提到要在旧住宅区安装挡车器、新建门卫（监控室）、修建小区围墙、维修外墙空鼓、安装监控探头等多项措施。

由此可见，相关部门已经意识到旧住宅区社会治安管理需要进一步提升水平，但是仍需要进一步深入研究和系统完善，从多个角度多个层面共同提高旧住宅区社会治安管理水平。

2旧住宅区存在社会治安问题的原因分析

虽然各界都比较关注旧住宅区的管理问题，但一直以来，该问题却没有得到有效解决。分析其原因多种多样，但是最根本的矛盾所在，无外乎资金投入与资金来源不匹配造成，加上管理对象的特殊性，导致管理主体缺位，管理媒介缺失，管理目标无法实现，即管理机制不健全导致管理过程不可持续。

具体来讲，管理对象的特殊性，就是旧住宅区自身特点，居住群体属于中低收入者，素质参差不齐，园区基础设施较为落后，房屋自身破损程度较为严重等等，导致对齐管理的前期投入过大，纯粹依靠市场机制进行调节的难度很大，这样导致物业企业不愿意参与，政府又没有精力面面俱到，导致无人管或者管理效率低下，效果不理想的结果。目前沈阳有80%以上的旧住宅区由社区代管，这种管理模式属于粗放式管理范畴，由于缺乏必要的人力财力物力，不可能满足居民的日常需求。根据调查显示，居民普遍认为没有物业公司、流动人口太多、安全设备缺乏等是造成小区社会治安问题的主要原因，另有部分被调查者认为警务工作缺乏，没有实行封闭管理等也是重要原因。

分析调查结果可以发现，旧住宅区居民对物业公司参与管理是认可的，但由于旧住宅区自身特点，却没有物业公司愿意接手。同时广大业主也指出了对基础设施，警务工作的需求。这就要求我们深入探讨对旧住宅区实行管理的机制问题，保障旧住宅区能够得到长期有效的管理，保障居民的生命财产安全，提高居民的幸福指数。

3提高旧住宅区社会治安管理水平的对策建议

对旧住宅区进行有效管理，提高旧住宅区社会治安管理水平，总体思路应该是“市场主导，政府扶持，全民参与”。

随着我国物业管理行业的快速发展，物业企业参与小区的管理已经具备了较为丰富的管理经验与管理资源，物业企业理应成为小区的管理主体。但是由于旧住宅区的特殊性，完全依靠企业的市场行为却很难满足企业的逐利动机，因此政府应该在一定程度上积极参与，发挥指导、协调、扶持、激励、约束等功能。同时采用“谁受益、谁出力”的原则，调动园区内具有热情和能力的业主参与到日常管理工作中，降低物业公司成本，提高管理效率。具体来讲包括如下措施。

3.1管理主体层面

明确物业企业作为旧住宅区的管理主体，负责旧住宅区的日常管理。由于物业企业具有丰富的管理经验，提供旧住宅区日常保安保洁工作非常容易，理应成为旧住宅区的管理主体。但是旧住宅区的特殊性导致目前大多数物业企业不愿意接管，这也是物业企业逐利的本质决定的。在此过程中，政府要发挥积极的扶持与促进作用，包括部分或全部出资完善旧住宅区围墙、路灯、监控报警设备等基础设施设备，降低物业企业的前期投入，提高盈利预期，促进物业企业积极参与。资金来源，可以通过政府的财政拨款、建立专项基金、动用专项维修资金等多种方式筹集，甚至可以通过企业赞助、广告经营等方式获得部分资金投入。待旧住宅区的基础设施较为完善，物业企业就可以参与日常管理，管理模式可以参照其他小区，包括服务项目、服务标准、服务费用等，也可以结合园区特征进行分类管理。另外，由于旧住宅区居住群体特征，有很多下岗或待业的业主，还有部分退休老人，可以充分调动一部分具有热情及能力的业主参与日常管理，组成治安巡逻队等进行日常巡逻，收集居民意见反馈等，降低物业企业在保安工作方面的支出，提高工作效率。因此，管理主体视角下，旧住宅区社会治安管理应该以物业企业为主体，政府扶持，业主参与。

3.2管理对象层面

明确旧住宅区中管理对象的特征，系统评价人、物、事的现状与发展趋势，采取有针对性的措施提高旧住宅区社会治安管理的水平。根据旧住宅区居住群体的低收入特征，对其收取的费用要保证不影响其生活水平，标准不能过高，要考虑大多数群体的基本物业服务需求来确定服务内容与服务标准。针对少数具有特殊需求的群体，可以通过采取特约服务的方式额外收取费用。关于流动人口，物业公司可以联合社区做好登记统计工作，同时要加大宣传力度，让旧住宅区的居住群体更多的了解物业管理带来的好处，让大家主动参与到园区的管理中来。针对旧住宅区基础设施落后的现状，物业企业要联合政府一起进行完善，其中这一环节政府要起到主导作用，并且要从资金上大力支持，帮助物业企业以较轻的负担承担起旧住宅区的管理职能，只有这样才能迅速提升对旧住宅区的管理水平，尤其是社会治安管理水平，保障居民的生命财产安全。而针对居民比较关心的社会治安事件，则需要加强监督执法力度，能够快速有效的解决居民遇到的各种问题，物业公司与当地的警务工作者要紧密联系，快速响应，能够真正解决问题。根据调查显示，居民认为安装监控设备、聘请物业公司、设立社区警务队等手段是解决旧住宅区社会治安问题的重要方法，另外成立社区志愿者巡逻队也具有重要作用。

因此，管理对象方面，要以较低的收费标准提供符合业主需求的社会治安管理，需要政府大力投入，完善基础设施，提高办事效率。

3.3管理目标层面

保证旧住宅区居住者能够安居乐业，就需要各主体能够长期合作，实现多方共赢。首先，物业企业作为旧住宅区管理的主体，其根本性追求就是盈利。目前，物业企业的收入来源主要为物业费，但由于旧住宅区的居住者大多为中低收入水平，且流动人口较多，很多业主具有物业管理需求但是支付意愿却不高。这种矛盾下，一方面需要物业企业提供优质服务促进业主主动交纳物业费，另一方面，还需要从制度上约束不交费的业主，需要政府制定相应的规章制度来对欠费业主进行警告与惩罚，以此来实现物业费的顺利收取，例如对恶意欠费业主在园区内进行公示，通知业主所在单位，强化诉讼判决的执行力度等。另外，要鼓励物业企业积极开展多种经营，一定程度上弥补物业管理经费的不足，提高管理服务质量。如果物业企业实现了长期稳定的盈利，那么对于旧住宅区的管理也必然就实现了长期稳定的目标。

3.4管理媒介层面

理论上构建人防、物防、技防相结合的立体防护结构是最佳状态，考虑到旧住宅区的特征，应从如下几个方面进行考虑。

人防应该以物业企业保安员为主体，动员业主参与组建巡逻队，并加大警务工作人员的巡查力度。值得注意的是，目前物业小区安保队伍具有明显的不稳定性。一方面，业主与企业需要大量高素质的安保人员，另一方面，安保岗位的工作性质与福利待遇又严重制约了人员的聘用，这种矛盾急需解决。根据经济学规律，价格机制是较好的市场调节剂，通过提升安保人员的工作福利与工作环境，营造良好的岗位口碑，从社会舆论角度多多进行正面宣传和引导等等，是今后要加强的重点工作。例如可以直接提高工资水平、为安保人员购买各项保险、强化法律法规与业务技能培训、改善工作环境等等，通过政府与物业企业联合，建设一支高素质的安保队伍，是提升旧住宅区社会治安管理水平的重要手段。同时，针对旧住宅区的特征，要将安保队伍与小区居民组建的巡逻队结合起来，从物质与精神奖励等方面激励巡逻队参与到小区的治安管理中来，降低物业企业的成本，提高物业管理的持续性。

物防最基本的就是实行封闭管理，修缮小区的围墙，设置有人看守的住宅区大门及值班室，配备警棍、手电筒等必要的防护器械，设置报警电话。为住宅楼统一安装单元防盗门，业主家里尤其是一楼二楼等较低楼层安装防盗门与防盗窗，园区装有安全照明灯等，同时增强个体治安防范意识。该项工作应该在物业企业承接旧住宅区伊始与政府部门联合完成。

技防则主要采用闭路电视监控系统、周界报警系统、门禁管理系统、电子巡更系统等，同时鼓励有条件的业主使用家庭报警系统，进一步补充技防的范围与层次。有条件的园区还可以建立网络治安管理平台，如QQ群，短信平台等作为补充。

3.5管理机制层面

在对管理主体、管理对象、管理目标、管理媒介进行系统讨论的基础上，将各个层面的内容进行整合，即形成了一系列的管理机制，促进持续提升旧住宅区社会治安管理水平，实现旧住宅区居民安居乐业。

第一，资金投入机制。通过财政拨款、政府专项基金、引入社会资本等形式，联合物业企业共同完善旧住宅区的

基础设施设备；在物业从业人员的业务技能培训、职业资格

作者简介：

徐龙双（1988-），男，四川广安人，天津商业大学在读硕士研究生，研究方向：产业经济与区域发展。

考试、法律法规普及、社会保险补助、安保人员的业务培训等方面，由政府适当投入，联合相关部门共同完成。

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治安承包在中国推行了近十年,涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市,但由于各地的实际情况有所差异,使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看,在承包内容上,治安承包可以分为两种不同的类型:一是治安防范承包;二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多,如自1999年以来,泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后,治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权,如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制,将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定,造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。

(一)治安防范承包

治安防范是社会治安群防群治的方式之一,也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务,既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务,也可以将其与经济利益挂钩,承包于人。从这个意义上来说,治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项,如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等,但其中的治安巡逻却具有双重属性:既属于公安机关的公权力,又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动;在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍,又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍,还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来,治安巡逻虽属公权力的内容,但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防),为一般管理权范畴,对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此,对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发:一是治安巡逻;二是治安巡逻之外的治安防范内容;对后者进行承包是没有任何争议的;对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化,也不违法。因此,在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措,其存在也才具有真正的合法性。

(二)治安管理承包

治安管理是公安机关的行政职能,是指公安机关依照国家法律和法规,依靠群众,运用行政手段,维护社会治安秩序,保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限,涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定,国务院公安部门负责全国的治安管理工作;县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说,治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动,是具有执法性质的公权。根据法治原则,任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权,这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为:首先,法律本身就具有滞后性的特点,现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位,但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的;其次,法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定,还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力,但不属于国家强制管理权,是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质,只是对该权力进行必要的社会授权调整,并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中,治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充,以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情,进而实现公共管理的多元共治。

二、承包协议性质的困境:民事合同VS行政合同

对于公共治安承包的协议性质,理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同,殊不知根据承包内容的不同,其协议的性质也应作不同的诠释。

(一)民事合同

从上面看来,治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外,其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然

人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同;内容属于私法领域的内容,不涉及公权力,主要包括双方的民事权利、义务和奖惩;发包方与承包方都属于平等主体;合同也是基于双方合意而签订的;因此,此类合同当属民事合同。 (二)行政合同

行政合同又称为行政契约,是指行政机关与相对人双方的意思一致,所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等;从合同内容来看,承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在,而这些权利和义务具有行政属性,要受行政法原则的约束,不能随意免除和放弃;签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标;合同是以双方意思表示一致为前提;合同中行政主体享有行政优益权,主要表现为签订合同的选择权,如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员,一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权,通过招标的形式,选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。

三、承包签约主体的困境:公安机关VS民间主体

在公共治安承包的实践操作中,公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中,谁能作为发包方,成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人,再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包,二者由其内容性质不同,导致对外签订主体必有差异。因此,随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。

(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等),合同性质属于民事合同,其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织,也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此,此类合同的签订主体一般不存在多少争议。

(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要,某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人,以委托人的名义代行其职权或者其他事务,其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定,行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此,当承包方为个人的时候,这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出,受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的,委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一,承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点,即行政任务的委托可以依法律或其他法规,甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来,治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外,又由于此类合同属于行政合同,签订主体的一方必须为行政主体,因此,公安局以发包方的身份出现,直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是,问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中,委托方必须是行政主体,非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论,公安派出所作为公安局的派出机构,只要有法律法规的授权,或者权力机关对其作了某种专门行政授权,且当其行使这种职权时,公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等,公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权,因此,公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。

以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性,但笔者认为,不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与,而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订,公安机关只是在受邀请的情况下,以承包合同的居间者面目出现,负责业务指导和监督合同履行,这样有助于减少众人对该合同性质的误解,体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份,直接参与合同的签订,以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。

四、承包合同当事人角色定位的困境:发包方VS承包方

(一)公安机关(发包方)的角色定位困境

公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的,是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率,但同时也引发了公安机关的角色定位问题。

有人认为在公共治安承包中,公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务,与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的,是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前,行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变,从某种角度上来看,治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包,还是治安管理承包,公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后,公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务,这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后,使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定,维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人

民警察的职责。因此,公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”,而应当是给这块承包区域加上双保险,确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。   当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时,公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种:一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同;另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同;后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定,受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时,若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的,委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中,公安机关仍须按公法承担责任,因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同,这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时,负有履行合同的附随义务,若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时,公安机关应承担民事责任;当其只作为此类承包合同的居间者出现时,公安机关只承担监督者的责任。

(二)治安承包方的角色定位困境

至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先,承包方在合同中代表谁工作,应对谁负责,这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中,公安机关与承包方之间是一种行政委托关系,此时,承包方是代表公安机关来工作,并对其负责;在祛除治安巡防的治安防范承包合同中,不管公安机关是否作为合同的对外签订主体,承包主作为民事主体不存在代表谁工作,但他却应对合同另一方,即“发包方”负责。其次,如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象,由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为,在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤,而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内,国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定:职工有下列情形之一的应当认定为工伤,即在工作时间和工作场所内,因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中,承包人出现的伤亡不能算作工伤,责任应由自己承担。第三,承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查,但《中华人民共和国警察法》规定,公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查。也就是说,盘查属于警察刑事权的一部分,承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定,中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯;禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由;禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员,显然是侵害了被管理者的合法权益,有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此,如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四,承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时,则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定,国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作;县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出,上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关,民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法,不禁引人深思。

五、承包经费来源的困境:财政资金VS社会资金

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(一)治安防范承包

治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。

(二)治安管理承包

治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。

二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同

对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。

(一)民事合同

从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。

(二)行政合同

行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。

三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体

在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。

(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。

(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。

以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。

四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方

(一)公安机关(发包方)的角色定位困境

公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。

有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。

当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。

(二)治安承包方的角色定位困境

至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。

五、承包经费来源的困境：财政资金VS社会资金

对公共治安进行承包，其初衷之一就是为了解决政府财政拮据的问题。根据笔者对公共治安承包具体实践事例的总结和概括，其经费来源共有以下四种形式：1．村民或居民自己出钱；2．完全由财政部门划拨；3．完全由企业出资；4．由居民或村民出一部分，由财政部门出一部分；5．由居民或村民出一部分，由企业出一部分。虽然各地采取多种方法来提供承包经费，但主要目的却是相同的，即“治安承包，百姓掏腰包”，也就是所谓的“羊毛出在羊身上”，这就相当于把政府的财政紧张转嫁给了公民，让公民来承担这一部分差额。所以，一直有人质疑治安承包经费来源的不妥，即既然公民已经通过交税方式为政府提供的公共治安这种公共产品付了费，如果再另外交费，就交了双份费用。治安承包这一模式沿袭了新公共管理的“顾客导向”，将“公民”看作了顾客，采取了“使用者付费”的方式，忽视了“公民”模式的权利诉求，加重了“顾客”模式的利润色彩，导致经济上的贫穷者和政治上的贫弱者得到更低劣的服务，甚至得不到服务。此外，治安承包还有一个“谁主管，谁负责，谁出钱，谁受益和花钱保平安”的理念，即是说如果在某个区域中，有些居民没有出钱，而有些居民出了钱，那么没出钱的居民是不是就不能享受到治安承包服务或者享受的程度不一样?再或者外地的人到了这个区域，是不是也要交钱才能完全保障自己的安全?这就有悖于公共服务分享的无差别性及安全平等性，有一种变相歧视的嫌疑。所有这些问题引起了众多学者对公共治安承包公平性的拷问。同时，根据《立法法》第8条第6款的规定，对非国有财产的征收只能制定法律。实践中，公共治安承包十分混乱的经费来源形式导致有些经费来源并非是村民或居民自愿缴纳，而是带有强制、半强制的性质，有些甚至违法。因此，笔者认为，对于治安管理承包合同和治安巡防承包合同，其经费只能由财政拨款，不能凭借“谁受益，谁出资”的规则向公众收取；对于不含治安巡防的治安防范承包合同，其经费来源应依发包方不同而定：一是若公安机关为对外签订主体，则由公安机关承担主要经费，村民或居民承担小部分经费；二是若发包方为公安机关以外的组织或个人，则可按其区域性进行划分，由受益者自筹经费，政府根据需要和可能只适当地提供补贴，而纯商业区域的治安承包可完全由店铺自筹经费；在一般的居民小区(非富人小区)，则由居民自筹经费，政府只针对特殊情况的困难群体(如贫困户、残疾人等)进行补贴。

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There is a positive correlation between the number of. Among them, increasing the total population is an important factor resulting in criminal case number increased, and deterioration of economic development and the security situation there is no necessary connection between the. The potential crisis is reflected in the income gap between urban and rural residents and the criminal case is positively correlated to the number of the security situation, the widening of the gap between the greater threat;

Key words: social security; city public security; influencing factors;

一、治安及治安问题的含义和概念：

现代治安指国家通过法律法规和运用警察职能以及治安行政管理手段建立起来的一种稳定的社会秩序。治安问题是指和人民的生存、发展息息相关的，影响人们生活水平提高和社会文明进步的破坏性的治安事件。

二、当前存在的影响社会和谐的社会治安问题

(一)当前农村治安问题。

1.改革开放以来，农村社会治安稳定问题日益突出，某些方面和局部地区问题严重。在少数地方，农民集体上访具有经常性，上访人数规模大，形成农民和地方政府的对立。

2.在极端贫困地区的稳定具有表面性和暂时性，潜伏问题比较多。正在发展的乡村，或受周边地区发展影响的乡村，社会稳定问题比较突出。

3.目前的社会治安状况对农民维持传统自然经济不形成重要威胁，但对于农民扩大生产经营门路，发展商品生产极为不利。

4.党和政府在农村的传统权威受到削弱，一些新的权威正在逐步替代党和政府的权威，并对农村社会稳定产生复杂影响。

(二)当前城市主要存在的治安问题。

1.人民内部矛盾纠纷尖锐复杂，成为市场经济发展阶段影响社会治安稳定的热点难点问题。上访的批数和人数却有较大增幅，主要类型有：企业破产、改制、职工安置、社保医保、房改待遇问题;二是反映房地产开发、征地拆迁补偿费分配、环境保护等城乡规划建设管理问题;三是反映村财管理、土地山林承包纠纷问题;四是反映拖欠民工工资、工程款及租赁合同引发的经济纠纷问题;五是反映治安、安全、就业等问题。

2.“两抢”、“两盗”等暴力性、侵财性犯罪多发，成为当前影响群众安全感的重要因素。

3.交通、生产、施工等重大事故和枪、爆物品等管理漏洞成为当前不容忽视的治安问题。

三、中国社会治安问题的主要因素探讨。

(一)体制转型期产生的社会震荡。我国已逐渐由原来的计划经济体制向新型的社会主义市场经济体制转型期。。商品经济具有两重性。一方面促进社会经济活力，提高经济效益和劳动生产率。另一方面,它严重地冲击原有的价值准则和社会秩序,引发拜金主义、享乐主义，导致价值观的异化，成为引发犯罪的思想渊源。 另外，在社会转型过程中，价值观的多元化,又在客观上增加了社会控制的困难。 (二)收入差距拉大产生的扭曲了利益需求取向。在发展社会主义市场经济条件下,社会的利益分配格局正在发生变化,尽管这种转变起到了奖勤罚懒，提高劳动效率的作用,但在这当中,也确实产生了严重的社会分配不公现象和个人收入过分悬殊的现象。从而产生了各种利益集团之间的冲突与矛盾，利益冲突的加剧必然使违法犯罪行为增多。

(三)大规模社会人口流动产生的附带性社会治安问题。改革开放前,我国的人口管理十分严格,人们生活在一个熟人的社会,犯罪率较低。但是随着改革开放后，经济与社会发展,人口开始大量流动，而流动人口的管理和各项配套工作一时跟不上,在很大程度上处于无序的状态,便给社会治安、交通运输、市容卫生、计划生育等各项管理工作带来了严重的冲击。社会人口自发实行流动是一种客观趋势,有助于促进社会经济发展，但也不可避免地引发一些社会问题。农村民工潮给人口管理和治安带来巨大困难。

(四)政府职能转换期内产生的社会调控能力弱化。中国现阶段由于经济与社会的发展变化太快,转型时期的社会控制很难适应这种变化的需要,在诸多社会控制领域表现出明显的控制乏力甚至失控的状态。

(五)国际犯罪活动对国内产生的冲击。改革开放以来,境外敌对势力的渗透、破坏活动加剧。对我国社会治安都有一定的影响和冲击。

(六)公安机关是“严打”斗争主力军，但是综治体系还不够完善，缺乏一套完整的工作机制。

(七)法制、综治宣传力度不够，法制综治宣传形式单一，警示作用不强，以致有些群众遇到困难问题，或者自身权益受到侵害不能或不善于运用法律手段解决，四、加强社会治安综合治理、维护社会稳定的对策思考

要从根本上实现社会治安面貌的明显好转，必须趋利避害,努力掌握新形势下治安工作的规律和特点,积极探索做好社会治安工作的新办法、新思路，只有这样才能真正实现标本兼治、长治久安。必须最大限度地动员一切可以利用的力量,调动社会各方面和广大人民群众的积极性,形成多层次、多渠道的中国特色的社会治安管理长效机制。

(一)建立经常性的社会治安监测与评估体系

当前的社会治安问题日趋复杂严峻，建立社会治安监测与评估系统可以有效地掌握治安管理工作的主动权，增强治安工作的针对性和预见性。

主要包括：

1.客观量化的指标,如公安机关统计的发案率、破案率等;

2.主观感受的指标,即由统计部门和社会中介组织通过不同渠道、不同方式，对不同群体进行测评得出的公共安全感等;

3.衡量治安管理工作绩效的指标,即按照成本——收益方法对社会治安管理工作所进行的评价。当监测与评估系统建立后，应定期向社会公布监测与评估的结果，形成经常性的制度，以便于进一步提高群众的防范意识，进一步改进、提高管理机构的工作效率。

(二)建立全面的社会资源配置的控制体系

需要我们综合运用各种管理手段，建立对所有可能影响社会治安的人、财、物进行全面控制的系统。主要是强化以下几方面的管理与控制：

1.人的管理。首先,这要求从根本上解决传统户籍制度下社会经济管理功能不强的问题。思路是:改革现行户籍管理体制，实行按居住地户口统一登记的制度。其次，随着多种所有制形式的发展、经济结构调整带来的就业形式的日益多元化，原来通过单位或组织系统完成的某些社会管理任务现在需要转移到社区来完成。再次，落实政务信息化管理措施，针对常住人口、暂住人口、外来人口分别建立数据库，统一形成具有查询、统计、分析、互访功能的人口管理信息平台，提高日常人口管理的效率。最后，重点管理与监控高危人群，防患于未然。

2.财的管理。目前,中国在这方面存在的问题主要有：国有资产的流失、洗黑钱、贪污、挪用公款等。这些问题产生的原因各不相同，需要标本兼治。只有社会、政治、经济发展了，我们在发展中的问题才会在根本上加以解决。这是历史唯物主义的观点。

3.物的管理。主要是对出租房屋的管理。坚持以房管人的思路，抓好对流动人口落脚点的管理，从源头上堵住管理的漏洞就显得十分重要。对无证出租房屋由房管部门牵头加大查处力度。

(三)建立由专门机关实施的“打、防、控”一体化的工作体系。其工作系统包括：

1.以市、区县两级110报警指挥中心为枢纽,建立高效统一、协调运转、保障有力的指挥决策系统。

2.组织精兵强将,对挂帐的大要案集中进行攻坚;对新发生的大案快侦快破,及时消除影响。

3.加强对繁华街区、多发案地区和时段的有效防控,采取街面巡逻控制的警务模式，主动出击防控，预防和减少案件的发生。

4.努力消除农村滋生非法组织和犯罪团伙的社会条件。

(四)建立社区治安防范网络体系

(五)把严密防范和坚决打击各种严重犯罪活动作为必须长期坚持的工作方针

(六)建立健全与市场经济条件相适应的治安防控体系作为解决社会治安问题的治本之策

(七)把加强政法综治队伍建设作为维护社会稳定的重要保证。

(八)把正确对待、妥善处理人民内部矛盾，防止矛盾纠纷激化摆上重要的位置，

要从源头上预防和减少的发生。

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通过对社会治安的研究与分析，本人认为国家应该从以下几方面完善我国社会治安的综合治理：

第一：改革公安系统结构，扩充警察队伍，提高警察队伍的整体素质

相对于庞大的管理人口来说，我国的公安警察队伍是多么的渺小。比如我国最早的经济特区——深圳市，根据深圳大学法学院副教授的统计，深圳特区的总人口大大超过1000万，而深圳警察的总人数才一万人，也就是平均每一名警察要保护一千名公民；而我国的首都北京，人口大概是2000万，警察的总人数也就7万，平均每个警察也要负责大概三百位公民的安全。而深圳对岸的香港特区，人口大概七百万，而警察的总人数有2.7万，平均每个警察只要负责约260位市民的安全。相比之下，深圳北京的警力是多么的不足啊！深圳北京这样的国内一线大城市尚且如此，国内其他城市的警力就更加不用提了。而且我国大陆的公安管理系统的设置也不合理，室内办公的警员多，而基层一线的警员少。本来国内警员的数量就不足，再加上这种不合理的警员配置，使得国内一线警员的数量更加的不足。警力的不足，就进一步导致社会治安的恶化。

还有一点值得提及的，那就是我国从警队伍，来源混杂，警员的素质整体较弱。据了解，我国的警员有国内警校的毕业的，也有从社会人员中招聘的，招聘的门槛较低，警员的素质参差不起。毕业于国内警校的警员因为受过系统的教育，身体素质和业务素质都较高，而从社会上招聘的警员由于没有经过系统的教育，再加上从警后缺少培训，个人的身体素质和业务素质都相对较差。这就一定程度上削弱了我国警察队伍管理社会治安的能力。

因此要改变我国治安混乱的局面，一方面要扩充警察队伍，补充警力。同时要加强对警员的业务素质的培训，提高警员社会治安管理的能力和水平。另一方面要改革公安系统的结构，把更多的警力纳入到基层的编制中，让警力进一步下沉，增强基层一线警员的力量。只有这样才能起到震慑犯罪分子的作用，确保市民的人身和财产的安全，确保社会治安的稳定。

第二：运用监控摄像头等高科技电子设备，加强对重点地区或路段的监

火车站、机场、地铁出入口、汽车站等人流量大，人员复杂，交通繁忙密集，社会治安也比较的混乱，历来是犯罪案件高发的地方，因此是治安监控的重点地方。由于我国的警力的不足，对于这些地方的监控，除了尽量派出更多的警力外，还要大量的运用监控摄像头等高科技电子监控设备，以此来弥补警力的不足，加强对这一地区的监控，达到预防和减少犯罪的效果。譬如说广州市流花火车站地区。流花火车站地区地处广州市的中心腹地，以广州火车站为中心，北起桂花岗，南至流花路，西接站西路、站前路、站前横路，东至环市中路电视塔路段。在这不到2平方公里的地段上集中了华南地区最大的铁路和公路运输枢纽，地理位置十分的重要。由于人流密集，这一地区的治安状况极差，是犯罪的高发地区，因而历来是广州打击刑事犯罪的重点地区。为了治理广州流花地区混乱的治安秩序，市政府出台了一系列的治理措施，其中一项就是在该地区安装大批的电子监控设备，实行24小时全天候监控。据了解，在2005年广州市公安局投资500多万元对广州火车站广场及周边的治安监控系统进行全面更新改造，在该地区安装了69个闭路电视监控系统，并由经验丰富的民警24小时对流花地区进行监控。通过“电子警察”，及时发现广场上各类违法犯罪活动和伺机作案的不法分子，迅速调动执勤民警适时实施抓捕，达到以快制快的效果，提高了打击各类违法犯罪的成功率。据统计，今年上半年，越秀警方通过“电子警察”，在流花地区破获各类案件400多宗，抓获违法犯罪嫌疑人600余人。这一定程度上，遏制了犯罪，震慑了犯罪分子，稳定了该地区的社会治安秩序。

第三：加强对出租屋的管理，从源头上遏制犯罪

出租屋是外来人口聚居的地方，同时也是犯罪的温床。犯罪分子常常利用出租屋进行犯罪活动，比如说、制造贩卖、制造贩卖假冒伪劣产品等，而出租屋密集地区，本身都是犯罪的高发地区，治安秩序特别的差。根据相关的报道，广州85%以上的刑事案件是流动人口所为，作案者80%以上以出租屋为落脚点，80%以上的制假贩毒活动，90%以上的无证生产加工点在出租屋内。可见出租屋在某种程度上已经成为了藏污纳垢的地方，因此能否对出租屋进行有效的管理，对于打击犯罪具有重要的意义；能否对出租屋进行有效地管理，已经关系到能否实现社会治安的长期稳定。

在珠江三角洲地区，由于有大量的外来人口流入，出租屋拥有巨大的市场，很多业主纷纷把自己的住宅改建成出租屋出租。根据相关部门的统计，光是广州，2006年有登记的出租屋就有533万间，加上那些没有登记的出租屋，数量就更多。出住屋具有分散、隐蔽、变更快的特点，这就给公安机关或者有关部门的管理带来极大的困难。出租屋比较集中的地方则是城中村和城乡结合的地方，而这些地方往往是治安管理的盲点，治安环境极差。再加上业主本身漠视对出租屋的管理。因此出租屋就往往被犯罪分子利用，作为其实施犯罪的隐秘场所。

因此要从源头上打击犯罪，就必须加强对出租屋的管理。具体的措施有：（1）完善出租屋管理条例，强化业主、小区管理委员会、村委会对出租屋的管理责任。对于管理不力的有关单位，加大处罚的力度。（2）要探索出新的出住屋管理模式，这种出租屋管理模式要能够实时反映出租屋的最新变动情况，比如说是承租人的姓名、籍贯、住址、承租的用途、承租时间等相关信息。（3）公安机关、区、街道办的治安管理人员，要加大对出租屋的检查力度，及时了解出租屋的相关变动情况。

第四：整合资源，专项打击重点犯罪行为

由于我国用于打击犯罪的警力和经费有限，公安部门很难同时对多种犯罪行为实施打击，而犯罪行为也有其自身的规律，可能会在某一个时期，某一个地区集中爆发。因此公安部门应该整合自身资源，集中精力，专项打击某类重点犯罪行为。通过对这一类重点犯罪行为的严厉的打击，不仅有效的压制这类犯罪行为，而且对其他的犯罪行为也起到一定的震慑作用。自去年实施的重庆打黑风暴，其意义在于：这次整治行动不仅重重地打击了盘踞重庆十多年的黑恶势力，净化了重庆的社会环境，而且对于全国其他地方的黑恶势力以及其他即将要实施犯罪活动的犯罪分子也起到了震慑的作用。而在地区，公安部门早在两年前就对“两抢一盗”这类重点犯罪行为实施了专项的打击。具体包括：（1）针对犯罪分子多以摩托车作为作案的辅助工具，公安机关对重点路段、地区、甚至全城实行禁摩行动，禁止摩托车在这些路段地区行驶，从源头上剥夺犯罪分子利用交通工具实施犯罪的机会，使其犯罪付出更高的成本，面临更大的风险。目前广州、深圳、东莞等“两抢一盗”最为严重的地区基本上都实行全城禁摩。（2）组建便衣大队和打击“两抢一盗”专业队，充分发挥便衣警察和专业队的隐蔽性和专业性的特点，对犯罪分子实行重拳打击。自实行了上述措施以来，“两抢一盗”案件逐年下降，社会治安明显有所好转，根据有关的报道称，06年全省共立“两抢一盗”案件379969起，比05年的417800起减少37831起，下降9％；其中“两抢”案件103721起，比05年的127543起减少23822起，下降18.6％；盗窃案件276248起，比05年的290257起减少14009起，下降4.8％。全省06年破获“两抢一盗”案件137625起，其中破“两抢”案件50938起，破盗抢机动车案件37264起（盗抢汽车案件3608起），比05年的36788起多破476起。因此实施“整合资源，重点打击”的方针还是非常的有效的，对于打击遏制犯罪具有重要意义。

第五：以预防为主，建立警民联防体系，由点到面，实施全面布控

对于打击犯罪，光靠打压是不行的，还必须要对犯罪行为予以防范。打压，着眼于犯罪行为已近产生，并且已经危害到社会；防，则着眼于犯罪行为正在酝酿，但还没有露端倪。，在犯罪行为酝酿时，就把它打掉。由于我国警力和经费的不足，要对所有地区实行全面的布控是不可能的。打击犯罪，倘若没有市民的协助是不太可能的，而市民也有协助警察打击犯罪的义务和责任。因此警察和市民应该联合起来，通力合作，共同打击犯罪，维护社会治安的稳定。具体来说，公安部门应该要帮助市民建立保安队或者联防大队，并对其进行培训，增强其处置治安问题的能力，同时要为他们提供必要的合理的装备。超级秘书网

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首先，加强城市社区治安管理。第一，在社区中建立户籍民警执勤室，使民警紧贴群众，不但有利于树立良好的人民警察形象，而且有利于密切警民关系，群众有困难可以及时找警察，从而保障社区内外良好的治安秩序。第二，建立社区保安巡逻队(可由下岗失业人员组成)加强社区内部巡逻。确保社区内的打击和防范违法犯罪活动在力度、时间和空间上有绝对的优势。总之，公安民警和保安在城市社区内不断流动和频繁出现，不但会方便社区居民，而且还给犯罪分子极大的威慑力，减少犯罪得手的机会，从而有效地减少犯罪，达到预防犯罪的目的。