食品安全法律体系范文

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中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-110-01

不断发生的食品安全事故，不仅对消费者的健康造成威胁，同时也造成了巨大的经济损失并影响经济社会的持续稳定发展。食品安全成为目前公共健康面临的最主要威胁之一。重视食品安全，已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面，同时也是一个社会文明、进步的标志，是科学发展观的重要内容之一。构建一个合理的，有效率的食品安全法律体系是我国保证食品安全、提高生活质量、建设和谐社会的重要保障。文章从我国食品安全法律体系的缺陷着手，论述一下其完善。

一、我国食品安全法律体系存在的缺陷

（一）食品安全法律法规不健全，缺乏完整性和系统性

到目前为止，我国食品安全法律是以《中华人民共和国食品安全法》为主导，由法律、行政法规、部门规章、地方性法规及相关的司法解释构成的体系。条文规定数量较多，调整和规范的事项也较多。然而，法律体系依然不健全，缺乏完整性和系统性。由此带来的问题是在食品安全执法活动中难以从源头上打击生产、销售假冒伪劣食品者。

（二）缺乏食品安全监管失职的责任追究机制

我国食品安全监督管理体制不完善的另一个原因是缺乏食品安全监管失职的责任追究机制。由于监督管理体制上存在多头监管、职责不明等缺陷，由此经常会发生监管失职、执法不力的情况。①

（三）执法部门权责不清，运作效率低

我国食品监督管理形成了多个部门监管的体制。目前我国参与食品安全监管的机构有国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、国家工商总局、国家质检总局等。按照有关规定，这些机构均可以对食品安全进行监督管理。正因为各部门权限与职责不清，一旦发生食品安全事故，各部门可能会相互推诿，找借口置身事外。在执法时，难以合作形成合力，运作效率低下。

（四）食品安全立法技术薄弱，预防性监督难以实现

现阶段，我国食品安全的技术支撑体系不完善，受制于科技发展水平，相关食品安全检测技术、检测设备都还比较落后。另外，我国食品安全法律法规对在水果、蔬菜等允许的农药残留量的规定也远远低于国际食品法典规定的农药残留标准。由于立法技术薄弱，相应的食品安全检验设备与检验技术滞后于社会发展的需要，致使食品安全的预防性监督难以实现。

二、完善我国食品安全法律体系的思考

（一）完善食品安全法律法规体系建设，使保障食品安全的各项工作有法可依

完善我国食品安全的法律体系，这个体系是“以食品安全基本法为龙头，其他具体法律相配合，辅以食品安全技术法规和标准的多种层次的法律法规体系”。具体措施如完善有关对农产品种植等源头管理的规定，制定有关对新产品投放市场的审查及其跟踪观测的规定，增加对为生产、销售假冒伪劣食品提供原材料者的处罚措施等。最终使食品安全法律体系覆盖食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、消费等各个环节。

（二）建立有效的食品安全监督管理体制

建立有效的食品安全监督管理体制，具体包括以下几个方面。一、健全信息披露机制。《中华人民共和国食品安全法》第八十二条规定：国家建立食品安全信息统一公布制度。食品安全的具体信息由国务院卫生行政部门统一。然而，信息公布仅仅由相关部门披露还远远不够。因此，要健全信息披露机制，还应加强与之相关的各项制度建设。

（三）健全缺陷食品召回制度，完善已有的法律

食品召回制度是一种旨在消除离开生产线、进入流通领域的潜在不安全食品危害风险的制度，其目的是预防和消除不安全食品对消费者造成的伤害。②实施食品召回制度最重要的因素是企业执行召回制度的情况，西方发达家在推动召回制度的实施上都是以推动主动召回为主。借鉴西方发达国家经验，对我国食品召回制度具体规范手段进行调整，也应推动企业主动召回为主，责令召回为辅，立法完善现有的制度。我国《产品质量法》第46条规定：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的危险。产品有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”由此可以看出，强制性的国家标准和行业标准，操作性强，可以快速、直接地衡量食品是否为缺陷食品，这样即便于诉讼，又可使企业及时发现缺陷食品，防止投入市场或及时召回缺陷食品。因此，制定科学、统一的国家标准和行业标准是当务之急。

（四）建立食品安全责任追究机制

一方面，对相关人员在监管、执法中不力的，应追究其责任，有利于相关法律法规真正发挥其在保障食品安全中的实效，也有利于执法人员强化监督和执法意识，使法律真正落到实处。另一方面，对在食品安全事故中起协助作用的社团、其他组织或个人也应追究相应的责任。

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为了减轻食品安全事故的危害，保障人民群众的利益，辽宁省政府正在不断完善着辽宁省的食品安全法律体系。当前辽宁省的的食品安全法律体系现状如下：

一 、发挥了地方立法优势，灵活应对了出现的食品问题

在食品安全法实施之后，还有很多问题存在，面对这些问题，辽宁省政府发挥了地方立法的优势，制定了许多地方规定和通知，目前大致有《辽宁省食品安全监督管理责任的通知》，统一负责、领导、指挥食品安全突发事件，让本行政区域的食品安全得到了有效管理； 《辽宁省食品生产加工环节风险监测实施办法》，在生产加工方面做了细致的安排和采取了有效的办法，通过风险信息收集、研判找出潜在食品加工环节安全隐患；《关于印发辽宁省餐饮服务食品安全百千万示范工程建设实施方案的通知》，这是为了提高我省餐饮服务食品安全水平，根据国家食品药品监督管理局印发的《餐饮服务食品安全百千万示范工程建设指导意见》，制定了此项通知，在“十二五”期间，在全国创建数百个餐饮服务食品安全示范县（含县级市、区）、数千条餐饮服务食品安全示范街，数万个餐饮服务食品安全示范单位（店、食堂），形成点线面相结合的示范群体，带动促进餐饮服务食品安全保障水平的稳步提高。为推动全省争创“百千万”示范工程建设活动的顺利开展，结合我省实际，制定本方案；《辽宁省食品安全举报奖励办法》有效的应对了危害食品安全的违法行为，让不合理现象得到惩罚，鼓励省内各市群众对食品安全犯罪行为进行举报，保障人民群众身体健康；《关于印发辽宁省食品安全黑名单制度的通知》有效的应对了一些食品生产企业的不法生产现象的发生。食品生产经营单位有某些不良行为之一的，即列入黑名单，如一年内发生两次（含两次）以上一般群众投诉的，或者收购、加工、销售病死、毒死的禽、兽、等其制品。都将受到惩治。让一些企业不得不整改；《关于印发辽宁省食品安全监督管理责任制的通知（辽食安委发[2011]7号）》；《辽宁省就调整行政管理体制加强食品安全监管通知》则按照精简统一效能的原则，强化地方政府责任，理顺权责关系，完善监管体制，提高监管水平；《关于印发辽宁省学校食堂食品安全监督员制度的通知》各地要高度重视学校（含托幼机构）食堂餐饮服务食品安全社会监督工作，要结合实际，制定切实可行的工作方案，建立有关制度，保证此项工作顺利开展。这些规定和通知，在一定情况下改善了辽宁省的食品安全情况）现状。

二、对食品安全的规定内容更加丰富和具体

辽宁省食品安全规定和通知的制定，对辽宁省食品安全的规定比《食品安全法》更加具体。各市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）、村民组（居民小区）应按照省食品安全工作基本标准的要求，做好本区域的食品安全工作。还有依据《中华人民共和国食品安全法》制定了《辽宁省食品生产加工环节风险监测实施办法》在本办法中，省局设立食品风险信息举报投诉电话（12365）和举报投诉信箱（）。并且对举报人进行奖励。《关于印发辽宁省餐饮服务食品安全百千万示范工程建设实施方案的通知》中具体要求每年创建省级餐饮服务食品安全示范县3-5个，示范街20-40个。公布了7项省级餐饮服务食品安全示范街区（美食广场）基本标准，以及8项省级餐饮服务食品安全示范单位基本标准。 《关于印发辽宁省食品安全黑名单制度的通知》其中有10条关于列入黑名的条件， 让企业更加明确了如何管理。

三、发挥地方立法能力不够充分，食品安全环节和指标存在缺失

在现阶段，食品安全的某些环节还存在缺失，某些环节的法律还不很健全。在食品法中能够找在生产，检验，存储，销售等环节中找到相应的法律。但是在食品源的管理方面存在缺失。例如种植和养殖过程中，并为做出较明确的规定。如发生在某些学校食堂的中毒事件，就是食品源方面管理不慎造成的。而且《食品安全法》中仅对104种农药在45中食品中的291个指标进行了规定，这和国际食品法典中对176种农药在375种食品中规定的2439条农药指标相比还相距甚远。另外，食品生产加工小作坊、食品摊贩还没有地方性法规和规章进行规范，存在监管空白。有必要结合我省实际，制定相应的地方性法规。

四、立法缺乏系统性和统一性

从总体上看，辽宁省负责食品相关部门较多，在食品管理方面多则有9个部门进行管理。有些因执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不得当，执法过程中执法主体之间未能协调一致等等问题。某些法律未能涵盖从农田到餐桌的全过程， 种植、 养殖等环节的行为规范，还没有专门的法律予以调整；有些相关的法规存在着相互交叉和矛盾 ；给食品安全监管工作带来了极大困难，同时也带来了不良的后果。 从国外的情况看，都有一部比较成熟的通用法律，或者几个法律相互协调，共同作用。例如：美国的食品安全法律体系共有七部法律，德国的食品安全法律体系有四大支柱，日本也先后对《食品卫生法》 进行了十多次修改，同时还于2003 年制定了《食品安全基本法》。

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食品安全的违法犯罪行为应承担相应的法律责任，已经成为社会共识。作为一项特殊的产品，食品不仅具有反复性、日常性等特征，更是与人民的身体健康和生命安全具有非常密切的关系，损害一旦发生甚至不可逆转。然而从食品工业产生开始，大小规模的食品安全事件就层出不穷从未停歇。美国疾病控制中心估计食源性病原体的污染每年大约导致7600万人生病，325000人住院，5000人死亡（Mead et al.，1999）。食源性疾病不仅影响了生产力，相当于是对人体能量的另一种赋税（FAO/WHO，1984）。虽然食品消费是私人物品，但与之相伴的食品安全所引发的疾病却会给医疗服务体系带来负担，给经济生产率带来损失。

2009年2月28日颁布的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）以第九章“法律责任”专章共15条的篇幅对违反《食品安全法》所应承担的行政处罚、民事赔偿以及刑事责任作出了规定，其对于规范食品生产经营活动，防范食品安全事件发生，保障公众身体健康和生命安全发挥了重要作用。

但是与此同时，近年来三聚氰胺、苏丹红、地沟油等食品安全事件依然频发，犯罪违法成本较低无疑是当前大量食品安全事件发生的重要原因。而这一结果在一定层面上暴露出，我国现行《食品安全法》在法律责任的规定上存在内容滞后缺失或者操作程度低等问题。在此背景下，《食品安全法》在实施四年后即将启动新一轮的修订，“治乱用重典”的呼声日益强烈。当然，“重典”显然不仅仅意味着严刑峻法，动辄死刑。食品安全治理涉及民事、行政、刑事等各个环节，对于食品安全责任的规定也需要系统化思维。因此，“重典”应是明确规定和有效落实各项食品安全违法犯罪行为所应承担的各项法律责任，规定不同层级和程度的食品安全法律责任体系，在反复评价和反思的动态中发展完善相关的法律法规。本文将主要运用法律责任理论和政府监管理论，分析中国食品安全法律责任体系的构成，梳理现有法律责任制度，并针对食品安全法律责任的不同类型，对《食品安全法》的修改和完善提出自己的见解。

一、强化民事责任机制：自我规制与损害赔偿

（一）食品安全：谁的责任？

由于食品安全事件频繁发生，因此我国现行《食品安全法》在立法之初就在立法取向上采取了强化“命令与控制型（command-and-control）”的规制方式（高秦伟，2012），甚至实施排他性的规制，前者如废除了食品免检制度（原法第60条），后者如该法第三章对“食品安全标准”作出了专章规定，在立法技术上突出了食品安全标准制定（standard setting）的基本制度与制定程序（陈军，2009；高秦伟，2012）。

在食品安全责任设计上，现行食品安全也是强调政府规制，以政府责任弱化行业组织与企业责任。政府及相应行政部门集中承担了食品安全责任，过分依赖于行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等传统的行政管理方式，未能充分秉承“企业是第一责任人”的理念，未能有效实现政府监管与企业自我规制相结合。背后的原因显然是与食品行业的市场失灵以及诚信缺失密不可分。在过去的几十年间，中国社会从熟人社会迅速转型至市场经济，追求利益成为不少企业的唯一目标。在一系列食品安全事件接连爆发后，公众对于企业能够自我约束的信心跌至谷底，以政府行为干涉市场运作、以政府规制取代企业责任的呼声不绝于耳（国务院，2008）。但是事实上，在实践中，政府责任模式所导致的弊端却已经呈现。仅以三聚氰胺为例，在《食品安全法》实施仅一年后的2010年，被国家食品药品监督管理局严令禁止的三聚氰胺重现奶业江湖，这对由立法刚刚确立的政府主导型的规制模式而言显然是个沉重的打击。这表明，在现有市场经济环境下，将食品安全责任完全交由政府掌控的这一“全能政府”的做法已经不再适用。

在2013年的机构改革中，中央层面显然也注意到了这一问题。在《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。”可见，本次机构改革的一大特色就在于着力实现政府的职能转变，落实到食品安全领域，以食品生产经营方作为食品安全第一责任人理念被重申，而与之相对应的就是在食品安全事件法律责任规定上重心的转移，使民事责任作为食品安全法律责任体系中的首要责任。

（二）自我规制与损失赔偿

随着科学技术手段在食品领域的运用，现代食品在配方、标准、制作工艺等方面都已经愈加精细和高度技术化，因此无论是多么详尽的立法或者规范性法律文件都会给企业留下宽泛而广泛的裁量空间，而执法更无法深入到每项产品的每一环节的所有程序中。因此，实现食品安全的必由之路就是要由市场取代监管，并进而弱化行政手段，强调企业责任。而其中关键就是实现企业和行业内部的自我规制。

自我规制是一个非常广泛的概念，其几乎可以涉及非政府行为的所有方面（Cary Coglianese，2013）。通过法律授权或政府委托，一定的社会组织承担起公共管理与规制的职能，规制过程的决策和执行均由二者分享，具有社会自治的制度性意义（田飞龙，2010）。在食品安全领域，自我规制就是指食品安全相关企业按照企业的内部规则，根据国家的规格、标准，或者以高于国家的规格、标准的水准独自制定规格、标准，对企业的生产经营进行控制的行为，主要包括质量管理、信息公开、责任自觉和技术革新等内容（王贵松，2009）。基于自我规制，相关食品企业除履行除法定义务外，还需要履行约定义务，即向购买方承诺其产品所应达到的标准。

基于此理念，当食品安全事件发生后，食品安全领域的行政机关未能履行监管行为，就可能被认为是违法的。而根据依法行政的制度宗旨，当行政机关怠于履行职责的不作为行为违法时，就必须承担相应责任。与此同时，实践中的事例也印证了行政法律责任的必要性。在2007年三鹿奶粉所点燃的“三聚氰胺”事件发生后，责任企业通过破产程序从民事赔偿程序中“金蝉脱壳”，受害者因此追溯无门。人们开始意识到，当食品安全事件发生后民事责任缺位或者脱逸时，以国家财政作为后盾无疑是很好的保障（朱新力，2001；杜仪方，2009）。

（二）食品安全行政赔偿责任的可能性

如前所述，由行政机关承担食品安全的补充责任，其必要性是毫无疑问的。那么问题关键在于，建立食品安全行政赔偿制度是否具备可行性？虽然《宪法》第41条第3款“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，为食品安全行政责任提供了宪法上的依据，但是现行《食品安全法》第95条仅规定了公务员的行政问责，对行政机关的行政法律责任却未做任何规定。

鉴于国库资源的有限性，法律规定并非所有公民任何的权利受损最后都可从国库获得赔偿；普通公民要获得行政赔偿必须符合一定的条件。那么，在食品安全的行政监管中，当消费者权利受损时，是否具备要求行政机关承担行政赔偿责任的可能性？从理论层面出发，要使得行政机关承担食品安全的行政法律责任至少要具备以下两项条件。

能够认定行政行为违法。现行《食品安全法》第6条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”同时，《食品安全法》第八章中对各食品监管部门的行政职权所进行的明确规定，也为确定行政机关违反法定义务的行为提供立法上的可能性。然而，依据行政法一般理论，上述“无固定内容的条款和普遍标准（昂格尔，1994）”的规定在赋予行政权限的同时也给予其大量的裁量空间，而依据行政裁量，行政机关有权依据个案的具体情况选择其中它认为最为妥当的法律效果（杨建顺，2004；周佑勇，2007）。按照此逻辑，行政机关完全可以裁量为由否定其在食品安全事件中疏于监管的行为属于、并从而逃脱行政法律责任。但是事实上，食品领域却具有特殊性。鉴于食品安全领域中生命权和健康权的重要性，为有效约束行政权，学界在判断行政行为时往往会运用到行政裁量缩减论以对抗裁量（李建良，2002）。 在食品安全领域，一般认为，行政机关对其规制权限的行使虽然具有裁量权，但是如果该权限行使侵犯到了公民健康权这项标准，则行政权限就应当受到限制（下山瑛二，1978）。也即，当产生对国民的生命、身体、健康等损害结果的危险时，如果行政机关行使规制权限就能够容易地防止该结果的发生，而不行使则无法防止时，行政机关就应当行使规制权限，否则就可判定其行为违法（王贵松，2007；胡建淼、杜仪方，2010）。

受害者具备资格。在食品安全事故发生后，能够认定行政机关的违法行为，却并不意味着发生食品安全事故后，受害者就有权对行政机关提起行政诉讼并要求其承担法律责任。因为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定，提起行政诉讼的原告，须与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。也即，受害者在食品安全事件发生后要提起行政诉讼，必须需要证明其与行政机关的行为间存在利害关系。事实上，现行《食品安全法》第1条的规定“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”，已经为普通公民行政机关预留了完美空间。因为根据“保护规范”理论，只要“有效的法律规定（行政的法律义务即由此而来）不仅是为了公共利益，而且――至少也――是为了公民个人的利益，就应当肯定主观权利（哈特穆特・毛雷尔，2000）”。换言之，当保障公众身体健康和生命安全已经被作为《食品安全法》的立法目的时，行政机关给国民供给安全食品就不仅仅是对公共利益和社会秩序的保障，更是应确保每一个公民生命和健康安全（下山瑛二，1978）。而当公民身体生命因食品安全而受损时，当然与行政机关的行为存在利害关系，也自然可以提起行政诉讼。

综上，虽然遭遇重重困难，但是理论界对完善食品安全行政责任制度的探索却从未停止。大陆法系对于食品和食品行政自身特征的细致把握，以及我国现行《食品安全法》立法中预留的空间，都为设立食品安全行政责任提供了可能性。

（三）修法的动向

今年4月18日，国务院出台《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，该意见明确指出现行食品监管体制的弊端，“食品监管职责交叉和监管空白并存，责任难以完全落实，资源分散配置难以形成合力，整体行政效能不高。”一个月后，在今年5月的国务院常务会议上，国务院总理明确提出要建立最严格的食品安全监管制度（中国新闻网，2013）。鉴于我国食品行政监管现状与现有立法基础，在建立最严格食品安全监管制度契机下，笔者认为在本次《食品安全法》修订过程中应考虑将食品安全的行政法律责任写入立法。只有建立完善可行的行政责任法律制度，才能实现“将权力关进笼子”，从而使得食品安全监管制度落到实处。

具体而言，在现行《食品安全法》第95条问责条款前增加行政责任条款：违反本法规定，县级以上地方人民政府和卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者、、而造成人身、财产或者其他损害的，应承担行政赔偿责任。

与此同时，虽然并不属于行政责任的概念范畴，但是在构建食品安全监管责任体系中也有必要对行政问责制度进行一定完善。现行《食品安全法》第95条就行政机关工作人员在食品安全监管中不履行本法规定的职责或者、、的，规定处以记大过、降级、撤职或者开除等行政处分。但是，法条中关于谁来问责、依照何种程序追究等关键要素却并没有涉及，这使得食品安全事件发生后，由于缺乏相应的制度、体制和机制作支撑，问责机制仅流于形式，极具风暴效应却很难具备实施的有效性。因此也有必要在本次修法中对行政机关的监管问责制度中具体的问责主体、权限、问责客体责任层次、问责事由的标准和范围以及问责程序制度体等进行明确规定，让食品安全问责摆脱“运动式风暴”而走向“常态”。

三、明确刑事责任追究制度：行刑衔接

对于食品安全违法行为除应由行政机关给予一定的行政处罚外，如果情节严重构成犯罪，还应当基于刑法规定而追究其刑事责任。对于食品安全刑法规制的必要性和可能性，学界相关论著已较为成熟，笔者在此不着笔墨（张亚军，2012；刘仁文，2012）。而2011年《刑法修正案（八）》的出台，也在很大程度上为食品安全入刑实践提供了立法上的依据。但是显然，对于食品安全领域的违法行为，除刑法处罚外，更常见是同为公法领域的行政处罚。二者与私法领域的民事责任一起共同构成了食品生产经营企业的责任体制。 只有把食品安全行政处罚体系和刑事制裁体系衔接起来，才能有效遏制违法犯罪行为，并同时防止滥用法律。然而遗憾的是，无论是理论还是实务界，就食品安全行政处罚与刑法处罚关系的探讨却凤毛麟角。

现行《刑法》涉及食品安全刑法处罚的相关规定是第143条“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和第144条“生产、销售有毒、有害食品罪”。 而《食品安全法》中，行政处罚的规定在第84至第94条。《食品安全法》仅有的刑罚处罚条款出现在第98条：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。应该说，这一风淡云清的规定在一定程度上确实能够实现将食品安全违法行为从《食品安全法》引致到《刑法》的目的。但是如同任何简洁的立法所面临的难题一样，过于模糊的规定方式并未明确行政处罚和刑罚处罚的边界，这为实际落实食品安全责任提供了难度。具体而言，《食品安全法》第84-94条规定了对生产经营“添加食品添加剂”、“农药残留”、“营养成分不符合食品安全标准”、“腐败变质”等行为可以给予行政处罚，而事实上上述行为又均符合《刑法》第143条所规定的“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”的行为要件，或者准确而言都是后者的具体化。那么，二者是否会交叠或者真空？

依照刑法理论，要构成犯罪，要件之一是违法行为必须存在严重的社会危害性，已达到犯罪的程度。而相较于行政处罚而言，判断危害性是否达到了一定程度的严重性，就要从“被侵害的法益”和“违法行为方式”等方面进行判断。对此，刑法泰斗陈兴良教授提出了“情节轻重、数额大小和后果大小”作为区分两项制度的决定因素，而上述标准也成为刑法学界通说（陈兴良，1992）。如果将上述标准适用于食品安全领域，我们发现相较于《食品安全法》第84-94条而言，《刑法》第143条还规定了“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患”以及“对人体健康造成严重危害”等表述方式。显然，上述条文采取的是以“后果大小”标准作为行政处罚和刑罚的临界点。通过法解释的方式我们可以认为：生产经营企业一旦出现生产、销售不符合卫生标准的食品，相关行政机关就可对其作出行政处罚；但是并非所有违反《食品安全法》的行为都会触犯刑律，只有当该违法行为产生了一定的危害后果时，才可采取刑罚处罚方式。然而，问题并非就此迎刃而解。对于何为“严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患”，或者说怎样的情形才可算是“对人体健康造成严重危害”，对此，《刑法》、《食品安全法》以及国务院颁布的《食品安全法实施条例》都没有明确说明，它仍然有待于出台司法解释或者法院指导性案件加以进一步明确。

笔者认为，虽然存在必要性，但是在《食品安全法》中对于量刑等进行具体规定显然不现实。倒不如借助修法的东风进而出台相关司法解释，对《刑法》143条中“严重事故”、“严重危害”等进行量化，也许是更为便利而有效的途径。毕竟，作为不同的规制手段，刑罚和行政处罚有其各自疆域，不宜随意取代。面对食品安全严峻现状，在“治乱用重典”理念下，更要警惕食品安全处罚走向以刑罚取代行政处罚的极端。

四、结语

从法律规范的逻辑上而言，法律责任的意义在于其是使得法律具有操作性和有效性的关键。如果缺少了法律责任，那么法律事实就等同于只有行为模式而缺乏具体规范后果的道德规范，法律的操作性和有效性就无从谈起（凯恩，2008）。当然，在食品安全领域，健全法律责任体系的现实意义远不仅此。健康和生命在任何社会语境下都是第一位的，更何况在中国“民以食为天”的传统文化下，食品安全又是涉及民生、政府公信力甚至社会稳定的关键问题。而通过完善食品安全法律责任，不仅能够为损害提供救济，更能够通过惩罚方式对其他社会成员实现教育和警戒的作用，从而从源头上预防和抵御食品安全事件的发生。

完善食品安全法律责任，就是要建立起可操作性的综合性食品安全法律责任体系。以民事责任作为首要责任，树立企业第一责任人理念，增设自我规制和违约责任条款，同时设立食品安全保险制度，使得损害赔偿更具备实际效果；在民事责任缺位时以行政赔偿责任作为补充，实现依法行政与受害者权利保障相结合，同时进一步明确现有行政问责的具体制度和程序；而作为最严厉的刑事责任，秉承罪刑法定，通过法解释明确相关概念从而实现刑罚责任与行政处罚相衔接。总之，只有民事、行政、刑事责任各自分工而又相互配合形成合力，才能在最大程度上减少食品安全事件的发生，为舌尖上的安全实现“保驾护航”。

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[26]朱沅沅，2011：《食品安全监管的刑法规制》，《上海政法学院学报（法治论丛）》第6期。

[27]左峻德，2001：《推动我国消费商品第三者责任保险机制之可行性研究》，经济部标准检验局主办“推动我国消费商品第三责任保险机制之研究”产官学研座谈会，台北。

[28]新浪网：《国务院：建立最严格食品药品安全监管制度》，http：//.cn/ c/2013-05-06/185527040923.shtml。

[29]第五届中国食品安全论坛，凤凰网：http：///mainland/ detail_2013_06/18/26500969_0.shtml。

[30]下山瑛二：「食品品公害と国の任，『法律第50第5号。

[31]FAO/WHO （Food and Agriculture Organization/World Health Organization），1984，“The Role of Food Safety in Health and Development”，Report of the Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Safety，Technical Report Series 705.Geneva：WHO.

[32]Kinsey，J.D.，2001，“The New Food Economy：Consumers，Farms，Pharms，and Science”.American Journal of Agricultural Economics，83/5，pp.1113-1130.

篇4

食品安全事关人民群众切身利益，食品安全犯罪严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重扰乱社会主义市场经济秩序、严重影响社会和谐稳定、严重损害党和政府的形象。为维护市场秩序的健康、有序的发展，维护人民群众身体健康、生命安全和切身利益，最高人民法院和最高人检察院联合了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下称解释），要求对危害食品安全犯罪案件从严量刑，进一步加大对危害食品安全犯罪的打击力度，细化危害食品安全刑事案件的法律适用的定罪量刑标准。其中第21条规定：“司法机关可以根据检验报告并结合专家意见等相关材料进行认定；必要时，人民法院可以依法通知有关专家出庭做出说明”。

实践中对食品中有关原料是否会对人体造成损害的认定存在较多的问题。第一，按照国家现有食品安全标准，有的食品中鉴定不出有毒有害成分。第二，经鉴定，虽能鉴定出有关物质，但难以认定其为有毒有害物质。第三，有的食品已经售出，无法追回进行鉴定取证。第四，鉴定机构只对检测出来的物质负责，但对其是否有毒有害需要其他机构来认定。

解释第21条解决了司法实践中食品原料的认定问题。司法机关可以依据检验报告并结合专家意见，认定食品原料是否对人体造成损害。它赋予检验报告证据资格，并充分发挥专家证人的作用，既解决了鉴定类证据的资格问题，又能贯彻刑诉法修改的最新成果，对于指导司法实践具有重要意义。第一，食品市场日新月异，国家关于食品安全的标准相对滞后，很难适应变化的食品市场。专家处于某一领域的前沿，在一定程度上能紧跟食品市场变化的步伐，在法律法规空白的情况下能够准确的认定食品的安全问题。其实质是以一种动态的食品安全标准来适用变化的食品市场。第二，该条规定从实体上和程序上强化专家证人证言的证明力。实体上，有一些可能对人体造成损害而国家食品安全标准对此却是空白的情况下，它规定检验报告并结合专家意见可以作为定罪量刑的依据。程序上，法官可以根据案情需要，要求专家出庭作证，在法庭上经过质证后才能作为定罪量刑的依据。

解释第21条规定对指导司法实践的具有重要意义，但由于该条过于粗略，在适用过程中也会暴露一些问题。第一，没有对专家做出具体界定，出现结合专家意见难的问题。专家所处地域、研究方法等不同，可能导致各个专家对食品原料是否对人体造成损害有不同的意见。东部地区、西部地区专家对食品原料是否对人体造成损害的认定相左时，定罪量刑时应结合哪个地区专家的意见。不同省、自治区、直辖市内的专家对食品原料是否对人体造成损害的认定相左时，定罪量刑时应结合哪个省、自治区、直辖市专家的意见。第二，基层地区特别是一些僻远地方审理食品安全的案件，出现专家出庭难的问题。专家大都分布在各大中型城市特别是东部城市，基层地区几乎没有专家。基层地区审理食品安全的案件，需要专家出庭作证，法庭不能随时安排专家出庭。法庭得通知距离较远地区的专家出庭。专家证人的补偿费用相当高。专家来基层后又得安排人员的接送、安排吃住等，期间可谓烦琐复杂。有些法院图方便、省事往往以“没有必要”为由拒绝向专家发现出庭作证通知。若法院向专家发出出庭作证通知时，专家可能会基于其专业对通知进行判断，认为没有出庭必要加之距离较远，专家可能拒绝出庭。第三，制约裁判权，出现对法官自由裁量权监督难的问题。“必要”是解释第21条赋予法官就专家是否出庭作的自由裁量权。是否要求专家出庭由法院一方单独决定，其结果是诉权不能有效的制约裁判权。没有对“必要”的情形作出规定，规定哪些情况下应当安排专家出庭作证。公诉人、当事人都认为专家应当出庭作证遭法院拒绝后又应当采取何种救济途径。

适用解释第21条，笔者认为应当从以下几个方面解决将出现的问题。第一，从制定本解释的原意出发，解决专家意见不同的问题。本解释是基于对危害食品安全犯罪案件从严量刑，加大对危害食品安全犯罪的打击力度而做出的。国家法律法规没有统一规定，结合是否对人体是否造成损害的专家意见应坚持“从有”原则。如一份对人体造成损害的专家意见，一份对人体不造成损害的专家意见，应结合对人体造成损害的专家意见。国家法律法规没有统规定，结合对人体造成损害大小的专家意见时应坚持采用“犯罪地”的专家意见。即采用犯罪地所在省、自治区、自辖市的专家意见。第二，应当对法官就专家是否出庭的自由裁量权做出限定。笔者认为出现以下情形时，专家应当作庭作证。其一，专家意见对案件定罪量刑有重大影响，即专家意见是影响定罪量刑的关键事项，如对于罪与非罪、此罪与彼罪、是否判处死刑、是否适用缓刑等问题具有关键影响，而并非一些细枝末节的事实。其二，公诉人、当事人或者辩护人、诉讼人有均有异议的。第三，完善救济途径。要求专家出庭作证，控方、辩方可以在庭前听证会议中提出也可以在庭审过程中提出。若专家不出庭作证可能侵犯被告人的诉讼权利以致可能影响公正审理的，可以在上诉时作为上诉理由一并提出。若公诉机关要求专家出庭作证，法庭予以拒绝，检察机关可以为此为由做出抗诉。

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“民以食为天”，食品安全就是天大的事，它影响着人的健康，关乎着人的生命。但最近一个时期，食品的质量问题也频频被媒体所曝光，这直接导致了食品行业的安全问题成为人们最普遍关心的一大主题。如今食品安全事关消费者乃至下一代的健康和安全，是目前对公共健康面临的最主要威胁之一。因此，重视食品安全已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。

一、当前食品安全体系现状

（一）食品安全的现状

长久以来，关于种种劣质食品的报道几乎成了我们隔三岔五就能在媒体上看到的一个主要话题。比如说关于劣质奶粉、劣质面粉、劣质大米、劣质豆制品、注水肉、苏丹红……等等，我们可以列出长长的一列名单。这些频频曝光的食品加工中的黑幕对消费者来说已不再陌生。劣质食品层出不穷，时刻威胁着人们的生命健康。

目前我国食品安全领域存在五大问题：微生物造成的食源性疾病、种植养殖方面的农药残留和兽药残留、生产经营者守法意识淡薄、食品生产新技术应用所带来的食品安全问题、环境对食品安全的影响。这些问题从而导致了食品生产行业的发展非常不均衡，主要表现在以下几点：

1、环境污染是造成食品安全问题的首要因素。

2、农产品、禽畜产品中有毒有害物质残留量高、源头污染严重。

3、病原微生物引起的食源性疾病严重影响食品安全。

4、制造食品的过程中使用不合格原料及应用新原料、新工艺，添加有毒物质。

（二）食品安全法律体系现状

食品安全是一个庞大的体系，整个体系运行涉及企业的食品加工、生产销售、进出口、卫生监管、国家干预等各环节，同时也代表了一个国家的经济实力和对人民生命健康的重视程度。而食品安全法律体系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系。从我国食品安全的法律现状来看，由《食品卫生法》为主导，《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部有关食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的法律形态。但是，现行的食品安全法律体系显然不够完整，存在有一定的缺陷，主要有以下几点：

1、消费者的权益无法得到充分保证

相对于生产商和销售商而言，消费者处于弱势，他们几乎无法预见到食品潜在损害发生的可能性和范围，更无权处罚生产商或销售商。目前，我国有《产品质量法》和《消费者权益保护法》等法律法规来规范管理生产商和销售商的行为。但是，这些法律法规有时不能很好地保证消费者的权益，比如2005年的苏丹红事件，遵从消费者权益诉讼案“举证责任倒置”的原则，消费者只有举证出因食用涉“红”产品导致其人身受到了相应的损害，才能得到赔偿。但是，消费者很难举出因食用涉“红”产品而产生的具体人身损害，因为每个人日常食物的品种相当复杂。无法举证损害事实，法院也就很难支持消费者的诉求。又如《食品卫生法》规定，对造成食品中毒后果的，应追究相应的刑事责任和民事赔偿责任。但很多不合格食品不是食用后马上就有中毒现象，而在更多的情况下是长期食用才显现危害，这时再去追究造假者的责任，有可能为时已晚，最终造成追讨无门。目前中国法律规定只对实际损失进行赔偿，缺乏单独的惩罚性赔偿制度。也就是在确定具体赔偿数额时，仍是按照被害人的实际损失，包括物质损失和精神损失来计算的，这种损害赔偿制度并不能真正补偿受害方的全部损失。

2、企业违法后付出的代价较低

低廉的违法成本是一些食品安全事件出现的一个重要原因。这和现行的处罚机制有关。一直以来，我们对制假贩假者的处罚较轻，做一次假，能抵得上罚多次的钱，制假者付出的风险成本很小。以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违反该食品安全法的规定，在食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。然而根据该法，卫生执法部门在执法过程中对非法所得的认定缺乏手段，那些大量存在的地下食品加工黑窝点，生产成本极低，即便按违法所得的标准进行处罚，也根本起不到惩罚作用。“情节严重的”，才会被“吊销卫生许可证”，可那些卫生状况极差的黑户食品生产企业，往往就无证可吊，对他们的管理，只能是以罚代管了。就目前对食品安全的相关责任人的处理和处罚来看，往往是只要不造成恶劣影响甚至酿出命案，相关责任人的刑事责任就很难得到追究。

二、食品安全法制化有待加强

改革开放以来，食品安全法制建设取得了一定的成绩，初步奠定了食品安全保障的基本框架。但是，食品安全的法制建设也存在着时展遗留的缺陷：重权力，轻权利；重程序，轻实体；重局部，轻全局；重职权，轻责任；重处罚，轻促进。随着从传统社会向现代社会转变，从封闭社会向开放社会转变，从人治社会向法治社会转变，的食品安全法制建设已进入了新的变革时代。但是从我国食品安全法律体系的现状来看，食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距，食品法律体系的框架结构仍有待进一步的科学化、合理化。

在食品安全范畴局限性很强，食品卫生管理取代了食品安全管理，对于“食品初级生产过程中安全操作生产对食品安全性和适宜性的影响”重视不够。由于我国在食品安全管理中，没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上，因此造成了食品安全法律体系的广度不够；具体标准和法规的制定上也不够协调和系统。食品工业是我国支柱性产业，食品质量安全水平的高低直接影响到我国食品的国际竞争力。一个既符合我国国情又与国际接轨的食品安全法律体系，可为企业提供一套完整有效、科学合理的安全生产和监控管理技术标准，并强化食品从业者的自主意识，引导和规范企业行为。因此建立一个合理，有效的食品安全法律体系将是我国食品安全法制化工作急需加强的重点。

三、构建相对独立的法律体系是食品安全的一个发展趋势

食品安全的法律体系的建设是保证食品安全、提高生活质量的需要，也是在国际贸易中实施我国环境战略的需要。研究、借鉴其他国家的经验和教训，有利于我国食品安全法律体系和产业政策的完善以及与国际市场的接轨。

（一）我国在近几年来所发生的重大事件上所做的努力

1、在2003年爆发的传染性非典型肺炎疫情中我国加强食品卫生监督工作 全面防制非典。结合非典防治，开展了餐饮业专项整治，把加强食品卫生、安全监督执法作为非典防治工作的重点措施之一；打击制售假冒伪劣食品的行为，保证紧缺物资的正常供应；全力做好非典期间重大活动的保障工作。

2、在2004年及2005年，周边国家和我国部分省份发生了动物高致病性禽流感疫情，为有效防止禽流感对人的感染，我国加强食品卫生监督管理有关工作，提高人民群众和食品从业人员防病意识和能力，加强对重点地区卫生监督工作的督导，把城乡结合和农村作为重点地区，重点监督经营野味的餐饮业、交通要道餐饮业和集体食堂等。同时，还加强对餐饮业的规范管理，加强与农业、林业和工商等部门的联系，及时了解禽流感疫情动态采取相应卫生监督措施，防止可疑禽畜肉类流入餐饮业。

3、在2005年2月23日国家质检总局部署全国彻查苏丹红以来，政府采取了历史上最大规模的食品清查追缴行动，使消费者在空前关注中迅速提升了食品安全意识。从而使食品安全的重点体现在预防上。

（二）加强监督监测工作，促使食品合格率提高。

为了进一步做好食品化学污染物和食源性致病菌监测工作，我国建立了食品污染物监测网点。污染物监测网点建设使我国的食品污染物监测网点进一步完善，监测能力进一步得到了增强。

（三）完善食品安全危险性评估的方法和技术。

对食品添加剂、食品包装材料、食品容器以及新研制、发现和引进的新资源食品的许可要严格建立在危险性技术评估的基础上，本着尊重科学的原则修订《新资源食品卫生管理办法》。通过组建的危险性分析专家队伍及时收集、分析食品危害情况，开展危险性评估，及时预警。建立卫生监督技术支撑体系和执法监督体系，使其承担食品卫生、职业卫生、医疗机构和血站等监督执法任务，并对食品生产经营单位进行风险度和信誉度量化评价和分级，对高风险、低信誉的企业重点监管。

四、发展和完善我国食品安全法律体系的建议

（一）加强国外食品安全法律标准的研究、消化，借鉴发达国家经验，建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，探索和发展既和国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系。

（二）加快建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制，使我国食品安全迈上一个新台阶。在制度规范上，建立起食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依，有章可循。

（三）推进体制改革，加强监督队伍建设，保证卫生监督的公正，加大食品卫生监督的力度，改革卫生监督体制。

（四）建立和完善食品安全法制保障体系、食品安全预警和控制体系、食品安全监管和卫生监督体系三大目标以及具体指标，同时从经费、人员、组织、管理等方面落实目标实现的保障措施，为食品卫生监督工作明确工作的重点和努力的方向。

（五）将整顿和规范食品市场经济秩序工作和食品药品放心工程实施工作有机地结合起来。各级卫生行政部门严格执法，对违反《食品卫生法》制售假冒伪劣食品，坑害消费者的不法生产经营者坚决查处，有力打击制售假冒伪劣食品活动，维护广大消费者的合法权益，保障广大人民群众的身体健康。

（六）加强现有法律法规的惩罚力度，依法加强权力监督，实施对食品安全的有效保护。各级人大作为地方最具权威的监督机构，依法实施法律监督和经济工作监督，是宪法赋予的职权，应充分发挥其监督作用，果断启动监督程序，依法加强监督，及时发现、纠正和撤销违法的危害食品安全的行政行为。具体方面如下： 1、处罚要狠。2、监管要下大力气，实现监管到位。3、建立问责制。4、加强舆论监督。5、食品药品的监管由一个部门来实现。

综上所述，食品的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。在日益增加的食品国际贸易中，加强食品安全法律体系对阻止国外低劣食品进入我国市场，防止消费者遭受健康和经济权益损害，将起到重要的技术保障作用。食品安全法律的有效实施，将使食品生产全过程标准化、规范化，保障和提升食品质量安全水平，同时发挥日益重要的作用。 同时，我们也要看到，在解决食品安全问题上，仅仅靠完善食品监管体制是不够的，从这些食品安全事件中，我们也应该看到，作为商人的一种道德缺失问题，厂商追逐财富，将人民的生命健康安全弃之如敝履。这些事件损坏了市场经济的秩序，挑战了社会文明的底线，社会主义市场经济，是法制经济，也是道德经济。一个以人为本的现代社会，决不能放任见利忘义的行为，决不允许基本道德的失守。

五、总结

食品安全事件所暴露的体制问题和道德缺失，也向全社会发出了预警信号。在一个国家的文明框架中，道德与法律唇齿相依，缺一不可。必须做到依法治国和以德治国并举，在我们完善社会主义市场经济、推进现代化建设的进程中，完善现有法律法规所存在的问题，填补在执法过程中出现的法律空白和盲点，加大执法力度，使食品安全问题能够有法可依，同时为道德建设提供强而有力的法律保障，同时一刻也不能放松道德建设，只有在全社会开展社会主义荣辱观教育，大力加强公民道德、职业道德、企业道德、社会道德建设，在全社会形成诚信守法的良好环境，才能有效构筑牢固的社会文明防线，全面推进经济社会的科学发展。

参考文献：

1、国际食品法典。

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中图分类号：F407.82 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-00-01

俗话说：“民以食为天”。食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。在我国国民经济中，食品工业已成为第一大产业。全球及我国接连不断发生的恶性食品安全事故却引发了人们对食品安全的高度关注，也促使各国政府重新审视这一已上升到国家公共安全高度的问题，各国纷纷加大了对本国食品安全的监管力度。我国目前的食品安全监管较发达国家而言，起步较缓、问题较多，造成我国食品安全问题屡禁不绝的重要原因还是在于我国食品安全缺乏完整的保障体系。我认为，我国应从以下几点来促进食品安全水平的全面提高：

一、建立和逐步完善我国食品安全法律体系

随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要，作为食品安全法律体系的核心，《食品卫生法》对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用也有所降低。主要原因包括：

第一，《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄。食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对诸多问题的监管滞后和监管不力。

第二，食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及。和经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。

第三，食品安全法律责任的规定不严、处罚太轻。以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违反该法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。然而根据该法，在一般违法情况下，除了责令改正和警告之外，五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低。类似的规定总和起来，执法不力也就难免了。

二、建立和完善我国食品安全风险评估评价体系

食品的安全性评价就是评价食品中有关危害成份或者危害物质的毒性以及相应的风险程度，食品安全性评价在食品安全性研究、监控和管理方面具有重要的意义。我国必须建立一套评价和降低食源性疾病暴发的新方法，同时加强对与食品有关的化学、微生物及新的食品相关技术等危险因素的评价，从而逐步建立我国自己的食品安全评价体系，并在实践中加以不断完善。以新技术的安全评价为例，基因工程和辐照等高新技术在食品生产领域的引进，也对食品安全提出了特殊的挑战。某些新技术虽然会提高农业生产量，同时也可能使食品更安全，但若让广大消费者接受，必须对其应用和安全性进行评估，而且这种评估必须公开、透明，并采用国际上认可的方法。

我国应采取国际认可的手段，创建食品安全的评价标准，逐步建立和完善食品安全评价体系。做法主要包括：及时而适宜地对食品安全事件开展危险性评价，以便为国际和国家标准以及国家法律法规的制定提供依据；在全国范围内搜集食源性疾病和食品中有毒化学物质、致病菌污染的数据资料；及时、迅速地获取来自其他国家的危险性评价资料；就食源性疾病、食品中有毒化学物质和致病菌的污染以及微生物学危险性评价技术及数据加强与其他国家之间的有效交流。

三、初步建立我国食品安全信用体系

信用在当今社会的作用越来越大，作为市场经济的产物，它已成为企业的无形资本。食品安全不仅需要政府的监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，运用市场规律，把食品企业对社会的食品安全责任真正化为自己的自觉意识 一个体系的建立离不开法律作为保障。通过制定食品安全信用法律法规，可以用国家的意志强制赋予食品安全信用体系以相应的法律地位、确认食品安全信用体系内各项制度的普遍法律效力、明示食品安全信用信息的权威性和指导作用。

在食品安全信用体系中，道德约束和法律建设是一对互补关系。道德和法律相比较，在食品安全的覆盖领域方面要比后者广泛得多，可以弥补法律规范的不足。道德主要通过社会舆论呼唤人的良知、抨击丑恶现象，以群体的力量指引和迫使人们规范自己的行为，真正做到自律。政府应在食品行业大力开展道德教育、进行社会舆论引导、进一步提高食品行业从业人员的道德标准，把对食品行业的道德评判同样纳入到食品安全诚信范围中去。

参考文献：

[1]科技部.我国食品安全态势调研报告[R].2003.

[2]〔美〕玛丽恩·内斯特尔. 食品政治[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

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中图分类号：X9文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）03-0253-01

1 韩国食品安全监管体制的特点

1.1 健全的食品安全法律和标准

韩国在食品监管方面建立了完整的法律体系，相关法律有50多部，其中，《食品卫生法》和《食品安全基本法》是最重要的两部的法律。除了强制性的法律规定，韩国还建立了非强制性的食品安全标准体系，也就是由公认机构制定批准的关于食品加工方法、流程、包装方式等方面的要求。

1.2 分工明确的管理机构

在韩国，涉及食品卫生管理的政府部门比较多。虽然部门众多，但各部门间分工合理，权责明确。另外，为了加强部门间的协作，韩国还成立了“食品安全对策委员会”，由总理担任委员长，致力于制定统一的食品安全规章制度、处理重大食品安全事故。

1.3 多元有效的社会监督

在韩国，行业协会在协助政府从事食品安全工作起到了重要作用。同时，为了鼓励社会大众的监督，政府开设了为消费者提供农产品安全信息服务的网站，农林水产部和食品药品安全厅都设立了专门的举报电话，并设立高额的奖金。政府在韩国食品质量安全问题中起到主导作用，但行业协会、社会力量对食品行业的监督力量也相当重要。

2 韩国食品监管体系对改善我国食品安全状况的启示

2.1 完善我国现行食品安全法律体系和相关标准

我国于2009年6月1日起施行《食品安全法》，原来的食品卫生法同时废止。为了进一步贯穿落实该法，2009年7月20日，国务院制定了《食品安全法实施条例》。

上述法律的实施对改善我国食品安全状况起到了积极作用。但是与韩国食品安全法律体系相比，我国法律体系还不够完善，还没有形成完整的法律体系；在法律具体实施和程序方面还缺乏进一步的实施细则和法律解释；在法律覆盖面上，也出现不少空白，现存制度也缺乏应有的深度，因此应该制定全方位具可操作性的相关法律制度。

2.2 健全权责明确的执行体系

与韩国采用“分散制”管理体制类似，我国建立了“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式。根据我国《食品安全法》第4条、第5条的规定，我国的食品安全监管主体分为中央和地方两个层次。中央一级的监管主体包括国务院设立的食品安全委员会和国务院卫生行政部门。此外，分段监管涉及四大机构：农业部的监管是在农产品生产环节，国务院质量监督部门的监管是在食品生产加工行环节，国家工商行政管理总局监管食品流通环节，国务院食品药品监督管理部门监管餐饮服务活动。在各地方，县级以上地方人民政府统一组织、协调食品安全监管工作，确定本级卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监管部门的监管职责。该规定对明确各部门权责具有指导性意义，但是一些具体职责划分还须进一步明确。

首先，在分段管理中，各机构职能存在一定程度的交叉和重复，导致了在食品安全监管、食品安全事件调查处理中出现机构互相推诿或各自为战等现象。因此，应当明确各机构权限与责任，以便有效行使监管权力。

其次，根据《食品安全法》，国务院设立食品安全委员会作为高层次的议事协调机构，其工作涉及协调、指导食品安全监管工作，具体内容由国务院进行规定。但是国务院颁布的《食品安全法实施条例》对此也没有做出进一步解释。因此，应当进一步强化、细化食品安全委员会的职权范围及成员组成。

最后，《食品安全法》仅规定了国务院各食品安全监管部门的职责，而未明确地方政府各监管部门的职能。基层监管部门作为维护食品安全的第一线，职能调整尚未到位，给食品安全相关法律、法规的落实带来了诸多困难。

2.3 建立鼓励公众参与的制度

各国政府在食品安全的监管中仍然起主导作用。但政府监管中出现的监管不到位或监管成本过高的现象难以避免，而广泛社会力量的监督正好可以弥补这一不足。与韩国相比，我国公众多采用民间自愿参与方式，官方的公众参与途径还是比较欠缺的。

韩国政府奖励民间举报制度，这在我国是不存在的。我国的《食品安全法（征求意见稿）》中曾出现奖励消费者举报的条款，但是在正式通过的法律中，这一制度被删除。这可谓是一大遗憾。建立健全消费者奖励举报制度，既可以降低监管成本，也弥补我国没有公益诉讼制度的缺陷。

3 结论

为公民提供安全的食品，这既是政府不可推卸的责任，也需要全社会各方的广泛关注。改善我国现有的食品安全监管体制，可以借鉴国外的先进经验。但不应该照搬照抄外国现有制度，而还应该对各国制度具体问题具体分析，充分考虑我国的现有国情来引进吸收，在这一前提下才可能制定出具有中国特色的合理有效的食品安全监管制度。

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［中图分类号］F123 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）49-0049-02

1 食品安全管理的含义

食品安全是指食品在养殖种植―包装加工―储藏运输―销售等过程中都应该符合国家的要求和标准,其不能存在威胁或者损害人们生命及身体健康的有害有毒物质而可能致使消费者或者其后代病亡的隐患。食品安全管理主要是指政府食品安全管理相关部门(包括国家食品安全委员会、食品药品监督管理局,环境保护部、商务部、工商总局、质检总局、卫生部、农业部等)对食品生产、加工、销售、流通以及餐饮服务等环节中进行安全管理,从而保证社会公众的财产、生命的安全和身体的健康,保障社会公共利益。

2 我国食品安全管理存在的问题

2.1 食品生产过程缺乏标准化、规模化,质量安全监管不足

食品生产是食品质量安全得以保证的最关键的一个环节,在近些年内随着我国食品工业的快速发展,近一千多家食品企业拥有了HACCP认证,通过ISO 9000产品质量认证的有近10万家。可这些拥有相关认证的企业所占比例并不高,加上食品企业对技术和资金的要求并不大,从而造成了许多中小食品企业对于食品的质量管理不重视,其质量安全管理水平严重偏低。2010年对我国8000家食品企业进行调查,其数据显示,近65%的食品企业在其产品出厂的过程中没有通过检测,近27%的企业根本就没有检测和执行标准,同时,还存在大量的路边摊点、黑窝点、小作坊根本就没有纳入食品安全管理的范围内。更严重的也是人们最为担心害怕的是有许多企业为了使其生产、加工等成本降低,进行滥用添加剂、粗制滥造、偷工减料、掺杂使假,给社会、消费者埋下了巨大隐患。

2.2 新产品安全性评估欠缺,安全标准体系不健全

我国对于食品生产加工的新工艺、新技术、新资源进行安全性评估和研究跟国外发达国家相比还存在这较大的差距。尤其对那些新型食品的包装材料、酶制剂、添加剂及转基因食品根本就不存在安全性评估和研究。从而造成食品产品在生产和加工过程中问题重重,严重影响着食品在社会上的可信性和消费者的利益。同时,我国对于跟食品安全相关标准也严重缺乏,有关食品安全的标准设计不合理。比如跟食品安全最为关联的兽药、农药残留限量的标准、污染物限量标准、添加剂标准、检测分析方法标准、辐照污染物标准、取样技术设备标准及数据处理准则等,这些标准都比较滞后,从而给食品生产者以及国家执法者造成了较大的困难。目前世界对于食品安全比较通行的标准是CAC标准,英、法、德等国早在1980年就实现了使用此标准的食品产品达80%,日本达90%,而我国使用此标准的目前还不到40%,其覆盖面跟世界发达国家还存在较大差距,标准化程度远远不够。

2.3 法律法规建设滞后,执法的力度有待提高

我国目前关于食品安全管理的法律法规的确存在几十部,其相关的地方法规和部委规章也比较多,可是这些都缺乏协调性和系统性,它们之间有的重叠交叉,有的彼此制约,没有形成一个层次分明、结构合理的法律体系。更为严重的是,一些法律法规还存在许多空白和漏洞,根本不能满足目前形势的需要,尤其是我国目前还没有出台一套完善的统一的食品安全法,对食品的安全生产、安全加工、安全供应等环节进行规制。并且这数量众多的法律法规并没有形成一种“从农田到餐桌”的全过程系统。同时,这些法律法规在执行过程中,处罚不力,对相关违法行为难以根治。我国频繁发生食品安全事件的最重要的一个原因就是对那些违法的食品生产经营者的处罚力度不够,其违法成本过低,不能有效发挥其遏制和震慑作用。更有些地方为了促进当地经济发展,增加当地就业,对于食品企业更是缺乏监管,从而使得许多没有办理食品卫生许可证、没有达到食品产业标准的企业仓促经营,其食品质量很难得以保证。

3 我国食品安全管理的对策分析

3.1 加强食品安全监管制度建设,提升监管力度

我国目前关于食品安全管理的制度具体有质量体系认证制度、产品质量认证制度、产品质量国家免检制度、生产许可证制度、质量监督抽查制度等。这些制度的建设对于食品质量安全起着非常重要的作用。但同时,我国应该加强市场准入制度的建设完善,具体措施应该从以下三个方面入手：首先,建立食品企业产品生产条件的审查制度,对于那些不具备生产条件的食品企业禁止其生产。审查的对象主要是食品生产企业的能力、检验设备、产品标准、工艺流程、生产设备、原材料把关、环境条件等。其次,对食品产品进行强制检验,严禁那些不合格食品的出厂。加强食品企业产品入市的强制检验。最后,为了方便消费者识别,对食品产品必须贴加市场准入标志,对于检验合格的产品必须由其生产企业盖章加印并贴有市场准入标志才能进入市场。

3.2 建立和完善我国食品安全性评价体系

食品安全性评价对于我国食品安全性的研究、管理和监控有着积极的作用。我国应该建立一套评价和降低食源性疾病暴发的新方法,加强对与食品有关的化学、微生物及新的食品相关技术等危险因素的评价,从而逐步建立和完善我国食品安全评价体系。比如食品产品新技术、新工艺的安全评价,如辐照技术和基因工程在食品生产中的应用,其对食品安全提出了特殊的挑战。尽管有些新技术比如基因工程能有效提升农业生产量,其也具有较高的安全性,但是基因工程要想让社会消费者接受,其必须经过权威机构的安全评估和认证,而且必须对结果进行公开。

3.3 完善食品安全法律体系

对于我国食品安全相关法律法规上的问题,我国有必要重新制定一部《食品安全法》,必须对包括食品产品的食用消费、市场流通、生产加工、种植养殖等各个环节进行规制,即建立一套“从农田到餐桌”的全过程规范制度。同时,对于食品安全法律体系的构建不仅仅是建立一套食品安全法,还应该注重食品安全法律体系的整体构建,其应该是分门类的、多层次的各种法律法规的组合,囊括行政处罚、监管、执法、执法、刑罚以及立法的综合性法律体系。

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中图分类号：R155 文献标识码：B 文章编号：1005-0515（2011）3-261-01

1 前言

近几年来，国内外因食用不安全食物而发生的事故不胜枚举。经历“瘦肉精”、“红心鸭蛋”、“大头娃娃”等食品安全事件后，我国食品安全体制及时做出了调整，适应“大部制”改革，重新制订了监管框架，并修订相关法律。2008年轰动全国的“三鹿事件”再次把中国的食品安全问题推向风口浪尖。我国食品安全问题越来越突出，形势不容乐观，严重的食品安全问题不仅危及人类的健康和生命，也会影响到社会的稳定和发展。政府对于食品安全具有义不容辞的责任，政府监管作为一种政策工具，是政府治理的手段之一，但目前我国政府的食品安全监管职能还没有完全履行好，食品安全隐患仍未彻底解决，因此如何加强食品安全监管力度，及时发现隐患，是摆在我们面前的一项十分紧迫的任务。

2 完善我国食品安全政府监管的对策

2.1 建立有效的食品安全监管主体

我国食品安全委员会可借鉴美国的做法，建立一个全国性的食品安全机构，直接对总理负责，主要成员由不受部门利益影响的食品安全专家组成，在监管工作上不承担具体的食品安全监管工作，而仅负责层次较高的抽象决策行为，包括食品安全风险分析、风险评估、风险预警和及时国内外食品质量安全方面的动态信息等工作，改变行政监管机构权力分散与各自为政的现象，提高监管效率。我国地域辽阔，地区间差异明显，可效仿美国的做法，在全国设立多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻大量的调查员，加强监督检查，保证食品安全具体执法监督的合法和公正。同时中央和地方在食品安全标准上要协调一致。食品在地区间的流通，以国家标准或国际标准进行监管，没有国家标准的，按照地方标准进行监管。

2.2 加快食品安全的法律制度建设

政府是国家法律的制定者和守护者，完善食品安全的法律体系是政府不可推卸的责任。2009年6月1日正式实施的《食品安全法》是目前食品安全卫生领域内最全面、权威的法律，覆盖了目前食品安全中存在的主要问题，具有较强的针对性。但是还需要进一步与国际接轨，参照国际食品安全法典建立我国食品安全法律法规体系。以国际现有的食品安全法典为依据或参考建立我国食品安全法规体系，建立与时俱进、重在防范，科学、全面的食品安全法律体系，以《食品安全法》为龙头，其他具体法律相配合多层次立体框架的食品安全法律体系。同时，强化法律法规的惩罚力度，赋予食品安全监管部门更充分的权力，从源头对食品生产加工及相关企业实行强制性管理。扩大执法部门的检查权，加大对违反食品质量安全法律的惩处力度，强化对食品生产加工企业的日常监督管理，确保食品安全法律法规的执行力和可操作性，做到令行禁止、政令畅通。对于那些生产、制造、销售有毒有害的食品的企业经销商，无论其生产或销售数量的大小，都要移送司法机关追究刑事责任，并罚其倾家荡产，在一定程度上可以限制假冒伪劣商品的泛滥。

2.3 完善食品检测监测体系

首先，食品安全监管应着重于日常防范，加强事前控制，可以将检验的关口前移，逐步从对产品的检测监管，向对生产过程的监管转移，由主要依靠产品出厂时检验，向对原料来源、生产过程的日常监管转变;避免企业做有针对性的准备，使检验流于形式;对于检验机构和检验人员明确责任，可实行产品质量倒查制度，强化责任意识。其次，整合现有检验监测机构，建立第三方检测机构。我国现有的检验监测体系应该以政府机构为主，其中包括生产经营企业的检验监测机构、执法监督机关的检验检测机构，以及社会中介检验监测机构，政府引导企业加强食品安全的自我检测和中介组织监测。第三方检验检测机构具有专业、权威、独立、客观的优势，有利于综合利用社会检测资源，优化整合分散于各个科研院所以及大型企业的检验检测资源，培育一批具有高效运行、高专业水准、独立立场的检验检测组织，实现食品安全检测检验工作的专业化和效率提升之间的良性互动，有效弥补政府监管的不足。

2.4 完善食品安全信息体系

首先，建立统一有效的食品安全信息体系。一方面，食品安全信息管理主体―国家食品安全委员会，应明确各部门的分工，让各相关部委各司其职，负责本职责领域的信息搜索、加工和分析。另一方面，在各部门信息交换的基础上，国家食品安全委员会组织各部门相关负责人和有关专家，对信息进行整体评估和把握，在规定时间、指定媒体上以特定的形式。同时，还要定期组织相关部门、专家和社会人士以论坛的形式，就我国食品安全监管问题进行讨论，并将讨论结果，来指导我国食品安全战略的调整和修正。其次，构建多元化的信息网络体系。政府应鼓励中介组织开展赢利性的信息收集、和评价工作，以规范的法律、制度形式在食品市场主体之间建立快速的信息反馈系统。同时建立全面完整、统一的信息平台，以实现互联互通和食品信息资料共享。此外，食品安全信息主要反映在食品标签上，这就要求政府对食品包装标识实行监管，促使食品包装标识内容全面、真实，充分反映食品特性。同时还要加强对食品广告的管理，《食品卫生法》对食品广告的法律资任并没有涉及，导致无法有效监管。《食品安全法》对广告内容作了明确规定，有效规范了食品广告。

3 结语

总之，食品安全事关民众的生命健康安全。食品安全监管正是要通过一系列强制性的管制政策和手段，强化对食品生产、销售者个人的制度约束，保证食品安全，保障民众的人身健康，维护社会的公平、公正。

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本文作者：魏宇工作单位：哈尔滨商业大学

我国食品安全监管中存在的主要问题

2012年震惊全国的“工业明胶、皮鞋明胶、二代地沟油”等问题再次把我国的食品安全问题推向风口浪尖。我国食品安全问题越来越突出，形势严峻，不仅危及百姓的健康和生命，也影响社会稳定和经济发展。这一系列问题的出现原因表明我国的食品安全监管体制不健全，同时监管不到位是导致这一系列恶性事件发生的主要原因，我国政府食品安全监管主要存在以下问题:1.食品安全信息透明度不高目前我国食品安全相关信息的公开情况并不理想。一些食品的抽样调查资料显示:只有极少数食品生产企业公开了本企业生产食品的信用信息，部分政府网站食品安全信息严重滞后长期得不到更新。2.食品监管政出多门，效果不佳我国《食品安全法》第六条规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通，密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。然而，《食品安全法》并未改变传统的多头分段管理体制，只是在现有的框架内微调，这是一种立法缺憾。各职能部门所规定的食品安全标准缺乏统一性，甚至有的部门的标准还相互矛盾。一些职能部门监管措施和力度不够，流于形式。食品安全风险监测和评估体系不健全，对突发事件的应急处置能力较弱，反应速度较慢。3.企业违规成本过低违法代价过低、惩处力度较弱是部分食品企业和监管机构以身试法和徇私枉法的主要原因。尽管《消费者权益保护法》中有“双倍赔偿”的条款，《食品安全法》中也有“十倍赔偿”的规定，但对企业来说，这些只是治标不治本。我国现有食品安全体制对监管部门失职的惩罚力度严重不足，而与食品监管有关的执法人员存在、等现象。部分地方政府出于地方保护主义的目的，对于危害食品安全的违法违纪行为往往只采取记过、撤职等处理方式，很少移送司法机关。4.现行食品安全法律法规不完善健全和完善的法律法规体系是食品安全监管有效实施的基础。虽然我国现已颁布十几部食品安全监管法律法规，但条款笼统，伸缩性太大缺乏可操作性，有的标准严重滞后，法律体系缺乏系统性、完整性。食品安全监管过程中出现大量法律盲区。

进一步加强食品安全监管工作的对策建议

1.整合资源，建立统一公开的食品安全信息交流平台政府应全面整合现有分散的监测点，在全国范围内设立网上信息交流平台，形成由点到面的信息网络。搭建统一、权威的信息平台，切实保证数据信息的及时性、完整性、可靠性和准确性。同时，信息平台还应覆盖食品生产到消费全过程，使各个监管部门实现信息互通与共享，提高对食品安全问题反应能力和处置能力。食品安全的统一信息平台主要分为两个层次:第一层是政府内部信息平台，使不同的监管部门能够实现信息“无缝对接”;第二层是指提供公共服务的信息平台，负责向公众提供及时、权威的食品安全信息。消费者往往在食品安全信息获取中处于弱势地位。如果发生食品安全问题，消费者往往知道得较晚且内容也不够明确，容易导致大规模的恐慌，以至于对政府产生不信任感。为了保障消费者对食品安全信息的知情权，相关部门应该通过新闻会、电子政务、广播、电视等媒体向公众提供及时、准确、客观的食品安全信息，以确保信息的公开和通畅。2.尽快扭转食品安全多头监管的局面国家应进一步明确食品安全行政执法部门的职责，以防止推诿扯皮的现象发生，有效整合现有食品安全监管机构，应在坚持多个部门联合监管的基础上，加强国家一级监管部门的综合协调，从而打破交叉监管局面，弥补监管缺失。3.完善监督机制行政执法部门在食品安全监管过程中，应严肃纪律，严防监管人员与不法商贩内外勾结。目前一些地方监管部门的办公费用和人员开支还要依赖于收费罚款来“解决”，这造成了以盈利为目的执法行为的产生。监管制度在某种程度上纵容和催生了“养鱼执法”的现象，监管机构和非法企业形成了一个利益共同体。因此，一定要从根本上实行食品安全监管体制改革，加大对基层监管部门资金保障力度。同时，对于包庇、纵容以及收受贿赂、徇私枉法、不履行职责的监督执法人员，应依法从重处罚。4.进一步完善食品安全法律体系我国应进一步完善食品安全法律体系，立法管理应遵循“从农场到餐桌”的整个食物链综合管理的指导思想，强调系统性与协调性。立法结构应具有前瞻性，讲究严密的科学基础，对食物链所有环节都有相应的法规或条例规定。立法核心应考虑农产品安全预警与快速反应体系，引入风险分析与管理，预防为主。通过立法明确执法主体，确立、完善中央政府与省地政府农产品安全监管协调机制。

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中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）16-0097-02

近年来，中国食品安全事件频发，既有本土企业出现的食品安全事件，如三鹿奶粉事件、蒙牛强致癌物质事件、双汇的瘦肉精事件等，也有国外企业出现的食品安全事件，如家乐福出售过期板鸭事件、麦当劳出售过期食品事件。食品安全问题已成为人们广泛关注的话题，食品安全监管被推上风口浪尖上，成为一个饱受争议的话题。中国的食品安全监管到底存在着哪些问题呢？本文通过中外食品安全监管体系的对比分析，找出中国食品安全监管存在的问题，并给出建设中国食品安全监管体系的建议。

一、国内外食品安全监管体系对比分析

（一）食品安全监管机构的对比分析

1.国外食品安全监管机构。美国成立了总统食品安全委员会，由其全面协调、统一管理整个国家的食品安全，横向设立食品和药品管理局（FDA）、农业部（USDA）、环境保护署（EPA），各负其责，分别负责食品安全监管、检测防疫和标准制定；纵向设立联邦、州、地方三级食品安全监管网络。加拿大由农业部的一个部门负责食品安全监管工作，并负责协调其他部门对食品安全工作进行监管[1]。欧盟为了对其成员国家进行协调管理，成立了欧洲食品安全管理局（EFSA），统一负责欧盟境内所有食品的相关事宜，负责监督整个食品链的安全运行，根据科学证据做出食品危机风险评估。各个成员国家也设有相应的管理机构，负责各自国家的食品安全监管工作，如英国成立专门、独立的食品安全监管机构，全权负责食品安全监管工作。英国保障食品安全的主要管理机构是食品标准局，是监督英国食品安全的独立机构，负责食品安全质量的总体事务和制定各种标准[1]。德国的食品监督由各州负责，州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行，联邦消费者保护和食品安全局（bv1）负责协调和指导工作。日本负责食品安全的监管部门主要有日本食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省 [2]。日本食品安全委员会直属于内阁，全面负责日本的食品安全，并对厚生劳动省和农林水产省进行政策指导与监督。韩国设有食品安全对策委员会负责制定食品安全管理的方针政策、部门间的组织协调以及食品卫生事故的组织处理，农林部、海洋渔业部、卫生、福利和家庭事务部分别负责农畜产品、水产品、进口产品的安全检查和检疫[3]。

2.国内食品安全监管机构。中国的食品安全主要由农业、质检、工商、卫生四个部门负责监管。很多职能部门既是法规标准的制定者，又是执行者，执行与标准存在着不一致的情况。各个部门责任不明确，在执行的过程中相互推诿，而且只负责各自的工作，不能统一协调，食品安全监管存在漏洞。

（二）食品安全监管法律法规及标准的对比分析

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一、引言

当前，蒙古国已经快速从计划经济转变为自由的市场经济体制。从食品的产业链上看，蒙古国的食品安全在粮食供应、食品生产、储存和销售等环节都发生着巨大的变化。蒙古国食品监察机构根据现有的分析和监测能力给出的关于食品安全的现状指出国内食品安全领域的一些积极变化正在发生，例如，蒙古国在过去几年加大了对食品安全领域的立法，同时对小食品企业进行了技术改进，以减少其生产出不合格的产品。

二、蒙古国食品安全的主要问题

（一）食品贮存引发的安全问题

目前，蒙古国和100多个国家进行进出口贸易，虽然大部分进出口的产品都在集装箱里，并接受检查。但是有大量的从事食品进口的商人，由于货品数量较少，导致要检查其货品的难度大大增加，甚至是不可能对其进行检查。此外，自1990年以来，大量的外贸商人为了追求经济利益，节省成本，拒绝将食品集中到集装箱里进行销售和储存，这就增加了检查和检测进口食品安全的难度。为此，蒙古国大力发展本国食品产业，当前蒙古国正努力提高自己食品行业技术水平，包括先进的包装技术、标签技术。

（二）食品安全法律体系不健全

1995年至2005年间，蒙古国政府已制定了若干有关营养和食品安全相关法律，并采取一定措施来规范食品领域。如1999年蒙古国议会通过了食品安全法案，同年国家标准化办公室通过了国际食品法典标准在蒙古国的适用。2000年，蒙古国总统还颁布了一项法令，来系统的规范食品安全领域。包括三部分构成，1、建立食品安全和保障的行政管理的统一架构。2.针对食品安全和食品安全网络建立需求，成立国家参考实验室。3.在食品行业引入HACCP 和 GMP。在该法令的框架之下，蒙古国政府制定和批准了一项针对食品安全领域的国家行动计划，该计划于2008年得到了世界卫生组织的全力支持。

（三）食品安全相关部门职责不协调

当前蒙古国总共有5个部委领导的约6个部门负责食品安全的不同方面。一方面存在着机构冗杂，各机构协调能力不足的问题，这就导致了各个部门各自为政，不能从整个流程上保障国内的食品安全。另一方面，由于配套法规制度不健全，对各个部门的工作缺乏直接的监管，从而不能有效的保障各个部门工作的有效性。

三、改善蒙古国食品安全问题的政策建议

（一）建立统一的国家食品安全管理部门

食品安全领域涉及面广，需要多个部门和机构的联动。为了很好的消除食品安全问题，需要将那些分散到不同部门的相关主体联合起来，共同作用，才能取得战略上的成功，这样才能从根本上解决问题。正因为如此，建议设立一个国家层面的特定的食品安全管理机构。该机构应当建立信息共享平台，评估食品安全潜在风险，监测国家食品安全状况。新部门应建立在现有的机构基础之上，并根据承担这一任务的过程中表现出的水平，建议这样的国家食品安全部门应当在食品和农业部的支持下建立的。

（二） 完善食品安全法律法规

建立食品安全基本法，根据基本法以国际现有的食品安全法典为依据或参考建立国内食品安全法规体系，建立与时俱进、重在防范，科学、全面的食品安全法律体系，以食品安全基本法为龙头，其他具体法律相配合的多种层次的立体框架的食品安全法律体系。 坚持贯彻“从源头抓质量”的方针，对食品生产加工及相关企业（包括食品添加剂、食品包装材料等）实行强制性管理是提高食品安全水平的基础。为此，要扩大执法部门的检查权，加大对违反食品质量安全法律法律制定的惩处力度，强化对食品生产加工企业的日常监督管理，确保食品安全法律法规的执行力和可操作性，做到令行禁止、政令畅通。

（三）重振乳制品和肉类正规市场

在乳制品上，尽管国内生产的奶粉产量很高，但是仅有约7%奶粉是通过正规行业进行生产的。城市地区的大多数的奶粉是依靠进口的。二城市消费乳类产品的卫生条件、加工原料奶及乳制品的质量，是值得商榷的。为了恢复乳制品子行业，政府在1999年推出了“白色革命”的计划，但由于财力和人力资源条件的限制进展缓慢，收效甚微。自2004年以来，在与农业部、日本政府和粮农组织的项目的协助下，蒙古国产业振兴政策已在aimags和乌兰巴托两个最大的城市实施。这一行动的第一个成果是，过去两年牛奶收集和处理增加了三倍非常。

和乳制品类似，在国内生产的肉，只有3%是由正规企业业进行生产加工的。肉类消费最多的城市地区的肉，很多都不具备合格的卫生条件，这引起了人们对食品安全的关注下。目前，蒙古国肉类行业的特征是：过时的，低效率的技术和设备大量使用，从而导致从生产者到消费者整个肉类产业链都是低水平的。肉类价格在最近几年急剧增涨。肉子行业的恢复将对食品安全产生积极的影响。它会增加产肉量，减少草场积压，改善肉类消费在城市地区食品安全，增加高附加值产品出口，扩大在农村和城市地区的就业机会和收入。

（四）加强其他相关部门的协调

食品安全是一个多维度的领域，需要的是国家层面上的综合的国家政策。这样的政策应该是所有相关部门的共同责任：农业，金融，教育，医疗，供水，环境卫生和个人卫生，以及社会福利。这应该配合国家政策对公共卫生，食品供应，安全和营养的国家行动计划和行动对儿童的发展和保护的国家计划。 （作者单位：天津科技大学经济与管理学院）

参考文献：

[1]谷氨酰胺合成酶/联合国儿童基金会的初步调查报告多个聚类指标3。

[2]Government of Mongolia-FAO project “Increasing the Supply of Dairy Products to Urban Centres by Reducing Post-Harvest Losses and Re-stocking” 2005.

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中图分类号：DF052

文献标识码：A

一、我国食品安全法律体系现状

食品安全监管方面，我国食品安全监管采取的是多部门联合监管的形式。各个部门相互配合。而法律法规方面，我国现行的法律法规中涉及食品安全的有《食品卫生法》、《 产品质量法》等近20部法律，有 《农药管理条例》、《兽药管理条例》 等近40部相关行政法规，有《无公害农产品管理办法》、《散装食品卫生管理规范》、《食品广告管理办法》 等近150 部规章，这些法律行政法规和部门规章构建起了我国食品安全监管的基本法律框架。

二、 我国食品安全法律制度中存在的问题

（一）法律体系内部不协调。

2009 年实施的《食品安全法》、《食品安全法实施条例》以及配套实施法规和规章遵循的原则是食品安全原则，而在《食品安全法》出台之前的其余法律、行政法规、地方性法规和规章的制定和实施中遵循的原则是仅仅注重食品卫生或者是片面的食品安全的前提下制定的。因此，形成了我国现行两套相互交叉的食品安全法律、标准、检测、监测等保障体系。①两部法律对标准体系、检测体系、标识、市场抽查及处理等方面的法律规定具有不同程度的重叠和交叉。

（二）专家治理模式独立性差。

《食品安全法》第二十三条规定：“食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。”表明我国在食品安全风险评估和食品安全标准制定过程中引入了专家治理系统，吸纳了专家参与技术问题的研究及相关制度的程序环节，但行政主导的特征依然明显。②法律明文规定在食品安全风险评估工作中，专家委员会由国务院卫生行政部门组织，在食品安全评审委员会由专家和国务院有部门代表组成，这就使得整个评估或者评审都掌握在行政部门的手中。食品安全风险评估工作诸多细节仍是掌握在有部门利益的行政机关手中，对于专家意见到底是决定性意见还是参考意见都没有明确规定，其本身具有不合理之处。

三、我国食品安全法律监管制度的完善

（一）完善食品安全的定义，扩充食品安全法的保护范围。

我国《食品安全法》第九十九条规定“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。食品应当要保障人的生存权和发展权，第九十九条的规定并没有反映食品安全的全部内涵。我国的食品安全法意识到了食品安全中的卫生安全、质量安全、数量安全、营养安全，而对于生物安全和可持续性安全的认识不深刻。食品安全既包括物有所值，也包括应具有的营养成分。食品安全不仅要无毒、无害，符合应当有的营养要求，而且应当不存在任何掺假掺杂或非法添加任何添加剂，即使这些掺假掺杂物品与添加剂对人体健康没有任何危害，只要是法律没有规定允许添加，都属于非法的。

（二）增强专家治理系统的独立性。

我国食品安全法律规制在一定时间食品安全工作的推进依靠的食品安全事故的发生。《食品安全法》颁布之后建立了专家治理系统，希望专家治理系统改变这个恶性循环，建立风险的预防规制体制，但这个专家治理系统存在最大的问题就是受行政主体主导，缺少独立性。笔者认为结合我国特点，至少要对如下几个方面进行改善：（1）保证专家治理系统的的政治独立性，这要求该系统除去行政化色彩。（2）法律要赋予专家治理系统食品安全规制过程中的跨机构的管辖权，能够及时跟据风险评估和标准评审情况及时调整资源配置的情况。（3）增加公众参与和监督、保障公众的知情权、监督权，及时公布专家治理系统的工作进程和结果，保证透明化。

（三）进一步完善我国食品召回制度。

目前我国食品召回管理部门职责不清,食品召回法规体系不完善, 导致对缺陷食品管理的低效与无序。目前的食品召回实际上只停留在工商局和销售者或生产者之间关于禁止销售某种食品的浅表层面, 尚未形成一套科学完整的食品召回体系。首先，应该加强对企业食品召回方面的宣传, 使他们认识到如果食品质量问题首先被政府、舆论或消费者发现,企业丧失主动召回机会, 才是损害企业声誉、信用和利益的事情。对被企业召回的不安全食品必须有相应的配套措施, 尤其对食品召回后的出路必须有明确的规定, 避免不安全食品经过厂家 “回炉”后再次流入市场, 应根据不同情况在执法部门的现场监督下进行销毁或作其它无害化处理。 同时, 建立健全与食品召回制度密切相关的各项机制, 如食品安全应急处理机制、 食品安全风险评价机制、 食品安全信用机制及食品安全信息机制等。

（作者单位：广东商学院2010专业）

注释：

①徐景和.食品安全综合监督探索研究.中国医药科技出版社2009 年版，第136 页.

②张芳.论中国食品安全监管体制的修正.东方法学.2009年第 2期.

参考文献：