社区治理的发展方向范文

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一、社区治理的转型与演进

“转型”是指事物的结构转变，社会转型是指社会从一种类型向另一种类型的过渡过程。我们平时所说的当下中国的社会转型是指从传统型社会向现代型社会的转变，根据2012年8月17日国家统计局的报告，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，在2011年，城镇人口比重达到51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，[1]可以想见，作为中国社会的两种基本组成部分的城乡社区必然发生了巨变，它们的治理模式也相应地发生了变化。

（一）治理模式的转型

（1）城市社区的治理――“社区制”的导入。现代化转型首先冲击的就是城市社区，城市社区的建设问题比农村来得突出和迫切，一方面是因为城市人口的高度异质性，这是快速城市化和大量的流动人口导致的；另一方面是因为市场经济体制改革带来的单位管理体制变革和由此带来的城市社区管理失序。国内学者借助美国学者安德鲁・G・华尔德提出的基本观点是：在计划经济体制下，城市社会管理是通过单位制、街居制来实现的，单位制是城市管理的主要手段，街居制是补充，补单位制管理之缺。随着市场经济的发展、现代企业制度的建立，单位制逐渐解体，城市基层社会管理的方式也由单位制向社区制转型。

（2）农村社区的治理――共同体的失去。相对城市社区的面目全非，农村社区似乎仍保持着“原貌”。由于进城务工的人越来越多，之前的生活工作共同体因为主要收入来源的改变而遭到破坏，原来守望相助的邻里关系不复存在，农村里的“家”反而不如城市里的“工作场所”更令人亲切，乡村中原有的差序格局被现代社会的契约型的交换关系瓦解。传统的农村社区治理模式建基于共同体的社会基础，利用人与人之间的关系网络以及社会声望、民间权威、民间组织等把全部成员关联到一起，形成联动，最终实现对农村社区公共事务的提供。但是，现代化的转型过程使我们农村的共同体成分一再缩减，中国传统村落中以血缘、亲缘、地缘等社会关系建立起来的生活共同体已经淹没或正在淹没于工业化和信息化的发展中。失去了共同体这一基础，传统的农村社区治理也就难以为继，各种社会问题层出不穷，农村社区治安、环境问题严峻，搭便车现象无法解决，社区陷入混乱状态，学界称之为“共同体的失去”。失去了共同体成分的农村社区和城市社区的情况非常相似，我们可以看到，在实践中农村社区的治理模式一步步向城市社区靠拢。

（二）治理模式演进

从理论上可以将现代社区治理的完善看成是三种模式的演进。宏观看我国政治体制改革的进程，基本上是政府还权于民的一个过程，政府从包揽一切经济与社会事务的“全能”政府向承担必要的社会公共管理职能的“有限”政府转变。

而以时间进程划分，社区治理理论的研究在中国兴起至今，主要经历了两个阶段，各个阶段表现了不同的特点[2]：

第一个阶段是从理论的兴起到20世纪90年代后期，这个时期对社区治理的研究，主要集中在对城市中原有社区从计划经济转向市场经济过程中如何转变社区治理方式的探索，找寻适应市场经济要求的治理方式。对西方社区治理理论的引进并不断中国化是这一阶段的主要工作。

第二个阶段，从20世纪90年代后期到现在，一方面，随着市场经济的不断发展，越来越多的学者开始将社区治理置于城市化进程这一大的背景之下研究，首先便表现在理论上的相互借鉴和融合，学者们不再囿于自身学科领域，而是试图通过学科间的综合来寻找新的解决良方；另一方面，中国的特殊国情加上社会转型带来的发展速度，导致西方国家的现有理论无法完全与中国的实际吻合。

二、社区治理的发展趋势

（一）社区治理的研究方向

（1）作为主体的人。任何制度的实现都离不开人的参与，人的发展才是一切社会活动的终极目的。因此，人的价值理应终于制度本身，即便一个良好制度的建设困难重重。我们研究的视野不应局限于政府与社区组织，居民也是社区治理的主体之一，研究逻辑应该是包括居民在内的政府与社区组织三者的互动。在社区治理的有关研究中，政府、社区组织和政府与社区组织两者关系的研究不在少数，但是社区治理中居民的地位，不同构成的居民情况对社区治理的影响和居民与其他两者如何互动的研究却不多见。有关居民的研究应该成为未来社区建设研究的一个重要方面。

（2）理论整合。前述分类的研究方法在社区治理理论研究的肇始阶段具有很大的便利性，但是当理论发展到一定程度之后进行内部整合时就比较困难，特别是现实的情况纷繁复杂，各种类型社区的情况差别较大，统一到一个理论框架内难度很大，但我们也应看到固有的城乡二元结构正在弥合，却缺少社区治理理论上的指导，今后理论研究的冲破口或许就在这里。

（3）虚拟社区。虚拟社区根据是否有真实社区为依托分为“互联网虚拟社区”和“网络化社区”，前者是指人们为了满足某种需要，在网络空间中相互交流而形成的具有共同目标的群体关系总和，[3]后者是指现实社区中的虚拟社区是指以现实生活中的某个社区为基础，在互联网上形成的群体，在这些群体中，人们经常就现实社区的共同话题展开讨论，进行社区事务交流，从事网上或网下活动，共同参与现实社区治理。[4]互联网虚拟社区为社区治理开辟了新的空间――互联网，而网络化社区也给社区治理送来福音。

（二）实践中社区治理模式的发展方向

（1）法治化的社区治理模式。现代社区治理要走向规范化的良性发展轨道，社区治理的法治化有待加强。一方面要做好社区立法工作，明确划分街道办事处与社区的职能、责任、权力，明确执法程序，完善组织建设，加快制定适应各个不同类型的社区治理的具体条例；另一方面，要加强社区工作人员的培训与管理，提高法治意识，在执法过程中，做到法与情的兼容，体现执法的艺术。

（2）多元与开放的社区治理模式。多中心治理理论传入中国已有10年，但是在实践中效果并不明显。实现社区的多元化发展或许是一条实现多中心治理的路径选择。由居民自主选择符合本社区条件的发展方向，把本社区成为某方面的专业社区，如民族特色社区、军民共建社区、文化型社区等等，这样不仅可以满足居民的生活需要，更重要的是可以利用公权力机关在这些特色方面的知识、经验缺乏弱化公权力机关的权威，从而为建设“多中心”治理铺路。

（作者单位为南京工业大学）

参考文献

[1] 吴晓林.“中国城市社区建设研究述评（2000-2010年）――以CSSCI检索论文为主要 研究对象”[J] .公共管理学报，2012（01）.

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中图分类号:C913.2 文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2010)008(C)-0063-01

引言:计划生育问题一直是国内普遍重视和关心的问题,像中国这样一个有着众多人口的发展中国家,计划生育问题更是社会主义初级阶段长期面临的重大问题。它关系着中国现代化建设的兴衰成败,关系着人口与经济、社会、资源、环境能否相互协调和持续发展。因此,开展计划生育工作,控制人口数量,提高人口素质,是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策。

1、新形势下城市计划生育的发展方向

1.1、促进家庭健康是城市计划生育的发展方向。未来的计划生育发展战略是在稳定低生育水平、不断提高人口出生素质的同时,使育龄夫妇享有优质的计划生育与生殖保健服务,从而使人口、经济、社会、资源与环境协调发展,步入良性发展轨道。这一模式的发展是计划生育目标的重大转变,反映了人们对人口、计划生育和健康问题认识的深化,表达了人们对健康的新渴望。与计划生育一生殖健康观念转变相伴的是,以人为本、从人的需要出发提供服务(即个性化的生殖健康服务);强调社区及家庭加入计划生育与生殖健康网络、关注弱势人群。

1.2、以社区为主的管理模式是新时期城市计划生育工作较理想的管理模式。随着经济社会的变革和发展,进入新世纪,一种新的“以社区为主”的管理模式开始显现。这种居民自治与行政管理相结合的模式体现了“依法管理、居民自治;以人为本、优质服务;工作融合、资源整合;共同参与、综合治理”的原则,是今后一段时期城市社区计划生育工作比较理想的管理模式。城市人口计生管理服务纳入社区建设总体规划,使计生服务阵地建设融入社区阵地建设,计生工作网络建设融入社区组织建设,宣传教育融入社区文化建设,优质服务融入社区卫生服务,流动人口管理服务工作融入社区综合治理。

2、新形势下城市计划生育工作的对策建议

2.1、坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇。当前,一些地区的人口生育水平已经不同程度地出现反弹。局部地区超生现象严重。主要原因,一是部分群众的生育意愿与生育政策之间仍然存在较大差距。部分党政领导和相关部门同志对低生育水平盲目乐观,对人口和计划生育工作的重视程度下降,出现投入严重不足、机构队伍不稳定等问题,导致一些地区工作滑坡。因此,要继续坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不变。政策推动施惠于民,不断推动建立人口和计划生育利益导向机制和运行模式,丰富完善计划生育政策体系,引导广大群众更加自觉的实施计划生育。

2.2、转变政府职能,加强服务工作。进入新世纪后,随着政府职能转变、基层民主政治建设、以人为本的科学发展观、构建社会主义和谐社会等新形势、新任务,人口问题也日趋多样化、复杂化,传统的人口计生工作思路和方法已不适应新形势、新任务的需要,难以满足广大育龄群众日益增长的计划生育和生殖保健服务需求。因此,我们必须适应形势的发展变化,转变政府职能,推进体制机制的创新,建立适应经济社会发展的人口计生工作长效运行机制,全面提升人口计生工作的管理水平和服务水平。新时期为公民和社会服务成为各级政府的首要职责。城市计划生育工作要树立以人为本、服务群众的新观念,注重群众的合理需求,注重谋求人的全面发展。在工作方法上,要由以行政处罚手段为主向管理与服务相结合,寓管理于服务之中转变。由仅仅落实避孕节育措施向推行知情选择、关心群众生殖健康转变,由重点做少数人的工作向为大多数人提供优质服务转变。在工作思路上,由把育龄群众作为管理对象向把育龄群众作为服务对象,确立服务意识。通过全面实施以技术服务为中心的生殖健康服务,促进广大群众生育观念的转变,以形成新型的生育文化。

2.3、创新计划生育宣传教育工作。面对新形势新任务,人口计生工作者要在理论和实践上不断探索勇于创新谋求发展。宣传计划生育工作,要积极探索计生宣传工作自身的规律和特点,正视存在的问题,改革创新工作方式方法,提升计划生育整体工作水平。以计划生育宣传教育新的运行机制为活动载体,形成领导重视、因地制宜、群众参与、部门联合、以人为本、服务到人的宣传格局。计划生育工作要发展,宣传教育的理念要创新,其核心就是要确立这科学发展观。确立这一新的理念,才能在宣传教育工作实践中创新内容、形式等,从而营造一个好的强烈的社会舆论氛围,引导广大育龄群众确立科学、文明、进步的婚育观,推动社会主义人口文化和生育文化建设,最终为构建社会主义和谐社会创造良好的人口环境。

2.4、重点加强流动人口计划生育管理。鉴于流动人口自身的特点以及城市社区的发展,将流动人口计划生育工作纳入社区管理,依托社区,建立“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的城市计划生育管理机制,已成为一种必然趋势。这样有利于调动社区内各方面的积极性,将流动人口计划生育的宣传教育、技术服务以及其他社区服务融为一体,实现资源的大整合;有利于调动社区居民自我管理、自我教育、自我服务的积极性,形成全社会对计划生育工作的广泛参与和相互监督,提高居民自治水平。

一方面建立流动人口计划生育领导机制;另一方面建立流动人口计划生育综合治理机制建立起部门之间联系、协查、配合、通报制度,将流动人口计划生育管理和服务工作与社会治安综合治理、警务责任区、出租屋管理等相关工作紧密结合。三是规范流动人口管理制度:坚持持证用工制度,实行流动人口上报制度,实行居住地与户籍地之间联系制度,落实计生、公安、工商等相关部门联合办公制度,采取联合巡检、综合执法的办法,定期或不定期深入市场、出租房等地方查验流动人口婚育证明、暂住证等证件,对无证人员及时补办相关证明,对违反计划生育法律、法规的流动人口和房主、雇主(单位)依法进行处罚。

作者简介:北京市崇文区东花市街道办事处

参考文献:

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社区治理是社会建设的发展方向。从治理理论的视角出发，社区成为一个能够接纳多重力量的开放性场域，这就必然打破原有社区治理主体的单一性，转变为由政府、社区组织、非营利组织、居民等主体共同治理的多元合作格局。信息技术的变革发展催生了网络社区的形成，拓宽了公民参与的渠道，为城市社区治理提供了思考空间和实践路径。重庆市B社区突破传统管理的窠臼，以互联网为载体，对公民网络参与社区治理进行了探索与实践。

一、社区治理中网络参与的特点

社区是社会的基层自治空间。在我国传统的社区自治中，“由于参与渠道不畅通、参与机制不健全，以及缺乏利益保障和实际诉求的动力， 社区居民的参与意识不强， 参与范围不广，仍然是一个普遍的问题。”[1]（P205）然而，在当代治理浪潮中，公民参与社区治理则成为一种必然逻辑，这既是现代民主政治发展的必然诉求，也是社区治理发展水平的一个重要标志。与此同时，互联网在城市生活中的普及发展，已然超越了信息传递工具的简单功能，塑造了一种全新的社会环境和生活空间。在现实社区的网络化、信息化建设中，传统的沟通交流方式和公共事务的共同治理方式发生转变，网络成为“公民参与政治的一种工具、方式和途径，是公民参政的基本载体”。[2]

所谓公民网络参与，是指“公民个人或公民组织以网络为基本载体，对与自己相关或者与公共利益相关的事务发表意见、阐述利益诉求，进而影响和推动国家政治、经济或社会生活的一切活动。”[3]由于互联网本身所具有的虚拟性、互动性、开放性、平等性等特性，与传统的政治参与不同，社区治理中的网络参与凸显出自身鲜明的特点：一是参与主体的拟实性。传统意义上的参与主体主要是社区居民、社区组织，身份是具体的、单一的。而网络参与的主体则不然，他们既可以是传统现实的居民个体和组织，也可以是现代虚拟的“网民”、“虚拟团体”等。二是参与客体的公共性。网络领域比现实社会更天生地指向“公共性”，因为“虚拟自我总愿意围绕着社会公共利益诉求而聚集、发声乃至行动。”[4]网络参与的治理客体主要指向典型的社区公共事务，比如社区的环境、治安和公共设施等，鲜少涉及政府行政性事务和个人选择性事务。三是参与方式的便利性。基于互联网本身所具有的独特性，网络参与社区治理突破了传统地理上的局限、信息沟通方式和信息获取途径的局限，体现得更为直接和便捷，也大大降低了参与成本。四是参与环境的开放性。互联网具有天然的开放性和可扩充性，是一个无边界、无中心的分散式结构。参与主体可以根据自己的意愿，跨越时空界限，自由访问社区内外的各种网络信息资源，广泛交流、传播自己的理念和观点，自主选择自己喜欢的信息和内容。可以说，网络参与体现了政治行为与信息工具的深度结合，它打破了居民制度性参与的禁锢，使城市社区治理进入了一个全新的境遇。

二、网络参与社区治理的个案实践

B社区位于重庆北部某高校校园内，建于1950年。现有常驻人口2776户6516人，其中16岁以下803人，17岁至59岁4143人，60岁以上的1389人。社区劳动人口中，经商劳动力147人，工人2045人，教师、医生和其他专业技术人员2589人，其他行业137人。社区空巢、独居老人76人。总体来看，B社区具有独特的优势资源：1.居民文化素质普遍较高，公共参与能力强；2.社区历史悠久，居民相互熟识，社区归属感强；3.学生和教师志愿者众多，社区建设的人力资本丰富；4.居民电脑拥有率和上网率高，便于信息沟通与交流。基于这些优势，2010年 B社区积极探索了网络参与社区治理的新型模式。

（一）创建公共参与平台。网络社区是网络参与的主要载体。网络社区是“建立在电脑基础上，用来满足特定社区中个人社会需求和经济需求的一个系统或一套系统。”[5]（P118）B社区居委会与高校志愿组织合作创建了一个数字化综合管理与服务的网络页面平台――“我们的网上家园”，开设了社区动态、社区服务、社区教育、社区活动、社区论坛等版块。居委会在社区网上征求居民意见，回应居民诉求，动员居民参与社区活动，注重解决实际问题，逐渐赢得越来越多的关注率和参与率。其中，“社区服务”、“社区教育”、“邻里互助”、“特色论坛”等版块更是备受关注，成为社区居民之间、居民与物业、居民与居委会（或其他管理机关）等主体间交流互动的平台。

（二）培育社区参与主体。在网络社区治理体系中，B社区除了维持传统的居委会、街道办事处、物业公司等治理主体，还将培育社区组织列为工作重点。首先，社区主要通过展板、海报、宣传页、入户走访、条幅、宣传手册、文艺汇演以及新闻媒体等形式，对培育社区组织的目的和意义进行广泛宣传；其次，通过网上投票、入户走访的形式寻找社区内的积极分子与社区精英，从中选出老年人代表、青少年代表和妇女代表，聘请专业教师培训他们的组织能力和领导能力；最后，让这些代表们负责发动居民参与社区活动与建设，并建立社区组织，为社区和居民服务。目前社区主要有志愿组织、活动组织、教育组织、管理组织、邻里互助组织和环境治安组织等居民组织。

（三）扩展居民参与范围。依托社区网络平台的信息传递和资源整合作用，重点引导居民广泛参与社区治理，重点包括四个方面的内容：一是公共事务管理，让居民对社区服务、环境卫生、社区治安等社区事务建言献策，形成良好的舆论场所。二是社区教育活动，通过整合、优化、利用地区教育资源，形成与经济社会相适应的社区教育体系，其中包括“生命教育”、“老年大学”、“家庭学校”、“社区大讲堂”四个子项目，它们相互关联、相互补充，形成了一张密织的教育网络。三是社区文化建设，通过开展各种文体活动，促进社区文化建设。依托社区居委会和社区组织，形成以居民为主导开展形式多样文体活动的模式，培养居民自主管理的社区意识。四是社区志愿活动，志愿者协会秉承“爱心、奉献、互助”的精神，负责及时各类信息、提供法律咨询与援助，慰问和帮扶老人等公益活动，融洽了社区人际，提升了居民的凝聚力和社区归属感。

（四）构建互动回应机制。公民参与社区治理的程度，有赖于政府对民众诉求是否主动回应。为促进公民网络参与的积极性，B社区构建了互动回应机制。一是建立社区（街道）网络党建工作指导小组，通过网络党建推进网络参与社区治理。二是成立社区网络舆情分析和研判联席会议，由党政部门、社区居委会、辖区高校的相关负责人共同组成，负责应对网络重大、焦点舆情，及时提出对策措施。三是将网上回应和网下落实相结合，相关政府部门将网络信件按接待回复、待签收、办理中、已办结等进行分门别类，并规定了信件办理时限。

从B社区这几年的实践来看，公民网络参与社区治理具有一定的积极意义：居民诉求能及时反映并得到妥善解决，提升了政府形象；居民邻里关系进一步融洽，增强了社区认同感和归属感；居民的民主参与意识增强，在一定程度上优化了政府治理模式。

三、进一步推进网络参与社区治理的思考

需要指出的是，B社区对公民网络参与的探索和实践虽然取得了一定的实效，但同时也还存在着一些困境：缺乏整体宣传和理性引导，居民对社区组织的了解还不深；社区网上的服务内容仍需完善，存在网站内容更新不及时、开设栏目单一等现象；参与主体和参与领域不平衡，参与主体不平衡，偏重于专业技术人员、商业服务人员和学生，中青年人居多，同时参与的领域也失衡，主要集中在文化教育等非政治活动和医疗、社保、就业等密切关系自身利益的事务。要进一步推进网络参与社区治理的实践，必须正视这些问题，并积极寻求有效的解决途径。

（一）加大宣传力度，增强主体参与意识。公民网络参与的有序运行，取决于参与主体的理性意识。首先，作为政府主体，要革新观念，摈弃“全能政府”的传统思维，建立与公民、自治组织等主体多元合作的治理结构，整合资源，共享信息，共同行动，实现社区善治；其次，加大宣传力度，注重引导社区居民理性认识网络参与的社会价值，力争将社区参与内化为居民个人的价值追求和生活需要，并将网络民主参政纳入重要议事日程，激发公众参与的自觉性和积极性；再次，加强社区的网络化建设，降低网络通信使用费用，提高其使用率，同时注重丰富和适时更新网站信息内容，满足居民的多层次、多元化需求，使社区网站真正成为各治理主体间的信息桥梁。

（二）加强参与教育，提升主体参与能力。互联网虚拟、匿名的特性容易消解公众参与的心理障碍，往往成为公民释放现实压力、畅所欲言的网络公共场域。这种隐匿性、安全性一方面促使居民乐于通过网络表达自身利益诉求，积极与政府互动，另一方面又容易使社区网站成为非理性情绪酝酿和发酵的聚集地，从而背离了民主参与的理性精神。因而，应加强对社区居民网络参与能力的教育，引导其理性、有序参与社区治理。一是建设网络社区的同时，针对各类群体，分层次、分类别、分专题开展社区网站使用培训班，使居民能够灵活应用网络操作技术，正确识别和分析各种网络信息，提升公民有序参与的基本技能。二是强化网络道德教育，可以通过广播、电视、橱窗、互联网、专题讲座等形式，有目的、有步骤地培养人们的公共精神和公民责任感，规范居民的网络道德行为。三是加强网络道德监督，筛选和过滤网上的不文明、不健康言论，清除虚假信息，建立文明、生态的网络空间。

（三）完善参与机制，保障主体有效参与。稳定的、良好的制度是实现公民有效参与的保障。首先，要加快制定网络参与的相关法规。对网络参与立法，可以为居民有序参与社区治理提供一个“有法可依”的制度环境，规范网络参与秩序。完善网络立法，既要注重“将互联网的特征与民主政治的实质相结合”，又要“注重处理好网络秩序与公民参与之间的关系”，[6]（P36）从而有效保障公民网络参与秩序。其次，要推进社区电子政务建设。电子政务天然具有的技术性和便利性特征，为居民的网络参与提供了一条制度化的途径：一方面，政府通过社区门户网站推行阳光政务，能够有效缓解乃至规避信息传递的“肠梗阻”现象，提升政府的公信力；另一方面，它能够促进政府与民众的良性互动，政府借助网络平台广泛征集社情民意，而居民则可以直诉衷肠，表达自己真实的利益诉求或意见，有利于政府科学决策，促进社会治理。加强社区电子政务建设，一是要丰富电子政务公共服务内容，提高服务质量，吸引居民广泛、踊跃地参与；二是要优化政务信息服务，及时透明公布信息，整合区域网络资源，建立政务信息资源共享机制；三是要提高网络安全性能，培养优秀的社区网络技术人才，强化居民的网络安全意识。再次，优化社区网络服务平台建设。社区网站是服务居民的重要窗口，也是影响居民网络参与度的重要环境因素。优化网络服务平台建设，一是要进一步整合网络服务资源，注重拓宽服务内容的亲民性、便民性和实用性，同时网络平台设计要界面亲和、操作简洁、便于居民参与，提升居民参与率；二是要以维护居民根本利益为导向，提供人性化的网络服务，根据不同的用户群体需求，提供规范的、有针对性的服务，尤其增强教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等重点民生领域的服务供给力度；三是要加强对政府等责任主体的监督问责，督促相关部门积极回应网络参与，尤其对一些网络热点问题要及时引导，有效解决，及时公开结果，并主动接受社会监督，以此促进网络互动的规范化、常规化。

从理论上讲，与传统社区的管理模式相比，网络参与具有显而易见的优势，它是一种自发的、主动的、去中心化的治理形式，与现代社会的民主政治精神内涵相契合，是社区治理的发展方向。但事实上，由于当前的参与机制不太健全，网络参与还仅仅只是一种制度外的有效补充路径。在这种背景下，作为个案的重庆市B社区网络参与的实践，本身就是颇具自身特色的发展方式，能否持续地、有效地发展下去，还有待进一步观察和分析。相应地，作为普遍意义上的网络参与社区治理的长效机制，还有待于政府、社会、学界共同深入探讨和研究。

参考文献：

[1] 魏娜.社区组织与社区发展[M]. 北京： 红旗出版社，2003.

[2] 盛馨莲.网络环境下公民参与政策过程的问题和对策[J].东南学术，2007，（4 ）.

[3]魏娜、袁博.城市公共政策制定中的公民网络参与[J].中国行政管理，2009，（3）.

[4] 王英杰.网络空间的价值认同：特点、规律及其引导[J].理论导刊，2013，（11）.

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[中图分类号]C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02

从“智慧地球”到“智慧城市”再到“智慧社区”，“智慧”一词逐渐占据了城市治理理念的核心一角。社区是城市居民实现自我管理的基本单元，也是国家实现城市社会整合的普遍形式。社区治理水平的高低在一定程度上反映了一个社会发展的成熟度，而智慧社区的建设将会成为改善我国社区治理状况的一个重要环节。

一、智慧社区及其建设的动力机制

（一）智慧社区的含义

智慧社区一词最早源自1998年美国戈尔提出的数字地球概念。国外对于智慧社区的研究是作为智慧城市研究的一个分支而存在，其中以IBM给出的智慧城市定义为主流，即“智慧城市是指能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活”〔1〕。国内关于智慧社区的研究，至今尚未形成统一认识。综合学者们的多维研究成果，本文认为智慧社区应从以下三个角度来理解。

第一，智慧社区的参与主体。社区是居民获得社会服务的基本单元，因而社区建设不仅关系到居民全体，而且涉及到公共服务提供的多方主体，包括政府、企业、事业单位、社会组织等。而智慧社区建设的目的是以一种更为“智慧”的方式为社区居民提供更好的公共服务，最大限度的满足居民需求。而在社区领域，生产、生活等服务的提供脱离不了社区的诸多构成单元，因而智慧社区并未超出社区治理的范畴，而是同样强调多元主体的参与，不同的是智慧社区在治理主体参与的方式、载体、效率等方面具有独特之处。

第二，智慧社区的实现载体。智慧社区与一般社区治理的根本区别在于治理方式、工具的创新。智慧社区的“智慧”之处在于将互联网、云计算、物联网等先进的信息化手段融合到了社区治理的整个过程，它不是一个个单一系统的简单罗列，而是一个相互交错、错综复杂的综合体系，在这个庞大的体系中，基于大数据处理的信息化技术是其载体，承担了社区治理某些方面的主要职能，包括社区相关信息的收集、处理、储存、公布，社区管理，社区服务多元化提供等等。

第三，智慧社区的实践效能。智慧社区建设的直接目的是实现社区治理水平的提升，其本质是建立一种新的社区公共服务体系，运用先进的信息化技术，全面整合社区资源，通过社区智能化服务平台的搭建，为居民提供智慧医疗、智慧管理、智慧交通、智慧环境、智慧监控、智慧安保、智慧学习等多领域、高效率、高质量的社区公共服务。

总而言之，智慧社区是指一种新型的社区治理样态，它强调的是基于社区治理主体多元参与，借助于互联网、计算机、云技术等信息化手段实现社区资源的全面整合，其最终目的是实现社区的“善治”，也即社区服务的效率、质量、居民满意度等方面的提升。

（二）智慧社区建设的我国智慧社区建设的政策选择

唐京华，孙宏伟

（东北大学 文法学院， 沈阳 110169）

[摘 要]智慧社区建设是改善我国社区治理状况的重要环节，但在具体实施中还面临着政府引导力不足、居民参与率低、虚拟平台运行不规范、缺乏专业人才及技术等制约因素，强化政策引导以规范实践进程是完善我国智慧社区建设的重要保障。

[关键词]智慧社区；动力机制；制约因素；政策选择

[中图分类号]C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02

动力机制

伴随着智慧社区建设实践在全国范围内的展开，作为一种全新的社区治理模式，其建设的动力机制主要源于以下三个方面。

第一，消解社区治理的现实困境是智慧社区建设的直接动力。我国社区治理实践展开自20世纪90年代至今已有二十余年，社区治理的水平、效率均有不小的进步，然而从全国社区治理的实际状况来看还存在诸多困境。例如多元主体参与率低下，行政化趋势明显，公共服务提供不足，社区管理成本高以及治理主体之间矛盾丛生等。原有的社区治理方式已很难在这些问题的化解上有所创新，因而迫切需要一种新的治理模式来消解困境，这是智慧社区建设的直接动力。

第二，信息技术应用领域的扩展是智慧社区建设的间接动力。进入21世纪以来，互联网、物联网、云计算等信息化技术进入了飞速更新换代阶段，技术的进步带来了社会生活面貌的极大变化，据第37次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至 2015 年 12 月，中国网民规模达 6.88 亿，全年共计新增网民 3951 万人，互联网普及率为50.3%，信息技术已成为人民生活不可或缺的部分。计算机、通信、传感等技术的进步不断寻求应用领域的延伸，智慧地球、智慧城市建设早已进入技术延伸的范畴，社区作为城市生活的基本单元，自然成为信息技术延伸的目标范围，技术应用的扩张需求为智慧社区建设提供了间接的推动力。

第三，满足社区居民的服务需求是智慧社区建设的根本动力。市场经济的发展、城市化进程的加快带来生活水平提升的同时也提高了居民的公共服务要求。单一服务模式、普适化服务标准、慢节奏服务速率以及单向交流方式等已难以满足居民需求，个性化、高效率、高质量、双向交流服务越来越成为社区居民需求的偏重点，原有的以人工服务为主的社区治理模式的不适应性日益凸显，面对社区居民不断攀升的服务要求，智慧社区模式也就应运而生。

二、我国智慧社区建设的制约因素

我国各地的智慧社区建设已取得了不小的成绩，政府、企业、居民都对智慧社区抱有极大的热情。然而综合全国智慧社区建设状况，可以发现要将智慧社区作为社区治理的新模式实现整体推进依然存在诸多的制约因素。

（一）政府引导力不足，保障体系不完备

“智慧革命将深刻影响城市社区中人们的生活方式和交往方式，这也必然倒逼社区对其传统的管理理念进行根本性的变革”〔2〕。在强行政压力环境下，政府行政导向在社区治理中依然具有主导地位，政府指导体系的不健全将深刻影响智慧社区建设的进程。这主要体现在两个方面：一是区级政府或街道对辖区内智慧社区建设的整体规划缺乏科学性，没有专业队伍作为指导，存在盲目推进的现象；二是政策、法律规范不完善难以为智慧社区建设提供制度保障，政府指导囿于技术层面而实用性不足。

（二）居民参与率低，政社互动性缺失

强化互动沟通是智慧社区建设的目标任务之一，然而从智慧社区建设的实践不难看出，现阶段智慧社区建设更多的是政府、社区等单方实施主体的行为，居民作为目标对象并未广泛参与其中。匮乏的双向互动沟通主要源于几个方面的工作不力：社区消极不作为，将智慧社区建设当做“形象工程”应付了事；宣传工作不到位，导致社区与居民间存在信息的不对称；智慧社区具体项目建设的实际效用不高，居民未能从中得到真实便利；智慧社区应用的操作难度较大，居民难以达到参与的文化程度要求等。较低的居民参与度在某种程度上使得智慧社区建设的意义黯然失色。

（三）专业人才匮乏，应用技术不成熟

随着数据规模的不断扩大，数据处理技术将面临着更新换代的难题，此外虚拟平台的构筑、不同系统间的完整对接等都需要信息化技术的不断改进，目前我国智慧社区建设尚处于模拟探索阶段，应用技术也处于不成熟状态，未来智慧社区建设还需要攻克各种技术难题。与此同时，我国社区工作者能力素质偏低也是智慧社区建设的一大障碍，据调查现有社区工作者不仅一般不具有较高的计算机技术能力，而且拥有社区工作资格证书的也在少数，智慧社区所要求的核心技术人员难以寻觅。

三、我国智慧社区建设的政策选择

面对智慧社区建设的多种制约因素，从政策上加强规范和引导是有效降低建设难度、有条不紊的实现社区治理“智慧化”的保障。

（一）以居民服务需求为动力导向

“社区是城市居民生活的必要空间，也是城市社会开展管理和服务的基本地域单位，社区的智慧化建设水平直接关乎城市居民生活的安全、便捷与和谐”〔3〕。居民的需求导向是社区服务发展的指示灯，智慧社区建设应当以居民的实际需要为前进方向，优先解决居民最为急切的要求。社区是一个纷繁复杂的主体，各个社区状况千差万别，在智慧社区规划、筹建过程中应该广泛征求居民意见汇集社区共识，着力构建居民关于健康管理、商业消费、生活安保、社区医疗、社区养老、志愿服务等基础社区功能模块，然后配以单一社区居民特色需求功能板块，打破僵化的社区服务体系，从而打造各具特色的智慧化社区。

（二）以强化政府支持为实践保障

社区虽是居民实现自治的群众性组织，但在社区发展中政府作为全局支撑有着不可替代的作用，智慧社区建设有赖于政府的积极作为。首先，政府的社区治理理念应当具有前瞻性，将服务型社区当作未来社区建设的模型，正确引导社区构建的发展方向。其次，“政府要承担起顶层设计的职责，各市政府在‘智慧城市’建设的大框架下进行智慧社区建设的统一规划、部署和协调”〔4〕，打破社区“各自为政”的局面，全面统筹社区资源，实现信息的交流、共享，构建社区总体布局，为更大范围的社区科学管理提供数据资料。再次，制定科学合理的管理体制、运行机制、行业标准、评估体系、风险监控、违规处罚等规范，实现智慧社区管理的制度化，降低智慧社区管理的不确定性。

（三）以多元主体参与为推进重点

智慧社区建设强调多元主体的互动参与，政府或社区的单方面推动只是外力而非内力，智慧社区稳步扎进的关键力量是多方主体参与形成的合力。其中政府应作为全局的掌控者，聚焦社区治理的大局，做好方向引导、“后勤”保障；自治组织要摆正服务提供者角色，以居民需求作为自己的行动导向；社区居民要明确自己主人翁的地位，积极参与到社区治理中；社会组织与企业则要扮演协调、辅助者的角色，在享受社区公共服务的同时利用自身资源优势造福社区。多方主体的共同努力是智慧社区建设的一股关键力量。

总之，智慧社区建设不可能一蹴而就，需要在各方面条件协同配合的基础上分步骤、有重点的推进。在建设过程中强化政策引导以规范实践进程是完善我国智慧社区建设的基础保障。

〔参 考 文 献〕

〔1〕邹佳佳，马永俊.智慧城市内涵与智慧城市建设〔J〕.无线互联科技，2012，（04）：69-71.

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区位优势的提升和产业布局的完善为康桥工业区增强经济转型发展的后劲

康桥工业区在完成飞跃发展的过程中，新一轮的跨越也已酝酿完成。纳入大浦东板块后，康桥成为浦东中心区域，为园区打造更加优质的商业发展环境奠定基础；结合区位优势的产业集群架构初步完成，龙头企业和重大项目的不断落户，为未来产业的蓬勃发展积蓄了强大的势能；借助后发优势，完善总体规划，为跨越发展提供了更大的空间。

高效，透明、优质的管理是康桥工业区区域责任竞争力的有力保障

康桥工业区立足自身发展阶段，追求务实的管理模式，推行“一门式”办公、“零收费”、“项目推进责任人”制度等具体可行的服务，利用体制改革、企业满意度调查等提高管理品质，并通过各种形式引导区内企业履行社会责任。

不断优化服务和创新环境为康桥工业区内企业注入源源不断的活力

康桥工业区着力打造服务于区内企业的商业软环境和硬环境，用心为企业提供贴身服务；及时了解并解决企业面临的困难，完善各种企业配套服务设施，打造全方位服务体系；园区得天独厚的物流环境、立体服务环境、创新创业环境为企业发展保驾护航。

区内企业社会责任管理和实践的扩大是区域责任竞争力提升的重要源泉

康桥工业区内企业以专业优势为依托，推进社会责任基础建设。中钞油墨将企业社会的理念融于价值观、ABB公司志愿服务社区节电用电、延锋百利得为司机朋友保驾护航、杰西博在全球范围内赈灾救灾等社会责任实践，促进了社会责任在工业区内的传播，为区内企业提供了学习的典范。

持续完善的环境管理体系和显著的环保绩效为康桥工业区树立绿色发展方向

康桥工业区在追求发展速度的同时更注重发展的质量，通过系统综合的环境治理，对环境进行保护的同时，抓住低碳发展的机遇，为区域的长远发展营造更加有利的发展空间和更加绿色的发展环境，实现区域内经济与环境的协调可持续发展。

产城融合的推进为康桥工业区打造更加和谐的人居环境

康桥工业区重视城市化发展的机遇，通过对城镇社区的打造，逐步实现城市化和产业化的相互促进，融合发展，创造一个适合工作、生活以及休闲娱乐的特色功能社区。

区域责任竞争力提升方向

进一步发挥科技创新平台的作用

发挥现有孵化创新平台的辐射作用，积极吸引创新人才和创新型企业，同时推进创新成果的产业化，驱动区域的产业升级、转型发展。

进一步加强推进区域社会责任组织机构的建设

在利用相关机制对区内企业履行社会责任进行引导的同时，加强利用专门的组织机构进行系统化、长期化的管理，推动区内企业的责任治理和责任实践。

进一步加大对区内企业推进节能环保的引导

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一、非政府组织和城市社区治理的涵义

（一）非政府组织的概念、特征与种类

非政府组织的概念是从外国引进而来，英文全称Non-Governmental-Organizations（NGO），最初适用在1945年6月签订的联合国第71条。1952年联合国经社理事会将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作是非政府组织。”

（二）城市社区治理的内涵

社区治理是近年来的新话题，随着城镇化进程加快，社区在城市发展中是一个不可忽视的因素，如何加强社区治理成为城市管理者关心的重大问题。城市社区治理是指以城市社区的地理位置为基础，居住在里面的居民与政府、团体组织以及服务机构等共同参与治理社区公共事务的活动过程，它体现为在一定的社区范围内通过自身所特有的制度让各种主体依托自身所拥有的资源而进行分工与合作的过程，从而达到一种协调模式。

二、非政府组织在城市社区治理中的地位和作用

非政府组织分布在多个领域，涉及社会生活的各个方面，影响到整个社会的运转，是个庞大的系统。分布领域的广泛性使非政府组织具备了参与城市社区治理的能力，也使非政府组织在城市社区治理中扮演了不可替代的角色。

首先，在社区治理过程中，非政府组织能够及时将社区居民的意见、利益诉求集中起来加以整合，形成一种“公意”，然后以一种理性、和平的方式反馈给政府，从而提高政府决策与管理的科学性与民主性；其次，非政府组织还能提供非垄断性公共产品，缓解政府公共产品提供过少与居民需求过大的矛盾。再次，非政府组织为社区治理中公众参与构建了良好的平台，非政府组织将居民意见、建议集中整合反馈给政府部门，为其决策提供民意智慧；非政府组织自身被授权管理多种社会公共事务。现代社会是一个思想、观念、价值多元化共存的时代，传统的“一刀切”管理模式难以满足社会大众的多元价值需求。非政府组织的自治性体现了自由与多元共存的价值理念，具有政府没有的灵活性与高效性。最后，非政府组织可以满足居民日益增长的物质与精神生活需求，非政府组织能有力地承接政府在社区治理中部分公共职能，以满足居民日益丰富的物质与精神生活需求。

三、促进非政府组织参与城市社区治理的主要路径

（一）明确政府与非政府组织关系，构建政府主导下的合作治理

1. 政府与非政府组织合作治理的必要性。“政府失灵”是政府在社会管理中无法克服的顽疾，在社区治理中也不例外。在市场经济条件下，如社区建设这样的微观社会治理领域，政府干预越少越好。因此，政府需要将部分权力让渡给非政府组织，构建政府与非政府组织的合作治理，让社区治理主体多元化。合作治理关系的构建是现实发展的要求。当前政府还是处于优势地位，单方面决定NGO的权限与活动实施，因而NGO脱离政府完全独立发展是不太现实的。虽然我国非政府组织发展较快，但力量还比较弱小，离不开政府的支持。因此，可行的模式是政府与非政府组织二者建立互动合作治理机制，才能有效整合各种社会资源，共同推动社区建设。

2. 政府与非政府组织社区治理合作关系的构建。政府与非政府组织的合作，即“政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作”。构建政府与非政府组织的良性互动合作关系能为社区建设提供更充足公共产品，提高治理效率。

首先，二者应明确各自的治理领域。政府由原来的管制者向公共服务提供者转变，保留部分国家权力与公共利益领域的公共产品，一些公共产品领域则交给企业或非政府组织，因而公共产品领域逐渐打破垄断，社会性增强。其次，构建公平、公开的提供平台。政府、企业和非政府组织需要在同一平台公平竞争，使公共产品和服务提供的过程公开化、透明化。在广大群众的监督下，公平竞争，择优选取。再次，加强项目合作。政府和非政府组织的价值取向都是社会公共利益，作为“社会人”以为社会提供高效优质的服务为共同目标。

二者的优势互补，能有效提高社区治理的水平，达到互惠双赢的目的。

（二）发挥政府的主导作用，提供参与保障

1. 健全法律法规制度，合理定位非政府组织。现行法律法规对于非政府组织的规定并不完善，市场准入制度也颇为严格，“双重管理体制”既要求非政府组织经业务主管单位的审查同意又要求受政府部门的管制。这不仅束缚了政府职能转变，更不利于非政府组织的独立发展。因而健全法规制度，从法律的角度合理定位非政府组织以及规定合理的市场准入制度势在必行。首先，在法律上合理定位非政府组织。市场经济条件下，社会团体、行业协会等组织不同于企业，其发挥着市场的中介、枢纽作用，因此对其的监督管理应严格区分。政府应在法律层面合理定位非政府组织，明确其与政府在公共事务管理的范围，明确各自的权限与责任，从而提高公共管理的效率。同时，在权限之外也给予规制，顺应非政府组织发展的内在规律，保证在规制非政府组织的同时也给予法律上的独立空间。其次，突破市场准入限制。严格的市场准入制度限制了大量非政府组织的进入，其并不符合宪法“公民有依法结社的权利”所体现的精神，也违背了强化非政府组织参与社会管理能力的理念，双重管理体制严重制约了非政府组织的自主发展。因此，对准入的限制应当转变为对过程的监督，登记注册手续可适当简化，而对其活动实施与组织运作过程的监督管理可适时加强，如民间组织管理委员会，负责非政府组织的登记备案。这样既打破双重管理约束，也加强管理效果。

2. 加快政府职能转变，打破政府垄断。政府在现行的社区治理中仍担任着主要角色，非政府组织在其中辅地提品与服务。尤其是在某些限制性的公共产品领域，非政府组织深受垄断的限制。随着改革开放的深入，我国政府在“有限政府”的理念指导下寻求职能转变，倡导“全能型”政府，因而逐渐由全面管理转向宏观管理，由控制转向引导，由“管理”转向“服务”。因此，在政社分开、权责明确目标指引下，一要逐步实现非政府组织人事安排、活动、经费自主，二要建立政府与非政府组织平等对话机制，三要下放权力，将服务社会的社会职能下放给非政府组织，具体包括行业管理与协调职能、社会事务管理与服务职能及市场监督与技术服务职能。

3. 完善资金支持体系，提供经费保障。目前我国非政府组织自身力量还很薄弱，资金基本上还是靠政府的支持。而这样一个资金支持体系也需要政府从多方面完善。首先，建立专门的NGO项目资金支持体系。项目支持体系指政府以采购制度为基础，将项目以招投标的方式交给非政府组织执行，政府拿出资金购买非政府组织的服务。如此，政府与非政府组织以合同方式确定合作，由政府提供经费，由非政府组织提供相应的服务。其次，建立专项资金制度。非政府组织以社会服务和公益事业为宗旨，政府可从地方税收中抽取一定的比例，建立社区治理专项资金制度，支持NGO社区治理活动的开展；同时，同步建立健全专项资金的评估制度，确保资金用到实处；而对社区NGO活动的开展，完善绩效考核制度，在提高NGO工作效率的同时实现政府资金使用效益的最大化。最后，引导捐赠，吸纳民资。社区治理仅靠政府的支持还是远远不够，正因为非政府组织的公益性和自愿性，其融资更应当动员全社会的力量。具体而言，由政府牵头，以举办社会公益活动为平台，借助政府的公信力号召社会各界捐赠，尤其是高收入阶层的捐赠。这种捐赠过程实际上就是政府宏观引导下优化社会资源配置的过程，能大大提高社区治理的效率，利于社区持续发展。

（三）完善非政府组织建设，强化参与能力

1. 完善组织结构，健全自律机制。严密的组织体系能为NGO的发展提供一个专业的平台，并能强化组织的自我规范意识。具体而言，非政府组织的内部建设，一要促进制度建设，明确章程等的核心地位。二要健全内部组织结构。建立决策机构、执行机构和监督机构，明确全体会员大会、会长及监事的权责。三要健全管理制度。完善会议制度，加强信息管理、财务管理等制度建设，促进非政府组织日常自身管理的规范化和公开化。在对社区的治理过程中，首先，细致规划社区人力资源安排。人事安排上保证社区至少一名专业人员进行管理。对于人事安排有困难的偏远地区和落后地区，可通过地方政府部门协调和指派。其次，明确社会组织对社区工作的平台作用，建立行业的自律机制。协商确定行业职业道德、资格准入标准以及行为准则，并在活动开展过程中相互监督。民政部门人力上对非政府组织的支援不仅不会影响其工作，反而有利于社区工作的共同开展。

2. 重构运行机制，提高独立自主性。非政府组织要在社区治理中真正发挥作用，必须要有一套从决策到执行最后到评价的有效机制，以保障治理活动的实施。从决策机制上看，非政府组织必须要有自己的独立决策权，一旦参与到社区治理，非政府组织就应该有权获得社区信息，并从信息管理制度当中产生多种可供选择的方案，最后择优选取与执行。从执行机制上看，非政府组织可借鉴企业的运作方式提高执行力。在与政府的购买服务、产品外包、租赁合同等合作方式中实现公共产品的有效供给，有效整合社区资源，并以受众居民为导向灵活制定方案，实现资源配置最优，同时也提升社区治理水平。从评级机制上看，最重要的就是评价主体多元化。具体而言，要非政府组织内部与外部评价相结合，效果评价与功能评价相结合，政府评价与居民评价相结合。评价主体应更多的关注第三方即社区居民和行业竞争者的评价等。

3. 强化筹资能力，拓展融资渠道。要解决非政府组织社区治理中经费不足、资金支持不稳定的大问题，根本的还是要强化其自身的筹资能力，拓展融资渠道。现今非政府组织服务于社区的活动经费大都来自捐赠，主要包括个人捐赠、企业捐赠和其他社会团体捐赠等。要想提升非政府组织的号召力获得更多捐助必须：一方面增加非政府组织公信力。当前阻碍非政府组织参与社区治理的因素之一就是其缺乏公信力，大多数民众因为心存疑惑，宁愿选择效率低下的政府部门也不选择非政府组织。所以，非政府组织更要树立自身的公益形象，牢固树立公益性价值，明确自身的发展取向。另一方面以社区服务为使命。使命是组织的发展方向，是非政府组织存在和发展的灵魂，正如杜拉克所言，“非政府组织是使命感、责任感最强的组织，它们以点化人类和改变社会大众为目的，非政府组织使命为先”。

参考文献

[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社， 2000.

[2] 陈跃，占伟.非政府组织在和谐社会治理中的角色和功能探索[J].行政论坛，2013（1）.

[3] 黎丹.我国非政府组织参与公共服务对策研究[J].黑河学院学报，2013（2）.

[4] 王伟.治理理念视角下非政府组织与政府关系研究――以上海市阳光社区青少年事务中心为例[D].上海：上海交通大学，2007.

[5] 贺艺，刘先江.非政府组织与社会治理：作用、困境及出路[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2007（4）.

[6] 迟福林.政府转型与民间组织发展[J].开发研究，2005 （06）.

[7] 董秀.深圳非政府组织（NGO）参与社区治理模式研究――以深圳社工组织为例[D].湖北：武汉大学，2010.

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一、社区治理的发展过程

治理是指通过特定的方式，协调政府工作的一种方式。随着治理一词的引进，逐渐引起广泛的关注，也成为社会政治领域非常重视的话题。在经济发展趋于全球化的今天，传统的管理制度已经不能满足社会发展及规范体系的建立，这就要求社会在进行公共事务处理的时候要有一定的创新性。在另一方面讲，治理的理论被广泛关注的另一个原因，它可以弥补政府失效性的制度提供一种有效性的服务，人们通过在治理中发现，妥善的治理计划可以协调国家在发展过程中存在的某些不足。因此，治理理论成为各国发展以及强化政治力量的重要研究理论。

随着我国改革开放的进程不断地深化以及社会主义市场经济体系的逐渐成熟，社会生活的一些结构也发生了相应的变化，社区中人们的生活方式也发生的改变，在社区的建设过程中，存在着多元化的因素。因此，社区治理的理论已经在社区的建设及发展的过程逐渐被引用，并为政府基层的管理工作带来的新的发展格局，奠定了坚实的基础，通过现代化的治理理念重建社区管理的制度。在传统的社区公共管理的制度体系中存在着许多问题。例如，政府的管理过于单一化，而在政府的管理过程中由于制度不完善造成了管理工作存在着一些缺陷。当然，在一些社区的公共管理制度中，由于一些管理制度不合理，造成了一些社区居民意识相对较为薄弱，参与团体活动的意识并不强烈，这些情况都会在客观上影响社区治理制度的重新构建。

要实现社区治理的规范性，就应该建立多样化的管理办法，可以通过网络的协调实现国家与人们相互之间的利益最大化，通过建立多元化的公共管理制度可以维持互惠的关系，而这种关系的形成离不开规范性的社会制度和正确价值观的树立。社会资本的核心内容就是合作、信任与互惠，通过这三方面的相互协调可以实现社区治理的本质工作，而社区规范化管理的基本前提，就是有丰富的社会资本作为促进发展的基础，从而实现国家与民族的共同合作。因此，在社区的治理问题中，应该引进先进的经验及技术，更应该着眼于网络技术的应用。

二、社会资本的阐述

在20世纪90年代后期，社会资本已经成为大多数学科所关注的基本问题，在社会学、经济学等学科中的一些专家和学者往往会采用社会资本这一概念来诠释社会经济中的现象。而社会资本的提出，更是将我国政治学的研究推向了一个新的高度，这对于和谐社会的构建及发展具有十分重要的意义。通常情况下会认为，社会资本的定义是由皮埃尔和布迪厄先后提出的，后来经过科尔曼以及詹姆斯的发展和总结，形成了一个社会资本的概念。但是，现阶段的发展过程中，并没有形成一个权威性的社会资本概述，而更多的人会认为社会资本是社会组织中的基本形态，可以通过信任和网络规范来表示，从而推动社会的协调发展。对于社会资本的理解，我们可以通过以下几个方面来诠释。首先，社会资本的形成要通过人与人之间的相互信任、相互合作才可以达到，从而形成的正确的价值观及发展观，这一环节的关键主要是要让人们在合作的过程中信任，理解他人。其次，社会资本主要是将人与人之间的生活及工作紧密的联系在一起，这样可以推动社会行为的发展，而社会资本作为一种可以促进共同利益发展的社会形式，对社会的发展和繁荣有着十分重要的作用。

在社会资本的形成过程中，我们还可以根据其主体的差异性将其分为三个层面。在微观的角度讲，社会的资本就是将社区中的居民所拥有的社会网络关系，通过网络关系从而获取信息，因此可以称之为人体中的社会资本，这其中包括信任，互惠及信仰。而在中观的角度上分析，在社区组织与社区网络模式的形成过程中建立了一种关系网，通过技术能力的相互协调形成一种组织社会资本，而在这种模式中所包含的是规则、信任以及在组织中发起的各种联系。最后在宏观的角度上分析，就是指在社区的整体中所拥有的社会资本，将社区作为一个整体，在这个层面上社会的 资本具有较为明显的公共性，进而可以将其称为群体社会资本。通过这三个方面的细致分析，可以发现社会资本在很多情况下都是要相互依存的，在社区的治理过程中有着十分重要的地位。

社区的治理主要是对社区人们的政治问题进行相关的探讨，这其中关系到国家与人们之间的相互信任及合作。其中，公民的意识以及精神是社区治理中不可缺少的组成部分，通过人们的不断合作从而提高社会行动的目标，在增强人们之间的信任水平建立规范化的网络管理模式，将社会资本紧密的与社会管理融入到网络的社区管理化模式中，在网络的互动过程中，让缺少社会公德心的成员成长为公益感极强的社会成员，在提高居民公共意识的基础上提高整个社会的公众意识，为促进社会资本社区化的治理理念奠定良好的基础。

三、社会资本在社区治理中的作用

1.社会资本可以解决社区中的公共意识薄弱问题，促进合作的发展

社区往往都是由个体成员组成，他们之间会有共同的利益需求，从而形成社会中个体之间的相互交往，让他们在一定程度上产生心理与情感上的认同感。而治理作为一种管理的方法，通过活动的举办增进社区成员之间的感情，可以根据一些强制性的法律法规，在尊重人民意愿的基础上，经过协商与合作提高社区成员的凝聚力，实现社区的自主管理能力，从而推动成员之间的相互信任，为共同解决社区的困境找到有效的管理手段。

通过解决社区中的集体治理的困境，可以协调和谐化的发展，让个人的利益与集体的利益相互结合，从而有效地促进彼此之间的合作关系。如果社区中的社会资本十分的丰富，就可以在很大的意义上加强人民之间的合作关系，在不断的合作过程中实现利益的最大化，会在持续交流过程中促进社区成员的和谐发展。同时，社会资本可以促进网络结构的有效形成，促进邻里之间的协调发展，形成普遍化的互惠管理模式，通过这种发展模式可以很好的形成公共事务的管理模式。在不断的合作过程中，可以更加方便地解决社区治理中的集体行动的问题。

2.社会资本可以提高社区的经济化管理

社区的治理与丰富的社会资本是分不开的，社会资本分布的是否均匀，会严重的影响着社区居民的归属感。但是，就目前我国的发展状况而言，各社区居民之间的关系相对较弱，人与人之间关系疏远，相互之间不信任，社区的活动参与较少。对于这些问题，应该在社会资本的治理模式中加强社区治理的有效运行，在提高社区居民的动员能力的基础上，增强社区活动的设立，让人们在不断的实践中促进和谐社区的有效发展。因此，应该通过合理的治理，增强人们之间的凝聚力，提高社区管理的新景象。

在社会资本的发展过程中，应该激发社区人民的公共意识以及发展社区的非盈利组织，通过这两者的相互协调为社区的发展奠定基础。在激发公共精神的过程中，应该先提高居民的公共意识，在日常的生活过程中可以将公共意识融入到人们生活的各个方面，加强贯彻指导思想，通过一些制度的宣讲，活动的实施，让人们提高公共意识，通过相互合作的方式参与社区公共事务的讨论工作，加强邻里之间的情感培养。对于社区中非营利的组织的建立而言，在丰富的社团组织以及网络环境的管理过程中，可以提高信息的传播速度，增强互惠的交易行为，推进社区的规范化治理。因此，在社区的生活模式中，经常举办一些制度化的活动，可以丰富居民们的业余生活，增进人们之间的情感交流，让社区成员们在沟通中激发起合作的意识，从而形成良好的资源动员的能力，让社区治理的水平得到规范化的发展。

3.通过信任、互惠等精神能够促进社会治理的网络化服务

通过社区管理机构的网络化管理模式的形成，在某种意义上会承担着一些相关的功能，每一种社会的关系都是一种社会的资源。它们不仅可以利用到社区的内部资源，而且还可以通过网络化的管理为社区的发展带来动力。因此，可以在相互信任和互惠的前提下找到发展的方向。在社区网络的管理模式中将信任、互惠与社会资本相融合，通过它们的相互依赖、相互融合构建一个社区管理的基础。社会的资本往往包含了社区居民和其在网络的基础上参与活动，社会资本并不是一种静态的管理模式，而是在不断的互动过程中形成的一种管理手段。而居民在参加网络的培训的过程中，增大了互惠的规范，在整个过程中，居民通过网络的相互协调沟通完成了彼此之间的相互意愿，因而为社区的公共事务的处理提供了可能，相互之间的信任基础逐渐增长。居民们在网络的构建中，促进了彼此之间的相互交流，实现了合作中的成功，为合作提供了新发展方向。在居民的网络合作过程中，通过集体的行动拓宽了参与者的主管意向，同时激发了他们的参与热情。

在社区人民的共同交往过程中，通过人与人之间的密切交流形成了一种互惠的模式，可以形成一种亲密的社会关系，让社区成员之间形成一种认同感。在利益双方存在一些分歧的时候，可以通过依赖感的形成促进了彼此之间的相互妥协，而在相互的接触过程中，通过彼此之间的共同信任营造良好的沟通环境，在频繁的互动过程中，可以产生相关的社会声望，可以更好地促进社会资本的发展，这对于社会中的公共事务的处理是十分有效的。因此，在社区的居民之间建立起信任、互惠的制度模式，可以为社会参与网络的构建模式提供基础，从而实现社区的和谐发展。

四、结束语

总而言之，社区和谐环境的建立与社会资本有着十分重要的联系，通过社会资本，可以更好地协调人们之间的合作意识。在网络服务的帮助下增强人们之间的情感交流，让社区的管理工作在一种相互合作、相互帮助的模式下顺利展开，从而提高社区人民的公共意识与凝聚力。采取有效的社区治理手段，建立健全社区管理制度，在和谐社区建立的基础上，可以促进我国社会治理的有效进行，从而推进社会主义市场经济的顺利运行。

参考文献：

[1]郑杭生，黄家亮.论我国社区治理的双重困境与创新之维[J].东岳论丛，2012，（01）.

[2]马西恒.社区治理框架中的居民参与问题，一项反思性的考察[J].上海行政学院学报.

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在住房制度改革和城市建设发展过程中，物业管理这一新兴行业应运而生。全国物业管理企业飞速增加。同时，业主的维权意识也在加强，业主成立业主大会，聘用专业的物业管理公司已经成为新的模式。

为适应上述情况，作为物业公司，应该怎么生存，并壮大提上了议事日程。一个成熟的物业管理公司是企业性质，需体现出其专业化，一体化。物业公司要以社会效益为首位，但作为企业，还要顾及经济利益。在这两者中间找个平衡点，才能使物业公司既赢得口碑，又能发展壮大，从而提高自己的人才队伍和硬件设施，为业主提供更好、更周到的服务。

物业管理作为一种市场化的社区管理模式，打破了传统计划经济体制下房产管理单位一直奉行的行政型、福利性、封闭式的房产管理模式。开放式的物业管理模式利用市场自身的力量以及社区民主参与的形式，开启了我国社区治理过程中市场、政府、社区居民三方有效合作的新时代。

物业管理专业化是今后我国物业管理的发展趋势，也是必然趋势。因此，物业管理专业化是物业公司可期望的发展方向。

规范专业化操作操作，操作规范是物业管理专业化实施的重要条件，物业管理建立的各项制度应经得起客观的检验和评议。与许多行业不同，物业管理专业化操作要求关注细节管理。如事事严格按照公司规范流程操作，遇到紧急情况及时汇报处理，不等、不靠。与业主交流时态度良好，语气缓和，虚心听取业主委员会的意见，保证工作做到位。楼道、大厅、空置房门开掩闭合方式合格，消防泵制阀开启状态规范等，强电、弱电表示明显，于细微处见精神。物业管理者的心思、特质、高招、体贴往往通过许多看似细小实则重要的环节告诉业主，这是形象语言，只需感受、不用口说。细节管理表现鲜明的专业化意识。

加强主业管理。[1]当麦当劳开办到第800家时，创始人在回答记者提问为什么不搞房地产投资时，说：“我现在有八千家麦当劳，就有八千个厕所，我要等到这八千个厕所都打扫得干干净净的时候才去从事其他行业”。麦当劳每年送员工到大学去培训，每天参加培训的就有两千人，住在五星级宾馆，有人问麦当劳为什么不自己开一家宾馆，肥水不流外人田嘛，？他回答：“我并不是不能办，但我办不到他那个水平，因此我不做，我就专心搞我的麦当劳，这就叫专业化分工。”由此，我们知道专业化就是要把自己的专业做到极致。当前物业管理公司应自己清理门户，集中优势发展物业，弱化其他副业（不反对发展多种经营但要分清主次），有些力所不能及的项目可以“放小”，甚至完全脱手，承包给专业公司，如此扬长避短，方能使物业管理长足发展。因为，对自己做不好的事情早早加以淘汰会比将来丢掉它所付出的成本要低得多。兢兢业业地把物业管理做到极致，就是在积蓄专业化管理的优势。公司以电力公司有经验的老员工为依托，对于安全管理、工程管理，包括消防安全、水、电安全、工程设备的安全运行有丰富的管理经验，对于财务管理、环境管理等，可以外包给其他专业的物业公司，促使公司形成专业化、一体化的服务体系，为公司的横向发展提供有力的保障。

同时，物业公司能否和业主委员会、事业单位上的管理者协同合作也是很关键的一方面。[2]随着中国进入住房商品化的时代，越来越多的社会成员成为拥有私有产权的业主，从而导致了我国在社区治理结构领域发生了深刻的变化，主要体现为社区中的治理主体由单位、居委会和作为政府派出机构的街道办构成的三大机构转变为由居委会、街道办、业主、业委会和物业管理公司构成的五大治理主体。在这五大治理主体中，业委会自出现起便受到人们的格外关注，因为它寄托了人们对“公民自治”的美好期望。作为新兴事物的业主组织因其所处的体制边缘的性质特质，导致其法律地位和组织特征稍显模糊，但在和谐社会的建构过程中，业主委员会组织的发展和健全对推动我国的民主政治建设具有特殊的意义。在构建社会主义和谐社区的过程中，只有通过健全社区业主自治组织体制与管理制度，才能为社区居民参与社区治理提供制度途径。通过培育居民自发性的小社团，构建社区参与网络，提高居民参与的积极性，增强社区信任和合作，增加居民对社区发自内心的认同与共识，扩大社区治理的合法性基础，从而促进社区治理工作的顺利开展。

未来的物业将是人与自然协调发展各种文化和谐相处的场所。当今的物业管理要不断协调人、物业、环境之间的关系，21世纪物业管理的目标已经不再局限于单纯的物业、设施的管理，而将是以人为中心，以提高人类的工作、生活、环境质量，提高物业价值及人类社会的可持续发展为目标，通过提升自身的服务质量和服务水平来不断满足业主日益增长的多方面、多角度、多层次的需求，做到服务全方位、周到更贴心。

综上，作为一个成熟的物业公司，要在联合国“改善居住环境、提高生活品质”的宗旨下，既抓好自己的主业，形成专业化、一体化的运营体系，同时还要依托原有房管单位上的力量，借助业委会的协同合作，为业主们提供高品质的服务，为构建和谐社区、和谐社会做出应有的贡献。

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一、农村环境污染的分类和根源

就农村而言，其环境污染问题在当前复杂的背景下，根据造成农村环境污染的污染物来源不同，至少可以分为两类，一是外源污染，二是本源污染。

所谓外源污染，指来自农村以外的污染。例如，城市中的垃圾运往离城市比较近的郊区即农村进行填埋：为了城市环境的改善，对城市中污染比较重的工业企业外迁至农村等：还包括环境污染物的自然迁移至农村，例如城市工业企业产生的大气污染物(粉尘、SO2、CO2、NO2等)随大气迁移至农村地区，直接污染农村地区大气或是随降水进人农村土壤、水体等。所谓内源污染，主要分以下四种情况：一是农业生产资料的不合理使用。二是农村生活污染。三是农村生产污染。四是本地乡镇企业对农村环境产生的工业污染。

二、当前农村环境问题的对策建议

(一)加强环境保护教育，搞好农村生态环境建设规划

长期以来，由于农村经济快速发展、区域开发、小城镇建设以及各种人为经济活动因素的影响，农村的资源与生态环境问题已十分突出，严重地阻碍着农业现代化与全面建设小康社会的进程。因此，农村的环境保护与生态环境建设已刻不容缓。科学规划是合理建设与健康发展的前提。在所在区域城乡建设总体规划及环境建设总体规划的框架下，村镇生态环境建设规划主要应遵循以生态学及规划理论为指导，与村镇建设总体规划同步制定：生态环境建设规划应能不断提高村镇的生产生态位和生活生态位，村镇生态环境建设应立足于促进生产、方便生活、使生产区和生活区布局协调，生产功能和生活功能逐步提高。将生态建设与产业开发、农民增收、区域经济发展、生活质量提高、社区文明建设结合起来，同步发展；坚持从实际出发，因地制宜，讲求实效。科学设计发展规模与模式，改善、优化结构；坚持依法保护和治理生态环境，并加大科技投入力度，实现依法保护与科学整治相结合；建立多元化投入机制、采取多渠道筹集生态环境建设资金的方式，确保生态环境建没能够顺利实施。

(二)积极建设生态型产业体系，推进农村经济发展与环境保护的良性互动

地方政府的领导者可能从政绩的角度，在短期内严格执行国家在农村地区的环境标准，甚至会超前发展。但只要农村基本的利益格局没有改变，经济发展一定是更大的政绩，地方政府的领导者会很快地转向“经济优先”。一系列的农村“有增长但不发展”的恶果，包括合作医疗崩溃、民办教师流失、治安形势严峻和环境的严重破坏。在这个意义上，农村为经济增长付出了相比城市更加沉重的代价。当污染跨地区时，严格执行“环境行政干预”的地区，不仅经济缺乏竞争力，同时环境也会受到周边不严格执行“行政干预”地区的损害。从长远看，建设“生态型”产业体系可能是解决农村生产垃圾减少的惟一出路。国家应从战略的高度，规划、组织农村地区的产业生态建设。在城市工业有计划地向农村地区扩散的同时，应根据“产业生态”的原则，将经过组织的“产业共生体”成建制地向农村扩散。

“公地悲剧”告诉我们：农村经济发展要与产权制度改革相结合，这从根本上对农村的环境保护起积极促进作用。因为存在多方面因素可能导致农民收入增加，但环境物品的需求滞后。解决这种滞后，有些问题需要通过农村经济进一步增长来解决，例如，推动收入越过环境物品消费的J临界值、财富增加使农民风险偏好的曲率下降、“补偿性”消费占农民总消费比重下降、农民倾向于预期收入增加是可持续、持久的，愿意在环境物品方面增加支付：农村工业化要与城市化相结合，通过人口与产业的合理集聚，为农村环保产业发展营造市场基础、周家在经济发展策略上，不继续以牺牲农民利益为手段，尤其在分享社会进步的成果方面，政府要给农民信心，农村在整个国家分配格局中日益边缘化的角色将得到扭转以及重视教育，提高农民环境保护的意识。

(三)扭转二元结构下的农村边缘化

回顾刘易斯的“二元经济”模型，可以发现，刘易斯预期的，通过城市部门的经济扩张改善农村部门的人地关系，并在长期随着农村“单位劳动产出比”的上升，最终实现城乡经济一体化会在两个方向上面临挑战：一是城市部门可能不如刘易斯所设想的、在农村存在大量过剩人口条件下，一直可持续地扩张，直到所有的农村过剩人口被城市部门吸纳。就环境而言，这种状态会引起两方面的效果。一方面，农村的人地关系一定程度上缓和了，但农民依旧贫困，农村环境如果之前已经恶化，将继续恶化或者稳定在恶化状态中。另一方面，城市和农村的“割裂”使农村短暂缓和的人地关系在马尔萨斯力量的作用下会重新恶化(即使保持严格的计划生育政策，马尔萨斯的危险仍会发挥影响)，城市和农村总的人口规模会超过先前的水平，环境负担进一步加重，从而农村、城市的环境也会下降。二是在刘易斯的“二元经济”模型中，农村人口事实上是被动地卷入城市。而事实上的机制是，经过20年持续的“农村人力资本逆淘汰”，现今的农村已无城市可用之才。就环境而言，这种状态引起的后果也包括两个方面：一方面，由于留在农村的事实上是被城市化淘汰的“弱势”农民，他们的人均收入受农村经济生态恶化的影响可能是下降的。在有些地方，农村经济的实际组织者“能人”的“城市化”，对农村经济的破坏尤其大。农村人均收入下降引起农村地区环境需求下降：另一方面，由于公共物品的积累以加总的支付意愿(willingness to pay)为基础，“富有”农民的退出会导致农村总的环境支付意愿呈“指数”下降，从供给的角度，城市化引起“农村边缘化”加剧农村的环境恶化。

(四)建设有农村特色的垃圾处置体系

在垃圾处置方面，与城市相比，农村的优势在于，农民有千百年的“零排放”传统，即在历史上农民曾自发地非常成功地解决垃圾处置问题。“零排放”在这里指农村居民自发的垃圾“减量化”和“资源化”行为，这一类的行为大致包括：有机生活垃圾的堆肥、无机生活垃圾分捡、有毒有害垃圾专门集中、家庭不可处置垃圾定点的投放等。“零排放”不是绝对的垃圾零产出，它主要描述与一般末端治理相区别的，居民志愿、全流程地参与垃圾处置的一种模式。一般认为，农民志愿的“零排放”是基于“道德驱动”的个人行为，但在我们的模型中，促成农民自发的“零排放”，关键在于社区形成“内化”的“零排放”社区强制，在这个意义上，目前农村“零排放”行为不足源于缺乏激励“零排放”有效的社区治理。在这方面，我们同意占卞流的看法是，多种因素综合导致了改革开放后农村出现的“社区治理”失效，是农村环境急剧恶化的重要原因。

在农民目前的环境、收入水平下，通过提升“环境约定”，激励农民志愿地增加“零排放”行为，不仅有助于解决农村环境治理的融资及其资金使用效率问题，而且某种意义上，这一思路也迎合下一步中国基层农村地区解决环境问题的发展方向：解决农民“零排放”激励不足的问题，制度上需要高效的农村社区安排，低成本地在社区层面上形成“制度压力”。在基层农村推进社区建设、社区自治是实现农村环境根本好转、农民生活质量提高的基础性手段；最后，我们强调，激励农民志愿“零排放”行为政策的空间并非是无限的，从效率和福利的角度，农民志愿的“零排放”行为只能部分、局部地对政府支持的环境服务的公共物品进行替代。

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一、城市社区治理的问题

（一）城市社区治理的“应然”定位

社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。它具有以下几个特征：1、社区有地域性，具有明确的地理边界；2、社区是一定范围内居民社会生活的共同体；3、社区是相互联系、相互制约的整体，辖区内居民因居住于此而产生社会交往；4、在一定程度上获得的公共服务具有同质性。在社会管理领域，城市社区治理是指在是地域性社会实体一定地域范围内地方政府、社区组织、社区居民共同管理公共事务的活动。在危机管理的意义上，社区是指同一范围内居住和生活，具有共同的危机风险和减灾目标，由一定人口和家庭组成的区域，与此社区对应的是社区治理指的是危机应对。综上，城市社区的“应然”定位应该是治理主体多元化、治理方式协商化，且社区满足各参与行为主体的公共利益的公共利益，最终获得社区发展。这里的“多元”不仅指参与多元，还是指可以在多种解决冲突、解决问题的过程中进行选择。

（二）城市社区的“实然”作用

在我国，城市发育状况不同，治理理念发展路径不同，实际制度环境不同，所面对的实际情形不同，导致城市社区治理程度不同，但又体现出共同的问题，举例说明：

西安市的经济开发区高新区为例，高新区逐步向“城”的概念发展，所以社区的概念刚刚兴起。社区内同时有社区居民委员会、物业公司、业主委员会。社区委员会方面，高新区已初步建立其辖区内社区的组织结构与人员配备体系，并逐步开展各项职能活动，初步形成了社区的雏形，开始履行部分基本公共服务与社会治理的职能，为居民的生活、工作提供了便捷。但简单来说，即居民认为社区的基本职能就只是盖章审批，即承担了街道办事处的职责，并不能承担其他职责。社区内的物业公司负责社区内部水电气等硬件设施维护及维持治安。业主委员会发挥的作用并不明显。

以上两个实例都说明一个问题，社区是一个基层性组织，它的职能发展有赖于政府职能的建设和发展，即政府主导的特性。社区的发展和城市的发展同呼吸、共命运，在不同的时期发挥着不同的作用，它服务大众，支撑着政府。但是，基层社区挂牌多，承接大小行政事务多，经受考核多，证明盖章多已是众多社区的形象缩影，本该是“对下负责”为社区居民提供公共服务，却成为“对上负责”的行政机关的延伸。

二、社区居民组织自主治理社区

现有的困境和解决路径不免显得悲剧色彩十足，一个良好的治理体系包含了很多方面，可是细数我们自己的却都还没有发展起来。如果接着从政府主导的角色出发，提出来的建议就是：培育自治组织，形成政府、市场、自治组织多元治理体系。但是，埃莉诺.奥斯特罗姆的研究打破了解决公共池塘资源治理的唯一途径是实行完全的私人财产权或集权式的政府规制，这让人们意识到“非政府”“非市场”的巨大魅力。这种思想放到社区治理中来说，就是享受同质公共服务的社区居民，他们是有着地缘并且相互联系的共同体，由社区内部是有可能内生出一种有别于政府主导和市场主导的第三种选择。首先，政府在社会治理的角色弱化，而作为一种社区治理的外部政治制度环境存在，而社区所有事物的责任承担者。其次，社区居民同时实现私人理性和公共精神相平衡的心理和行为才能实现现代社区治理的目标。换句话来说，在别无他法的情况下（即没有由政府主动提供、完全提供公共服务，还充当居民冲突的协调者等一系列假设前提下），社区居民可以找到一条路实现社区治理发展的目标。

实践表明，在社区服务中，单纯的政府供给模式或是市场供给模式都无法为居民提供有效的服务。这是因为，如果一个社会一端是单一的个人和家庭，另一端就是正式的政府机构，由于政府对居民分散而琐碎的需求信号反应很弱，政府面临公共服务持续供给的巨大压力，而且政府自上而下、整齐划一的行政供给模式也无法触及居民生活的方方面面，显然不能满足居民的需求，很多问题也无法得到迅速化解。市场供给模式由于遵循利润最大化原则，因此在抵偿或者无偿供给方面就显得有些林捉襟见肘，如有学者指出，坚持福利宗旨对于密切社区关系、增强社区凝聚力和居民的归属，也有着相当重要的作用①。只是，如何激发居民参与社区事务？如何在每个人都有搭便车享受良好的公共服务而不愿参与到公共服务的供给中来？解决社区治理中这些问题，主要需要分析的是作为特定社区环境特征的变量。

有研究指出，随着民主参与和社区服务的扩大，人们发现社区中的弱势群体中社区公共事务和社区服务站的参与认同，包括志愿服务队参与认同，却高于在职职工等社会主流群体②。我认为奥斯特罗姆的这句话在一定程度上可以说明这种现象发生的原因，即人们对避免损失的重视程度要高于潜在收益的重视程度，相对应的，人们对避免未来损害的预期收益大大胜过对生产未来产品的收益的重视③。社区居民虽然是生活在一个有边界的范围之内，但是有着不同的经济实力和社会生活背景。当参与社区公共事务和社区服务站可以使自己避免一些生活困境时参与的积极性就较高。而之所以在职职工等社会主流群体则没有意识到自己某个时刻生活质量变差等类似这种威胁的存在，他们认为参与到社区治理过程中需花费大量的时间然而这个过程带来的显性收益微乎其微，所以这类群体的参与认同感将大大降低。假设政府职能转变，政府鼓励社会力量参与社会管理和社会服务，也就是说，社区自治得到政府鼓励而不受外部政治制度的消极作用。另一方面，政府作为一种将部分社会服务职能转交由市场企业、社会组织和公民个人承接，从而使其能够有更多的精力投入到制度法律制定和政策法规建设中。那么，在这种假设下，社区组织、社区居民如何来承接这样的职能，提升自治能力？

本文认为，原有的制度惯性会使得社区治理演变的过程较为漫长，假定以治理能力较弱的社区为基础，首先：应该从较容易引发居民共鸣、缩小居民潜在危机的角度培育社会组织，激发出社区的自我调节和解决冲突的能力。例如，提升社区应急能力的社团组织构架，社区调解组织。由社区自生出的社团组织，虽然培育速度较慢，但是也有生命力强，根基稳的特点。倘若，社区居民能在某一方面的事务进行良好的组织，则可以实现很好的辐射带动作用，扩大自治范围。其次，实行“居站分设”制度，即分别设立社区工作站和居民委员会。在短时间内，社区处于政府的行政末梢端的地位不能改变，则应该将行政事务严格划分出来，一部分政府行政事务的执行者即社区工作站，方便基层政府在社区治理过程中承担行政职能和责任以及自身工作的展开，增强了社区行政事务管理的执行力，保证工作人员的专业化。除去社区行政事务外，均作为居民委员会自治部分，有一定的自治空间和需要将是居民委员会自治能力提升的必要条件。（作者单位：西北大学公共管理学院）

注释：

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中图分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0032-03

社区公共服务是政府社会管理的新载体。国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》明确提出要充分发挥各种主体在社区服务中的作用，整合社区资源，健全服务网络，创新服务方式，逐步建立覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。在社区公共服务发展模式的探索中，各地创新出各种有效的模式，如武汉百步亭社区模式、北京回龙观社区模式等。而随着信息社会的快速发展，互联网在城市家庭中普及率越来越高，互联网的优势日益凸现，充分利用互联网为社区居民提供优质、高效的公共服务，使网络虚拟与实体公共服务体系相结合，构建立体、全方位社区公共服务体系成为社区公共服务发展的新趋势。福州市社区在线公共服务平台（即福州市社区网站集群，又称福州法治社区信息化公共服务平台）建设在此方面提供了一个有益的探索。

一、“福州模式”发展现状及主要特点

福州市社区在线公共服务平台（fzsqw.省略/ ）是由福州市司法局、北京互联通享传媒科技有限公司联合创办，各级党政核心部门、社区居委会参与，通过社会化运作的综合性社区服务网站集群，是全国首家以普法为主线，以社区为服务对象，力图使社会各界资源集聚、共享的数字社区媒体；是全国首家以社区为精准分众的数字社区媒体，是实施国家社区法治化、信息化战略，立足“为民办实事”的重要公共服务平台。其以“电子政务加速器、社区经济孵化器、百姓生活动力器、商家营销导航器”为指导，以“亲民、便民、利民”为宗旨，以“构筑法治信息平台、提升社区服务质量、建设法治和谐社区”为目标，以不断满足居民的物质、文化、生活需要为出发点，整合社区资源，创新服务方式，为广大居民提供方便、快捷、实用的多样化服务。目前，网站设有多个栏目与专栏，是一个由福州社区网总站和包括福州市鼓楼、台江、晋安、仓山、马尾五城区300多个社区网站组成的网站集群。其以自己突出的特点和先进的理念创新，已逐渐形成具有鲜明特色的社区在线公共服务平台建设的“福州模式”。

据笔者总结，“福州模式”具有以下突出特点：

1.构建纵横交错的网上立体公共服务体系。根据我国目前的行政层级划分，福州市社区在线公共服务平台从纵向上划分为三级（市、区、街道），加上社区层级，福州市社区在线公共服务平台总共为金字塔型的四级，从上至下每一层级都有自己相对独立的网站，每一层级的网站与自己所管辖（或指导）的下一层级的网站之间，以及平行的层级网站之间实现网网联动、信息共享，其网站集群的最基本组成单位是300多个社区网站，为福州市五城区200多万人提供服务；另一方面，从横向角度上看，每一层级网站内容丰富，主要子模块相对统一，主要包括：资讯抢先看、办事在社区、法律进社区、工商进社区、银行进社区、电力进社区等三十个子模块。纵向和横向交错有致，共同构成网上立体公共服务体系。

2.内容丰富，功能齐全。福州市社区在线公共服务平台功能定位为“电子政务加速器、社区经济孵化器、百姓生活动力器、商家营销导航器”，其主要内容包含了面向社区的公共行政事务（具体如工商、地税、环保、综治进社区等）、公用事业服务（电信、电力进社区等）、商业便民服务（金融进社区等）、社会便民服务（就业进社区等）、信息提供（便民情报站等）等六大类内容，为社区居民工作、生活提供着全方位的公共服务。

3.强调互动，便捷实用。 一方面，福州市社区在线公共服务平台在设计上考虑到社区居民与相关主体互动的重要性与必要性，在内容、程序的设计上为网络互动、沟通交流提供便利；如居民在输入必要的信息后可以注册成为会员，可以登录“会员管理中心”窗口获得“法律咨询”等六个方面的法律服务，社区“在线律师”可以为居民提供便捷、高效、专业的法律服务。另一方面，网站上设有“网站使用指南”栏目，使初入网站者能快速掌握使用网站的技巧；网站上还设有“问吧”搜索引擎，使使用者能便捷寻找网站上所有对其有用的信息。此外，互联网的优势使社区居民足不出户便能高效利用福州市社区在线公共服务平台快速了解信息、解决许多现实问题。

4.政府与市场携手，互利共赢。由于社区公共服务内容繁杂，既包含行政管理范围内的内容，也包含大量商业服务的内容，还包括了居民自治、自我服务的内容，这就决定了采用单一模式运行机制无法达到最佳的为居民提供全方位公共服务的目的。为此，福州市社区在线公共服务平台创造性地采用了由福州市司法局与北京互联通享传媒科技有限公司联合创办，各级党政核心部门、社区居委会参与的社会化运作模式，这种模式的优点主要体现在：政府（具体由福州市司法局负责）提供一定资金支持并承担监控网站集群运行的责任；企业（北京互联通享传媒科技有限公司）可以充分发挥其在网站经营、维护方面的管理和技术优势，充分挖掘为居民提供商业服务的商机，获得较大的经济收益；居民获得优质高效的公共服务。

二、“福州模式”的理念创新

社区是社会的细胞，是构建和谐社会的基本单元和重要基石。福州市包含外来人口在内总人口约780万人，市城区有300多个社区，人口比例约占总人口的40%。随着城市化步伐的不断加快，社区已经成为各种社会群体的聚集地，如何高效、全面地为社区居民提供公共服务成为福州市社区建设中面临的最主要问题之一，而“福州模式”正是破解这一难题的积极尝试，其创新之处主要体现在：

其一， 融管理与服务于一体。社区事务涉及内容极广，既包括以国家强制力为后盾的公共行政范围内的管理事务（工商、环保、税务、 计生等）也包括其他公共行政范围外的社会经济事务。而随着“公共服务型政府”建设的深入发展，管理与服务之间界限日益模糊，大量传统的公共行政事务日益体现服务理念，福州市社区在线公共服务平台的建设充分体现了这一点：一方面，在社区网集群内容设计中将社区公共行政事务与其他社会经济事务有机融入全方位公共服务的整体范围内；另一方面，传统公共行政事务范围内事项（如税务管理）则寓管理活动于全面服务范围内，立足“公民本位”，设置子栏目，充分体现服务理念。

其二，政府机制与市场机制有机结合的运行模式。目前中国城市社区网站的运行模式主要有以下三种：一是由居民自建的、自己维护的网站；二是开发商或物业管理公司自己建立并维护的网站；三是物业管理公司与网络公司共建的社区网站。[1]从社区公共服务发展的视角来看，这三种模式各有一定缺陷：第一种模式内容、作用受局限，现阶段运行存在资金困难等困境；第二、三种模式通常着眼于社区物业服务的具体内容，同样无法囊括全面公共服务的内容。福州市社区网站集群的运行模式符合公共服务生产与供给相分离的理念，由政府提供一定资金支持，具体由专业企业运作，政府把控方向，从而有效解决了网上公共服务体系资金、方向、技术等各方面的问题。

其三，网上与现实公共服务体系相结合的服务模式。互联网本身是一种沟通工具，与电话“点对点”的即时沟通方式相比，它可以实现“点对面”的沟通，并且有、接收、视听等功能，这些特性，恰恰可以满足社区人与人之间沟通、融合及现代公共服务发展的需求。社区网是建立在真实社区的基础上，以互联网为平台，通过网络技术，成为人与人之间交流的场所及现代公共服务发展的重要平台。[2]福州市社区在线公共服务平台将政府、社区、商家、居民等多种资源有机整合，形成平有的优势和核心竞争力，成为政府政务公开的窗口、社区管理的平台、居民生活的帮手、企业发展的舞台，为社区提供全方位的信息和服务。利用社区网提供公共服务相对于现实社区中的实体公共服务体系而言具有效率高、互动性强、相关结构趋向简化等优点。二者相结合有利于构建成立体的公共服务体系，为市民提供全方位的服务。

三、存在的问题及再造的思路

虽然“福州模式”在理念上有一定创新度，在现实中也取得一定成绩，但毋须讳言，“福州模式” 无论在建构的思路还是在具体运行方面尚存在一定的局限性，这些局限性影响到福州市社区在线公共服务平台的进一步发展。应当进一步开阔视野，吸收社区网络治理的新理念，对福州市社区网站集群进行有效再造。

1.针对设计内容上的不足，从居民本位出发进行栏目再造，进一步提高性能、完善体系。通过多阶段随机抽样调查，“福州模式”的不足具体体现在以下方面：首先，在具体内容方面，虽然目前福州市社区网站集群是300多个社区网站的集合，但属于同一区的社区网站内容大多雷同，真正具有本社区特点的内容只有“公交线路”、“社区联系电话”等极有限的信息；页面设计繁杂、具体项目设计众多，模块不清晰，对于电脑技术有限的年长居民而言更是凸显使用不便的缺陷；目前现有的内容多以提供资讯为主，真正开发设计的具有创新性的针对社区公共服务的栏目很少；内容更新的速度慢。其次，在具体效用方面，福州市社区网站的一些功能在现实中并未真正实现，设计中的互动环节基本未实现。如网站中的互动栏目“社区大家谈”实际成为居委会信息场所，网站上设计的“网友评论”、“我想回答”子栏目中网友的回应数量基本为零。此外，福州市社区网站集群在最初设计时是由福州市司法局组织的，其以“普法”为核心，力图“把公共服务内容与普法紧密结合”，这种由司法行政管理机构而非综合管理机构推进的模式也导致了法制教育、法律服务内容比较完善，但其他公共服务内容不足的问题。

“福州模式”并未达到其预期目标，原因是多方面的，如网站设计存在缺陷，居民认知需要一个过程等原因，但从深层次上看，福州市社区网站集群整体设计没有脱离传统官僚机构层级管理的旧的思路，未能真正从居民视角出发构建具有创新性，能为居民真正提供便利、高效、可操作的公共服务体系，是其未发挥实效的根本症结所在。借鉴“流程再造”的理念（指对企业的业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性的改善，其中“根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是核心特征），[3]应当从“居民本位”角度而不是传统的“机关本位”的角度对使用社区网的流程、整体模块、具体栏目设计进行根本性再思考和彻底性再设计，简化程序、强化互动，增强其实用性、可操作性，以逐渐建构较为完备的信息采集工作体系、公共服务工作体系、行政辅助服务工作体系、公益服务工作体系、便民服务工作体系，使其真正成为全市社区网络服务的中心、社区信息数据汇集与交换中心、社区管理数据访问的通道、社区居民参与社区建设和社区服务的互动交流平台。在此系统再造的基础上应有针对性地进行宣传，扩大、提高福州市社区在线公共服务平台使用范围、频率，使越来越多的人能认识它，并不断增强对其的认可度，逐渐提高其效用。

2.克服运作模式的缺陷，变“蜘蛛型”为“海星型”模式，真正成为社区网络治理有效平台。所谓社区网络治理是指为了实现与增进社区公共利益，众多的社区公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理社区公共事务的过程。而目前的福州市社区在线公共服务平台是自上而下构建的，由政府机构出资，政府在其运行中占据完全的主动，政府不仅是倡导者而且还是资金支持者、组织者，掌控着社区网集群发展的模式和方向。作为社区网络治理，“一方面，必须将现行的自上而下的行政直线式社区建设结构，变革为上下结合多元互动的横向网状结构，以便使更大范围的居民参与到社区建设中来；另一方面，通过使居民成为社区自治组织的成员，将居民最大限度地组织起来，让他们积极参与社区建设，通过自助、互助建设自己的社区家园，提高居民自主管理社区公共事务的能力”，“各个横向网络之间是平等合作关系。这两方面恰恰是社区网络治理的基本逻辑”。[4]根据以上标准，福州市社区在线公共服务平台虽然利用了互联网的先进形式，但仍未脱离自上而下传统的公共服务体系、模式的窠臼，并不是真正意义上的社区网络治理。

虽然在现阶段公共服务机制不健全、制度不完善的情况下，由强势的政府推进、操办社区公共服务平台具有一定现实性和可行性，但这种模式存在以下缺陷：一是弱化了公共服务中公民自我服务的意识，不利于公民自我服务的发展。“治理”理论及“多中心”理论均指出，政府与公民、社会自治组织之间公共服务职责的划分应当遵循“辅原则”，公民或自治组织的自我责任和合作优先于国家责任，国家只有在公民或公民组织的社会组织不能或不再自我服务、自我救济的情况下才提供帮助；而根据萨瓦斯的归纳，“志愿服务”及“自我服务”为公共服务基本类型之一。目前福州市社区在线公共服务平台的设计中却忽视了公民自我服务、志愿服务在现代基层公共服务中的作用，这不利于社区公共服务的健康、全面发展。二是不利于培育公民自治精神，不利于基层民主政治的发展。虽然福州市社区在线公共服务平台在具体形式上各层级网站之间互联互通，但其本质仍是自上而下的行政直线式社区建设结构，官僚体制的科层制度仍起着重要作用，相关组织结构并未扁平化，公民在其中充其量只是被动的客体，这不利于培育公民自治精神，不利于实现真正的社区网络治理。

美国学者布莱福曼与贝克斯特朗将组织从形态上划分为“蜘蛛型”组织、“海星型”组织以及混合型组织这三种类型，利用其分类，可以将科层制集权化的组织视为典型的“蜘蛛型”的组织模型（支配蜘蛛行动的是蜘蛛的脑袋，如果失去了脑袋，蜘蛛必死无疑），分权化、开放性、多中心的社区网络治理组织可以视为“海星型”组织（海星的主要器官遍布每一个肢节，代替头部发挥作用的都是一个分散化的细胞网络）。[5]福州市社区在线公共服务平台从本质上看是以政府为主体，其组织形态仍是“有头”的“蜘蛛型”组织，其与主要由居民自主掌控、每个人都是平等而自由的个体的“海星模型”的社区网络治理组织存在着本质区别。在“海星型”组织中类似海星不同肢节的多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此利益，这是社区组织发展的方向。“排除了‘蜘蛛型’组织中的掌权首脑，一个权力与智慧发散于它所搭建的放射性关系网中的组织，必然显现其民主自治特性。通过社区网络平台的创建，扩宽了社区居民的参与渠道，调动起社区居民的参与积极性，为社区民主的培育提供了一条很好的路径。”[6]近年来高层日益重视政治体制改革的发展，而基层政治民主的发展是政治体制改革发展的重要突破口之一。福州市社区在线公共服务平台要从“蜘蛛型”模式嬗变为“海星型”模式，其关键是政府从全面把控的角色中逐渐退出，促使福州市社区网站集群成为探索城市基层民主政治发展的试验田，使其逐渐发展成社区自治、居民自我管理、自我服务的重要平台。

3.突破仅限于城区的局限，进一步连通乡村社区网，加快城市化步伐，促进城乡协同发展。随着我国经济持续、稳定发展，城市化也处于快速发展过程之中。 “近年来，国家虽然加大了对农村交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施建设的投入，明显提高了农村公共服务的水平，但长期形成的城乡公共服务利益二元结构并没从根本上得到改变。”[7]此外，在目前虽然逐渐进行变革但仍大量存在的市管县体制下，城市政府管理着大量农村区域；而在城市内部，“城中村”问题同样是困扰城市发展的难题之一。由于历史等方面的复杂原因，目前城乡二元割据的现象虽仍然存在着，但从作为公民所应当享受的基本公共服务的权利来看，城乡居民应当享受同质、均衡的公共服务，城乡二元割据最终将消失；与此同时，随着城市化的快速发展，越来越多的农民转化为市民。如何在此持续城市化过程中打破割据，做好城市公共服务体系与乡村公共服务体系的有效连通，为二者之间最终兼容打下基础，在推进城市化过程中促进城乡一体化发展，是目前社会发展所急需解决的问题之一。而由于互联网具有连通便利、快捷的优势，大力发展乡村社区在线公共服务平台，并促使其与城市社区在线公共服务平台连通，具有重要的社会意义，具体体现在：

其一，城市社区与乡村社区同为基层社区，具有许多共同点，通过大力发展乡村社区在线公共服务平台，并使其与城市社区在线平台连通，更有利于相互之间取长补短，缩小差距，协同发展。如一些乡村社区在基层民主的探索方面较之城市更为真实、先进，自我管理、自我服务方面发展更好；而城市在公共服务模式、机制、发展程度等方面做得更好，二者之间相互学习的空间很大。其二，消除城乡二元割据、实现城乡一体化是我国社会发展的必然趋势，发展乡村社区在线公共服务平台，并使其与城市公共服务在线平台连通，有利于使即将转化为市民的村民认识、熟悉城市公共服务具体内容、政策、机制，为其更好转变为市民，以及对促进各地顺利推进城市化提供条件。

对此，福州市社区在线公共服务平台已做出初步探索，建立起乡村社区网的模块，在具体网站设计上有一些体现与城市社区网不同的栏目(如“三农”服务站)，但从整体上看，福州市乡村社区在线公共服务平台尚处于初始启动阶段，具体体现在，目前所建成的网站仅有由福州市新店镇西园村民委员会主办的福州西园村网（xyc.省略/xcpd/sjzrzx.asp ），且栏目内容单一，与城市社区网有较大雷同，基本不能体现乡村社区公共服务的不同特点。虽然村民文化素质、上网操作技能、互联网普及率等方面与市民存在较大差距，乡村社区在线公共服务平台的发展面临更大的困难，但这应当是福州市社区在线公共服务平台建设的一个重要发展方向，“福州模式”应克服困难，大力推进，并通过城乡社区在线公共服务平台的互通加快城市化步伐，促进城乡协同发展。

参考文献：

[1]王锦辉，吕立峰.发展社区网站与构建社会主义和谐社会的理论思考[J].党史文苑,2009,(1).

[2]王晨燕.社区网，崛起的社区媒体[J].新媒介,2008,(6).

[3]Hammer M, Champ J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution[M].New York: Harper Collins, 1993:33-36.

[4]杨蓓蕾,孙荣.城市社区网络治理：内涵、建构与实证[J].中国行政管理,2008,(9).

篇12

[中图分类号]D630.9

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)08-0048-02

从20世纪80年代初开始，地方治理运动逐渐在世界上大多数国家展开。这是在世界各国受到经济全球化冲击，分权化改革、市场化推进的背景下，政府组织为有效回应社会环境的变化和面临的危机、挑战而选择的一条新型发展道路。地方治理运动的发展促进了地方政府角色的转变和职能的调整，也促进了公民社区的发展和日趋成熟，从而使得地方政府与社区之间在地方经济与社会的发展过程中关系越来越密切、越来越复杂。这是因为“治理本质上是地方性的，地方治理是最贴近社会和公民的生活、直接向公民提供公共服务、与公民日常生活最密切相关的治理层次”。在这样的背景下，怎样处理好社区与地方政府之间的关系，发挥社区的天然优势，实现社区公民的权利，搞好社区建设，是每个社区都面临的问题。

一、地方政府的角色定位与转变

对于地方政府的概念，一种观点认为，地方政府是位于中央政府与中间政府(州、地区、省政府等)之下的最低一级的政府体系或是中间政府的分支机构，而另一种观点则将其视为中央政府的分支机构或除中央政府以外的各级政府。这两种观点对地方政府的定义均定位在与中央政府相对应的、且位于其层级以下的政府或政府机构。在这里，为了更明确地界定和使用地方政府这一概念，有学者把地方政府定义为：一个国家出于政治、经济、社会的管理需要而在某一地区设置的具有垄断性地位的管理组织。这在一定意义上更具有概括性。

当今地方政府面临着经济全球化、社会可持续发展、公民对公共服务要求不断提高的压力。为了适应地方上内外环境变化的要求，化解来自各方的压力，地方政府应围绕着如何适应社会新环境下的角色和职能变化，服务于政治发展、经济发展、文化发展、社会发展与自身创建服务型地方政府的需要，促进地方政府的创新，提高地方利用资源的能力，增强地方政府管理公共事务的效能，就成为不容回避的政府改革的使命与任务。同时，地方政府还必须致力于地方经济发展、分权化政策的实施、地方公共服务水准提高、资源有效分配、公共问题解决、公民参与和政治稳定等目标的实现。

在地方，最大的社会变化就是公民社区的快速发展。公民社区的发展打破了以往地方政府进行地方治理的传统，以往的治理模式已经不能适应时展的要求。因此，地方政府不得不重新审视它在地方治理中的角色。这种突出的变化把地方政府吸引到更加关注公民社区、更加关注社区内的公民上来。从而地方政府也由地方政府主导型的角色转变为地方政府与公民社区共同治理型的角色，以适应公民社区建设与发展的根本要求。

二、公民社区的功能定位

社区这一概念有多种定义。具有代表性的是美国学者罗吉斯和伯德格在《农村社会变迁》一书的定义，社区是一个群体，它由彼此联系、具有共同利益或纽带、具有共同地域的一群人组成，其成员之间的关系是建立在地域基础之上的。这一定义强调共同的利益、地域、群体。从社区的诸多定义来看，基本上都是从社会学意义上、地域意义上或人口学意义上来界定社区的。这些定义只是赋予社区这一概念一种最基本的内涵，并未涉及到它的高层次的意义。社区的高层次的涵义应该是治理意义上的社区，因为社区不仅仅是人们的居住地、生产和生活的场所，而且它还要依靠良好的社区治理来提升人们生活的品质，更好地实现人们的公民权利，使社区处于有序的发展状态。

公民社区功能应定位在：一是根据社区成员的实际需要而提供公共服务，这种公共服务应作为地方政府提供的公共服务的一种有益的补充；二是为了维护公民利益而作为公民利益的代表参与或监督政府尤其是地方政府的公共政策；三是基于公共管理需要而对社区公民和公民组织进行的组织与管理；四是促进社区公民热心参与社区治理与发展，进一步提高社区人们的生活质量和文明程度，扩大社区民主，维护社会政治稳定，促进经济和社会的协调发展；五是与地方政府处理好关系，积极与地方政府合作，为社区提供优质、高效的公共服务，营造良好的社区治理与发展的环境。

三、地方政府与公民社区间的合作关系

地方政府和公民社区之间合作是因为共同的公共利益与共同的公共责任所致，并且两者的合作有着现实的契合点，那就是公共服务的提供。公共服务是以公民社区为中心的，地方政府为公民社区提供公共服务，公民社区为社区内的公民提供公共服务。这就要求地方政府与公民社区之间在公共服务的提供上，必须加强合作，这样既可以全方位提供公共服务，又可以避免公共服务的重复提供；既可以提高公共服务的质量，又可以降低公共服务提供的成本。

地方政府与公民社区之间的合作是非零和的，两者之间应建立起互动与合作的关系以达到双赢目标。地方政府与公民社区的这种互动与合作关系意味着，一方面，对于地方政府而言，要体现在对地方上全局性的社会事务和公益事业的组织管理上，体现在地方政策的制定上，体现在对社会组织管理上，体现在对公民社区的管理、协调和监督控制上；另一方面，对于公民社区而言，要体现在对社区内部的、具体的公共事务和公益事业的组织管理上，体现在依法自我管理、自我教育、自我服务上，体现在对社区内的公民和公民组织的关切上，体现在对地方政府处理公共事务的配合上。

谋求公民社区的良好发展是地方政府长期的目标，也是公民社区自身的根本要求。事实上，只有公民社区得到了有效的发展，才能促进地方政府治理目标的实现，同时，公民社区公共事务的开展也能够弥补地方政府行政机制运行的内在缺陷。地方政府与公民社区之间的合作是实现双赢、多赢的基本途径，选择合作模式正是对日益强大的社区公民和公民组织的回应，也是最具活力和效力的社会选择与时代诉求的结果，更是开展地方治理运动的最佳促动形式。

四、地方政府与公民社区的合作要求

当今的社会发展日益复杂，全球化浪潮席卷所有国家，各国的分权化改革逐步地进行和完善，市场经济已经成为世界上绝大多数国家经济发展的主流，这对地方政府与公民社区之间的合作提出了更高的要求。地方政府与公民社

区间的这种合作关系要求它们之间必须密切配合，共同努力。这种合作必须建立在民主与法治的基础上，以围绕公共服务的提供为基本切入点，以对社区公民负责任和社区公民权的实现为前提，以形成能够产生双向互动的、有效的合作机制为目标。

1　对地方政府的要求

首先，地方政府应以增强其自身的管理能力和强化管理责任为自身改革目标，以提供优质高效的公共服务为根本宗旨，以协调、解决涉及公民社区的特定公共问题作为基本工作内容，以协调、化解公民社区间的矛盾和冲突为解决问题的根本手段。同时也应关注社区公民的利益和需要，正如珍妮特・v・登哈特和罗伯特・B・登哈特夫妇所说，“地方政府应该鼓励社区公民关注更大的社区，鼓励公民致力于超越短期利益的事情并且愿意为自己邻里和社区中所发生的事情承担个人的责任。”

其次，地方政府对公民社区的管理，应打破以往的行政全能主义的倾向，体现公民社区的内在价值及其社会地位，为营造现代意义上的公民社区新型管理体制奠定坚实的基础。地方政府应赋予公民社区一定的创新空间和适度的权力，但这绝不是说，地方政府对公民社区的建设与发展可以完全放手，而是要进一步在公民社区中发挥重要的作用，科学地推进公民社区的建设和发展，因为它不但是公民社区建设与发展不断前进的推动者和维护者，而且还要承担着相应的责任。

第三，把地方政府与公民社区有效地整合进地方治理结构中，地方政府应始终牢记在地方治理结构中的特殊地位。在依法、民主的基础上与公民社区建立彼此协商和合作的关系。一方面，要明确地方政府对地方公共事务的社会与道德责任的约束，形成地方政府与公民社区间共同愿景；另一方面，还必须建立地方合作治理制度化的规则，其中包括在治理结构下的分权和利益分配机制，建立地方政府与公民社区之间的平等对话和冲突解决机制。而这一解决机制又可以通过促进公民社区良好发展来实现，因为“一个健康社区的存在本身就是消除冲突的一种工具”。

2　对公民社区的要求

第一，公民社区建立的基础是关怀、信任和协作。公民社区是由社区内的公民和公民组织组成的，公民之间、公民组织之间及其相互之间应建立起一种和谐的关系，形成一种融洽的气氛，使他们在社区中有家的感觉。现在，社区中流行的一句口号是“社区是我家，建设靠大家”，这也是公民社区精神的真实写照。它需要通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统的结合。公民社区要增强他们之间的互动性，为他们进行交流和平等对话提供一个平台。这不仅仅是公民社区建设和发展的本质，也是公民社区民主的本质。

第二，作为地方政府辖区内的一个组成部分，公民社区应制定科学、合理的社区规划来推动社区的建设和发展。所谓的社区规划是关于一定时期内社区发展的目标、社区发展的框架、社区发展的主要项目等的总体性计划及其决策过程。在制定公民社区发展规划时，必须以科学发展观为指导，从社区的实际出发，切实做到与国家和地方的经济社会发展计划相适应，与社区自身的经济社会发展状况相适应，致力于公民社区的可持续发展。那么，对于公民社区规划来说，就必须以公民为本位，更应以社区内的公民与公民组织的健康发展为前提。这样做有助于提高公民社区发展的自主性与能动性，有助于优化社区结构及其功能，有助于协调社区内外关系和资源整合，有助于增强公民的社区归属感和社区认同感，有助于促进社区公民的参与数量和质量，有助于促使普通意义上的或传统意义的社区向真正的公民社区的转变。

第三，公民社区要为社区公民和公民组织参与各种社会事务、实现不同社会价值和公民权利提供便利的场所，要为社区公民的生活质量的提高、公民的社会化的实现以及公民的社会福利、社会保障与社会安全等提供可靠的社会支持。公民社区存在和发展的一个重要的目的，就是要让社区居民逐渐获得真正意义上的公民身份，使他们明白应该如何成为社区的一员，如何参与公共生活。他们参与的目的是为了自身的利益而参与，为了影响那些决定他们生活质量的决策而参与，为了公民社区的发展而参与。

参考文献：

[1]孙柏英，当代地方治理――面向21世纪的挑战[M]，北京：中国人民大学出版社，2004。

[2]刘亚平，当代中国地方政府问的竞争[M]，北京：社会科学文献出版社，2007。

[3]蒋满元，区域可持续发展中的地方政府竞争问题研究[M]，北京：中国农业出版社，2007。

篇13

1 社区医院中应用的信息技术

社区医院与中心医院的服务对象不同，承担医疗责任不同，但相互之间又有很大的合作关系。根据我国的实际情况和综合性医院信息化建设的经验，可以在社区医院中采用的信息技术有医院信息系统、远程会诊技术、远程监护技术、在线交流技术、远程访问技术、医学培训技术等。

1．1 医院信息系统（Hospital Information System，HIS）：现代化的HIS是医院信息化建设的基础，它应用最早，发展迅速，技术最成熟。HIS主要包括电子病历（CPR）系统、医学影像系统（PACS）、检验信息管理系统（LIS）等交互式网络信息服务系统。

CPR是对个人医疗信息及其相关处理过程综合化的体现，它能够将患者的整个医疗过程进行电子化，社区医院常常要与综合性中心医院以标准化的格式对CPR数据进行交换。特别注意的是，目前很多社区医院的CPR是面向家庭的，这不同于我们在中心医院所见到的面向病人的CPR，这是社区医院电子病例系统的进步和未来的发展方向。

社区医院采用的PACS一般基于中小型的影像诊断工作站，虽然常是以数字化阅片为目的进行设计和工作的，但目前各种高端医学影像分析以及计算机辅助诊断技术目前发展和应用都非常迅速，采用数据挖掘算法来辅助分析和诊断已经应用于临床实践。

LIS以检验科的数字化为目标，通过连接检验仪器、收集检验数据，实现申请、检验、报告的自动化数字工作流。并能将检验结果自动传送到相应的部门，实现检验工作流的全自动化。

门诊挂号、住院管理、药品管理、收费管理等子系统都是HIS的必要组成，技术发展已很成熟。

1．2 远程会诊技术：远程会诊技术目前也有比较广泛的应用，社区医院的医生和病人可以作为远程会诊的终端，与中心医院的专家一起对病人的病情进行“面对面”的交流，社区医院的医生可以介绍病人的病情和治理情况，帮助专家得出正确的诊断结果。在这个过程中，依靠双向的同步音频和视频信号的视频会议系统，实现传送交互式图像和实时的高质量诊断图像，远程会诊系统将社区医院、中心医院、病人三方有效的结合在一起。对于在社区医院中不宜转院或暂时不能确诊的病人，借助远程会诊系统可以提高诊治效率，降低病人的治理费用。另外在会诊过程中，通过对病例的分析和交流，也直接培训了社区医院的医生，提高了社区医院的服务水平，真正实现了一举多得。

1．3 远程监护技术：远程监护是通过通信网络将远端的生理信息和医学信号传送到监护中心进行分析，并给出诊断意见的一种技术手段。使用远程监护技术，社区医院中大量的慢性疾病、心血管疾病、不危及生命的阵发性疾病的观察和监护都可以在家中进行，老年人和婴幼儿健康状况也可以在家中得到监护。这样既可以解决医院人满为患的问题，也可以降低病人的医疗花费，同时减轻了医院和病人双方的负担。

1．4 医学培训技术：医学培训包括对医护人员的专业教育、交流医学信息和医学教育等内容。目前“服务不过硬”是限制社区医院发展的最大问题，医学培训技术可以通过远程通信网络提供多种医学培训资源，如影像资料，手术交流录像，专家讲座，病例讨论会等。目前，迅速发展的虚拟现实技术在解剖学、生理学和病理学教学中，对急救医护人员的培训，以及在缩短外科医生实习期等方面具有重要作用。医学培训技术也为医护人员提供了继续教育机会，有利于学习新的医疗知识，掌握新的医疗技术，推广新的治疗方法。

1．5 远程访问技术：目前基于B/S的远程访问技术成熟，发展迅速，社区居民通过家中的计算机终端，能够随时访问社区医院中的相关信息。如专家的坐诊时间、专家情况、医药费用查询、预定床铺和门诊等。这样可以方便群众就医，提高医院工作效率，减少盲目就医和随意就医的情况，增加社区医院与居民的亲和性。

1．6 在线交流技术：社区医院直接面向社区居民，容易开展群众性医疗活动，在线交流技术就是利用网络通信技术将医院与居民联通起来进行交流活动。在线交流可以采用专家讲解的专题交流、专家答疑式的专题交流以及自由讨论等居民容易接受的形式。专家讲解的专题交流可以推广医学知识，宣传防病治病知识。专家答疑式的专题交流方式可以直接解决病人的实际困难，尤其是对于病情比较隐讳的病人，可以“不见面”的接受治疗指导。自由讨论的方式则非常灵活，实时聊天技术和论坛技术都非常的成熟且易于接受，对常见病也可开辟专门区域供大家探讨，分析病情，交流治疗经验。

2 社区医院信息技术的建设

2．1 信息系统集成化：目前各类医疗信息的应用专业性越来越高，分类会越来越细，各类专业医疗信息系统的集成是数字化医院建设中面临的一个重大问题。

2．2 数据通用化：为实现病人一生全CPR的目标，医院的信息范畴已从一个医院拓展到各个医院之间，目前这些医疗机构间信息的通用化问题没有统一的标准，所以很难找到有效的解决方案。