社会政策的性质范文

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篇1

一、问题的提出与文献述评

自从长株潭城市群被国家发改委批准为“两型社会”综合配套改革试验区以来,湖南以“两型”为主题,以规划为龙头,以重大项目为抓手,以“两型”产业为支撑,以改革创新为保障,积极推进“两型社会”建设。金融是现代经济发展的核心推动力量和“两型社会”建设的资金基础,如何通过深化金融改革、加快金融创新、促进金融体系升级从而强化金融对“两型社会”建设的支持,既是“两型社会”建设过程中亟待解决的问题,也是新形势下事关金融体系发展与完善的问题。而长株潭城市群推进“两型社会”建设面临的金融环境和金融体系均具有自身的特点,如何认清长株潭城市群“两型社会”建设中的金融制约因素、更好地发挥金融对“两型社会”建设的支持作用,更是在理论和实践上都有待解决的问题。

关于金融如何支持“两型社会”建设,相关政府机构以及专家学者都进行了研究,并从不同角度和侧重点提出了建议和方案。湖南省内的金融机构2009年围绕“两型社会”建设加快推进金融改革与建设,采取了一系列政策措施。湖北省人民政府(2009)提出金融支持城市圈“两型社会”建设,要着力于推进城市圈金融一体化,实现信贷市场、票据市场、支付结算、金融信息服务一体化,增强金融市场融资服务功能,推进金融主体和区域金融中心建设,深化农村金融改革,优化金融生态环境,加强组织领导。李明贤等(2009)认为应该从主要要加快金融业自身的改革与发展,实现“金融同城”,通过金融主体创新、市场创新、组织创新以及业务创新来建设金融支撑体系。周晓强等(2008)则认为关键努力扩大融资总量,增强地方金融实力,调整信贷结构,发展弱势金融,加快金融创新,深化信用体系建设,以此发挥金融的支持推动功能,构建现代化生态城市群。丁平(2009)则从完善金融服务体系、拓展金融服务领域创新金融服务机制、强化金融服务功能四个方面,具体阐述以创新金融服务来支持“两型社会”的建设。吴大庆等(2008)提出加快金融基础建设、拓宽融资渠道、加快金融改革创新、营造和谐金融生态环境,缓解“两型社会”建设过程中资金需求、制度保障同金融格局现状之间的矛盾。唐兆果(2008)则认为需要充分发挥地方银行优势,发挥地方银行的信贷政策引导作用,创新金融服务和担保方式,在特色市场定位中找准地方经济服务的着力点,推动建设“两型社会”工作的开展。

上述研究成果为我国进行金融支持“两型社会”建设的探究提供了初步的思路,也为“两型社会”建设方案的制定与完善起到了积极作用。但现有的研究对“两型社会”建设中金融支持存在的问题缺乏全面深入的分析,所提出的政策措施以理论设计为主,其系统性、针对性和可操作性均有待加强。本文尝试从长株潭城市群“两型社会”建设面临的金融问题出发,比较系统地探讨金融支持“两型社会”建设的政策措施。

二、当前“两型社会”建设金融支持存在的问题

长株潭城市群“两型社会”的建设正在稳步推进,并且已经取得了阶段性的成果。但不可忽略的是,相对于“两型社会”建设的规划与目标,金融体系存在的问题还比较突出。

(一)资金需求大,财政资金缺口大,国外融资比例偏小,地区金融机构资金存贷成长速度相对缓慢

建设“两型社会”是一个长期、巨大的工程,对资金需求大,同长株潭的资金供给状况存在矛盾。据统计,从“3+5”城市群整体考虑,突出各市优势产业项目和以“两型”为主导的高技术、高附加值、低能耗产业项目共132个,总投资约2746亿元;基础设施工程主要集中在交通、能源、民生等方面,规划重点项目91个,总投资约4653亿元;生态修复工程规划重点项目41个,总投资约613亿元;示范区建设工程规划重点项目70个,总投资约2998亿元。仅全省立体交通规划实施、“3+5”城市群城际铁路建设、湘江治理、一划三基推进和新农村建设工作,至2015年,这些项目资金需求量将超过2亿元。而根据相关数据显示2009年湖南全省财政总收入1504.58亿元,其中,地方一般预算收入844.96亿元,上划中央“两税”538.23亿元,上划中央所得税121.39亿元,政府性基金预算收入250.88亿元。面对 如此巨大的资金需求,政府财政收入显得杯水车薪。其次,从湖南省金融机构的存款余额来看:

根据数据可知,2008年外币存、贷款余额分别为76.21、125.86亿元,分别为全省全年存、贷款总额的0.69%、1.77%;2009年外币存贷款额分别为77.52、166.81亿元,分别占全年存、贷款总额的0.55%、1.75%,外币存贷款比例具有所下降,且占比很小,国际存贷款量需要提高。此外,2009年末,湖南省的存贷款余额占全国存、贷款比重分别为2.3%和2.2%,而2009年我省GDP占全国GDP比重为3.9%,存、贷占比分别比全省的GDP占比低1.6、1.7个百分点,因此存贷额度可以适当上调,以适应经济发展的需求。

(二)融资结构不均衡,企业融资以银行贷款为主,期货、股权类融资规模偏小,保险市场欠发达,融资风险集中,风险增大

根据表2数据显示,湖南省融资以境内为主,境外2009年末湖南省的贷款余额金融机构本外币各项贷款余额9536.62亿元,比年初新增2527.59亿元,创历史新高,同比多增1242.24亿元。且直接融资额度同全国资本市场的直接融资额度不断上升,尤其是自建设“两型社会”以来,这一比例快速上升,2009年达12.1%,增长速度快。但是,融资结构的不合理处也有待改进,首先,从资本市场看,2009年末,湖南的证券市场上市企业数目较少,企业从资本市场直接融资总额从2007年至2009年呈上升趋势,但相对全省金融机构贷款额而言,比例明显偏低,2007年仅为3.1%,2008年略有上升,为3.8%,至2009年年末,资本市场融资额同湖南省的贷款余额比为4.6%,这一比例明显偏小。企业上市数目较少,也反映了从总体上看,湖南的产业有待升级,需进一步发展规模大、实力雄厚的企业,带动区域经济发展。

其次,根据湖南省统计局的数据显示,2009年末湖南期货公司26家,比上年增加7家,成交金额27527.14亿元,根据中国期货业协会的统计数据显示,2009年全国期货市场累计成交额为1305107.20亿元,湖南的交易额仅为全国的2.1%,再次,2009年湖南省原保险保费收入348.45亿元,占全国的2.5%,期货交易比例和保费收入比例分别比全省GDP占比低1.8、1.4个百分点,全省期货市场同保险市场有待进一步发展。

(三)资信状况取得了较大改善,但同全国水平存在差距,征信体系有待升级

相关数据显示,2006年湖南商业银行不良贷款余额为434.92亿元,不良贷款率为12.6%,2007年全省银行业机构不良贷款余额减少2.89亿元,主要商业银行(不含农村合作金融机构)不良贷款率为12.05%,均处于较高水平。建设“两型社会”后,我省在改善资信上取得了较大成效,2008年全省银行业机构不良贷款比例首次降至10%以内,2009年末湖南省银行业不良贷款比年初下降2.97个百分点,除农业发展银行、农村合作金融机构外,其他银行业金融机构均降至5%以下。但同时不可忽略的是,2006年至2009年我国商业银行不良贷款率分别为7.09%、6.17%、 2.42%、1.58%,湖南省商业银行的不良贷款率较大程度上高于全国水平。

(四)金融同经济发展匹配程度较低,建设“两型社会”还需提高金融的信贷融资力度

金融相关比在一定程度上能反映一个地区或国家金融同经济发展的相关程度,一般金融相关比较高,说明金融在经济发展过程中参与程度较高。基于贷款额同GDP的比重,来对比反映中部六省的的金融相关度,根据表3的数据显示,中部六省的金融同经济的匹配程度均低于全国水平,在建设“两型社会”后,贷款/GDP水平有所提升,2009年创新高。但2006年至2009年,湖南省的贷款占GDP比和存贷比在中部六省中均位列中等水平,与全国相比,湖南省的贷款/GDP与全国水平差距较大,存贷比与全国水平基本持平,因此,在一定程度上反映在“两型社会”建设中金融扶持发展的力度不够,金融化水平有待进一步提高。

(五)农业融资渠道单一,中小企业存在融资困难问题

2009年全国全年中央财政用于“三农”的支出达7161.4亿元,全年农村金融合作机构(农村信用社、农村合作银行、农村商业银行)人民币贷款余额4.7万亿元,很大比例上农业资金来源于财政拨款和农村金融合作机构,其他金融机构参与度小,“三农”融资形式单一。对于中小企业。据统计,我国87%的中小企业发展所需资金主要源自于自有资金,24%的中小企业从银行获取贷款,13%的企业以民间集资方式获取资金,其中超过70%的企业感到生产资金不足。中小企业从金融机构获得融资比例偏小,融资难仍然是中小企业发展的“瓶颈”。

(六)环保建设还需增加资金扶持,金融的发展模式有待完善,与生态经济的契合度有待加强

湖南省生态环保规划重点项目共41个,总投资约613亿元,2009年计划投资需求约98亿元,根据湖南省统计数据显示,全省2009年环保支出完成69.2亿元,增长65.9%,对于环保支出的力度提高,但还存在一定的资金缺口。此外,金融信贷投放在环境保护方面的具体机制尚未建立,对于金融激励在环保产业、限制“三高”行业方面政策有待具体完善。对于环境资源的产权交易尚处于初步探索阶段,环境资源经济有待进一步发展。

三、加强金融对“两型社会”建设支持的政策措施

针对上述问题,笔者认为主要应从构建融资平台、创新金融工具、完善金融服务、健全金融监管等方面采取措施,加强金融对长株潭城市群“两型社会”建设的政策支持。

(一)以 “政府主导,市场运作”为原则,积极构建投融资平台,实现多渠道融资多方式运作,保证“两型社会”建设资金融通

1.积极推动新农村建设,实现农村地区金融创新。加快农村土地流转,推进农村宅基地有偿转让;发展村镇银行和农村资金互助社,推进农村信用合作社贷款机制的发展。在加大国家财政支持力度的同时,将基金项目引进农村,实现农村产业产权化,集合农村分散资金,投资农村的基础设施建设、公用事业和产品创新服务,推进现代农业发展,实现龙头带动、规模经营、高效生态的农业发展模式;发挥农业银行的政策性作用,研究开发符合农村产业产品特点的信贷产品,推进农村新增长点的发展。

2.拓展中小企业的融资渠道,缓解中小企业资金融资困难。对于国内优质的中小企业,积极支持其在创业板、三板市场上市融资;设立小额贷款公司,简化中小企业贷款融资的审批程序,调减中小企业贷款利息营业税,降低中小企业融资成本;鼓励民间资本参与,解决中小企业临时资金需求瓶颈;推进风险投资进行股权融资,发行中小企业集合债券,完善风险投资退出机制;推动企业产业投资基金的发展,开展中小企业互助机制,使用基金资产相互调剂资金盈亏;完善中小企业贷款担保机制,积极探索权益质押以及可动资产抵押等担保方式,鼓励产业链中的核心企业对其关联企业进行担保,提倡联合担保机制,同时国家对中小企业的担保公司予以支持,实行担保风险补偿和营业税收优惠政策,解决中小企业担保贷款困难。

3.开辟多元化在建工程项目的融资模式,使项目融资渠道实现市场化。“两型社会”建设项目工程资金需求量大,而信贷规模受国家宏观调控的约束,大额资金缺口,在银行贷款之外,更需要创新融资方式,将融资平台与资本市场联接,满足资金需求。对于市场性质的项目可以综合运用BOT、BOO、TOT等方式引进资金,或进行资产证券化,吸引风险投资商,发行企业债、股票。开展银租合作,以租赁机构为平台载体,以银行机构为资金支持,扩大融资租赁公司的资金来源,并降低融资租赁项目的成本,提高资金的使用效率。

(二)创新金融工具,控制产业发展导致的环境风险,推进“两型社会”的环境保护建设

1.开展产权交易市场建设。一是实行市场建立资源环境产权交易市场,开展水权、林权交易,建立以政府为主导、市场为辅的融资模式,对于林业和水源保护工程初期由各地区政府出资建设,工程建成之后在城市圈内开展的水权、林权市场为主的交易。二是开展排污权交易,对于排污基础设施的建设可采用BOT融资模式,利用资本市场资金推进项目工程建设对于资源消耗较大和环境影响较大的行业要实行环境风险等级评级,对不同等级实行差别信贷制度,并进一步推广企业环境风险责任保险,确定环境污染的赔偿原则。三是可开展碳交易,对于碳排放不达标企业强制购买相关排放权,同时可推行碳排放权期货、期权交易,实行市场定价,建立于碳交易相适应的碳市场体系。

2.积极推行“绿色信贷”,淘汰产能落后的企业,促进环保型产业的发展。建立企业环保信誉评级制度,建立企业信用信息基础数据库,将违反“三同时”规定、排污排放不达标等情况纳入企业不良环境信息,并对企业信息跟踪调查。根据“绿色信贷”的标准,严格控制信贷流向,对环保行业实行适当宽松的贷款政策,对于“两高”企业拒绝或压缩贷款,限制重污染、高耗能行业的贷款额度,并建立“绿色信贷”审核机制,加强信贷监管,对于商业银行违规发放贷款行为作出相应惩罚,加快经济结构由“三高一低”型向环境友好型转变。

(三)完善金融服务体系,为“两型社会”建设提供优良的资金营运环境

1.建立健全金融服务机制。一是建设区域性的金融中心,增强长株潭城市圈的金融资源聚集辐射能力,支持各大股份制商业银行在长沙开设分支机构,建设和发展金融产业基地,建设结构合理、运行有效的现代金融体系。二是引进新的银行业金融机构,扩大金融服务市场,实现有效活跃的竞争市场,壮大金融资本。三是支持区域性商业银行发展,推动长沙银行向全能银行发展,使其在城市圈内商业银行中形成核心力量,并将其逐渐发展成为辐射省内甚至全国的区域性商业银行。四是推动圈内非银行金融机构的发展,推动证行业、保险行业、信托业、租赁业的发展,打造多功能、多层次的金融体系。

2.构建大资本循环体系。一方面,鼓励吸收外币信贷,以全球资本市场为平台,制定外资金融机构进入国内市场的优惠政策,支持外资金融机构与国内金融机构入股合作,扩大我国资本市场的资金来源。另一方面,加强国内融资能力,建设金融控股平台,创新城市圈的股权融资策略,由投资主体控股,同国内外金融机构展开合作,保证投资主体的控股地位,以股份制形式广泛吸纳金融资本。同时,积极推行风险投资,鼓励国内外风险投资商参加项目投资,同时启动民间资本、个人资本、银行资本、政府财政的以入股形式参与,形成国内外、多主体共同投资主体。

3.加强建设金融同城化。从金融上推动长株潭城市一体化建设,提高城市群金融市场的关联性、整体性,实现金融市场的一体化建设。其一,在技术上实现同城化,逐步建立长株潭城市群的金融计算机服务系统,加快金融信息共享平台建设,促进城市圈内金融数据共享,为城市群的金融决策提供必要支持。其二,在业务上实现同城化,努力推进票据业务和清算的同城化发展,取消异地存、取手续费,实现银行机构通存通兑,建立票据交换中心,鼓励城市群内金融机构加入区域支付结算平台,降低区域内业务成本,提高业务效率。其三,在风险控制上实现同城化,建立区域共同风险控制机制,建设银行间高效的信贷管理信息系统,提高客户信息的共享率,完善信息反馈机制,提高跨城业务的有效安全性,保障区域金融稳定。

(四)健全金融监管体系和运行机制,为“两型社会”建设背景下金融体系的健康发展提供制度保障

1.要加快征信体系的构建。加快建设社会诚信体系、司法救济体系,提高金融市场信息的对称性;推进企业、个人、以及政府信息数据系统的建设,健全农村信贷业务的信用记录档案建设,注重节能、环保信息的搜集,使信用信息能准确、真实、有效地反映信用主体的相关情况。

2.完善金融市场中介体系的构建,推进信用评级工作的展开。扶持担保机构的发展,推动担保业务的展开;努力构建担保中介市场与保险中介市场的对接,降低担保市场不良贷款风险,促进保险中介市场的发展;开展投资咨询业务以及顾问业务,推行中介提供信息查询以及中介收集信息业务,促进企业信息的透明化,降低信息成本。

3.完善金融法制体系构建,防范、控制金融营运风险。建立配套的失信惩罚机制,规范征信工作,确保信用评级工作的公正公平;制定金融突发事件防范方案,保障金融市场健稳定运行,加大反洗钱工作力度,防范、打击利用信用卡等电子金融工具进行违法资金转移操作;规范企业破产、清算程序,加强企业《破产法》落实力度,防范企业资产非正常转移;政府加大法律宣传力度,提高社会公众法律意识,及时出台、完善金融法律。

参考文献:

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[2]湖北省人民政府.湖北省人民政府关于推进金融创新支持武汉城市圈“两型”社会建设的意见[Z].鄂政发[2009]5号,2009-01-13

[3]李明贤,匡远配.“两型社会”建设的金融支撑体系构建研究[J]. 湖南社会科学.2008(5):110-113

[4]周晓强,缪曼聪,张庆. 长株潭城市群“两型社会”建设的金融对策研究[N].金融时报,2008-09-22(07)

[5]丁平.创新金融服务支持“两型”社会建设的思考[J]. 黄石改革与发展.2009(10):10-12

[6]吴大庆,贺阳广,王定芳.对金融支持长株潭城市群“两型社会”建设的思考[N]. 金融时报. 2008-09-01(5)

篇2

中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）08-0035-05

我国政策性金融机构改革发展20多年来，运营中出现的种种问题，归根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相关立法工作的严重滞后。加强政策性金融领域的专门立法，依法治理政策性金融机构，实现我国政策性金融运行、管理的法治化，无疑是依法治国方略的题中应有之义。

我国政策性金融立法的呼声，从业界到学术界一直持续不断。专家学者从经济学、金融学和法学的角度，对政策性金融立法的理论依据、结构框架和国际经验等分别进行了先期研究（白钦先、曲昭光，1993;王伟，1994;吴晓灵，2003;段京东，2005;白钦先、王伟，2005;贾康，2010;王吉献，2015）。但是，从社会学视阈进行政策性金融机构的立法分析还比较鲜见。为此，本文运用社会学原理尤其是法律社会学及经济社会学的理论和方法，对我国政策性金融机构立法的社会环境因素、社会控制的法律手段、法制体系及运作机制的构建等进行初步探究。

一、负向互动与越轨是政策性金融机构法制生成的社会基础

社会生活中人与人之间进行着各种各样的互动，社会互动发生在一定的具体情境之中，各行动者处于特定角色位置从而承担了相应的权利和义务，经过对他人采取社会行动和对方做出反应性社会行动两个环节，这一互动过程才结束。而共同认可的价值观、行为规范等构成了制约与影响达到各自本身目标的外部环境。也就是说，在每一个情境下，各行动者只有在规范提供的相互影响框架内进行社会互动，那么这种互动才能得以持续;而一旦打破了规范，就会表现出负向越轨，互动难以进行，甚至被迫中断。如图1所示。

政策性金融领域各主体基于资本供求相互联系，表现出合作和竞争的关系。行动者包括政策性金融机构和中小企业、农村企业等强位弱势群体。其中政策性金融机构是资本的供给方，有通过出借资金获得收益的权力;中小企业等强位弱势群体是需求方，有自由选择低成本获取资金的目的。在政策性金融资源尤为稀缺的条件下，供需双方博弈过程中不断互动，整个政策性金融市场呈现出卖方垄断的特征。供需双方可以选择合作的互动方式，相互配合，为达到共同目的发挥各自的主观能动性，不仅可以共同获利，还会增加正的外部性。政策性金融的倡导与虹吸的基础功能便体现于此。政策性金融机构用直接的资金投放可间接吸引商业性金融机构跟随从事符合国家战略意图的放款，当资金配套时政策性金融机构再转移投资方向，开始新一轮的投资循环;同时，在这一过程中，政策性金融机构的行动无疑释放出信号，表明了政府的扶持决心，这是隐性的国家担保，可以提高商业性金融机构的投资信心，降低其投资风险。两者协同投资的结果便会降低被投资地区和领域对政策性资金的依赖。若博弈双方在互动中形成对立的竞争性关系，基于各自的利益诉求运用各自权力相互排斥，会影响政策性金融资源合理有效地配置与可持续发展。政策性金融机构拥有的政府背景决定了其享有得天独厚的优惠待遇。一旦政策性金融机构偏离政策性目标，无视经营原则，主动与商业性金融机构越位竞争于市场正向选择机制下的投资项目，盈利算其业绩，亏损由财政兜底，必然会产生将政策性亏损与经营性亏损人为加以混淆的动机。在这种负向互动下，强位弱势群体的资本需求不仅不会得到满足，资本反而会逐渐流向单一盈利目标下的投资项目。由此可以看出，行动者之间的负向互动与政策性金融的宗旨背道而驰。按照机构设立的初衷，政策性金融机构作为政策性金融功能的主要载体，是国家弥补商业性金融机构在宏观经济调控中内在不足的工具。若其经营运作偏离了国家政策性目标，强位弱势群体在市场经济中平等的发展权就难以得到保障。

从更深层次来分析，负向互动也极易导致政策性金融机构出现越轨行为（Deviance）。这里的“越轨”特指负向越轨，即破坏社会规范或违反群体与社会期望的行为（谢弗，2006）。与个人越轨相较，组织、机构违反规范的行为即群体越轨对社会规范的破坏更大。社会学家默顿的“手段―目标”理论认为，社会以文化传统方式界定了规范目标，但是在社会结构的安排上缺少以制度设置方式规定的实现其目标的手段。当规范目标与规范手段之间失衡或不一致时，越轨行为或曰偏差行为、反常行为、失范行为就会产生。政策性金融机构因其性质及定位与商业性金融机构有着根本差异，业务范围理应依据明确的规范与之划清界限，充分发挥在各自业务领域中的比较优势，使金融资源的配置兼具效率与公平。在我国，有的政策性银行的业务活动越位越轨即群体越轨问题相当突出，个别政策性银行凭借其特殊背景和特殊待遇，断章取义、各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化运作的手段同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，不仅违法违规地同商业性金融机构展开不公平、不正当的市场竞争甚至“恶性竞争”，而且还将业务触角逐步延伸、扩张到其他政策性金融机构的业务领域。强调市场化运作是政策性金融机构的“金融性”本义本性，但不能断章取义地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成为政策性金融机构越轨经营并一以贯之的借口。市场化运作表层之下更亟须深层的制度设计，要解决的不单是“有所为和有所不为”的问题，而是“可为和不可为”的难题，要从根源上防止越轨行为的产生。从约束和规范政策性金融机构行为的角度出发，为尽量减少与其他主体之间的负向互动，需要依赖一种稳定且持续的社会规范所提供的外部制约环境即法律制度。

二、法律是政策性金融机构规范运作的有效社会控制手段

个人或群体违反其所应遵守的行为规范的行为是越轨行为，缺乏合理规则的竞争是不公平竞争，并可能导致恶性竞争，恶性竞争会直接或间接地破坏社会秩序（王思斌，2010）。社会控制（social control）作为社会制度的一项重要功能，旨在纠正社会成员（包括组织机构）的越轨行为，越轨行为也是社会控制的对象。在美国社会学家E.A.罗斯（E.A.Ross）看来，社会控制可以理解为社会组织体系运用社会规范及与之相应的手段和方式，对社会成员的价值观念和社会行为进行指导、约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。社会成员基于各自的利益需要，在自身价值观的指导下引发多维度、多方向性的社会行动，同时又会在共同的社会生活中产生各种各样的社会互动。为使互动朝着良性发展，得以持续，价值观与行为方式在某种程度上需要有机统一。社会控制的基本功能便在于此，它为社会成员提供符合社会目标的价值观与相应的行为模式，制约彼此行为，协调互动关系;明确规定各自利益竞争范围，调节其利益关系。

另一位美国社会学、法学家罗斯科・庞德（Roscoe Pound）认为：在某种意义上，法律是发达政治组织化社会里高度专门化的社会控制形式――即通过有系统、有秩序地使用这种社会的暴力而达到的社会控制。法律之所以成为现代社会中最权威、最严厉、最有效、最普遍的社会控制手段，原因在于法律是由国家立法机关制定，以国家政权作后盾，由强有力的司法机构保证实施的行为规则。这恰是其他社会控制工具不同时具备的。所以，对我国政策性金融机构的社会控制，不仅需要商业道德、组织纪律、社会舆论、群体意识，以及一般的机构条例、规章等来进行规范约束，而且迫切需要尽快上升到法律的最高层次上。法律的真正权威和效力不仅仅在于制裁，关键在于警示。

现代国家不仅越来越多地将社会生活纳入法律的制约范围，而且法律的社会控制这一特点在发达国家政策性金融法律体系的构建中也体现得尤为全面彻底和淋漓尽致，其法律制度中普遍包含了政策性金融机构设立目的、法律性质、经营范围、资金来源、监管机制和法律责任等内容，为政策性金融机构实施内部管理和处理外部关系设定了严格的法律框架。如日本的《中小企业金融公库法》第一条便开宗明义地规定：中小企业发展所需长期资金，一般金融机构难以融通时，本公库予以资金融通;《日本开发银行法》同样在第一条中明确指出：日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构。德国《复兴信贷银行法》明文规定了政策性金融机构特殊的公法法人地位：德国复兴信贷银行为以公法设立的法人团体。在规范政策性金融机构同商业性金融之间竞争方面，日本《政策投资银行法》第20条确立了不得与商业性金融机构竞争的原则，银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务，只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下，才能进行;德国《复兴信贷银行法》规定了复兴信贷银行必须保持补充性与中立性两大原则，既要弥补商业性金融在诸多领域中的缺陷，又不得挟政策支持及政府优惠同商业银行不公平竞争。《日本政策投资银行法》明确建立了稳定的财政拨付援助机制：该银行可以从政府借入资金……可以从其他银行和金融机构借入短期资金，用于满足现金流量需要或财务省规定的其他要求。针对监管机制，《德国复兴信贷银行法》第12章则规定了：该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。法律责任的追究和承担则严格规定了政策性金融机构负责人和职员的经济和行政处罚，如日本《住宅金融公库法》第32条规定：公库的负责人在违反本法、融通法、保险法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有权将其解职。

我国政策性银行在20多年的机构运行过程中，出现了诸如权力寻租、定位不准、不良贷款规模偏大、政策性金融资源配置分散，甚至出现了超越政策性业务范围同商业性金融机构主动的、不公平竞争的越轨行为等一系列问题。究其根源，在于我国政策性金融机构的组织、运行和决策仅依据成立之初的内部章程，缺少专门的法律，使机构运作无序，监管也无法可依。“法者，治之端也”。法律作为稳定、有力的社会控制手段，能够对政策性金融机构的越轨行为予以惩罚，并对规范行为做出正向引导。所以，政策性金融立法的国际惯例与国内立法缺失的历史教训，呼吁我国加快政策性金融立法步伐，高度重视并采用法律这一有效的社会控制手段推进政策性金融改革，在法治的框架内规范政策性金融改革。

三、构建政策性金融机构法制体系是实现法治化的前提条件

市场经济是法治的经济，法律的指引、评价、预测、强制与教育功能为市场有效运转构建了一个有序的制度平台，同时提供了系统、完善的保障。立法的目的不在于对越轨行为的事后惩戒，而应注重事前的引导与警示。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。当前，一些市场亟须的基础性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我国政策性金融现行的制度规则（主要是政府的政策性文件与政策性金融机构的内部章程）也已滞后于发展实践，专门针对政策性金融机构治理与运行的法律尚属空白，法律的系统性、体系性还不强。建立健全政策性金融法律制度体系，是保障和实现机构法治的基础，要实行政策性金融机构法治，必须具有完备的政策性金融法制。法治也是法制的立足点和归宿，政策性金融法制的发展前途必然是最终实现政策性金融法治。从实现我国金融领域法治化角度来看，必须不加歧视性地将政策性金融上升到与商业性金融同等的法律地位。因此，当前和今后一个时期，应当重点做好政策性金融等领域的法规层级的完善和提升工作，构建政策性金融法律制度体系。

（一）强化政策性金融立法的国家建设与非市场治理机制

影响竞争行为、过程和结果的重要因素是竞争的规则。根据庞德的社会控制理论的利益学说，社会生活中的利益分为个人利益、公共利益和社会利益，社会成员在一定的情境互动中，这三种利益不可避免会产生竞争甚至冲突，运用法律进行社会控制的关键在于承认、确定、实现和保障利益。即以法律的规定为依据，决定、承认哪些利益，在什么范围内对其进行保障，如何保障。法律的社会控制最终目的便是以最小的成本消耗获得整个社会利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的设计上，要反映出社会公众认可的价值观念和各主体的利益需求，并实现社会的公平合理。这就要求政策性金融立法应该充分发挥政府干预或国家治理的主体作用，通过非市场治理机制公正地协调各方利益，提高政策性金融机构的国家治理能力。为了避免社会风险，在宏观上对社会运行进行控制，既是人们的期望，也常常表现为政府的管理行为。尽管社会控制并不限于国家权力，但实际上，国家是最强有力的社会控制者的代名词。

（二）科学认识政策性金融立法的制度基础和立法宗旨

从认识层面承认政策性金融是纠正政府失灵、兼顾经济发展和社会合理性的特殊的金融制度安排，与商业性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充当政府经济与社会调节管理职能的工具，专门为关乎国计民生的各种形式的强位弱势群体提供资金、担保及保险等方式的金融服务，补充并引导商业性金融，促进这些特殊目标群体的经济增长与社会进步。政策性金融的性质，则体现的是一种非营利公共性和社会合理性的属性。经济转型时期，政策性金融机构的改革更应牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目标，所有经营运作手段都要围绕这个中心目标。从功能观点来看，政策性金融不单是政府财政的简单外延，而是具有信用性、有偿性和一定盈利性的金融制度安排，通过资本流动、资金有偿借贷等过程，与商业性金融机构建立平等的合作关系，与“三农”、中小企业、国计民生领域等资金需求方建立平等的借贷关系。

在科学认识政策性金融制度的基础上，明确政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者创设法律所预期实现的目的。政策性金融立法，既不能偏离政策性金融制度安排的宗旨和性质，也要体现规范政策性金融机构运作行为和保障政策性金融可持续发展的目的，即权益和责任有机统一。尤其是必须坚持和体现国家政策导向与战略意图，持续发挥政策性金融机构在金融资源配置中的导向作用，履行扶持强位弱势群体的职能，弥补市场失灵。立法还要处理好政策性金融机构已形成的各种利益团体的利益关系，避免成为立法进程中的阻碍。

（三）界定政策性金融机构的法律地位和法人治理结构

法律地位是法律赋予自然人、单位、组织等一定的人格，限定其在法律关系中可以独立行使权力和履行义务的范围。政策性金融机构只有明确了法律地位，才能够在法律规定的范围内进行各项活动，越过法律权限必然会受到相应惩罚。从建立目的和改革路径来看，政策性金融机构属于特殊公法法人，应采用公司制，按照职责明确、制衡有效、管理科学的现代企业制度要求，建立起由董事会、监事会和高级管理人员组成的法人治理结构。根据各政策性金融机构履行职能的不同，其中董事会成员可由财政部、商务部、农业部、银监会等有关部委负责人和相关领域的专家组成，行使政策性金融各领域发展改革中对重大事项决策和协调的权力，直接对国务院负责。这种管理体制下易于处理好各政策性金融机构同各主管部门的利益关系以及所有者和经营者之间的权责关系，减少行政干预，提高效率。

（四）规范政策性金融机构业务范围和考核制度

政策性金融制度体系是包括政策性银行、保险、担保、信托、投资基金、资产管理等在内相互补充的机构体系和业务体系。立法中要协调好政策性金融机构与商业性金融机构的经济关系，即明确界定政策性金融机构的业务领域，防止其业务因利益集团的利益而发生偏离，避免政策性业务与商业性业务的交叉重叠。对政策性金融机构绩效考核，要以实现国家政策程度为基础和前提，考核体系指标要从政策性金融机构的财务稳健度和国家政策实现度两方面设计，减少其片面追求盈利的动机和行为。要严格区分政策性金融机构的政策性亏损和经营性亏损，对于政策性亏损的部分，由政府财政予以补贴;经营性亏损部分必须依法追究相关人员的经济与法律责任。

（五）建立健全政策性金融机构问责追责机制

责任追究是法律对越轨行为的惩治，体现了法律的强制性与震慑力。可借鉴日本对政策性金融机构的立法实践，单独增设罚则一章，具体规定政策性金融活动中各责任主体所要承担的行政或刑事处罚等法律后果，理顺各自权责关系。在立法规范和依法监管的基础上，真正形成从终端到源头的问责追责倒逼机制。政策性金融机构是执行政府经济政策的特殊金融机构，因此要对政府决策失误与政策性金融机构执行失误严加判别，建立公平的追责机制也应是依法治理政策性金融机构的应有之义。

参考文献：

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

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摘要：改革开放以来，随着国家与社会关系的调整和社会主义市场经济体制的建立，中国公民社会开始兴起。公民越来越多地借助于各种民间组织进入公共政策制定过程，影响政府的政策导向。公民社会的兴起提升了公民的参与意识，扩大了公民参与政策的范围，促进了政府政策制定模式转换和多元互动政策主体的出现。同时，公民社会的兴起也加剧了政策制定过程中的利益博弈，给政府的政策合意带来困难。

关键词：公民社会；政策制定；公民参与；

一、对公民社会的认识

公民社会是指围绕共同的利益，目的和价值上的非强制性的集体行为。它不属于政府的一部分，也不属于盈利的私营经济，是出于“公”与“私”之间的一个领域。它通常运作于慈善团体、非政府组织、社会组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等等。

二、公民社会在我国受重视的原因

随着社会主义市场经济在我国的快速发展，为适应在国际大环境下的生存力加快了政府职能的转变，政府职能的转变伴随着一系列的问题的产生，主要表现为：第一，政府权力不受制约。在“强政府，弱社会”，乃至于转型期中的“小政府，大社会”模式下，社会都是“弱势群体”。第二，政府履行微观管理职能不力，政府仍未适应角色的转变。政府管辖范围宽泛，机构林立，花费巨额的资金，但并未收到好的成效的同时，还未履行好自己宏观调控的职能。第三，政府公仆意识缺乏，未能树立自己只是权力的执行者，而不是权力掌控者的观念，没有摆正好自己的位置，处理好与人民之间的关系。

三、政府与公民社会之间的关系

公民社会与政府之间的关系，就犹如将军与士兵。政府制定好宏观计划，由公民社会去执行。其主要执行方式有：一是辅助。即辅助政府完成那些政府应该做，但是又单独做不好的事情。二是委托。对于政府不能管但是又应该管的事情应该委托给民间组织管理。三是代替。即那些政府不应该管的事情由民间组织来代替完成。

四、公民社会参与政策制定的出发点

在公民社会中那些关乎公民生活质量的公共政策的制定与执行，公民会不断的要求在这过程中获得更多的发言机会。我国公民社会的兴起提升了公民的参与意识，扩大了公民参与公共政策的范围，培养了公民对政治体制的归属感和认同感。

五、公民社会对公共政策制定的影响

公民社会的出现已成为不可抗拒的趋势，这也是整个社会进步的表现，但在这个过程中也存在一些影响，其主要表现如下：

（1）公民社会对公共政策制定的积极影响

1、增强了公共政策的科学性

公共政策的制定是由政策问题的认定、政策议程的确立、政策方案评估与选择等环节构成，只有确保各环节的科学性才能保证作为政治系统输出的公共政策产品的科学性，准确的信息则是实现其科学性的前提条件。

2、提高了公共政策的民主性

提升民主化程度是提高公共政策质量的重要途径，是公共政策发展追求的重要指标。

3、增强了公共政策的合法性

在当代，一项公共政策的合法性最终取决于社会公众的普遍认同和接受。公民只有广泛参与政策的制定中，其公民的参与权得到了保证，公共政策代表了大多数人的意愿，是大多数人的利益集合体，保证了政策的权威性和合法性。

4、保证了公共政策的公共性

公共性是公共政策的本质属性，政府制定政策必须以增进公共利益为出发点和归宿。

（2）公民社会对公共政策制定的消极影响

1、导致政策的不平等。公共政策的制定过程是政府、公民社会组织与社会公众博弈的过程。在此过程中，实力大小直接影响着政策结果。实力强大者能充分发挥实现自身利益的武器。反之，则利益很难实现。

2、增加政策制定的社会成本。公民社会组织代表一定社会群体的利益，是为实现该群体的利益而存在，群体的共同利益构成了公民社会组织存在的逻辑起点。而利益的竞争性和排他性，不可避免地会引起公民社会组织间的摩擦与冲突。那么，社会就会为此而付出无谓的代价，增加额外成本。

3、消弱政府的权威。权威是政策制定的基础，也是政府本身的基石，政府只有具有充足的权威，才能保证各项政策顺利执行，从而实现对社会的良好治理。

六、公民社会对公共政策制定影响的功能分析

（1）弥补政府失效，以合力来推动政府正确地制定和实施。作为公共政策制定与执行的核心主体的政府，并不是神造物，他们往往会借社会利益之名行机构私利之实，对社会资源作倾向性分配。由此，存在于市场与政府之间的公民社会便有了参与政策过程的机会和理由。

（2）保证公共政策的公共利益取向。追求以公共利益为核心的社会利益最大化是公共管理的目标，也是公共政策的目标。因此，公民社会可以作为吸纳和缓冲社会矛盾的调节器而发挥作用，是化解公共政策过程中产生的社会矛盾的一个重要渠道，有利于促进社会的和谐发展。

（3）保证决策信息的充分性，实现决策过程的民主化、科学化。政府在制定公共政策时面临的最大难点是：如何全面、准确、充分地搜集信息以提供决策的依据。通过公民社会组织的组织性介入，可以在较大程度上减轻政府决策部门收集决策信息的负担，提高其决策效率，从而促进政府实现公共政策制定的民主化、科学化。

（4）促进多元化社会的可持续发展。人类发展应该是经济、社会、资源、环境相互协调和可持续的发展。然而，公民社会组织非常注意说服政府制定合适的环境保护和可持续发展政策，并为政府的相关可持续发展政策提供专业咨询，更能有效地实现公民社会组织的可持续发展目标。

总结：公民参与公共政策制定已经成为当代公民政治参与的一种重要方式，是中国社会整体进步的重要表现，它不仅有助于转变政府职能，改善政府的服务质量，也可以督促政府的工作的作用。同时，也有助于市场经济的健康发展，有助于党执政能力地提高，公民社会的成长，与完善，是中国社会整体进步的重要体现。（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）

参考文献：

[1]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版杜，2002.

[2]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].公共行政，2000.

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一、政府政策对农村新型养老保险的制约—以大连市为例

通过在普兰店、瓦房店、庄河问卷发放，以大连市《新型农村社会养老保险(国家试点)暂行办法》内的关于新型农村养老保险(简称“新农保”)规定个人缴费和国家补贴组合方案为分析背景，具体包括“个人年缴100元，国家补贴30元”(方案一)、“个人年缴200)元，国家补贴35元”(方案二)、“个人年缴300元，国家补贴40元”(方案饭)、“个人年缴费400元，国际补贴45元(方案四)”、“个人年缴500元，国家补贴50元(方案五)”。结合SPSS分析所得相关制约因素。

(一)政府补贴。政府为参加养老保险的农民提供一部分费用，既可以在相当程度上解决缴费困难问题，又对鼓励农民参加养老保险是一个巨大的激励，可以刺激农民参加养老保险的积极性。因此居民对政府补贴满意度会对居民个人选择社会养老保险的意愿产生影响。当满意度为2.49时，方案一比较受欢迎，当满意度为2.72时，方案二比较受欢迎，当居民的满意度为2.65时，则更愿意选择方案三，当居民的满意度为2.82时，则更愿意选择方案四。随着居民对政府补贴满意的提高，在条件允许的情况下，其更愿意提高自己的缴费额度。

(二)政府公信力。政府公信力体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度，源于公众对政府政策和政府行为的评价。农村居民很愿意将农村新型合作医疗与新农保比较。所以可以将农村新型合作医疗的满意度作为政府公信力评判的标准。当居民对新型农村合作医疗的满意度为2.47时，则选择方案一，当居民的满意为2.77时，则倾向于方案二，当居民的满意度为2.8时，则选择方案三，当居民的满意为2.9时，方案四比较受欢迎，只有当居民个人的满意度为3.09时，倾向于选择方案五。所以，居民对新型农村合作医疗的满意度直接影响着其参与社会养老保险的缴费额度。如果居民对于农村新型合作医疗比较满意，那么该居民将认为这项政府政策是可信的，并将积极参与其中，并且能够提高自己缴费金额;反之，如果居民认为农村新型合作医疗令该居民不是很满意，那么该居民将对这项政府政策抱有迟疑的态度，他们认为政策是走过场的，其参与程度不是很高，只有当周围的人都参与其中时，自己才能勉强参与，其参与的原因是从众心理。

(三)社会养老金缺乏弹性。在政策制定过程中，社会养老金不能随年龄、物价等因素变化而及时变化，导致农村居民参与热情不高。农村居民由于年龄致使劳动力存在差距，导致不用年龄层次对同方案下个人支付额度的承受力度不同，即随年龄提高个人支付的支付能力相对减弱。同时物价上涨，恒定的补贴不能弥补物价上涨所带来的负效应表示十分关心。然而现今的政策没有就相关因素进行说明，导致居民迷茫心理，参与积极性不高。

二、关于提高农村社会保险覆盖率的攻略

(一)加大公共财政支出，适度扩大政府补贴范围

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中图分类号：C91 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）06-0044-02

1 “社会资本”提出

社会资本是一种以信任为核心，以公民参与的网络为载体，以互利互惠的规范为运行规则的资源形式。充裕的社会资本往往产生凝聚力强的公民社会，因此必须重构社会资本，以实现社会资本与公共政策执行的良性互动。

自从法国著名社会学家布尔迪厄（Pierre Bourdieu）1980年正式提出社会资本的概念以来，对社会资本的研究引起了多学科学者的关注：科尔曼（James Coleman，1988）、普特南（Robert Putnam，1992）等社会学家纷纷给出社会资本的定义，并将其确认为继物质资本、人力资本之后的第三种资本形态，并一起构建了新的经济增长和社会发展理论模型。

皮埃尔・布迪厄（Pierre Bourdieu）认为：社会资本是真实或虚拟资源的总和。普特南认为：社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络。社会资本的信任，同时也被看作是“公民社会的黏和剂”。科尔曼则从社会资本的功能角度指出：许多具有两个共同之处的主体，它们都由社会结构的某些方面组成，而且他们都有利于行为者的特定行动。亚历山德罗・波茨（Alejandro Portes，1995）认为：社会资本是指个人通过他们的成员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取短缺资源的能力。弗朗西斯・福山认为社会资本的信任就是“在正式的、诚实的和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望。奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为：社会资本是关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望。国内也有许多社会资本研究，如张其仔（1999）把社会资本定义为社会网络（一种最重要的人与人之间的关系和资源配置的重要方式）。边燕杰、丘海雄（2000）也把社会资本定义为行动主体与社会的联系以及通过这种联系涉取稀缺资源的能力。

综上所述，国内外许多文献都讨论了社会资本。但到目前为止，可看到的文献中专门针对网络、信任这两大社会资本对政策执行影响进行系统实证检验的研究较少。综合前人的研究，社会资本是在特定的制度前提下，能够推进合作、增进效率和带来长期利益流的信任与网络的总称。

2 主要内容及研究思路

普特南认为，社会资本是公共政策过程科学性、民主性、有效性的重要变量，但它不是有效的公共政策的替代物，而是这种政策成功的前提。概括起来，我们从信任、网络两个维度构建社会资本的二维分析模式。本文基于社会资本视角将讨论政策有效执行的影响因素：网络、信任这两个社会资本与执行的关系。

2.1 政策执行

政策执行是政策过程中非常重要的功能性环节，是将政策目标与政策方案加以连接的中介性环节，也是将政策方案与政策目标转化为政策现实的唯一途径。毋庸置疑，政策执行的有效与否，得力与否事关政策的成败。概括地说，政策执行就是政策方案在被选定且经过合法化之后，政策执行主体运用各种政策资源，采取各种政策手段和工具，将观念形态的政策转化为实践行动和实际效果，从而实现既定政策目标的行动过程。政府公共政策的执行是以政府与公民的良好合作为基础的，而政府与公民良好合作关系的建立则是以社会资本充分发展为前提的。

2.2 社会资本构成要素

（1）信任。

我国政府价值导向与社会资本的信任分析：我国作为拥有悠久历史文化传统，以诚信为主导价值观的社会主义国家，储备了大量特有的信任性社会资本，但由于传统体制惯性的影响，我国政府管理目前还主要是以国家、政府为核心来运作。政策执行者为了保护自己的既得利益，在执行中进行政策贪污，不传达、不执行有利于人民的政策，损害群众的利益，造成目标群体对政府的不信任，致使执行者与适用者利益冲突严重。彭泗清（1999）、李伟民和杨玉成（2003）等学者都曾经根据转型期中国人信任的特征，对韦伯、福山的观点表示不赞同。彭泗清（1999）的观点是：“对中国人对外人极度不信任的观点应该提出质疑，因为中国人对外人不信任，仅仅是起点上的不信任，这可以通过交往过程而改变，即通过交往的过程，人们之间可以建立起相互信任的关系。”

（2）网络。

社会资本的网络是指人际关系网络（社会关系），是隐形的。社会资本是社会性的，是植根于社会关系中的，拥有更多的有价值资源并可对组织的决策施加影响，可降低交易成本。而网络时代的网络给人际关系网络架起了更坚实的桥梁，使得人们之间的联系会随着网络的便捷性而越来越密切。政策执行网络，作为政策执行的主体或客体的政府、社会团体和公民在政策执行过程中，基于沟通和信任而共同参与政策执行并由此形成的参与者之间的网络。从社会资本和政策执行网络的内涵，我们可以发现社会资本与政策执行网络之间的内在逻辑关联性。

3 研究主题原因分析

考虑到政府在民众政治和社会、经济生活中的重要作用，民众对政府形成特定的主观认知，或者说政治信任水平，对选举参与行为就可能存在重要的影响；同样的政策信息和同样的政策目标群体往往会因政策执行者的不同而出现大不相同的信息传递效果。

公众对政府信任下降，引发政府信任危机，主要原因包括行政人治色彩浓重；行政权利缺乏制约；公共行政缺乏绩效评价体系等。政府信任危机对公共行政的挑战：行政领域存在的道德问题导致政策执行走样；行政领域存在的道德问题使行政效率降低。公众对政府的期望主要包含两项内容：一是政府官员的行为符合“公认”的道德准则；二是在与政府的交往过程中能满足自己的利益要求。政府要赢得公众的信任，就需要拥有具有科学性、稳定性和连续性公共政策运行机制。

4 研究假设与指标体系

操作化定义：社会资本是行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络中的资源，是对网络、信任对政策执行的影响及其关系等问题的看法。

4.1 研究假设一

（1）网络与执行的关系。社会资本中的网络是指社会参与网络（人际网络），主要有横向网络和垂直网络。对共同体而言，横向网络越紧密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作，而垂直网络无论多么紧密，都无法形成社会信任和合作。因此，就解决集体行动困境而言，垂直网络要比横向网络的作用小。为经验考察设立可推论的假设，如：密网更可能促进资源的共享，减少交易成本；开放的网络更可能获取优势资源，有利于政策执行。正如普特南所认为的，公民网络是社会资本的重要形式：共同体中网络越密集，其成员将越有可能为共同利益而合作。

（2）研究假设一相对应的指标体系是。社会资本与政策执行网络之间存在着内在的逻辑关联性；凡是社会资本越充沛，政策执行网络就越容易得到有效运行，政策就越容易得到有效和充分的执行，公共问题就越容易得到有效的解决。

4.2 研究假设二

（1）信任与执行的关系。政策目标群体对政策执行者的信任及其程度是政策有效执行的重要基础。政府作为对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否得以有效的发挥取决于政策执行的效率，而政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认可在很大程度上则取决于于社会公众对作为政策执行者的政府官员是否信任以及信任的程度。

（2）研究假设二相对应的指标体系是。根据权威的韦伯斯特英语辞典的解释，信任是指对人或对物的特性、能力、力量和真实性的确实信赖，或者是对人的信任，它所注重的是对人性的期待，强调的是行为主体和行为对象之间的关系因素。信任可以由多方面的因素而产生，可将信任划分为：由人格特征产生的信任、由能力特征产生的信任、由权威特征产生的信任、由态度特征产生的信任和由仪表特征产生的信任等五种基本类型。

5 结语及文献资料

总之，在转型期中国社会，尽管诚信危机是一个严重的现象，但基于理性认知以及基于情感发展和身份认知的人际信任，仍然在转型期人际关系的发展中发挥重要作用。公民社会的产生有助于形成一个政民高度认同的价值网络，使得社会人际关系和谐，实现社会资本与公共政策执行的良性互动。

参考文献

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劳动力市场同样受“供需关系”的掌控，但现行中国显然是劳动力的买方市场，雇主的价值、偏好将导致不同的市场结果。学者赵耀对雇主雇佣行为调查表明，劳动力市场上的歧视是存在的，一些雇主坚持不选择女性，认为女性不能兼顾家庭和事业，生育和照顾家庭会影响工作和加大支出成本，75.6%的调查者“同意”或“很同意”这种观点。还有部分对雇主对女性未来发展的适应性、工作内容和岗位变动的应变性表示担忧。

我国劳动力市场上职业性别歧视现象主要体现在三方面，即女性人口就业率较低、下岗失业比重大和职业报酬差距大。虽然每年的调查结果有所变动，总体状况没有明显改善。经济学、社会学和文化人类学都非常深入地研究了职业性别歧视，社会学以独特的视角弥补了经济学纯理性考量的缺陷，且非常有解释力。

一、社会学理论的解释

1.女性劳动就业中的角色期待。大多数学者认为，在社会化过程中对社会性别意识的强化以及对男女两性在家庭和社会中不同角色的期望是女性在劳动力市场上处于劣势的主要原因之一，不仅影响到女性是否参与劳动力市场的决策，而且决定了女性进入劳动力市场后的职业选择，也会影响雇主的招聘行为。

2.个人偏见理论。该理论是由贝尔克（becker）创立，是在“身心不悦”的基础上建立的，用贝尔克的话说就是，“如果某个人具有歧视的偏好”，那么他就乐于以某一群体替代另一群体并为此支付某种费用。他认为，这种偏见来自雇主、雇员、顾客三个方面。（1）雇主歧视。假设一些雇主对一部分人具有主观的偏爱或对另一部分人具有嫌恶情绪，而与其技能无关。如一部分男性雇主对女性雇员抱有偏见，即使女性与男性有相同的劳动生产率，他们也只愿雇佣男性，除非女性雇员和男性雇员之间的工资差别大到足以抵消对女性的偏见的程度，才会雇佣女性。（2）雇员歧视。这与工作职位的竞争、工作中的磨擦、人们对民族、种族、性别、年龄、健康等的认识的不同有关。例如，大多数白人对有色人种持有偏见，有些男性雇员不愿接受女上司的领导，或者有些人不愿跟老年人、残疾人一起工作，即使他们能够胜任。（3）顾客歧视。顾客有时对被服务的对象也会有偏见。如外科医生、机械工程师、司机顾客喜欢男性提供的服务;护士、导游、空中小姐，顾客喜欢女性提供的服务。

3.互动理论。斯坦福大学的理姬薇 （cecilial.ridgeway）教授于1997年在解释两性职业和报酬不平等的问题时提出这一理论，她认为，人们生活在互动的交往中，在求职、应聘、面试时都会有直接和间接的互动。基于性别的显著差异，互动过程形成了男性和女性不同的地位信心。在男性优于女性，更胜任工作的观念影响下，造成具有与男性同等能力的女性对自我的期望不同。同时，男性利用占据权威位置的机会，故意忽视或消除对他们不利的因素以维护他们的利益，使得女性很难改变这种状况。评价职业报酬时，人们通常较少选择异性参照群体，更多的采用与同等任职资历的、同样性别的人相比较的方法。这种通行参照群体的选择，导致社会网络的同性化和职业性别隔离。

4.激进女权主义的自行就业观点。激进女权主义从强调私生活领域的问题出发，认为女性在社会劳动中处于不平等的地位，主要根源在于她们在性和生育方面受男性控制，不能自主。因此他们提供的战略便是使女性与男性分离，鼓励女性去创建自己的产业，如商店、银行、企业、饭店、医院、书店等，以做到自行就业，免受社会就业市场的性别歧视。

二、消除职业性别歧视的社会政策建设

1.公共政策的大力支持。一些发达国家为促进女性就业实行积极的劳动力市场政策值得借鉴，包括职业教育和培训政策、失业保险政策、职业介绍和指导政策、公共就业工程等政策。美国（“一揽子职业中心”）、法国设立专门机构开展针对性的培训和就业指导。很多发达国家积极介入女性就业，财政拨款补贴公立职业介绍所，为妇女就业和企业用人提供免费服务；大力兴办公共工程，为妇女提供就业岗位；鼓励女性自主创业，制订了明确的支持政策，这方面美国和欧盟都走在前列，取得显著成效。

2.进一步完善社会保障制度。第一，我国社会需要制订《反就业歧视法》，依靠法律的强制来保证女性获得与男性平等的就业机会，实现同工同酬；当前，不少中小私营企业违反劳动合同法，不缴纳包括生育保险在内的五项保险的行为，严重损害女性劳动者，法律要制定细则予以纠正。第二，女性承担着生育和照顾家庭两大社会责任，女工生育保险应尽快转变为社会统筹，实现企业的成本向社会转移，由社会来承担妇女生育哺乳费用以及生育保险金。第三，应该健全和完善女性的最低生活保障制度，为长期失业和下岗的女性提供最低生活保障，并且各级社会保障部门应该学习发达国家经验，积极帮助她们寻找就业机会，开展再就业服务，把保障和服务结合起来。第四，扩大社会保障的覆盖面，对象应包括各种类型的女性从业人员，使养老保险、失业保险、生育保险和失业保险能够惠及所有女性，提高三条保障线的救助水平和力度，使失业女性的贫困状态能够得到缓解直至消除。

参考文献：

[1]赵耀.中国劳动力市场雇佣歧视研究[m].北京：首都经济贸易大学出版社，2007：77.

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自全面二胎开放以来，社会抚养费政策在更新调整后持续执行，即生育“三个或三个以上”的家庭，仍然需要缴纳社会抚养费，这一政策再次引起公众对社会抚养费政策的热议。然而自社会抚养费政策施行以来，社会各界普遍对其消极评价，笔者以“社会抚养费”与“问题”为关键词在知网进行检索，共有195篇文章对社会抚养费问题进行了探讨；以“社会抚养费”为关键词在搜索引擎上进行搜索，“放水养鱼”“同孩不同价”“部门自肥”“超生游击队”“黑孩”“社会抚养费成了‘唐僧肉’”等词汇充斥着笔者的视野，结合文献与实际调研，笔者对公众对社会抚养费的认知产生了质疑，即只要缴了社会抚养费就可以超生？社会抚养费征收没有规则可言？社会抚养费是养活地方政府的重要支撑？社会抚养费可以随意裁量？……这些认知折射着社会抚养费的政策现实，公共政策的执行是一个复杂的综合动态过程，在其执行过程中难免会产生政策偏差，即执行者在实施政策的过程中，受主客观因素的影响，执行效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。笔者在政策执行视角下，从执行偏差入手来探讨这些疑点，并对执行偏差表现及成因进行深入分析。

一、社会抚养费执行偏差的主要表现

1、目的偏差――弱生育调控根本，强经济补偿目标

上世纪70年代，为控制人口过快增长，缓解人口与经济社会、资源环境的紧张关系，我国开始全面推行计划生育。社会抚养费的征收属于对人口与生育进行调整的“经济限制措施”，然而在社会抚养费的长期执行过程中，该政策生育调控的功能已出现了明显偏差，政府与公众已形成了政策折衷共识，即缴纳社会抚养费便可以“超生”，这也使得经济补偿式的政策“越轨”行为逐渐合法化甚至合理化，社会抚养费政策对生育的调控功能不断弱化。

2、程序偏差――轻行政执法规范，重行政执法效率

理论上而言，l镇政府及基层村干部在执行政策时应严格按照“立案―调查―履行告知义务―作出和送达征收决定”的程序征收社会抚养费。但2014年广东省专项审计结果显示，全省22个县2012至2013年度社会抚养费征收管理中，有7个县未下达征收决定书就征收社会抚养费，涉及19028件；有13个县先征收后下达征收决定书1581件。因为科层体制中绩效考核的数额、比例等指标迫使征收人员不得不选择缩短或省略部分程序，从而缩短政策执行周期，提高行政执法的效率，以实现较高的绩效目标。

3、用途偏差――多基层返还自用，少公共事业投入

卫计委《关于加强计划生育基层基础工作的指导意见》指出“规范社会抚养费征收管理，严格执行‘收支两条线’”，然而国家审计署公布的全国9省45个县社会抚养费审计发现，45个县社会抚养费的财务管理普遍不规范，甚至存在公款私存、白条报账、变相返还等问题，与此同时，政府将社会抚养费用于公共事业的投入比例相对较少，进一步扩大了使用偏差。

4、标准偏差――高自由裁量上限，低酌情裁量下限

考虑经济发展水平、人口、地域等地区差异，社会抚养费在制订之初就下放了较多权力至地方政府，因此社会抚养费的征收标准区域性显著，即使同一城市，城乡之间、不同区县之间也不相同。在轰动全国的广州八胞胎案例中，当事父母户籍所在地为肇庆市，而实际居住在广州，八胞胎父母属高收入人群，如按广州标准，超生1个征收超过20万元；而如果是肇庆标准，只要数万元。两地征收标准相差近10倍，按实际收入还是当地居民人均收入的相应倍数缴纳则相差25倍多。征收标准的不统一、征收倍数的设置反而给了基层行政人员相当大的权力运作空间，征收人员在合法范围内进行政策的非合理性运作，频繁的使用自由裁量权上限作为执法依据，以提高其绩效与利润。

二、社会抚养费执行偏差的成因分析

1、执行者认知缺陷与利益驱动

在公共政策执行过程中，直接执行主体一般拥有对政策的“初始解释权”，理论上来说，政府政策在执行前，其执行主体对其内容、精神、价值、功能、价值、功能、作用、使用范围、目的、手段和相互关系应有充分的认识、理解和评价。然而在实际运作过程中，社会抚养费的征收部门关注的焦点往往侧重于收取社会抚养费，而不是执行国家的计划生育政策，进行生育调控。究其原因，主要包括两个方面：其一，基层执行者的综合素质较低，对社会抚养费的内容、功能进行断章取义、“为我所用”，通过强化经济补偿功能来满足其部门开支需要；其次，执行者的利益驱动。公共选择理论认为，政策的执行过程实际上是一种利益选择的过程。基层政府在执行社会抚养费政策时，常常借助自身的权利优势占据权力运作的制高点，以牺牲公共利益来满足私人利益，因而存在“天价社会抚养费”、“放水养鱼”、“同孩不同价”等现象。

2、执行机构的管理缺陷

目前，社会抚养费采取“乡收县管”的模式，不纳入中央财政，由县级地方支配使用，要求严格实行“收支两条线”。而实际情况是执行机构的“上有政策、下有对策”行为屡见不鲜。一方面，社会抚养费的征收数额仍然与部门利益挂钩，促使征收执行机关扮演者“赢利型经纪人”的角色，采用截留、假收据、使用个人账户、计生奖、变相返还等多种方式为部门创收，不断使用自由裁量权的上限为自身收入增量，主要为财务管理的弊端；另一方面，国家的“数字化管理”在当下的乡镇政治中又进一步衍化为一种魔幻式膨胀的“数字化游戏”，社会抚养费“可操作化”的数据指标铸就了造数据、造抽签、提前演练应对上级检查的“全能型”基层行政人员，督查者达到了督查目的，看到了督查效果，便完成了自己的督查行为，形成监督监管的弊端。

3、政策资源不足

政策资源的投入是公共政策的有效执行的保障，是政府工作得以顺利进行的前提，它包括人力资源、财力资源、权威资源、信息资源等。而在社会抚养费政策的执行过程中，资源的不足进一步加剧了其程序偏差与使用偏差。其一，执法人员的执法素质不高，且人员短缺；其二，社会抚养费征收成本较大，财力需求大；其三，“纳入地方财政”的“收支两条线”为公众质疑权威的正当性埋下了导火索，与部门利益挂钩的社会抚养费征收，也成为公众不满社会抚养费政策的最主要原因；其四，信息资源的匮乏，政策解释宣传不到位，民众抗拒性强。而为了达到数据指标上的业绩，提高政策执行效率，执行者们往往采取省略或减少程序等便捷性执法，但执行者们忽略了“没有法定依据或者不遵守《条例》规定程序的，社会抚养费征收行为无效”的执行规定，民众缺乏程序权力意识，进一步加剧了执法不规范情况。

4、政策环境变化

社会抚养费的环境影响因素包括社会环境和制度环境两个维度，社会环境中的社会经济环境、社会舆论环境、社会文化环境，制度环境中的监督制度都会对社会抚养费政策执行产生影响。超生现象较多发生在农村或城市流动人口中，这些地区经济水平相对较低，社会舆论“一边倒”的抨击社会抚养费政策，此外“人情―面子―关系”的社会文化环境使得征收人员存在权威搭便车的行为，即“关系户”则用自由裁量的下限，非“关系户”则尽量按自由裁量的上限。而社会抚养费的监督制度不健全、审计披露制度的不完善，更是留下了权力运作的“黑箱”，自由裁量上下限便没有束缚可言，使得征收费用自用“合法化”。

5、目标群体的影响力

“强国家――弱社会”格局所反向积淀出的历史^给整个社会（包括知识界）所带来的对底层弱者的泛道德关怀，往往弱化了民众对政策的抵抗能力。在社会抚养费政策执行的过程中，超生民众作为社会抚养费的目标群体，对国家权力的软抵抗从来就是基层治理者所必须要考虑应对的问题，并且还是构成对既存治理秩序冲击的一种真实的力量。“熟人社会”的便捷性、妥协性，加上部分“钉子户”不合作、违规、钻空子、耍无赖的政策抵抗行为，拖慢了政策执行进程，也考验着社会抚养费政策执行者的素质，加剧公众对执法合理性的质疑。

三、结论与思考

综上所述，社会抚养费政策在执行过程中存在目的、程序、用途、标准四个维度的偏差，即社会抚养费政策并非是单纯的经济补偿政策，其根本目的是进行生育调控，并非公众所认知的只要缴了社会抚养费就可以超生；社会抚养费需要严格按照程序征收，否则，征收行为无效，并非没有规则可言；社会抚养费需要用作公共事业投入，并非用作养活地方政府；基层在拥有权力的“因地制宜”空间时应实事求是，并非随意裁量。

分析发现，执行者认知缺陷与利益驱动、执行机构的管理缺陷、政策资源不足、政策环境变化、目标团体的影响力都是社会抚养费政策执行偏差的重要因素。但究竟哪些因素于社会抚养费的执行偏差关联度更大？哪些因素于社会抚养费的执行偏差关联度小？各个因素与社会抚养费的执行偏差存在正相关还是负相关？发现政策执行偏差问题后该如何有效矫正？……都是亟待探讨与解决的问题。政策执行总会遇到或大或小的偏差，但政策执行偏差是可以被有效矫正的，笔者相信社会抚养费政策经过一系列的分析与探讨、执行与反馈调整后终将会走向均衡。

【参考文献】

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一 、公安思想政治工作的作用

公安思想政治工作本质是保证党对公安工作的绝对领导,是新形势下推动公安工作不断向前发展的重要保障,其内涵是通过政治宣传和思想教育来保证公安队伍正确的政治方向,提高广大干警的政治思想觉悟。公安思想政治工作是公安工作的生命线,其作用具体包括以下两点:第一、导向作用。就是引导公安工作的政治方向,就是公安思想政治工作者运用宣传、教育、监督、启发等方式,把广大公安干警的思想和行为引导到符合公安队伍建设要求的正确轨道上来。第二、激励功能。就是激发公安民警的精神动力,运用各种方式和手段,通过精神激励和物质激励,体现对民警个体的工作能力、劳动成果的承认,充分调动公安干警的积极性和创造性,从而实现个体价值,为社会安定提供重要保证。

二、社会转型期对公安思想政治工作带来的挑战

所谓社会转型期,主要是指中国从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭社会向开放性社会的社会变迁和发展的过程。这三重错综复杂的社会转型过程,以及社会转型期间新旧体制的摩擦冲突带来的运行失序,不仅会深刻地影响着我们的社会生活,而且从根本上引起人们的思维方式和价值观念的重大变化。这一切,对思想政治工作带来了前所未有的困难和挑战。具体到公安机关思想政治工作而言,主要有以下挑战:

1.社会转型期对公安民警价值观念的影响

转型期价值观念变革的主流是积极向上的,市场经济的开放性和竞争性,推动了观念更新,增强了人们的平等意识,同时随着阶级、阶层分化和利益多元化,各种不同的价值取向多样并存。但是不可否认的是,在社会转型过程中,同样也产生了社会价值失范,市场经济体制下的利益追求,不断引导人们自发地接受个人本位的价值取向,促使人们在处理个人与集体、奉献与索取、盈利与服务等关系上,越来越倾向前者而忽视后者。作为社会体系结构中的组成元素,公安民警深刻地感受到社会转型和经济转轨所引起的一系列社会问题,部分民警在思想上出现了一些精神迷茫和理想信念淡化的现象,甚至产生了信仰缺失和深层的精神危机。在追求价值实现的过程中,部分民警往往过分强调自我,工作讲实惠,付出讲报酬;还有极少数民警认为公安是一个低收入、高风险、低地位的职业,付出与所得不成正比,因此,对社会上各种腐败现象持默许态度,产生了拜金主义、个人利益至上的价值取向。有的民警宗旨观念在多元思想观念的冲击下逐步淡化,特权思想严重,对待群众冷横硬蛮,严重损害了公安机关的形象。据浙江省2009年公安机关开展的全省公安机关网上思想状况调查看,有18.2%的民警在世界观问题上觉得“虚无缥缈,说不清楚”;有14.59%的民警在人生观的看法上觉得“人生无常,得过且过”;有52.22%的民警对警察职业的认同感在逐年下降;有24.64%的民警不够安心警察职业。这充分表明了在社会转型期思想多元化的冲击下,民警价值取向所遭受的冲击和挑战。

2.社会转型期对公安民警思想观念的影响

在新的时代条件和特点下,人们的思想更加活跃,观念不断更新,精神文化需求也复杂多样。民警在看待各种思想激烈交锋的过程中,往往凭借感性认识,缺乏必要的理性思考,易受到非主流思想文化的冲击。他们认为思想政治工作是大而空的道理,不能解决实际问题,因而态度消极。此外,在社会转型期,原有的利益平衡已被打破,新的利益格局正在形成,随着新兴富裕阶层的出现,一些民警不能在资源占有和利益分配方面感到满意,加之民警权益保障机制的落后和不健全,少数民警面对着自己付出与所得的巨大反差,心态失衡了,荣誉感、使命感丧失了,难以安心工作,继而出现了各种不良的思想倾向,从而导致违法乱纪现象的产生。

3.社会转型期对公安思想政治工作的影响

新时期随着信息技术的不断发展,网络信息已经渗透到公安工作的各个方面,强烈地冲击着公安思想政治工作的传统运作方式。传统的公安思想政治工作已经难以适应新的社会和新的形势需要,也越发的没有实际效益。在当前的公安思想政治工作中,还存在着大量重形式轻内容的问题,对民警中存在的问题认识肤浅,方法单一,缺乏针对性。传统僵化的说教方式和单纯缺乏生动现实材料的理论宣传,在思想观念多元化的社会背景下,已越来越难以被新一代的民警所接受和信服。

三、社会转型期公安思想政治工作应对挑战的对策

1.提高公安思想政治工作者素质能力

公安思想政治工作者作为公安思想政治工作的主体,在教育民警树立正确的价值取向,解决民警思想困惑过程中发挥着至关重要的作用。人们常说:做思想政治工作一靠真理的力量,二靠人格的力量。高尚的人格所产生的巨大魅力是法定约束所无法替代和比拟的,思想政治工作者的人格魅力则来源于自身素质能力的完善。因此,思想政治工作者一定要严格要求自己,注意培养个人的人格力量,加强道德修养,努力塑造自身公道、正派、廉洁、诚实、坦荡的品质,以增强自身工作的凝聚力、感召力和战斗力。此外,公安思想政治工作的成效如何,取决与公安思想政治工作者自身观念是否进行了更新,思维模式是否进行了转变。但是由于长期形成的思维习惯,一些公安思想政治工作者缺乏创新,因循守旧,在公安思想政治工作中形成了思维定势,开会只会读文件,照本宣科,致使思想政治工作陷入僵化状态。因此,新时期下的公安思想工作者要注重思想方法的创新,把公安思想政治工作与业务工作紧密结合,创造出适应新形势需要的工作作风和工作模式,同时要彻底改变公安思想政治工作内容单一、形式沉闷的现象,更加注重人文性、规范性和渗透性,努力实现从“说教式”向“引导式”转变,把公安思想政治工作做通做活,使之更加符合时展和民警需求。

2.健全公安思想政治工作运行机制

当前,健全公安思想政治工作的运行机制,是新时期构建和谐社会和提高公安机关战斗力必然要求。根据新时期公安思想政治工作的环境、对象、任务和内容的重大变化,为提高公安队伍的生命力、凝聚力和战斗力,构建新形势下的公安思想政治工作运行机制,必须从以下方面入手。

首先要构建并优化“大政工”的运行机制。这就要求把公安思想政治工作作为各级领导干部“一岗双责”的重要目标,既要抓好公安业务工作,又要注重各级民警的思想政治教育。具体来说,要建立领导分级责任机制、政工干部监督机制和思想政治工作信息机制,从制度上保证和督促领导干部抓好公安思想政治工作。同时要在公安基层的党员和先进人物中发掘一大批政治思想素养高、群众威信高的思想政治骨干队伍,依靠他们带动其他公安干警,共同负责做好思想政治工作,从而形成党委统一领导,党团骨干齐抓共管、广大公安民警积极参与的“大政工”格局。

其次要将思想政治工作目标纳入公安业务工作的总体目标体系中,不仅要考核评价公安业务工作,也要对思想政治工作进行科学考评,从而构建“一体化”的政工机制,真正发挥公安思想政治工作是公安业务工作生命线的作用,进一步提高各级民警自我管理、自我教育、自我发展的能力。

构建公安思想政治工作的科学机制,仅靠政工干部的自觉性和内在动力是不够的,应该借鉴管理学的有关激励原理,形成动态连续性的激励机制。在这其中,精神激励往往能够更好的充分调动民警的积极性。根据马斯洛的需求层次理论,物质激励只是满足了人们低层次的需要,只有感情、尊重、自我实现这些精神层面的需要才能对人们的行为提供更强的激励作用。双因素理论也认为,物质激励仅仅是能消除员工心中不满的保健因素,而真正能激发员工工作热情和积极性的是能让员工有自我满足感的激励因素。因此,一方面,在考评方法上,要坚持定量定性相结合、精神奖励与物质奖励相结合,对在公安思想政治工作中有突出贡献的个人,定期进行表彰和奖励,并宣扬和推广他们的成功经验和先进事迹,同时还要重视外界对民警的激励肯定,由群众代表对社区民警的正面评议,通常会让民警感受到积极工作所带来的被认可和被尊重等回报,从而树立干好工作的信心和决心。

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新框架使世界银行的环境与社会保障政策与其他开发机构的保障政策更加和谐一致，并在透明度、非歧视性、社会包容、公众参与和问责、包括申诉机制等方面迈出了重要步伐。

为了支持新框架并满足增加的监督要求，世界银行计划大幅增加保障政策经费。

世界银行及其大部分股东国都认为加强借款国的国家制度是一个核心发展目标。遵循这一目标，新框架进一步强调采用借款国的政策框架及能力建设，并以可持续的借款国制度建设和效率提升作为目标。

代表阿根廷、玻利维亚、智利、巴拉圭、秘鲁和乌拉圭的世行执行董事、发展效益委员会主席阿莱克斯・佛克斯利说，“新框架体现出世界银行致力于环境与社会保护并随时响应各种新的发展需求和挑战的决心。很多借款国的经验和能力获得改善，而我们的要求也不断更新以反映当今的现实。这一框架的设计目标是提升世行项目的发展成效，通过强调可持续性、负责任地利用资源以及监测评估。”发展效益委员会是世界银行执董会负责监督政策事务的一个委员会。

新批准的《环境与社会保障政策框架》引入了对劳工和工作条件的全面保护、非歧视性总体原则、针对道路安全、应急响应和减灾的社区健康与安全措施，以及在整个项目周期利益相关方参与的责任。

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1 国家治理目标下社会保障政策执行效果评价的必要性

1.1 政策执行效果评价是国家公共权力监督的有效途径，是促进公共管理和服务的重要方法

国家审计作为公共受托经济责任的监督和促进者，既应该对政府财政资金和财务收支进行监督和控制，又必须以公共政策执行效果本身为对象，关注政策对社会资源分配效应和对社会利益的协调方式，进而实现公众利益的均衡发展和公共福利的普遍提高。社会保障政策执行效果评价是促进公共管理和服务的重要方法。

1.2 社会保障政策执行效果评价是社会保障审计实现国家治理的重要途径

政策执行效果评价是以社会保障基金财务收支的合法合规性审计为基础，对现行社会保障政策执行情况及其效果的监督。该功能主要监督现行社会保障政策的贯彻落实情况以及社会保障政策目标的实现程度，分析政策缺陷和制度漏洞及其产生的原因，对社会保障政策和制度的未来发展进行分析性预测，并提出政策修补、制度改进及风险防范和化解的政策建议。建立社会保障政策执行效果评价指标体系，除了可实时纠正政策执行过程中的偏差外，对于保障人民权益、促进社会保障体系不断完善等方面具有重大意义。

2 社会保障政策执行效果评价主要评价指标

政府社会保障绩效评估指标体系设计应遵循科学性原则、目标一致性原则、可测性原则和整体性原则。同时，指标体系内的各个指标之间的涵义、口径、计算方法、时间范围等要衔接、统一。

社会保障政策执行效果评价的评价指标包括定量指标和定性指标，来反映绩效评价标准。定量指标是可以量化的、客观的指标，具有评价的客观性。定性指标是难以具体量化的、主观的指标，得出的结论常带有主观色彩。定量指标和定性指标通常需要结合起来使用，以达到客观公正的评价目的。

2.1 主要定量指标

2.1.1 “经济性”标准的评价指标

1）资金支出财政负担率指标：反映社会保障资金支出占整个财政支出所占比重，反映财力支出结构和保障水平情况。计算公式为：资金支出财政负担率=资金支出总额/财政支出总额×100%。

2）资金管理费用率指标：通过资金管理费用占社会保障资金收入总额的比例来衡量资金管理成本高低情况。资金管理费用包括日常行政管理费用、资金的投资运营和监管费用等。计算公式为：资金管理费用率=资金管理费用/资金收入总额×100%。

3）实征率指标：衡量社会保障经办机构、税务代征机构资金征收工作实际业绩情况最主要的考核指标，反映了资金征收任务完成情况。计算公式为：实征率=资金实际征收额/资金计划征收额×100%。

2.1.2 “效率性”标准的评价指标

1）资金结余率指标：通过社会保障资金历年滚存结余额占当年资金支出的比重，反映支付风险状况。理论情况是一般至少需要三至六个月滚存结余才能保证正常支付运转。计算公式为：资金结余率=资金历年滚存结余额/当年资金支出额×100%。

2）资金收益率指标：衡量社会保障资金投资到资本市场所获得的收益额与社会保障资金投资额的比率，反映社会保障资金投资盈利能力水平的高低。计算公式为：资金收益率=资金收益额/资金投资额×100%。

2.2 主要定性指标

1）给付对象的真实性情况，反映领取社会保障金的单位人员是否参加社会保障并符合领取条件，有无虚报、冒领行为。

2）给付水平情况，反映支付社会保障资金是否按照统一的标准，有无任意扩大或缩小支付范围。

2.3 进行总体评价

首先，选取参照值，可采用同等社会经济水平其他地区社会保障资金管理部门的评价标准、本地区社会保障资金管理部门评价的历史水平或预算计划的理想水平等作为参照。其次给各评价指标打分，根据各评价指标的重要性设置权重比，计算各评价指标的最终得分。最后，汇总计算总体得分，评价总体水平。

3 社会保障政策实施评价指标体系实现方法

3.1 以全面原则为前提，收集政策

全面原则要求审计机关既要收集地方政策，也要收集中央政策；既要收集实体性规定，也要收集程序性规范；既要收集在审计事项发生之前或之时已经颁布生效的政策，也要关注审计事项发生之后、审计实施过程中相关政策的立、改、废情况，还必须兼顾收集政策的时间效率。可以通过上网、上法规库查询，依靠日常工作积累或借助被审计单位提供政策文件等方式，在较短的时间内收集尽可能系统而完整的政策法规。

3.2 以比较意识为基础，梳理政策

审计人员应树立比较意识，对收集的各类政策进行纵向和横向的梳理比对。一方面，从纵向上把握政策的效力层次，按照法的渊源，法的效力，根据“上位法高于下位法”的一般规则，在同一事项上出现上、下位法冲突时，下位法无效。另一方面，从横向上注意政策的衔接性。以时间为标准，要关注社保政策实施发生之前或之时同一机关制定的同一效力层次的政策内容是否一致。出现不一致时，根据“新法优于旧法”、“法不溯及既往”的规则评价政策执行效应。可依照“特别法优于一般法”的特殊规则来判断政策效应。

3.3 以逻辑思维为核心，分析政策

通过系统地梳理政策，剔除一些无效规定后，政策分析便是建立评价指标体系的重心。首先，要对有效的政策本身进行分析，查找该政策在合理性、公平性和可执行性等方面是否存在缺陷。其次，政策效应的评价与政策内容的解释密切相关。除了按其字面文字最惯用的意思进行文义解释外，还应尝试运用历史解释（通过研究有关立法的历史资料或从新旧政策的对比中了解政策内容）、体系解释（将孤立的条文置于整套政策体系中去理解条文完整含义）和目标解释（根据政策制定的意图目的解释政策条文）等方法强化政策的明晰性。

4 进一步整合数据资源，充分利用计算机审计推动评价指标体系建设

我国社会保障政策分类广，涉及政府部门多，覆盖人群广，包括了城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、城市居民最低生活保障资金等社会保险基金、社会救助、社会救助、保障性住房等不同类型政策，涉及人社、民政、税务、卫生等不同部门，基本覆盖全国城镇及农村人口。社会保障政策的这些特点，决定了社会保障基础数据是以海量数据方式存在的。

从2009年以来新农保、养老保险基金、保障房及社会保障资金全国审计等历次社保审计项目开展情况来看，社会保障审计数据采集和分析工作还面临很多现实的困难，具体表现在：

1）社会保障政策缺乏顶层设计，碎片化呈现导致社会保障信息化建设缺乏总体规划和统一标准。以城镇职工养老保险基金为例，全国各地有单基数、双基数之分，还有人社部门征缴和地税部门代征的区别。政策碎片化导致全国各地社会保障政策应用的标准体系不统一，不同地区不同系统之间信息不能互认。

2）社会保障政策缺乏跨地区业务协同的总体规划，同一政策下各地数据对接不畅。一直以来，我国社会保障的信息化建设在逐步推进，但多是各地根据业务发展要求，自行建设，缺乏在国家层面的跨地区业务协同的业务流程顶层设计，导致同一政策下各地数据不能很好的对接共享。比如城镇职工基本医疗保险参保人员在异地看病、拿药以及转移接续都是目前不易解决的实际问题。

3）社会保障信息系统建设水平参差不齐，数据分散，存在大量数据孤岛。各地社会保障政策的碎片化，经济发展水平的不均衡，导致社会保障信息系统建设水平有高有低，在2012年的全国社保资金审计中，我们就发现，在山东省省内，经济发达地区社会保障信息系统建设速度很快，数据也在逐步集中，而在经济欠发达地区要么没有建立信息系统，要么已有的信息系统软硬件设施都比较落后。

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一、艾滋病问题的背景介绍

艾滋病（AIDS），又称为“获得性免疫缺陷综合症”，是由于感染了人类免疫缺陷病毒（HIV）而引起的一种严重传染病。目前，在全世界范围内的医学界正在积极研究针对这项病情的治愈方式，只有法国科学家于2014年底发现了能够治愈HIV感染者的有效药物，可是仍缺乏真正根治艾滋病的有效医疗手段。现阶段艾滋病的治疗目标是最大限度和持久的降低病毒载量，获得免疫功能重建和维持免疫功能，提高生活质量，降低HIV相关的发病率和死亡率。基于以种种困境，艾滋病因此又被称为是“超级癌症”。

造成艾滋病流行的一个重要因素是无知、偏见而导致整个社会防范疏漏，使得我们所有人几乎都脆弱地暴露在它面前。截止2014年10月，全国共报告现存活艾滋病病毒感染者和艾滋病病人约49.7万例。就感染率而言，由于中国人口基数庞大，所以目前还属于低流行地区;但若按题的理解，并分析在此基础上制定的艾滋病防治政策及其影响，为将来制定有效的艾滋病防治政策提供借鉴和依据。

二、 不同流行趋势下艾滋病问题的社会理解和相关防治政策

（一）1985至1994年――艾滋病传入初的潜伏期

1.艾滋病传入初期的社会理解――“对抗关系”

中国于1985年6月在北京协和医院报告的第一例艾滋病确诊病人是来华旅游的美籍阿根廷人。截止1994年底，全国范围内累计报告艾滋病人数29人，艾滋病病毒感染者人数为531人，艾滋病感染者及病人的数量较少，因此，这段时期为艾滋病传入初期。由于传入初期报告的绝大部分艾滋病病例均为来华外国人或是海外华人，当时的中国把抵制艾滋病当成是抵抗资本主义腐朽生活方式入侵的一场阶级斗争，主要采取对外防御和对内严打的态度来防治艾滋病。加之改革开放初期，政府和人民的思想还比较保守，政府为了避免引起国民的恐慌，将艾滋病定义为“来自资本主义国家的病”，希望将它隔离在我国国境外。艾滋病传入中国后，一些媒体开始介入关于预防艾滋病扩散的宣传工作。“为了提高公众的警觉性和预防意识，部分报纸和杂志以大量触目惊心的标题和词汇，诸如‘恐怖杀手’、‘超级癌症’、‘世纪瘟疫’等等，来描述了艾滋病的可怕。艾滋病作为一种疾病，被打上了歧视、耻辱的烙印，对中国早期艾滋病社会预防模式的产生了巨大影响。”在这种社会理解的引导下，如何将艾滋病阻挡在中国范围之外，成为中国制定的艾滋病防治政策的基本框架。

2.艾滋病传入初期主要的防治政策

（1）1985年，中国卫生部等有关部门下发《禁止第Ⅷ因子制剂等血液制品进口》的通知及《关于加强监测、严防艾滋病传入的报告》。

（2）1986年，国家教委和卫生部发出《关于对外国留学生进行‘艾滋病’检查的通知》，规定对外国留学生进行检测;1986年12月3日颁布的《中华人民共和国外国人入境出境管理办法实施细则》。

（3）1987年颁布《全国预防艾滋病规划》，并规定：防止艾滋病的传入，发生和蔓延。同年，卫生部和公安部又发文要求“来华外国人提供健康证明”。

（4）1988年1月14日国务院批准了《艾滋病监测管理的若干规定》，其中还对艾滋病病人的个人行为作出了限制。

（5）1989年颁布了《中华人民共和国传染病防治法》，将艾滋病列入乙类传染病管理，要求对艾滋病患者采取隔离措施，并送到卫生部门指定的医疗单位治疗。1989年3月6日颁布的《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》中都明确规定：“禁止艾滋病，性病的外国人入境”。

（6）1990年，卫生部与WHO共同制定了《中国预防和控制艾滋病中期规划（1990-1992）》，规划中将中国预防和控制艾滋病规划的目标定为 “不是将 HIV 杜绝在中国的门外，因为HIV已传入中国，而是使中国在世界上保持较低流行水平”。

在初期的防治政策方面，主要是集中在如何将艾滋病抵挡在“国门”之外，却没有考虑到给病人提供人文关怀和相应的帮助照顾，这对本身就处于劣势群体的艾滋病病人来说，更加是雪上加霜。

（二）1995年至2004年――艾滋病传入中期的快速增长期

1.艾滋病传入中期的社会理解――“协作关系”

从1995年至2004年这十年间，HIV病毒感染者的官方报告数量从531例激增至47606例。仅仅十年时间，我们不仅没有在艾滋病传入初期控制住疫情，反正使之朝着大规模扩散的趋势发展。国家对待艾滋病问题的态度开始转变，从之前的“对抗”、“抵制”、希望将之阻挡在国门之外，转变为“协作关系”，即承认艾滋病已经在我国境内一定范围内传播，并且疫情朝着大规模扩散的趋势发展。我国传统的道德观念和历史文化内涵是严禁行为存在的。而从事活动的人群往往是艾滋病感染的高危人群。若在娱乐场所推广和使用安全套，则可以有效监管控制艾滋病在该类人群中扩散，而这项措施又挑战着我们的长久以来的道德防线。经过长时间的思考探索，我国在局部地区的娱乐场所开展了安全套试点工作，并取得了一定成效。由此看出，我国在关于艾滋病防治政策制定的基本原则方面也逐渐从道德至上转变得更加理性。

2.艾滋病快速增长期主要的防治政策

（1）1995年由国务院批准，卫生部下发颁布了关于艾滋病防治工作的第一个政策性档―《关于加强预防和控制艾滋病工作的意见》，首次将预防和控制艾滋病的工作提升到关乎民族兴衰的战略问题的高度，对我国艾滋病防治工作具有重要意义。

（2）1998年颁布了我国关于艾滋病防治工作的第一个纲领性重要文件―《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998 - 2010 年）》。

（3）2001年出台了《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001-2005）》。

（4）2003年，我国出台了一项标志性防治政策―“四免一关怀”政策：即“国家实施艾滋病自愿免费血液初筛检测;对农民和城镇经济困难人群中的艾滋病患者实行免费抗病毒治疗;对艾滋病患者遗孤实行免费就学;对孕妇实施免费艾滋病咨询、筛查和抗病毒药物治疗;将生活困难的艾滋病患者及其家庭纳入政府救助范围”。这一政策的颁布，充分说明了我国政府已经能够从保障人权的高度出发对待艾滋病问题，让深受艾滋病病毒伤害的人群及其家人看到了国家的关爱，缓解了艾滋病病毒感染者和患者的绝望情绪。

（5）2004年，国家和各相关部门相继出台了20多项艾滋病政策文件，其中具有代表性的是《关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属和患者遗孤救助工作的通知》和《关于落实艾滋病抗病毒治疗政策的通知》。同年12月，修改后的传染病防治法正式施行，诸如“任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”等更加人性化的字样被加入新的传染病防治法中。

从以上罗列的几项代表性艾滋病防治政策可以看出，国家已经逐渐意识在艾滋病疫情的严重性，并陆续颁布了一系列以为艾滋病患者提供社会关怀和病情救助为主的防治政策，充分体现了国家希望以“协作”的方式对待艾滋病。但是，受到社会舆论和道德伦理的影响，很多病人由于害怕身份被公开而选择逃避，艾滋病疫情依然没有得到很好地控制。

（三）2005年至今――艾滋病传入后期的爆发期

1.艾滋病传入后期的社会理解――“以人为本”

艾滋病传入中国后，经过前十年的潜伏增长和第二个十年的快速增长期，从2005年开始，国内艾滋病病毒感染者人数和艾滋病确诊病人的人数呈井喷式增长。截止2014年10月底，国内报告现存活的艾滋病毒感染者和病人已达49.7万例（感染者占60%左右），死亡15.4万例，同时，联合国艾滋病规划署2012年对中国艾滋病防治进展的报告显示，中国地区艾滋病病毒的感染人群呈低龄化扩张趋势。大规模和低龄化这两大特征，已经让艾滋病问题从简单的医学问题上升为社会问题，“以人为本”成为新时代社会处理艾滋病问题的主旨，反映出我国的社会文明程度正在不断提升。从一些知名的公众人物担任起了中国的防艾大使，积极向社会宣传防艾知识;到中国第一夫人女士担任中国的预防艾滋病义务宣传员，并义无反顾的投身于艾滋病防治的宣传教育工作;再到强调：“做好艾滋病防治工作，关系人民生命健康、关系社会和谐稳定，是党和政府义不容辞的责任”。这无一不体现着中国对待艾滋病问题的态度愈发积极与正面。

2.艾滋病爆发期主要的防治政策

（1）2005年出台的《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2006-2010年）》 是艾滋病传入近20年来，我国防治艾滋病的重要文件，是对之前防艾工作的重要补充和完善。

（2）2006年1月29日，国务院颁发艾滋病防治条例（第457号国务院令），这是我国关于艾滋病防治方面的第一部专门法律，它将我国艾滋病的防治工作真正纳入了法治轨道，使得艾滋病防治工作有法可依，是我国艾滋病防治史上的里程碑。

（3）2010年，为有效遏制艾滋病快速上升的趋势，切实加强艾滋病防治工作，国务院下发了《国务院关于进一步加强艾滋病防治工作的通知》

（4）2012年，为进一步落实2010年的“通知”精神，国务院颁布了《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》，并计划于2016年初对本计划的执行效果进行评估。

社会各界的动员以及国家层面法律法规的颁布实施，意味着“以人为本”的政策指导思想逐渐被运用到我国艾滋病防治政策中，国家对于艾滋病防治工作的资金投入也在逐年上升。在最新颁布的《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》中，将艾滋病防治督导与评估工作放在重要位置，并将防艾工作列入领导干部年度考核的重要内容。由此可见，国家已将防艾工作放在一个举足轻重的重要地位。

三、结语

我国的艾滋病防治政策经历了从“抵抗”到“协作”再到“以人为本”的演变过程，体现了政府决策层对艾滋病防治措施的不断细化，从以防止传入为主转变为坚持预防为主防治结合综合治理的艾滋病防治方针。而地方政府如何将政策落实到位，实施有效，更是防艾工作的重中之重。另外，艾滋病问题由于其特殊性，除政府主导外，也必须引起社会各界的关注。加强社会舆论的正面引导，加大防艾知识的宣传力度，消除社会歧视，允许更多的非政府组织参与到防艾工作中去，对于中国未来艾滋病疫情的有效控制都能起到积极效应。

参考文献

[1] 新华网.我国报告艾滋病感染者及病人达49.7万例[EB/OL].，2014-12-03.

[8] Ministry of Health of the People’s Republic of China.2012 China AIDS Response Progress Report[EB/OL].http：//.cn/pics/20120614140133.pdf，2012-03-31.

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随着我国经济制度的转轨，产业结构不断调整，就业制度也随之进行了改革。自1999年高校扩招政策实施以来，高校毕业生人数逐年迅速增加，随之而来的积极影响是巨大的，教育发展不仅得到了阶段性的飞跃，但是消极影响也不容小觑，从2003年开始就业压力不断升温， 2016全国高校应届毕业生人数再创新高，达到了765万左右。我国经济呈现出新常态，推动了我国政治生活、社会建设发展、文化发展也进入了新常态，这就要求政府在职能的履行上也要把握新常态的发展规律，具体在大学生就业方面就是要结合供给侧理论，从根本上提高大学生的质量，用改革的办法推进就业结构的改革，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，并依靠“大众创业、万众创新”刺激新供给，创造新需求。

一、中国大学生就业政策的演变

建国以来我国大学生就业政策的演变大致经历了三个时期，改革开放之前的很长一段时间内即从1949年到1984年，称之为计划经济时期，在这一时期又可以将其细化为两个阶段：第一个阶段是从1949年到1965年，这时就业政策体现出的特点是统包统分、包当干部；第二个阶段是从1965年到1984，其体现的特征是统包统分、恢复调整。在计划经济时期最明显的特征就是统包统分，国家高度计划，高校和学生没有自主性，完全服从于国家的计划和安排，政府要制定统一的招收录用计划，毕业之后统一分配工作。这一由中央统一调剂人才的制度在当时人才资源紧缺的情况下起到了积极地作用，但随着经济的发展，显露出了弊端，由于计划的过于不灵活和刻板，导致一些单位接收不到切实需要的人才，从长远的角度看这就是对资源的浪费。

1985年到1992年是过渡时期，这一时期的就业政策总体体现为双向选择的特点。双向选择的就业政策是根据政府制定的一些相关就业政策及规范的指导，由大学毕业生和用人单位相互选择的一个动态过程，政府逐渐将就业的选择与分配的权利让渡给高校、用人单位和毕业生，政府不再全权管就业，为“供需见面”提供了可能。双向选择的过渡就业政策使我国的就业政策逐步趋向科学化、合理化，弥补了之前就业政策的弊端与不足。然而，随着改革开放的不断深入，市场经济的不断发展，双向选择制度凸显出了自身的缺点，不能满足社会发展的需要。

从1993年起到现在我国的就业政策转变为自主择业，进入了市场经济时期。因为社会的转型、经济制度的转轨不断加深和发展，社会主义市场经济制度逐步完善，将就业政策转变为自由竞争、自主择业、优胜劣汰的以市场为主导的就业政策更能适应当下的社会经济发展。在这一时期政府要承担的主要职责就有过去的“划桨者”变为“掌舵者”，由政府主导变为市场主导。然而市场往往也不是万能的，在调节就业时也会出现其自身的弊端，加之实施了高校扩招政策，出于种种原因使得一些大学生毕业后无法正常就业，此时政府就应充分履行自己的职能。

二、社会转型期促进大学生就业的政府职能现状分析

社会转型是社会的深刻变革，从根本上全方位的使物质方面、制度方面、思想文化方面得到转变。对于中国的社会而言，转型是一个特别艰难其复杂的阶段。转型中的中国社会呈现出以下特点：社会结构改变、利益格局重组、社会冲突加剧、社会变化多端、主体意识凸现、社会日趋多样。正值社会转型期的中国同时也给大学生就业带来了一系列的问题和挑战，其中最为突出的就是高校毕业生数量大幅增加，但就业率增长缓慢。自2001年起，高校扩招政策实施后的毕业生陆续走出校园，高校毕业生人数呈只增不减的态势，尤其是从2003年开始大幅增加，较上一年增加67万人，增长率高达46.2%。从2001——2009年平均每年增长62.125万人，平均增长率为23.8%，2009年起毕业生增速逐渐放缓，到2015年平均增长23万人，平均增长率为3.45%。尽管近年来毕业生增长速度没有之前迅速，但仍在2014年首次突破700万，2016年更是迎来了史上最高毕业生数765万人。

    随着毕业生人数的大幅增加，就业问题也越来越严重，就业压力急剧升温。应届毕业生已经是一个庞大的群体，加之往届未就业的毕业生，就业的竞争力也是呈不断攀升的局面，这一系列的问题叠加导致就业问题更是雪上加霜。从近几年就业数据来看，大学生毕业半年后就业的平均增长率仅为0.27%，这显然与毕业生平均增长率3.45%十分矛盾。

在就业压力如此之大的情况下，政府在促进大学生就业方面做得努力是有目共睹的，尤其是最近几年随着大学生数量持续增长，就业压力不断加大，政府先后出台一系列行政法规、政策及措施等想法设法促进大学生就业。虽然政府已经对促进大学生就业履行了一定的职责，但就业增长率偏低仅为0.27%，远远满足不了就业需求，可见政府在履行职责方面仍存在不足之处，有待提高。

政府促进大学生就业的政府职能存在“缺位”、“越位”和“不到位”的情况。“缺位”具体表现在政府监管存在缺失。在社会转型期间，各种社会矛盾突出，需要政府有力的监管尤其是在解决就业问题中，政府所扮演的角色类似一位“大家长”，应该时刻对就业中各个主体进行监管，对就业政策的落实情况进行监督，这样才能保证就业环节的依法、有序、健康发展，可政府往往没有顾及到监管责任的发挥。

“越位”具体表现在一些地方政府在促进大学生就业的过程中存在职责“越位”的情况，职责界定不清，无限扩大自己的权力，面面都要抓，却面面都没抓好。政府在促进大学生就业的问题上是主导、主抓，政府提出一定的政策、决议、方法由各个责任主体去完成，最后再反馈给政府，而不是政府亲自去处理一些具体事宜，因为政府的人力、物力和精力是有限的。政府的“越位”行为主要存在于上级政府对下级政府、政府对高校以及政府对就业市场。政府往往在管理上容易“越位”，管的过严或管的过多，导致缺乏自主性，竞争性，创新性，给工作带来负面影响。

“不到位”则是指政府政策的落实与宣传不到位。当前，政府为促进就业出台了各项政策，例如：鼓励企业特别是中小企业吸纳高校毕业生就业的政策、鼓励引导高校毕业生面向城乡基层、中西部地区以及民族地区等。这些政策制定的出发点是极好的，针对各种情况各类大学毕业生做出了不同的考量。但政府的职责不仅是要制定出切实可行的政策，而且更需将政策贯彻执行，真正把政策落到实处。根据现在的就业形势表明就业政策的落实情况还有待进一步的提高，政策的初衷与落实存在不同程度上的差距。政策落实不到位与政策宣传不到位有一定的联系，政策的宣传力度关系到政策的落实程度。虽然政策制定部门对政策进行了宣传，但政策的执行过程和程序上往往涉及到一些其他相关部门，然而各部门没有形成合力对政策进行全面系统的宣传，导致政策受益人对政策的了解不够全面，影响政策的落实。

三、新常态语境下制定大学生就业政策的政府职能完善

随着中国经济进入新常态后，适应新常态、把握新常态、引领新常态就要作为贯穿发展全局和全过程的大逻辑，那么大学生就业也就必然要符合新常态的要求，政府促进就业的职能也势必要适应新常态的要求。我国已基本确定了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的基本方针，政府促进大学生就业的首要职责就是提供政策上的支持，政策支持是促进大学生就业的基础。近年来政府出台的政策大多是以教育行政部门和国务院办公厅名义下发的关于做好毕业生工作的通知，一方面反映出政府非常重视大学生就业，另一方面也反映出政府的政策具有临时性和应急性的特征，没有形成系统的政策支持体系，缺乏政策的细化和分类。应将各项政策归类出台，形成长久的政策规划，避免政策的短视性，提高政策的可操作性。

    完善引导性政策的出台，引导大学生就业方向。引导性政策即政府通过宣传教育、优惠导向为手段，以增设基层服务岗位为基础，引导毕业生面向城乡基层、中西部以及民族地区、贫困和艰苦边远地区就业。引导性政策对于大学生的就业去向选择影响逐步扩大，目前大学生就业去向的选择上暴露出诸多问题例如：盲目扎堆大城市、一味的青睐有编制的单位、期待高薪资等。自从政府出台有关引导毕业生就业去向的政策后，取得一定的效果，部分大学生响应政策的号召暂时解决了就业压力，没有从根本上解决就业问题。

基于上述情况的考虑，完善引导性就业政策迫在眉睫。引导性就业政策可以在现有的基础上更多的着眼于大学生的留任问题和待遇问题。制定一些列全面的留任评定体系可以包括：工作能力、工作成绩、工作态度、工作创新、思想品德等指标，通过对参加服务的大学生进行全方位的考量，使服务期满有意愿留任的大学生有机会继续留任，将留任形成公开化、制度化、公平化的体系，最终形成政策加以颁布。在一定程度上加大在政策引导地区就业的大学生的工资及福利待遇问题，缩小在这些地区就业的大学生与在条件相对良好地区就业的大学生之间的差距，提供无差别的自身发展支持，吸引更多的大学生到政策引导地区就业，从长期性和根本上解决大学生的就业问题。

完善保障性政策的执行，保障大学生就业权益。保障性政策在毕业生就业的过程中体现的作用十分突出，所谓保障性政策即指那些以政府强制力为后盾的，以保障大学生就业权益和解决大学生就业过程中出现的问题为目标的政策。保障大学生就业权益首先要根据已颁布的劳动就业法律制定政策保障法律的落实，纵观各项关于劳动就业的法律，没有一部完全针对大学生就业的法律，这就要求政府要通过完善政策来保障大学生的就业权益，并且积极推动关于大学生就业法律的出台，使得当大学生就业权益受到侵害是有法可依。其次，政府通过完善保障性政策对用人单位经行约束，规范用人单位的行为，明确损害大学生就业权益行为应承担的责任。再次，应当规范失业保险和失业登记制度。在失业保险和失业登记制度的实施过程中出现了一些不规范行为，例如失业保险金领取不规范存在领取困难、冒名领取以及进行失业登记的意识差等问题。政府应通过出台配套政策加强对失业保险和失业登记制度的宣传及落实，制定详细的实施细则，进一步规范失业保险制度和失业登记制度。

完善激励性政策和扶持性政策的落实，为大学生就业提供帮助和支持。激励性政策主要是面向企业的居多，国家通过政策激励企业特别是中小企业吸纳高校毕业生，并给予企业一定的财政或政策支持。例如：对于招收高校毕业生达到一定合理数值的企业可以在与其他企业同等的条件下，优先享受国家财政的支持，对于解决高校毕业生有突出贡献的企业，可以享受比原来更高额度的贷款，并且享受财政贴息优惠。扶持性政策主要针对大学毕业生，政府通过扶持毕业生自主创业、灵活就业以及为大学毕业生提供就业见习、职业培训的方面的优惠来扶持大学生就业。

参考文献

[1] 麦可思研究院.《2013 年中国大学生就业报告》[M].北京.社会科学文献出版社，2013

[2] 麦可思研究院.《2014 年中国大学生就业报告》[M].北京.社会科学文献出版社，2014

[3] 郜风涛、张小健.《中国就业制度》[M].北京.中国法制出版社，2009

[4] 任渝婉.构建完善的大学生就业社会保障体系的实现路径分析[J].管理学家.2014

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1．1政府垄断的单一模式

政府在城镇生态环境治理中既是资金的提供者，也是城镇生态环境主要的执行者和维护者。政府的治理方式主要有管制、强制执法和严格征税等，而这容易造成社会矛盾和冲突的发生。这种单一模式存在着内在的缺陷。首先是资金的短缺。城镇生态环境治理需要充足的资金，这关系到治理的效率和效果。在政府垄断的情况下，城镇生态环境治理的资金只能依靠政府来提供。近些年来，政府通过实施积极的财政政策，加大了对城镇生态环境治理的投入，但这只是杯水车薪，不能从根本上解决资金短缺的状况。由于政府在城镇生态环境治理方面的失灵，不仅会导致政府寻租，还会导致城镇生态环境陷入“治理—破坏—再治理—再破坏”的恶性循环，使过度治理和治理不足并存。在政府垄断城镇生态环境治理的情况下，由于缺乏竞争机制，容易使政府陷入官僚制困境，从而不可避免地产生城镇生态环境治理的低效率，甚至是无效率。此外，政府垄断还会导致城镇生态环境治理的边际效用递减，影响治理效果。

1．2政府与企业结合的二维模式

在城镇生态环境治理方面与企业进行合作治理，既可以克服政府失灵，又可以弥补市场自身的缺陷，这是实现城镇生态环境有效治理的重要途径之一。在城镇生态环境的治理过程中，政府以实现公共利益最大化为根本目的，而企业则是以追求营利为最终目标，出售产品和服务获取最大利润。在政府与企业的二维治理模式中，政府是公共利益的代表者，为了公共治理发挥最大效用，会允许或授权企业参与到生态环境的治理中来，因为企业既拥有政府无法比拟的雄厚的技术基础和专业设备，又能够实现城镇生态环境的源头治理，而政府只需要对企业的生产经营活动进行监管。在这二维治理模式中，政府最主要的任务是提供相应的政策工具为企业创造良好的制度环境，提高企业的积极参与性，从而实现政府和企业的合作双赢。

1．3政府、企业和社会联合治理的多元模式

在多元的联合治理模式中，政府、企业和社会组织共同参与到城镇生态环境的治理中来，三者之间形成了相互补充、相互支持、相互监督的关系。政府在城镇生态环境治理的过程中处于主导地位，可以出台相关政策和完善法律法规，吸引企业参与到生态环境治理中来。而社会组织作为政府的“减压阀”和“稳定器”，与政府相比，社会组织更具专业性和灵活性，有着广泛的群众基础，对城镇生态环境更为敏感和关注，能创造出比政府更低的公共治理成本和带来更高的效率。与企业相比，社会组织更具有志愿性和公益性。鉴于目前我国社会组织发展规模较小，力量薄弱，政府可以通过购买等形式给予社会组织鼓励和扶持，发挥其在城镇生态环境治理中应有的作用。此外，社会组织是由具有不同利益动机的群体组成的，不能作为统一的整体从社会的全局考虑问题，这就需要政府给予引导和规范管理，使其从社会整体利益出发。在这三种模式中，多元治理模式可以对城镇生态环境进行全覆盖，实现城镇生态环境的全方位治理。政府政策工具的选择是多元治理模式有效运转的重要前提，因此，政府要从多元治理模式出发设计政策工具。

2城镇生态环境治理政策工具选择的种类

对城镇生态环境治理的政策工具应该进行分类，以方便政府确定选择的范围。国内外学者对政策工具分类有着不同的分类方式。在这里，我们将借鉴华中科技大学徐顽强教授提出的公共政策工具的类型所作的分类，将政策工具划分为七大类，并按照政府介入程度由高到低进行排序，即管制、直接供给、市场性政策工具、财政性政策工具、社区治理、志愿者组织、个人与家庭。下面，按照不同的政策工具在城镇生态环境治理中的重要程度，对主要的政策工具分别进行描述:

2．1政治性工具

政治性工具就是政府在政治权威和公权力的前提下，运用法律、法规等约束和规范公民、社会组织等相关主体的行为，促进社会管理目标的实现。政治性工具主要包括管制和直接供给。管制首先是确定一个政策目标，然后对政策目标群体某些特定的进行强行要求和禁止。其中管制的内容有经济管制和社会管制，经济管制主要是对自然资源产品价格、市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本、修复效益，以及对一些高污染企业的进入和退出行为进行管制。企业参与城镇生态环境治理，对政府来说，经济管制是不可或缺的政策工具;而社会管制在保护生态环境方面也发挥着重要的作用，例如对一些污染企业进行取缔。直接提供就是在公共预算的前提下，由政府直接提品和服务，在政策工具中属于消费性支出政策。城镇建设用地和绿化用地等更多地要靠政府直接提供。政府直接提供的社会性需求领域较为广泛且处于政府内部运作，必须掌握重要的信息和资源，允许内部化交易，是一种成本较低的政策工具。但由于政府是参与生态环境活动的唯一主体，可能导致治理成本过高，而且，还存在着在治理过程中由于政府部门职能交叉使工作人员执行困难。更为重要的是，在现行财政体系和转移支付不足的情况下，根本不能对城镇生态环境进行高效治理。

2．2经济性工具

经济性工具就是在市场规律正常运转的前提下，利用工商管理技巧和经济刺激措施来指导和规范社会目标群体行为，实现社会政策目标的手段。政府运用经济性工具，既给予企业充分的自，又能不同程度介入其决策的形成过程。经济性工具主要有市场性政策工具和财政性政策工具这两种，其中市场化政策工具的内容包括市场自由化、市场促进化和市场活泼化。市场自由化主要是允许更多的参与者(企业、社会组织)进入到城镇生态环境治理中来，解除市场管制。市场促进化主要是创造市场化的产品，政府可以发放污染许可证，允许企业排放一定量的污染物，但要其付费。市场活泼化主要是通过契约外包，与营利或者非营利性组织签订契约，来提供垃圾清理、街道清洁、道路绿化等公共服务。总之，市场机制的政策工具的最终目的是实现社会资源的最优配置，提高社会治理效率，促进城镇健康发展。在财政性政策工具方面，政府可以通过征费、课税等方式，对企业污染造成的负外部性成本行为(如空气污染)征收税费，约束企业行为，从而达到政府治理目的。

2．3社会性工具

社会性工具建立在自愿基础上，很少或几乎没有政府的介入，以实现社会资源优化配置、分配社会福利为目标。其主要包括社区治理、志愿者组织、个人与家庭。城镇社区内的垃圾处理、绿化等，可以由社区居民自行规划，政府可在此基础上给予相应的补贴。志愿者组织又被称为“社会中介组织”或“民间组织”，可以弥补政府和市场在城镇生态环境治理方面的失灵。城镇大部分生态环境的治理，志愿者组织都可以参加，如街道清洁、植树种花、生态文明宣传、垃圾回收、环保巡逻纠察等。志愿者组织参与城镇生态环境治理有利于减低政府公共治理成本，但这必须以志愿者组织的发育状况为前提。总之，随着公民社会的崛起和第三部门的发育，社会性工具的使用将会得到不断的加强。

3城镇生态环境治理政策工具选择的的依据

在消费特点上对城镇生态环境进行分类是政策工具选择的依据。从消费特点上对城镇生态环境进行分类，可以分为纯公共产品的生态环境、俱乐部产品性质或公共资源性质的生态环境。

3．1纯公共产品性质生态环境的政策工具选择

纯公共产品性质的生态环境在消费过程中，具有消费的非竞争性和受益的非排他性，较为典型的是空气、环境保护、免费公园、公共座椅、公共厕所等。俱乐部产品性质或公共资源性质的生态环境，大部分的生态环境都属于这一类，如公共草坪、矿产资源、公共牧场、公共池塘、公共河流、公共渔场等等。对于这类性质的公共产品，政府应该选择政治性政策工具来进行治理。