食品安全法律体系范文

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中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-110-01

不断发生的食品安全事故，不仅对消费者的健康造成威胁，同时也造成了巨大的经济损失并影响经济社会的持续稳定发展。食品安全成为目前公共健康面临的最主要威胁之一。重视食品安全，已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面，同时也是一个社会文明、进步的标志，是科学发展观的重要内容之一。构建一个合理的，有效率的食品安全法律体系是我国保证食品安全、提高生活质量、建设和谐社会的重要保障。文章从我国食品安全法律体系的缺陷着手，论述一下其完善。

一、我国食品安全法律体系存在的缺陷

（一）食品安全法律法规不健全，缺乏完整性和系统性

到目前为止，我国食品安全法律是以《中华人民共和国食品安全法》为主导，由法律、行政法规、部门规章、地方性法规及相关的司法解释构成的体系。条文规定数量较多，调整和规范的事项也较多。然而，法律体系依然不健全，缺乏完整性和系统性。由此带来的问题是在食品安全执法活动中难以从源头上打击生产、销售假冒伪劣食品者。

（二）缺乏食品安全监管失职的责任追究机制

我国食品安全监督管理体制不完善的另一个原因是缺乏食品安全监管失职的责任追究机制。由于监督管理体制上存在多头监管、职责不明等缺陷，由此经常会发生监管失职、执法不力的情况。①

（三）执法部门权责不清，运作效率低

我国食品监督管理形成了多个部门监管的体制。目前我国参与食品安全监管的机构有国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、国家工商总局、国家质检总局等。按照有关规定，这些机构均可以对食品安全进行监督管理。正因为各部门权限与职责不清，一旦发生食品安全事故，各部门可能会相互推诿，找借口置身事外。在执法时，难以合作形成合力，运作效率低下。

（四）食品安全立法技术薄弱，预防性监督难以实现

现阶段，我国食品安全的技术支撑体系不完善，受制于科技发展水平，相关食品安全检测技术、检测设备都还比较落后。另外，我国食品安全法律法规对在水果、蔬菜等允许的农药残留量的规定也远远低于国际食品法典规定的农药残留标准。由于立法技术薄弱，相应的食品安全检验设备与检验技术滞后于社会发展的需要，致使食品安全的预防性监督难以实现。

二、完善我国食品安全法律体系的思考

（一）完善食品安全法律法规体系建设，使保障食品安全的各项工作有法可依

完善我国食品安全的法律体系，这个体系是“以食品安全基本法为龙头，其他具体法律相配合，辅以食品安全技术法规和标准的多种层次的法律法规体系”。具体措施如完善有关对农产品种植等源头管理的规定，制定有关对新产品投放市场的审查及其跟踪观测的规定，增加对为生产、销售假冒伪劣食品提供原材料者的处罚措施等。最终使食品安全法律体系覆盖食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、消费等各个环节。

（二）建立有效的食品安全监督管理体制

建立有效的食品安全监督管理体制，具体包括以下几个方面。一、健全信息披露机制。《中华人民共和国食品安全法》第八十二条规定：国家建立食品安全信息统一公布制度。食品安全的具体信息由国务院卫生行政部门统一。然而，信息公布仅仅由相关部门披露还远远不够。因此，要健全信息披露机制，还应加强与之相关的各项制度建设。

（三）健全缺陷食品召回制度，完善已有的法律

食品召回制度是一种旨在消除离开生产线、进入流通领域的潜在不安全食品危害风险的制度，其目的是预防和消除不安全食品对消费者造成的伤害。②实施食品召回制度最重要的因素是企业执行召回制度的情况，西方发达家在推动召回制度的实施上都是以推动主动召回为主。借鉴西方发达国家经验，对我国食品召回制度具体规范手段进行调整，也应推动企业主动召回为主，责令召回为辅，立法完善现有的制度。我国《产品质量法》第46条规定：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的危险。产品有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”由此可以看出，强制性的国家标准和行业标准，操作性强，可以快速、直接地衡量食品是否为缺陷食品，这样即便于诉讼，又可使企业及时发现缺陷食品，防止投入市场或及时召回缺陷食品。因此，制定科学、统一的国家标准和行业标准是当务之急。

（四）建立食品安全责任追究机制

一方面，对相关人员在监管、执法中不力的，应追究其责任，有利于相关法律法规真正发挥其在保障食品安全中的实效，也有利于执法人员强化监督和执法意识，使法律真正落到实处。另一方面，对在食品安全事故中起协助作用的社团、其他组织或个人也应追究相应的责任。

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为了减轻食品安全事故的危害，保障人民群众的利益，辽宁省政府正在不断完善着辽宁省的食品安全法律体系。当前辽宁省的的食品安全法律体系现状如下：

一 、发挥了地方立法优势，灵活应对了出现的食品问题

在食品安全法实施之后，还有很多问题存在，面对这些问题，辽宁省政府发挥了地方立法的优势，制定了许多地方规定和通知，目前大致有《辽宁省食品安全监督管理责任的通知》，统一负责、领导、指挥食品安全突发事件，让本行政区域的食品安全得到了有效管理； 《辽宁省食品生产加工环节风险监测实施办法》，在生产加工方面做了细致的安排和采取了有效的办法，通过风险信息收集、研判找出潜在食品加工环节安全隐患；《关于印发辽宁省餐饮服务食品安全百千万示范工程建设实施方案的通知》，这是为了提高我省餐饮服务食品安全水平，根据国家食品药品监督管理局印发的《餐饮服务食品安全百千万示范工程建设指导意见》，制定了此项通知，在“十二五”期间，在全国创建数百个餐饮服务食品安全示范县（含县级市、区）、数千条餐饮服务食品安全示范街，数万个餐饮服务食品安全示范单位（店、食堂），形成点线面相结合的示范群体，带动促进餐饮服务食品安全保障水平的稳步提高。为推动全省争创“百千万”示范工程建设活动的顺利开展，结合我省实际，制定本方案；《辽宁省食品安全举报奖励办法》有效的应对了危害食品安全的违法行为，让不合理现象得到惩罚，鼓励省内各市群众对食品安全犯罪行为进行举报，保障人民群众身体健康；《关于印发辽宁省食品安全黑名单制度的通知》有效的应对了一些食品生产企业的不法生产现象的发生。食品生产经营单位有某些不良行为之一的，即列入黑名单，如一年内发生两次（含两次）以上一般群众投诉的，或者收购、加工、销售病死、毒死的禽、兽、等其制品。都将受到惩治。让一些企业不得不整改；《关于印发辽宁省食品安全监督管理责任制的通知（辽食安委发[2011]7号）》；《辽宁省就调整行政管理体制加强食品安全监管通知》则按照精简统一效能的原则，强化地方政府责任，理顺权责关系，完善监管体制，提高监管水平；《关于印发辽宁省学校食堂食品安全监督员制度的通知》各地要高度重视学校（含托幼机构）食堂餐饮服务食品安全社会监督工作，要结合实际，制定切实可行的工作方案，建立有关制度，保证此项工作顺利开展。这些规定和通知，在一定情况下改善了辽宁省的食品安全情况）现状。

二、对食品安全的规定内容更加丰富和具体

辽宁省食品安全规定和通知的制定，对辽宁省食品安全的规定比《食品安全法》更加具体。各市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）、村民组（居民小区）应按照省食品安全工作基本标准的要求，做好本区域的食品安全工作。还有依据《中华人民共和国食品安全法》制定了《辽宁省食品生产加工环节风险监测实施办法》在本办法中，省局设立食品风险信息举报投诉电话（12365）和举报投诉信箱（）。并且对举报人进行奖励。《关于印发辽宁省餐饮服务食品安全百千万示范工程建设实施方案的通知》中具体要求每年创建省级餐饮服务食品安全示范县3-5个，示范街20-40个。公布了7项省级餐饮服务食品安全示范街区（美食广场）基本标准，以及8项省级餐饮服务食品安全示范单位基本标准。 《关于印发辽宁省食品安全黑名单制度的通知》其中有10条关于列入黑名的条件， 让企业更加明确了如何管理。

三、发挥地方立法能力不够充分，食品安全环节和指标存在缺失

在现阶段，食品安全的某些环节还存在缺失，某些环节的法律还不很健全。在食品法中能够找在生产，检验，存储，销售等环节中找到相应的法律。但是在食品源的管理方面存在缺失。例如种植和养殖过程中，并为做出较明确的规定。如发生在某些学校食堂的中毒事件，就是食品源方面管理不慎造成的。而且《食品安全法》中仅对104种农药在45中食品中的291个指标进行了规定，这和国际食品法典中对176种农药在375种食品中规定的2439条农药指标相比还相距甚远。另外，食品生产加工小作坊、食品摊贩还没有地方性法规和规章进行规范，存在监管空白。有必要结合我省实际，制定相应的地方性法规。

四、立法缺乏系统性和统一性

从总体上看，辽宁省负责食品相关部门较多，在食品管理方面多则有9个部门进行管理。有些因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不得当，执法过程中执法主体之间未能协调一致等等问题。某些法律未能涵盖从农田到餐桌的全过程， 种植、 养殖等环节的行为规范，还没有专门的法律予以调整；有些相关的法规存在着相互交叉和矛盾 ；给食品安全监管工作带来了极大困难，同时也带来了不良的后果。 从国外的情况看，都有一部比较成熟的通用法律，或者几个法律相互协调，共同作用。例如：美国的食品安全法律体系共有七部法律，德国的食品安全法律体系有四大支柱，日本也先后对《食品卫生法》 进行了十多次修改，同时还于2003 年制定了《食品安全基本法》。

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食品安全的违法犯罪行为应承担相应的法律责任，已经成为社会共识。作为一项特殊的产品，食品不仅具有反复性、日常性等特征，更是与人民的身体健康和生命安全具有非常密切的关系，损害一旦发生甚至不可逆转。然而从食品工业产生开始，大小规模的食品安全事件就层出不穷从未停歇。美国疾病控制中心估计食源性病原体的污染每年大约导致7600万人生病，325000人住院，5000人死亡（Mead et al.，1999）。食源性疾病不仅影响了生产力，相当于是对人体能量的另一种赋税（FAO/WHO，1984）。虽然食品消费是私人物品，但与之相伴的食品安全所引发的疾病却会给医疗服务体系带来负担，给经济生产率带来损失。

2009年2月28日颁布的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）以第九章“法律责任”专章共15条的篇幅对违反《食品安全法》所应承担的行政处罚、民事赔偿以及刑事责任作出了规定，其对于规范食品生产经营活动，防范食品安全事件发生，保障公众身体健康和生命安全发挥了重要作用。

但是与此同时，近年来三聚氰胺、苏丹红、地沟油等食品安全事件依然频发，犯罪违法成本较低无疑是当前大量食品安全事件发生的重要原因。而这一结果在一定层面上暴露出，我国现行《食品安全法》在法律责任的规定上存在内容滞后缺失或者操作程度低等问题。在此背景下，《食品安全法》在实施四年后即将启动新一轮的修订，“治乱用重典”的呼声日益强烈。当然，“重典”显然不仅仅意味着严刑峻法，动辄死刑。食品安全治理涉及民事、行政、刑事等各个环节，对于食品安全责任的规定也需要系统化思维。因此，“重典”应是明确规定和有效落实各项食品安全违法犯罪行为所应承担的各项法律责任，规定不同层级和程度的食品安全法律责任体系，在反复评价和反思的动态中发展完善相关的法律法规。本文将主要运用法律责任理论和政府监管理论，分析中国食品安全法律责任体系的构成，梳理现有法律责任制度，并针对食品安全法律责任的不同类型，对《食品安全法》的修改和完善提出自己的见解。

一、强化民事责任机制：自我规制与损害赔偿

（一）食品安全：谁的责任？

由于食品安全事件频繁发生，因此我国现行《食品安全法》在立法之初就在立法取向上采取了强化“命令与控制型（command-and-control）”的规制方式（高秦伟，2012），甚至实施排他性的规制，前者如废除了食品免检制度（原法第60条），后者如该法第三章对“食品安全标准”作出了专章规定，在立法技术上突出了食品安全标准制定（standard setting）的基本制度与制定程序（陈军，2009；高秦伟，2012）。

在食品安全责任设计上，现行食品安全也是强调政府规制，以政府责任弱化行业组织与企业责任。政府及相应行政部门集中承担了食品安全责任，过分依赖于行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等传统的行政管理方式，未能充分秉承“企业是第一责任人”的理念，未能有效实现政府监管与企业自我规制相结合。背后的原因显然是与食品行业的市场失灵以及诚信缺失密不可分。在过去的几十年间，中国社会从熟人社会迅速转型至市场经济，追求利益成为不少企业的唯一目标。在一系列食品安全事件接连爆发后，公众对于企业能够自我约束的信心跌至谷底，以政府行为干涉市场运作、以政府规制取代企业责任的呼声不绝于耳（国务院，2008）。但是事实上，在实践中，政府责任模式所导致的弊端却已经呈现。仅以三聚氰胺为例，在《食品安全法》实施仅一年后的2010年，被国家食品药品监督管理局严令禁止的三聚氰胺重现奶业江湖，这对由立法刚刚确立的政府主导型的规制模式而言显然是个沉重的打击。这表明，在现有市场经济环境下，将食品安全责任完全交由政府掌控的这一“全能政府”的做法已经不再适用。

在2013年的机构改革中，中央层面显然也注意到了这一问题。在《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。”可见，本次机构改革的一大特色就在于着力实现政府的职能转变，落实到食品安全领域，以食品生产经营方作为食品安全第一责任人理念被重申，而与之相对应的就是在食品安全事件法律责任规定上重心的转移，使民事责任作为食品安全法律责任体系中的首要责任。

（二）自我规制与损失赔偿

随着科学技术手段在食品领域的运用，现代食品在配方、标准、制作工艺等方面都已经愈加精细和高度技术化，因此无论是多么详尽的立法或者规范性法律文件都会给企业留下宽泛而广泛的裁量空间，而执法更无法深入到每项产品的每一环节的所有程序中。因此，实现食品安全的必由之路就是要由市场取代监管，并进而弱化行政手段，强调企业责任。而其中关键就是实现企业和行业内部的自我规制。

自我规制是一个非常广泛的概念，其几乎可以涉及非政府行为的所有方面（Cary Coglianese，2013）。通过法律授权或政府委托，一定的社会组织承担起公共管理与规制的职能，规制过程的决策和执行均由二者分享，具有社会自治的制度性意义（田飞龙，2010）。在食品安全领域，自我规制就是指食品安全相关企业按照企业的内部规则，根据国家的规格、标准，或者以高于国家的规格、标准的水准独自制定规格、标准，对企业的生产经营进行控制的行为，主要包括质量管理、信息公开、责任自觉和技术革新等内容（王贵松，2009）。基于自我规制，相关食品企业除履行除法定义务外，还需要履行约定义务，即向购买方承诺其产品所应达到的标准。

基于此理念，当食品安全事件发生后，食品安全领域的行政机关未能履行监管行为，就可能被认为是违法的。而根据依法行政的制度宗旨，当行政机关怠于履行职责的不作为行为违法时，就必须承担相应责任。与此同时，实践中的事例也印证了行政法律责任的必要性。在2007年三鹿奶粉所点燃的“三聚氰胺”事件发生后，责任企业通过破产程序从民事赔偿程序中“金蝉脱壳”，受害者因此追溯无门。人们开始意识到，当食品安全事件发生后民事责任缺位或者脱逸时，以国家财政作为后盾无疑是很好的保障（朱新力，2001；杜仪方，2009）。

（二）食品安全行政赔偿责任的可能性

如前所述，由行政机关承担食品安全的补充责任，其必要性是毫无疑问的。那么问题关键在于，建立食品安全行政赔偿制度是否具备可行性？虽然《宪法》第41条第3款“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，为食品安全行政责任提供了宪法上的依据，但是现行《食品安全法》第95条仅规定了公务员的行政问责，对行政机关的行政法律责任却未做任何规定。

鉴于国库资源的有限性，法律规定并非所有公民任何的权利受损最后都可从国库获得赔偿；普通公民要获得行政赔偿必须符合一定的条件。那么，在食品安全的行政监管中，当消费者权利受损时，是否具备要求行政机关承担行政赔偿责任的可能性？从理论层面出发，要使得行政机关承担食品安全的行政法律责任至少要具备以下两项条件。

能够认定行政行为违法。现行《食品安全法》第6条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”同时，《食品安全法》第八章中对各食品监管部门的行政职权所进行的明确规定，也为确定行政机关违反法定义务的行为提供立法上的可能性。然而，依据行政法一般理论，上述“无固定内容的条款和普遍标准（昂格尔，1994）”的规定在赋予行政权限的同时也给予其大量的裁量空间，而依据行政裁量，行政机关有权依据个案的具体情况选择其中它认为最为妥当的法律效果（杨建顺，2004；周佑勇，2007）。按照此逻辑，行政机关完全可以裁量为由否定其在食品安全事件中疏于监管的行为属于、并从而逃脱行政法律责任。但是事实上，食品领域却具有特殊性。鉴于食品安全领域中生命权和健康权的重要性，为有效约束行政权，学界在判断行政行为时往往会运用到行政裁量缩减论以对抗裁量（李建良，2002）。 在食品安全领域，一般认为，行政机关对其规制权限的行使虽然具有裁量权，但是如果该权限行使侵犯到了公民健康权这项标准，则行政权限就应当受到限制（下山瑛二，1978）。也即，当产生对国民的生命、身体、健康等损害结果的危险时，如果行政机关行使规制权限就能够容易地防止该结果的发生，而不行使则无法防止时，行政机关就应当行使规制权限，否则就可判定其行为违法（王贵松，2007；胡建淼、杜仪方，2010）。

受害者具备资格。在食品安全事故发生后，能够认定行政机关的违法行为，却并不意味着发生食品安全事故后，受害者就有权对行政机关提起行政诉讼并要求其承担法律责任。因为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定，提起行政诉讼的原告，须与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。也即，受害者在食品安全事件发生后要提起行政诉讼，必须需要证明其与行政机关的行为间存在利害关系。事实上，现行《食品安全法》第1条的规定“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”，已经为普通公民行政机关预留了完美空间。因为根据“保护规范”理论，只要“有效的法律规定（行政的法律义务即由此而来）不仅是为了公共利益，而且――至少也――是为了公民个人的利益，就应当肯定主观权利（哈特穆特・毛雷尔，2000）”。换言之，当保障公众身体健康和生命安全已经被作为《食品安全法》的立法目的时，行政机关给国民供给安全食品就不仅仅是对公共利益和社会秩序的保障，更是应确保每一个公民生命和健康安全（下山瑛二，1978）。而当公民身体生命因食品安全而受损时，当然与行政机关的行为存在利害关系，也自然可以提起行政诉讼。

综上，虽然遭遇重重困难，但是理论界对完善食品安全行政责任制度的探索却从未停止。大陆法系对于食品和食品行政自身特征的细致把握，以及我国现行《食品安全法》立法中预留的空间，都为设立食品安全行政责任提供了可能性。

（三）修法的动向

今年4月18日，国务院出台《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，该意见明确指出现行食品监管体制的弊端，“食品监管职责交叉和监管空白并存，责任难以完全落实，资源分散配置难以形成合力，整体行政效能不高。”一个月后，在今年5月的国务院常务会议上，国务院总理明确提出要建立最严格的食品安全监管制度（中国新闻网，2013）。鉴于我国食品行政监管现状与现有立法基础，在建立最严格食品安全监管制度契机下，笔者认为在本次《食品安全法》修订过程中应考虑将食品安全的行政法律责任写入立法。只有建立完善可行的行政责任法律制度，才能实现“将权力关进笼子”，从而使得食品安全监管制度落到实处。

具体而言，在现行《食品安全法》第95条问责条款前增加行政责任条款：违反本法规定，县级以上地方人民政府和卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者、、而造成人身、财产或者其他损害的，应承担行政赔偿责任。

与此同时，虽然并不属于行政责任的概念范畴，但是在构建食品安全监管责任体系中也有必要对行政问责制度进行一定完善。现行《食品安全法》第95条就行政机关工作人员在食品安全监管中不履行本法规定的职责或者、、的，规定处以记大过、降级、撤职或者开除等行政处分。但是，法条中关于谁来问责、依照何种程序追究等关键要素却并没有涉及，这使得食品安全事件发生后，由于缺乏相应的制度、体制和机制作支撑，问责机制仅流于形式，极具风暴效应却很难具备实施的有效性。因此也有必要在本次修法中对行政机关的监管问责制度中具体的问责主体、权限、问责客体责任层次、问责事由的标准和范围以及问责程序制度体等进行明确规定，让食品安全问责摆脱“运动式风暴”而走向“常态”。

三、明确刑事责任追究制度：行刑衔接

对于食品安全违法行为除应由行政机关给予一定的行政处罚外，如果情节严重构成犯罪，还应当基于刑法规定而追究其刑事责任。对于食品安全刑法规制的必要性和可能性，学界相关论著已较为成熟，笔者在此不着笔墨（张亚军，2012；刘仁文，2012）。而2011年《刑法修正案（八）》的出台，也在很大程度上为食品安全入刑实践提供了立法上的依据。但是显然，对于食品安全领域的违法行为，除刑法处罚外，更常见是同为公法领域的行政处罚。二者与私法领域的民事责任一起共同构成了食品生产经营企业的责任体制。 只有把食品安全行政处罚体系和刑事制裁体系衔接起来，才能有效遏制违法犯罪行为，并同时防止滥用法律。然而遗憾的是，无论是理论还是实务界，就食品安全行政处罚与刑法处罚关系的探讨却凤毛麟角。

现行《刑法》涉及食品安全刑法处罚的相关规定是第143条“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和第144条“生产、销售有毒、有害食品罪”。 而《食品安全法》中，行政处罚的规定在第84至第94条。《食品安全法》仅有的刑罚处罚条款出现在第98条：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。应该说，这一风淡云清的规定在一定程度上确实能够实现将食品安全违法行为从《食品安全法》引致到《刑法》的目的。但是如同任何简洁的立法所面临的难题一样，过于模糊的规定方式并未明确行政处罚和刑罚处罚的边界，这为实际落实食品安全责任提供了难度。具体而言，《食品安全法》第84-94条规定了对生产经营“添加食品添加剂”、“农药残留”、“营养成分不符合食品安全标准”、“腐败变质”等行为可以给予行政处罚，而事实上上述行为又均符合《刑法》第143条所规定的“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”的行为要件，或者准确而言都是后者的具体化。那么，二者是否会交叠或者真空？

依照刑法理论，要构成犯罪，要件之一是违法行为必须存在严重的社会危害性，已达到犯罪的程度。而相较于行政处罚而言，判断危害性是否达到了一定程度的严重性，就要从“被侵害的法益”和“违法行为方式”等方面进行判断。对此，刑法泰斗陈兴良教授提出了“情节轻重、数额大小和后果大小”作为区分两项制度的决定因素，而上述标准也成为刑法学界通说（陈兴良，1992）。如果将上述标准适用于食品安全领域，我们发现相较于《食品安全法》第84-94条而言，《刑法》第143条还规定了“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患”以及“对人体健康造成严重危害”等表述方式。显然，上述条文采取的是以“后果大小”标准作为行政处罚和刑罚的临界点。通过法解释的方式我们可以认为：生产经营企业一旦出现生产、销售不符合卫生标准的食品，相关行政机关就可对其作出行政处罚；但是并非所有违反《食品安全法》的行为都会触犯刑律，只有当该违法行为产生了一定的危害后果时，才可采取刑罚处罚方式。然而，问题并非就此迎刃而解。对于何为“严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患”，或者说怎样的情形才可算是“对人体健康造成严重危害”，对此，《刑法》、《食品安全法》以及国务院颁布的《食品安全法实施条例》都没有明确说明，它仍然有待于出台司法解释或者法院指导性案件加以进一步明确。

笔者认为，虽然存在必要性，但是在《食品安全法》中对于量刑等进行具体规定显然不现实。倒不如借助修法的东风进而出台相关司法解释，对《刑法》143条中“严重事故”、“严重危害”等进行量化，也许是更为便利而有效的途径。毕竟，作为不同的规制手段，刑罚和行政处罚有其各自疆域，不宜随意取代。面对食品安全严峻现状，在“治乱用重典”理念下，更要警惕食品安全处罚走向以刑罚取代行政处罚的极端。

四、结语

从法律规范的逻辑上而言，法律责任的意义在于其是使得法律具有操作性和有效性的关键。如果缺少了法律责任，那么法律事实就等同于只有行为模式而缺乏具体规范后果的道德规范，法律的操作性和有效性就无从谈起（凯恩，2008）。当然，在食品安全领域，健全法律责任体系的现实意义远不仅此。健康和生命在任何社会语境下都是第一位的，更何况在中国“民以食为天”的传统文化下，食品安全又是涉及民生、政府公信力甚至社会稳定的关键问题。而通过完善食品安全法律责任，不仅能够为损害提供救济，更能够通过惩罚方式对其他社会成员实现教育和警戒的作用，从而从源头上预防和抵御食品安全事件的发生。

完善食品安全法律责任，就是要建立起可操作性的综合性食品安全法律责任体系。以民事责任作为首要责任，树立企业第一责任人理念，增设自我规制和违约责任条款，同时设立食品安全保险制度，使得损害赔偿更具备实际效果；在民事责任缺位时以行政赔偿责任作为补充，实现依法行政与受害者权利保障相结合，同时进一步明确现有行政问责的具体制度和程序；而作为最严厉的刑事责任，秉承罪刑法定，通过法解释明确相关概念从而实现刑罚责任与行政处罚相衔接。总之，只有民事、行政、刑事责任各自分工而又相互配合形成合力，才能在最大程度上减少食品安全事件的发生，为舌尖上的安全实现“保驾护航”。

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[27]左峻德，2001：《推动我国消费商品第三者责任保险机制之可行性研究》，经济部标准检验局主办“推动我国消费商品第三责任保险机制之研究”产官学研座谈会，台北。

[28]新浪网：《国务院：建立最严格食品药品安全监管制度》，http：//.cn/ c/2013-05-06/185527040923.shtml。

[29]第五届中国食品安全论坛，凤凰网：http：///mainland/ detail_2013_06/18/26500969_0.shtml。

[30]下山瑛二：「食品品公害と国の任，『法律第50第5号。

[31]FAO/WHO （Food and Agriculture Organization/World Health Organization），1984，“The Role of Food Safety in Health and Development”，Report of the Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Safety，Technical Report Series 705.Geneva：WHO.

[32]Kinsey，J.D.，2001，“The New Food Economy：Consumers，Farms，Pharms，and Science”.American Journal of Agricultural Economics，83/5，pp.1113-1130.

篇4

食品安全事关人民群众切身利益，食品安全犯罪严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重扰乱社会主义市场经济秩序、严重影响社会和谐稳定、严重损害党和政府的形象。为维护市场秩序的健康、有序的发展，维护人民群众身体健康、生命安全和切身利益，最高人民法院和最高人检察院联合了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下称解释），要求对危害食品安全犯罪案件从严量刑，进一步加大对危害食品安全犯罪的打击力度，细化危害食品安全刑事案件的法律适用的定罪量刑标准。其中第21条规定：“司法机关可以根据检验报告并结合专家意见等相关材料进行认定；必要时，人民法院可以依法通知有关专家出庭做出说明”。

实践中对食品中有关原料是否会对人体造成损害的认定存在较多的问题。第一，按照国家现有食品安全标准，有的食品中鉴定不出有毒有害成分。第二，经鉴定，虽能鉴定出有关物质，但难以认定其为有毒有害物质。第三，有的食品已经售出，无法追回进行鉴定取证。第四，鉴定机构只对检测出来的物质负责，但对其是否有毒有害需要其他机构来认定。

解释第21条解决了司法实践中食品原料的认定问题。司法机关可以依据检验报告并结合专家意见，认定食品原料是否对人体造成损害。它赋予检验报告证据资格，并充分发挥专家证人的作用，既解决了鉴定类证据的资格问题，又能贯彻刑诉法修改的最新成果，对于指导司法实践具有重要意义。第一，食品市场日新月异，国家关于食品安全的标准相对滞后，很难适应变化的食品市场。专家处于某一领域的前沿，在一定程度上能紧跟食品市场变化的步伐，在法律法规空白的情况下能够准确的认定食品的安全问题。其实质是以一种动态的食品安全标准来适用变化的食品市场。第二，该条规定从实体上和程序上强化专家证人证言的证明力。实体上，有一些可能对人体造成损害而国家食品安全标准对此却是空白的情况下，它规定检验报告并结合专家意见可以作为定罪量刑的依据。程序上，法官可以根据案情需要，要求专家出庭作证，在法庭上经过质证后才能作为定罪量刑的依据。

解释第21条规定对指导司法实践的具有重要意义，但由于该条过于粗略，在适用过程中也会暴露一些问题。第一，没有对专家做出具体界定，出现结合专家意见难的问题。专家所处地域、研究方法等不同，可能导致各个专家对食品原料是否对人体造成损害有不同的意见。东部地区、西部地区专家对食品原料是否对人体造成损害的认定相左时，定罪量刑时应结合哪个地区专家的意见。不同省、自治区、直辖市内的专家对食品原料是否对人体造成损害的认定相左时，定罪量刑时应结合哪个省、自治区、直辖市专家的意见。第二，基层地区特别是一些僻远地方审理食品安全的案件，出现专家出庭难的问题。专家大都分布在各大中型城市特别是东部城市，基层地区几乎没有专家。基层地区审理食品安全的案件，需要专家出庭作证，法庭不能随时安排专家出庭。法庭得通知距离较远地区的专家出庭。专家证人的补偿费用相当高。专家来基层后又得安排人员的接送、安排吃住等，期间可谓烦琐复杂。有些法院图方便、省事往往以“没有必要”为由拒绝向专家发现出庭作证通知。若法院向专家发出出庭作证通知时，专家可能会基于其专业对通知进行判断，认为没有出庭必要加之距离较远，专家可能拒绝出庭。第三，制约裁判权，出现对法官自由裁量权监督难的问题。“必要”是解释第21条赋予法官就专家是否出庭作的自由裁量权。是否要求专家出庭由法院一方单独决定，其结果是诉权不能有效的制约裁判权。没有对“必要”的情形作出规定，规定哪些情况下应当安排专家出庭作证。公诉人、当事人都认为专家应当出庭作证遭法院拒绝后又应当采取何种救济途径。

适用解释第21条，笔者认为应当从以下几个方面解决将出现的问题。第一，从制定本解释的原意出发，解决专家意见不同的问题。本解释是基于对危害食品安全犯罪案件从严量刑，加大对危害食品安全犯罪的打击力度而做出的。国家法律法规没有统一规定，结合是否对人体是否造成损害的专家意见应坚持“从有”原则。如一份对人体造成损害的专家意见，一份对人体不造成损害的专家意见，应结合对人体造成损害的专家意见。国家法律法规没有统规定，结合对人体造成损害大小的专家意见时应坚持采用“犯罪地”的专家意见。即采用犯罪地所在省、自治区、自辖市的专家意见。第二，应当对法官就专家是否出庭的自由裁量权做出限定。笔者认为出现以下情形时，专家应当作庭作证。其一，专家意见对案件定罪量刑有重大影响，即专家意见是影响定罪量刑的关键事项，如对于罪与非罪、此罪与彼罪、是否判处死刑、是否适用缓刑等问题具有关键影响，而并非一些细枝末节的事实。其二，公诉人、当事人或者辩护人、诉讼人有均有异议的。第三，完善救济途径。要求专家出庭作证，控方、辩方可以在庭前听证会议中提出也可以在庭审过程中提出。若专家不出庭作证可能侵犯被告人的诉讼权利以致可能影响公正审理的，可以在上诉时作为上诉理由一并提出。若公诉机关要求专家出庭作证，法庭予以拒绝，检察机关可以为此为由做出抗诉。

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“民以食为天”，食品安全就是天大的事，它影响着人的健康，关乎着人的生命。但最近一个时期，食品的质量问题也频频被媒体所曝光，这直接导致了食品行业的安全问题成为人们最普遍关心的一大主题。如今食品安全事关消费者乃至下一代的健康和安全，是目前对公共健康面临的最主要威胁之一。因此，重视食品安全已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。

一、当前食品安全体系现状

（一）食品安全的现状

长久以来，关于种种劣质食品的报道几乎成了我们隔三岔五就能在媒体上看到的一个主要话题。比如说关于劣质奶粉、劣质面粉、劣质大米、劣质豆制品、注水肉、苏丹红……等等，我们可以列出长长的一列名单。这些频频曝光的食品加工中的黑幕对消费者来说已不再陌生。劣质食品层出不穷，时刻威胁着人们的生命健康。

目前我国食品安全领域存在五大问题：微生物造成的食源性疾病、种植养殖方面的农药残留和兽药残留、生产经营者守法意识淡薄、食品生产新技术应用所带来的食品安全问题、环境对食品安全的影响。这些问题从而导致了食品生产行业的发展非常不均衡，主要表现在以下几点：

1、环境污染是造成食品安全问题的首要因素。

2、农产品、禽畜产品中有毒有害物质残留量高、源头污染严重。

3、病原微生物引起的食源性疾病严重影响食品安全。

4、制造食品的过程中使用不合格原料及应用新原料、新工艺，添加有毒物质。

（二）食品安全法律体系现状

食品安全是一个庞大的体系，整个体系运行涉及企业的食品加工、生产销售、进出口、卫生监管、国家干预等各环节，同时也代表了一个国家的经济实力和对人民生命健康的重视程度。而食品安全法律体系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系。从我国食品安全的法律现状来看，由《食品卫生法》为主导，《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部有关食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的法律形态。但是，现行的食品安全法律体系显然不够完整，存在有一定的缺陷，主要有以下几点：

1、消费者的权益无法得到充分保证

相对于生产商和销售商而言，消费者处于弱势，他们几乎无法预见到食品潜在损害发生的可能性和范围，更无权处罚生产商或销售商。目前，我国有《产品质量法》和《消费者权益保护法》等法律法规来规范管理生产商和销售商的行为。但是，这些法律法规有时不能很好地保证消费者的权益，比如2005年的苏丹红事件，遵从消费者权益诉讼案“举证责任倒置”的原则，消费者只有举证出因食用涉“红”产品导致其人身受到了相应的损害，才能得到赔偿。但是，消费者很难举出因食用涉“红”产品而产生的具体人身损害，因为每个人日常食物的品种相当复杂。无法举证损害事实，法院也就很难支持消费者的诉求。又如《食品卫生法》规定，对造成食品中毒后果的，应追究相应的刑事责任和民事赔偿责任。但很多不合格食品不是食用后马上就有中毒现象，而在更多的情况下是长期食用才显现危害，这时再去追究造假者的责任，有可能为时已晚，最终造成追讨无门。目前中国法律规定只对实际损失进行赔偿，缺乏单独的惩罚性赔偿制度。也就是在确定具体赔偿数额时，仍是按照被害人的实际损失，包括物质损失和精神损失来计算的，这种损害赔偿制度并不能真正补偿受害方的全部损失。

2、企业违法后付出的代价较低

低廉的违法成本是一些食品安全事件出现的一个重要原因。这和现行的处罚机制有关。一直以来，我们对制假贩假者的处罚较轻，做一次假，能抵得上罚多次的钱，制假者付出的风险成本很小。以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违反该食品安全法的规定，在食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。然而根据该法，卫生执法部门在执法过程中对非法所得的认定缺乏手段，那些大量存在的地下食品加工黑窝点，生产成本极低，即便按违法所得的标准进行处罚，也根本起不到惩罚作用。“情节严重的”，才会被“吊销卫生许可证”，可那些卫生状况极差的黑户食品生产企业，往往就无证可吊，对他们的管理，只能是以罚代管了。就目前对食品安全的相关责任人的处理和处罚来看，往往是只要不造成恶劣影响甚至酿出命案，相关责任人的刑事责任就很难得到追究。

二、食品安全法制化有待加强

改革开放以来，食品安全法制建设取得了一定的成绩，初步奠定了食品安全保障的基本框架。但是，食品安全的法制建设也存在着时展遗留的缺陷：重权力，轻权利；重程序，轻实体；重局部，轻全局；重职权，轻责任；重处罚，轻促进。随着从传统社会向现代社会转变，从封闭社会向开放社会转变，从人治社会向法治社会转变，的食品安全法制建设已进入了新的变革时代。但是从我国食品安全法律体系的现状来看，食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距，食品法律体系的框架结构仍有待进一步的科学化、合理化。

在食品安全范畴局限性很强，食品卫生管理取代了食品安全管理，对于“食品初级生产过程中安全操作生产对食品安全性和适宜性的影响”重视不够。由于我国在食品安全管理中，没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上，因此造成了食品安全法律体系的广度不够；具体标准和法规的制定上也不够协调和系统。食品工业是我国支柱性产业，食品质量安全水平的高低直接影响到我国食品的国际竞争力。一个既符合我国国情又与国际接轨的食品安全法律体系，可为企业提供一套完整有效、科学合理的安全生产和监控管理技术标准，并强化食品从业者的自主意识，引导和规范企业行为。因此建立一个合理，有效的食品安全法律体系将是我国食品安全法制化工作急需加强的重点。

三、构建相对独立的法律体系是食品安全的一个发展趋势

食品安全的法律体系的建设是保证食品安全、提高生活质量的需要，也是在国际贸易中实施我国环境战略的需要。研究、借鉴其他国家的经验和教训，有利于我国食品安全法律体系和产业政策的完善以及与国际市场的接轨。

（一）我国在近几年来所发生的重大事件上所做的努力

1、在2003年爆发的传染性非典型肺炎疫情中我国加强食品卫生监督工作 全面防制非典。结合非典防治，开展了餐饮业专项整治，把加强食品卫生、安全监督执法作为非典防治工作的重点措施之一；打击制售假冒伪劣食品的行为，保证紧缺物资的正常供应；全力做好非典期间重大活动的保障工作。

2、在2004年及2005年，周边国家和我国部分省份发生了动物高致病性禽流感疫情，为有效防止禽流感对人的感染，我国加强食品卫生监督管理有关工作，提高人民群众和食品从业人员防病意识和能力，加强对重点地区卫生监督工作的督导，把城乡结合和农村作为重点地区，重点监督经营野味的餐饮业、交通要道餐饮业和集体食堂等。同时，还加强对餐饮业的规范管理，加强与农业、林业和工商等部门的联系，及时了解禽流感疫情动态采取相应卫生监督措施，防止可疑禽畜肉类流入餐饮业。

3、在2005年2月23日国家质检总局部署全国彻查苏丹红以来，政府采取了历史上最大规模的食品清查追缴行动，使消费者在空前关注中迅速提升了食品安全意识。从而使食品安全的重点体现在预防上。

（二）加强监督监测工作，促使食品合格率提高。

为了进一步做好食品化学污染物和食源性致病菌监测工作，我国建立了食品污染物监测网点。污染物监测网点建设使我国的食品污染物监测网点进一步完善，监测能力进一步得到了增强。

（三）完善食品安全危险性评估的方法和技术。

对食品添加剂、食品包装材料、食品容器以及新研制、发现和引进的新资源食品的许可要严格建立在危险性技术评估的基础上，本着尊重科学的原则修订《新资源食品卫生管理办法》。通过组建的危险性分析专家队伍及时收集、分析食品危害情况，开展危险性评估，及时预警。建立卫生监督技术支撑体系和执法监督体系，使其承担食品卫生、职业卫生、医疗机构和血站等监督执法任务，并对食品生产经营单位进行风险度和信誉度量化评价和分级，对高风险、低信誉的企业重点监管。

四、发展和完善我国食品安全法律体系的建议

（一）加强国外食品安全法律标准的研究、消化，借鉴发达国家经验，建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，探索和发展既和国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系。

（二）加快建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制，使我国食品安全迈上一个新台阶。在制度规范上，建立起食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依，有章可循。

（三）推进体制改革，加强监督队伍建设，保证卫生监督的公正，加大食品卫生监督的力度，改革卫生监督体制。

（四）建立和完善食品安全法制保障体系、食品安全预警和控制体系、食品安全监管和卫生监督体系三大目标以及具体指标，同时从经费、人员、组织、管理等方面落实目标实现的保障措施，为食品卫生监督工作明确工作的重点和努力的方向。

（五）将整顿和规范食品市场经济秩序工作和食品药品放心工程实施工作有机地结合起来。各级卫生行政部门严格执法，对违反《食品卫生法》制售假冒伪劣食品，坑害消费者的不法生产经营者坚决查处，有力打击制售假冒伪劣食品活动，维护广大消费者的合法权益，保障广大人民群众的身体健康。

（六）加强现有法律法规的惩罚力度，依法加强权力监督，实施对食品安全的有效保护。各级人大作为地方最具权威的监督机构，依法实施法律监督和经济工作监督，是宪法赋予的职权，应充分发挥其监督作用，果断启动监督程序，依法加强监督，及时发现、纠正和撤销违法的危害食品安全的行政行为。具体方面如下： 1、处罚要狠。2、监管要下大力气，实现监管到位。3、建立问责制。4、加强舆论监督。5、食品药品的监管由一个部门来实现。

综上所述，食品的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。在日益增加的食品国际贸易中，加强食品安全法律体系对阻止国外低劣食品进入我国市场，防止消费者遭受健康和经济权益损害，将起到重要的技术保障作用。食品安全法律的有效实施，将使食品生产全过程标准化、规范化，保障和提升食品质量安全水平，同时发挥日益重要的作用。 同时，我们也要看到，在解决食品安全问题上，仅仅靠完善食品监管体制是不够的，从这些食品安全事件中，我们也应该看到，作为商人的一种道德缺失问题，厂商追逐财富，将人民的生命健康安全弃之如敝履。这些事件损坏了市场经济的秩序，挑战了社会文明的底线，社会主义市场经济，是法制经济，也是道德经济。一个以人为本的现代社会，决不能放任见利忘义的行为，决不允许基本道德的失守。

五、总结

食品安全事件所暴露的体制问题和道德缺失，也向全社会发出了预警信号。在一个国家的文明框架中，道德与法律唇齿相依，缺一不可。必须做到依法治国和以德治国并举，在我们完善社会主义市场经济、推进现代化建设的进程中，完善现有法律法规所存在的问题，填补在执法过程中出现的法律空白和盲点，加大执法力度，使食品安全问题能够有法可依，同时为道德建设提供强而有力的法律保障，同时一刻也不能放松道德建设，只有在全社会开展社会主义荣辱观教育，大力加强公民道德、职业道德、企业道德、社会道德建设，在全社会形成诚信守法的良好环境，才能有效构筑牢固的社会文明防线，全面推进经济社会的科学发展。

参考文献：

1、国际食品法典。