论述粮食安全的重要性范文

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篇1

1 农田水利工程是粮食安全的重要保障

黑龙江垦区作为国家重要的商品梁基地，在垦建的50年以来，尤其是改革开放的几十年中，垦区水利建设得到了突飞猛进的发展，在城乡供水、灌溉抗旱、水土保持、水力发电、基层水利团队建设，等方面获得了显著性的成就。农田水利工程建设促使垦区这些年存在的水患问题获得了有效性的掌控，使得内涝问题得到了有效的治理，且农林牧副渔业得到了全方位的稳定发展，创造了国民经济发展与生态效益的双赢局面。粮食问题自始至终是关乎国民经济稳定发展的重要因素，可对农业结构进行科学合理性的调整，促使农民增收，是“三农”工作的重中之重。

保障粮食安全、促进农民增收是促使农业综合生产性能得以显著提升的根本措施，要想做好农田水利建设工作，促使农田水利条件得到有效地改善。从目前我国各大省份的粮食增长现状来看，黑龙江是最具强大潜能的，黑龙江垦区是将本地区农业作为支柱型产业的粮食产业基地，为此，垦区粮食产量是促使国家粮食安全得到有力保证的关键。所以，农田水利建设成效及发展的整体速度与粮食产量的增长速度是完全同时进行的。这些年以来，垦区大规模的建设水利工程使得农田在自然灾害的抵抗性能上得到了显著性的提升，对黑龙江垦区产业结构的科学调整、生态环境的进一步改善及国民经济的发展而言都起到了极为重要的推动性作用。

到20世纪90年代，垦区洪涝灾害、水资源短缺、水污染等矛盾十分显著，现已给我国国民经济的健康可持续发展造成了极大的阻碍，对国民经济的安全、粮食的生产、社会的和谐稳定都造成直接性的威胁。在国民经济中，水利作为基础性设施，关乎着整个国民经济的健康发展命脉。从垦区的发展历史中可以了解到，农业生产的高产稳产，国民经济的健康稳定发展，是需要水利工程建设作为强大的基础力量保障的。

2 农田水利工程是农业生产的主要基础设施和保障体系

从黑龙江省垦建的50多年发展历程当中，历经了好几代水利工作者的辛勤劳动，创建一大批水利基础设施，截止2005年，垦区水利逐渐作为该省的基础性产业，在城市供水、灌溉等系统中发挥着极为重要的作用。目前，建设成功的江河堤防达到2 828 km，保护耕地74.8万hm2，保护人口63.72万人；水库共151座，总库容10.23亿m3；治理涝区99处，除涝面积135.8万hm2；治理水土流失面积33.07万hm2，小流域治理6.8万hm2；建成灌区1 232处，设计灌溉面积 119.8万hm2；促使71.98万人和30.74万头牲畜的饮水问题得到了有效的解决，本省在水利工程建设方面投资共达到60.59亿元，工程量达到21.53亿m3，基础设施建设对于水旱灾害的有效防御起到了很大的作用，将损失降到最低的程度，为人们日常生活生产用水提供了强有力的有效性保障，促使本省农业生产健康的可持续发展下去，在提高农村人民基本生活水平、维护社会安定局面上发挥了强大的作用。

当前，黑龙江垦区农业与国民经济处在最初的发展时期，为此，促使粮食生产水平的进一步提升，促使农业产业结构得到科学的调整，使得农业生态环境得到有效性的改善，增进农村小康社会建设速度，则需要进一步强化农田水利工程建设，坚持因地制宜的基本准则，这样才能够促使黑龙江当前的农田水利基础设施现状得到根本上的转变。 通过制定一系列的优惠政策、进行各项机制的不断创新、供应充分的资金支持下，对农民群众的筹资情况进行科学性的引导，按照“一事一议”流程，组织广大农民自愿参加到水利工程修建当中来， 从而促使基础的生产条件得到良好的改善，使得农业综合生产水平得到进一步的明显提升。

3 农业经济发展中农田水利工程建设的重要地位

在农业生产当中，农田水利是一项基础性设施，是保障农业安全生产的关键所在。从农田水利工程建设对垦区农业及粮食生产及农村社会发展中的重要地位可以了解到，农田水利工程建设所起到的作用是其他因素无法替代的，农业经济若想得到稳定的可持续性发展，则与农田水利工程建设的发展是密不可分的，开展农田水利工程建设最终是为了确保我国农业经济发展水平得到稳定性的显著提高。

4 农田水利工程在水资源科学配置中的关键性作用

黑龙江垦区资源大体上包含：地表水与地下水。总体数量达到97.57亿m3，地表水资料数量达到56.93m3，其中有33.04亿m3要进行开采，可是受到时空分布因素的影响，平均每年水量的分配呈现出不均匀的一种形态，并且每年之间有着比较大的差异性。

地表水资源量东部、西部地区与中部相比要低一些，平原地区比山区地区较低，西部平原地区比东部平原地区略低。从整体上来看，东四局地下水资源十分丰富、西五局地下水资源较为匮乏，特别是九三、绥化、北安三大分局的地下水资源是非常缺少的。通过对水土资源数量的对比分析，东部4个分局耕地面积达到西部五个分局的2倍以上，其中含有的地表水资源却仅仅占到其1.6倍。垦区年降水量、年净流量的一半多主要分布在每年的6-9月份，到了4-5月的时候径流量整体上就下降至10%的比例。可以看出，径流量在不同的月份其变化是非常显著的，大水年与小水年相比，径流量能够查到几十倍的一个比例，并且有周期性的变化，这是造成垦区经常会有春早、秋涝、西旱、冬涝及频繁性水旱灾害发生的主要原因。

5 结语

在日后垦区的农田水利发展过程当中，应最大限度上运用地表水资源，对地下水的开发利用情况进行科学系统性的掌控，对回归水进行科学性的有效利用，实施开源与节流并举，水田与旱田并重，坚持新建与扩建的基本准则，为此，农田水利工程在水资源的科学合理性配置上发挥着非常重要的作用。

篇2

（一）农业补贴的目标不清晰

到目前为止，我国没有专门的农业补贴法律法规，农业补贴的目的、目标自然也没有在专门的法律法规中得到体现，农业补贴的目标散见于中央公布的政策性文件当中。如在 2015 年中央公布的调整完善农业三项补贴的意见，从该意见当中，我们可以出农业补贴的目的、目标是保障国家粮食安全、促进农业发展方式转变。同时在本文的前面内容当中，也提到了相关学者对农业补贴目标的认识，他们认为农业补贴的目标、目的是保障国家粮食安全、保障农民收入水平等。

笔者认为农业补贴是国家利用财政支出手段对农业生产领域的资源配置进行宏观调控的政府行为，农业补贴关系到政府与市场的关系问题，关系到政府的权力边界问题。农业补贴的目标、目的是要解决和完善在农业生产领域、尤其是粮食生产领域市场机制不能解决的问题。市场机制能不能有效解决农业生产领域的资源优化配置问题，笔者认为基于市场主体追逐利益的本性，对于经济效益较好的农业产业，市场主体愿意把资源投入到该领域当中，因此，经济效益较好的领域政府应该不干预，当然不排除政府的市场监管手段。同时对于国计民生、国家粮食安全作用不大的领域也不应该实施农业补贴。

我国农业生产当面面临的主要问题是农业水利交通等基础设施较为薄弱，干旱、洪涝等自然灾害时常发生，种植业尤其是粮食种植业的比较效益较低，粮食种植业需求的劳动力、土地等生产要素资源流向其他农业生产领域，甚至流向第二、第三产业。在农业生产当中，畜牧业的经济效益较高，完全依靠市场机制的作用能够实现畜牧业生产资源的有效配置，不需要国家实施财政补贴进行宏观调控，因此，农业补贴的财政资金应当集中投入到种植业尤其是粮食生产领域，农业补贴的目标是解决市场机制不能解决的粮食安全和农业可持续发展的问题，从前面部分的调研资料当中可以看出，农业管理及服务机构的工作人员过半数人员认为我国农业补贴的具体实施过程中农业补贴目标不清晰，农业补贴附加功能较多。农业补贴在具体实施过程中，不但种植业获得农业补贴，经济效益较好畜牧业和渔业也获得了农业补贴，甚至于农业生产无关的农业休闲和观光旅游项目也获得了财政补贴。如果农业补贴的目标、目的不清晰，农业补贴目标的附加功能较多，就会导致农业补贴在具体实施过程中，农业补贴财政资金就会被投入到更多领域。在财政资金一定的条件下，农业补贴资金被分散使用，必然降低农业补贴的效率，影响了农业补贴功能的发挥。

（二）政府对农业补贴的支出力度不足

当前我国农业补贴既有中央财政资金的投入也有地方财政资金的投入，农业补贴的支出关系到中央和地方政府之间的事权及支出责任的划分问题。对农业补贴的支出力度是否充足，是中央和地方政府之间事权及支出责任划分是否合理的主要表现。换句话说，政府对农业补贴支出是否充足，也是中央和地方政府之间权利和义务配置是否合理的表现之一。政府在对农业补贴的支出方面存在的问题主要有两方面：一是地方政府对农业补贴支出的动力不足，尤其是经济效益较差的粮食产业；二是中央政府的投入不到位，也就是说中央政府没有较好地履行其应该履行的义务。

通过前面的调研资料看出，地方政府对农业的支持力度不足主要表现在以下方面，尽管大部分地方政府不存在挪用和拖欠农业补贴资金的现状，但是也还是有部分地方政府拖欠农业补贴资金的问题存在，多数地方政府不愿意把财政资金投入到经济效益较差的粮食产业，多数地方政府更愿意把财政资金投入到经济效益较好的非粮食产业。在前面部分的调研资料中也看出，大部分调研对象也认为中央对农业补贴的投入不足。地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，如果把过多的义务强加给地方，也必然导致中央财政投入的不足，也必然导致中央政府不能较好地履行农业补贴的义务。

总之，地方政府不能、不愿意履行农业补贴的义务，中央政府不能较好地履行农业补贴的义务是我国农业补贴存在实施过程中存在的主要问题之一，这一主要问题的存在影响了农业补贴对农业的支持力度，影响了农业补贴的功能和作用的发挥。

（三）农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性

在市场经济中，市场经营主体通常都是理性的经济人，他们自主决策、自主经营、自负盈亏，市场经营主体决定资源的投入和产品的产出往往以利润和效率为导向，这就导致资源往往流向效率较高的地区、效率较高的产业、效率较高的企业。同时，在市场经济中，机会成本是影响人们决策的重要参考因素。所谓机会成本，是指当资源具有多种用途时，因选择其中的某种用途而丧失的选择其他用途所能获得的最大收益。

例如，对于农村青壮年劳动力来说，当面临从事粮食生产和务工的选择时，如果农村青壮年劳动力选择从事粮食生产，那么务工带来的最大收益就是选择从事粮食生产的机会成本；对于农村土地资源来说，当土地具有种植蔬菜、花卉或者其他用途时，土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途所产生的最大经济效益就是土地被用于种植粮食作物的机会成本。当机会成本大于选择某种用途本身所产生的收益时，理性的市场经济人就会放弃该种选择。也就是说，对于农村青壮年劳动力来说，如果务工的收益大于种粮的收益，他们就会放弃粮食生产而选择务工；对于农村土地资源来说，如果土地用于种植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于种植粮食作物是收益，那么，土地就不会用来种植粮食作物而是被用于种植蔬菜、花卉或者其他用途。机会成本前提条件是资源具有多种用途，如果资源仅有一种用途，那么就不存在机会成本的问题，例如，对于农村老年劳动力来说，当市场已经不提供给他们恰当务工的工作机会时，如果他们还不得不继续劳动，那么他们就只有唯一的选择——从事粮食生产。

随着我国经济的发展，农村青壮年劳动力和农村土地资源的可选择性增多，农村青壮年劳动力资源和农村土地资源往往流向效益较高领域和产业，这是市场经济中理性经济人和机会成本决策的产物，同时，这也是市场经济中，成本、价格和收益等市场机制作用的产物。市场机制既有优点也有缺点，市场机制的优点就是促进资资源向效益较高的领域和产业聚集，但是，当资源向效益较高的产业和领域聚集时，效益较低而又关系到国计民生的产业和领域的资源有效配置就会产生问题，市场机制的缺陷就会表现出来。关系到国计民生的产业和领域如果通过市场的机制的作用不能实现资源的有效配置，就应当发挥国家的宏观调控，弥补市场机制的缺陷。

务工和种粮之间，以及土地用于种粮和土地非粮化之间的收入差距较大是当前我国农业面临突出的问题之一，对于农村青壮劳动力来说，务工收益和种粮收益之间的差距较大，对于农村土地资源来说，土地被用于种植蔬菜、花卉或者其他通途与土地被用于种植粮食的收益差距较大，那么，选择机会较多农村青壮年劳动力和土地等生产资源就不会流向粮食生产领域。如果这种现象继续发展和扩大，将会影响到粮食生产，甚至影响到国家粮食安全。国家粮食安全关系国计民生，关系到改革发展稳定的大局，国家粮食安全的基本要求是要保证谷物的基本自给。然而，粮食需求和供给存在特殊性，即粮食需求缺乏价格弹性，粮食供给存在较高的价格弹性。这种特殊性就导致了一个基本的现状，只有种粮收益较高时，市场手段才能解决粮食的供给问题，但是粮食需求基本稳定，并不随价格的变动而变动。基于这个特殊的粮食供需与价格关系，以及当前我国农业面临种粮比较收益低的现状，国家应该实施农业补贴，以弥补粮食生产者的收入差距，保障种粮农民的收入水平，保障粮食需求的有效供给。

但从调研资料来看农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。从调研资料中还看出，农业生产经营者对农业补贴的种类认识不足，笔者认为导致该问题的原因我国农业补贴一直以来没有专门的法律法规来作具体规定，一直分散在相关法规及政策之中，对于这一问题和原因已经有很多学者做了大量的论述，笔者在本文中就不作具体的论述了。同时，从调研资料来看，农业补贴对农业基础设施支持力度不足也是当前我国农业补贴存在的问题之一，但是笔者认为导致这个问题的原因是农业中央和地方对农业投入的不足，根源于中央和地方的事权及支出责任的划分不合理，笔者在本文中将把中央与地方在农业补贴方面的事权及支出责任划分作为重点部分论述，因此，对农业补贴对农业基础设施的支持力度的不足将不再赘述。

二、成因分析

影响法律实施的因素，或者说法律实施过程中存在的主要问题的原因，有关学者认为主要体现在以下几个方面，如张骐在《法律实施的概念、评价标准及影响因素分析》一文中提到影响法律实施的因素主要有以下几个方面：一是个人方面的因素，二是体制方面的因素，三是环境方面的因素，四是法律本身的因素。

影响农业补贴法律实施的因素，或者说导致农业补贴实施过程中存在的主要问题的原因，笔者认为主要是农业补贴制度本身的因数。通过前面部分调研资料的分析，农业补贴在具体实施过程目的目的不清晰，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴只能在较低程度上激发农民种粮的积极性。农业补贴的具体实施是依据农业补贴的相关法规政策，农业补贴在实施过程中存在问题，与农业补贴法规及政策制度本身不完善息息相关。

农业补贴在具体实施过程中目标不清晰，就导致农业补贴的附加功能过多，一些应当由市场调节的领域政府对其进行补贴，超出了政府宏观调控职能的界限和范围。农业补贴的目标目的不清晰其直接结果就是农业财政补贴资金被分散使用，没有集中投入到应当获得补贴的领域和环节，最终导致农业补贴的效率下降。农业补贴是依据国家有关法律实施的调整农业产业领域资源配置的政府宏观调控行为。农业补贴相关法律制度是确认和规范国家实施农业补贴宏观调控行为的制度规范。农业补贴实施过程中存在问题的的根本原因就是有关农业补贴的法律法规存在问题。

（一）相关法规及政策没有处理好农业补贴政府和市场的关系农业补贴是政府利用财政资金支出手段对农业进行宏观调控的政府行为，农业补贴的目标、目的关系到政府与市场的关系，关系政府职能与市场功能的作用划分问题，政府与市场的关系是指在市场经济中政府和市场在资源配置方面的的功能和作用的关系，换句话说在市场经济中的政府与市场的关系，就是政府和市场在资源配置中功能和作用的定位、范围、以及两者之间的冲突与协调。“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。”

从十八世纪，亚当·斯密提出经济自由主义以来，政府和市场的关系一直成为人们关注和讨论社会科学领域的基本理论问题。正如北大教授张守文所说：“在社会的资源配置系统中，市场配置和政府配置是两种最重要的子系统，对两种配置的定位、范围、冲突和协调的讨论，形成了有关‘政府与市场关系’的历久弥新的话题。经久不息的讨论、不胜其数的研究成果，形成了不尽相同甚至大相径庭的认识。”

西方资本主义国家对政府与市场的关系的认识经历了放任自由主义、国家干预主义和新自由主义阶段，明显呈现出从或者侧重自由放任或者侧重国家干预主义到将自由放任主义和国家干预主义辩证地结合起来的发展趋势。

随着市场经济的发展，无论是侧重于国家干预或者是将国家干预和自由放任相结合，国家干预已经成资源配置的一种重要方式。但国家干预的前提是市场机制的缺陷和市场失灵，也就是说在市场机制能够有效发挥作用，应当让市场机制充分发挥作用，国家应当少干预或者不干预，国家干预的重点是市场机制不能发挥作用的领域。

从党的十四大提出的要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用到十八届三中全会提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。应当说，随着我国经济建设和法治建设的不断推进人们对政府和市场关系的认识也得到不断深化。十四大提出的市场在国家宏观调控下对资源配置基础性作用是一种侧重于国家干预为主的认识观点，而十八届三中全会提出的使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是一种将市场自由竞争机制和国家干预相结合的认识观点。十八届三中全会对市场和政府关系提出新的认识定位后，我国很多专家和学者针对十八届三中全会新的观点发表新的见解和认识。正如如北大教授张守文所说：“在现实的市场经济条件下，市场的‘无形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，尽管它们作用的领域、范围、方向不同，但都会在资源配置方面产生影响。当然，基于效率的考虑，凡是市场配置更有效的，就应实行市场化；只有存在市场失灵，且政府配置更具有合理性时，才需要政府配置；相对于政府配置，市场配置的范围更广、规模更大，在总体上也更有效。因此，就资源配置而言，通常都应交由市场配置，市场的‘无形之手’具有优先性、决定性地位。”

笔者赞同张守文教授的以上观点，同时笔者认为市场失灵是市场配置资源的手段和机制的失灵，国家干预资源配置的前提是市场配置资源的手段和机制的失灵，如果不存在市场失灵、通过市场机制和手段能实现资源的有效配置，国家就不应该干预。市场机制配置资源的有效作用是根源于人类追逐利益的本性，无论是市场机制的缺陷和优点都是因人类追逐利益的本性而产生。判断某个领域是否能通过市场机制的作用优化资源的配置，主要是看市场资源是否愿意进入这个领域，而市场资源是否愿意进入某个领域主要是看这个领域是否有利可图。因此，经济效益较好的领域国家应该少干预或者不干预，当然，这里主要指少使用或者不使用国家宏观调控手段，不排除使用国家市场监管手段。

农业补贴是国家利用财政资金支持手段实施对农业宏观调控的政府行为，因此，农业补贴的目的、目标是解决市场机制不能解决的问题。在我国的法规和政策中规定农业补贴的目的、目标的主要有《农业法》及有关具体实施政策。我国目前没有制定专门的农业补贴法律法规，在相关法律中也没有专门的法律条文对农业补贴的目的、目标作出具体的规定，农业补贴的具体目的、目标散见于《农业法》，《农业技术推广法》等有关国家采取措施和国家财政投入的法律条文之中。如农业法第十三条、第十六条、三十八条，《农业技术推广法》第二条、第二十八条等。《农业法》第十三条规定了国家采取措施鼓励和支持生产、加工、销售一体化经营的内容；第十六条国家引导和支持调整和优化农业生产结构和协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业及发展优质、高产、高效益的农业的内容。第三十八条规定了中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度和各项用于农业的资金的用途，《农业技术推广法》第二条规定了农业技术的含义是指应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术；第二十八条规定了各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并按规定使该资金逐年增长。

从以上《农业法》，《农业技术推广法》的相关条文的内容我们可以得出，农业补贴的目标、目的没有准确清晰地规定在相关法律当中，相关法规及制度要求对种植业、林业、畜牧业、渔业等农业的相关产业进行支持和鼓励。这就导致在农业补贴的具体实施过程当中财政资金投入了到农产品的生产、加工、销售等经济效益较好且不存在自然风险等领域和环节。在农业的各个产业当中畜牧业和渔业的经济效益较好而林业和种植业的经济效益较差，尤其种植业当中粮食种植业的经济效益最差。在我国当前的现实社会中，绝大部分农村青壮年劳动力不愿意从事农业生产更不愿意从事粮食生产，同时具有其他较好经济效益的农村土地已经开始流出粮食生产领域。由于种粮的效益较低，除了农村年龄较大的劳动力之外，其他市场资源绝大部分不愿意进入粮食生产领域，这种现状如果继续发展将直接导致种植粮食的土地面积减少和粮食种植的效益降低。

总之种粮的比较效益低，市场资源绝大部分不愿进入粮食生产领域是我国粮食生产面临的现状，粮食生产面临这种现状只是粮食生产需要国家实施财政补贴的原因之一，不能充分证明需要国家干预粮食生产领域的资源配置，粮食生产领域需要国家干预的另一个重要原因是粮食生产满足了他人对于粮食消费的需求，产生了有利于维护国家粮食安全的“正外部性”。国家的粮食安全已经写进了《国家安全法》之中，保障国家粮食安全要求粮食谷物能够基本自给，但是，在目前种粮比较效益较低的情况下，单独依靠市场机制的作用无法实现维护国家粮食安全的目标，因此，粮食生产领域需要国家干预。正如其他学者所说：粮食生产者从事农业生产产生了正的外部性，但是单独依靠市场的手段不能公平享受到应得的社会财富。而经济法的实质公平旨在恢复农业生产者受损的利益,使他们能够公平分享到社会发展带来的利益。

因此，农业补贴的目标、目的是解决市场机制不能调节的粮食安全问题和种粮农民应当享有公平公正权利的问题。

也许有人认为畜牧业等产业的发展同样由于维护国家的粮食安全，因此，畜牧业等产业也应当获得国家的财政补贴，法律规定国家对畜牧业等产业实施财政投入具有正当合法性。但是笔者认为畜牧业等产业的经济效益较好，市场资源愿意进入相关产业，同时，畜牧业面临的自然风险较低，依靠市场机制作用能够实现资源的有效配置，因此，国家除了提供公共服务和市场监管之外，尽量采取不干预政策。但依据上述法律的规定，以及调研中的资料不但畜牧业获得了财政补贴资金，甚至于农产品生产或者加工没有多大关系的农业休闲观光旅游项目也获得了财政补贴资金。这就导致了相关主体之间权利义务的不对等，以至于利益的失衡。

总之，《农业法》等法律当中规定了各级财政用于种植业、林业、畜牧业、渔业、农田水利的农业基本建设投入应当统筹安排，协调增长的内容，与农业补贴相关的法规没有处理好政府与市场的关系，导致农业补贴具体实施过程中目标不清晰，农业补贴附加功能过多，农业补贴的效率下降。

（二）相关法规没有协调好农业补贴中央与地方的事权及支出责任从前面的调研资料中，我们得出政府对农业补贴的支持力度不足，在前面部分谈到的农业补贴的相关法律法规及政策没有处理好政府与市场的关系也是其中的原因之一，在国家的财政收入和国家对农业的财政支出水平一定的条件下，如果财政资金投入到市场功能能够有效调节的领域，必然导致投入到政府应当发挥职责领域的财政资金减少，二者处于此增彼减的关系。

除了农业补贴法律法规没有处理好政府与市场的关系，笔者认为导致政府财政资金对农业支持力度不足的另外一个重要原因是农业补贴的法律法规没有协调好有关农业补贴的中央与地方事权及支出责任。

农业补贴是国家利用财政支出手段对农业产业领域进行宏观的政府行为，农业补贴的问题是有关财政收入和支出的问题。从法学的角度研究农业补贴实施问题，就是研究农业补贴领域相关权利主体和义务主体的权利及义务的配置是否恰当、是否合理？对农业补贴的实施问题进行研究，法学方法的特征是以权利义务配置的分析为中心，这也是法学研究方法和其他研究方法的不同之处。正如刘建文和陈立诚指出：“财税法的研究方法必须突出 “法”味，即要以合法性分析为主线，以权利义务配置为中心。”

中央与地方的事权及支出责任与国家实行的财政分权模式相关，我国现行的财政分权模式的实施开始于 1994 年的分税制改革，1994 年实施分税制改革是在中央财政连续多年出现被动性的财政赤字，以及中央在经济上的宏观调控能力有所下降的背景实施。应当客观地说分税制符合当时的历史客观条件，但随着时间的向前推移，分税制在实践中也产生了矛盾和冲突。正如刘建文指出：“实践中普遍存在“事权不断下压、财权不断上收”的情形。具体来说，地方政府承担了较之以往更多的事权与支出责任，但地方的财权与财力却没有得到相应的扩充。财力的不足不仅使得地方政府无法筹集到履行地方公共职能的必要资源，而且还引发了严重的副作用。”

关于财税制度的改革，十八届三中全会提出了“建立事权与支出责任相适应的制度”。针对十八届三全会提出的关于财税体制改革的新的思路，法学领域的专家和学者提出了他们的观点和看法，如北大教授刘建文认为：“《决定》别强调建立‘事权和支出责任相适应’的制度，实则强调的是要破了‘事权下沉、财权上升’这个僵局。中国人民大学副教授徐阳光认为：《决定》采取的“事权与支出责任相适应”的表述也被人理解为是取代‘财力与事权相匹配原则’，这其实是一种惯性思维带来的误解。《决定》在提出“事权与支出责任相适应”之后还专门强调了  “进一步理顺中央和地方收人划分”，遵循理论逻辑，事权与支出责任相适应是需要先行解决的问题，是为了更好地理顺中央与地方的收人分配，更好地实现财力与事权相匹配的目标。

笔者赞同以上专家和学者的观点，同时笔者认为十八届三中全会提出的“建立事权与支出责任相适应的制度”和“进一步理顺中央和地方收入划分”是要建立中央和地方之间合理有效的财权、事权、及支出制度，本质上是要使中央和地方政府之间权利和义务的配置处于平衡状态及合理状态。中央和地方之间的财权事权及支出责任的关系，本质上也是权利和义务的关系，因为，财权是指政府享有的取得财政收入的权力，“国家依法拥有的权力本身也可以被看作是一种法律权利”，而事权及支出责任本身是政府的责任和义务。正如刘建文所说：“在法学语境下，财权是指政府筹集与获得财政资金的权力，其本质是一种权利；财力是指政府能够支配的资金；事权是指政府承担的职能，其本质是一种义务和责任；支出责任则是指各级政府为履行职能而承担的财政支出，也被称作‘事责’。”对于中央和地方各级政府，依据权利义务设置的合理性以及权利义务配置平衡的法理分析，其应当履行事权及支出责任，而法律法规却没有规定其履行事权及支出责任或者只规定其履行部分事权及支出责任；或其不应当履行事权及支出责任，而法律却规定其履行事权及支出责任；或其应当履行事权及支出责任，而法律却没有规定其应享有的财权；或其不应当履行事权及支出责任而法律却规定其享有相应的财权等现状都是权利和义务配置不合理的具体情况。

在我国中央与地方的财权划分依据是 1994 年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，与农业补贴相关的中央和地方事权及支出责任的划分没有专门的法律规定，而是散见于《农业法》等法规和政策当中。在《农业法》中，有关农业补贴的事权及支出责任的内容主要集中在第三十八条，该条规定了县级以上各级政府财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。

从《农业法》的规定来看，《农业法》没有明确界定农业补贴相关的事项究那些是属于中央事权，那些是地方事权，农业补贴属于中央和地方共担事权。在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中也规定了农业补贴事权的内容，但在中央事权和地方事权的部分都有与农业补贴相关的事权，但是哪些事权由中央承担那些由地方承担也没有具体的规定，农业补贴的事权中央和地方都有责任和义务履行。这就导致应当完全由中央承担的事权及支出责任，而中央没有全部履行，部分责任留给地方，而地方基于财力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和积极性。甚至出现其他学者所说的那样“中央请客，地方买单”的现象，地方的支出责任远远大于其承担的事权。

同时，应当由地方承担的事权及支出责任，而中央又过多的参与，浪费了中央的财政资金。另外，还可能导致某些事权中央和地方都不履行的现状。

除此之外，在财政部、水利部、农业部等相关部门的政策性文件当中，如财政部、水利部《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》，财政部《农业综合开发资金若干投入比例的规定》等，在这些政策性文件当中，有关农业基础设施建设的事权及支出责任依然没有作出具体的划分，农业基础设施建设属于中央和地方共担的事权。农业基础设施的建设是提高农业综合生产能力的关键因素，农业综合生产能力的提高有利于保障国家的粮食安全。在全国市场统一以及交通运输条件便捷的条件下，农产品可以在全国的范围内流通，在中国加入 WTO 后，其他国家和地区的农产品也会以相对合理的价格流通到中国，因此，作为地方政府来讲，地方农民就算不种植粮食，只要有钱同样能够购买所需的粮食。另外，农业产业本身对地方财政收入没有较大的直接贡献。在地方局部利益影响的情况下，地方政府往往不关心全国整体利益，地方政府的财政资金的投入往往选择能够对地方财政收入和经济增长有较大贡献的产业和领域，因此，尽管《农业法》规定县级以上地方政府对农业投入的增长幅度，该增长幅度是对于总体投入的规定，对于具体的项目的投入比例以及投入金额都没有规定，又因为农业基础设施建设本身不能对地方的财政收入和经济增长有直接的重大贡献，地方政府缺乏对其进行财政资金投入的积极性。地方政府的财政资金往往尽量投入到效益较好的非农业领域，投入到农业领域的财政资金尽量投入到效益较好的非粮食生产领域。

同时，分税制改革之后，中央相对地方的财政实力较强，对于关系到国家粮食安全的事权及支出责任应当由中央承担，如果相关制度规定关系到国家粮食安全的事权由中央和地方共担，将会导致中央财政投入不足，总之，有关农业补贴财政支出的事权及支出责任在中央政府和地方政府之间没有到合理的划分，中央政府和地方政府享有的权利和履行的义务配置不合理导致了财政资金对农业基础设施建设支持力度的不足。

总之，中央和地方政府之间与农业补贴相关的事权及支出责任没有得到相关法律制度的明确划分，实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力。

除了导致中央和地方对于促进农业产业发展的职责不明、权利和义务的配置不合理之外，还增加了中央和地方政府之间对于支农事权的博弈和谈判成本，最终导致政府财政资金对农业支持力度的不足。

（三）有关降低农民种粮风险的制度还不够完善

在市场经济中，作为理性的农民来说，种粮的收入水平决定了农民是否愿意种粮，或者说种粮的收入水平决定了农民种粮的积极性。决定农民种粮的收入水平的是种粮的自然风险和市场风险，因此，农业补贴对于种粮的自然风险和市场风险的防范和化解作用的大小对种粮农民的收入水平有重要的决定作用。

但从前面的调研资料当中，我们得出农业补贴不能激发农民种粮的积极性，尤其是有更多选择的青壮年劳动力，农业补贴无法吸引更多的年轻劳动力从事粮食种植业，因为农业补贴不能合理地降低种粮农民自然风险和市场风险。当粮食价格下跌时粮食最低收购价不能合理地弥补农民的损失，农业自然灾害保险补贴的覆盖范围有限，获得补贴的农民较少。农业补贴资金不能有效弥补务工和种粮之间的收入差距，也不能有效弥补农地非粮化和种粮之间的收入差距，同时，部分农业管理及服务机构的管理人员认为当前农地非粮化的现象严重，农业补贴不能阻止农地非粮化。因此，这就是当前我国农村青壮年劳动力不足以及农地流转非粮化的原因。导致以上问题的原因，笔者认为农业补贴法律制度的不完善，以至于农业补贴在具体实施过程中不能较好地防范和化解种粮农民的风险。法律规定对种粮农民实施补贴是法律的激励功能的运用，或者说是对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用的激励。激励功能是法的重要的功能，法的激励功能是通过法律激发个体合法行为的产生，使个体受到鼓励去做出法律所要求和期望的行为，最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求，取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。

通过法律规定实施农业补贴对种粮农民种植粮食作物产生的正的外部性作用进行激励的目的是把种粮农民个体行为的外部性内部化，通过规则的强制，将产生外部性的社会收益转化为种粮农民的私人收益，从而通过农民个体的最优选择实现社会最优。种粮农民从事粮食作物种植，除了满足自身食物消耗的需求外，同时还向社会提供粮食产品，满足他人的食物消耗需求，产生了维护粮食安全的正外部性。国家粮食安全的价值是保障国家独立自主，维护国家社会稳定，保证国家的持续健康发展。国家粮食安全的价值就是农民种粮的正外部性的价值，该正外部性的价值尽管不能用具体的货币价值来衡量，但是确实存在和价值巨大。然而粮食的市场价值较低，农民种植粮食产生的正外部性的价值不能在粮食产品市场交易的过程中获得弥补。市场经济的市场主体往往都是理性的经济人，如果种植粮食比较效益较低的，优质的劳动力、土地的生产资源就不会流向粮食生产领域，这种状况的持续发展将会影响到国家粮食安全，因此，国家应该实施农业财政补贴对粮食生产者进行激励，促使农民从事粮食生产保障国家的粮食安全。

法律规定国家对种粮农民进行补贴，也是为了纠正种粮农民的权利和义务配置的失衡。农民种植粮食从客观上维护的了国家的粮食安全，然而市场没有能力去评估也不愿意去评估种粮农民所作出了维护国家粮食安全的价值大小，因此，通过市场的手段不能把农民已经作出了的贡献转化成收益回报给农民。通过市场的方式配置给种粮农民的权利利益与农民所履行了的义务价值不相一致，种粮农民的权利和义务的配置处于失衡状态，因此，要发挥政府的宏观调控作用来纠正市场手段的失灵。如果政府的宏观调控手段不能有效纠正这种权利和义务配置的失衡，处于个体理性经济人地位的农民只能选择“用脚投票”，放弃从事粮食生产。

在《农业法》中有关防范和化解种粮农民风险的条文主要体现在保障农民收入水平的相关条文中，如《农业法》第三十七条。从三十七条内容可以看出，《农业法》第三十七条规定了增加农民收入水平的措施和增加农民收入水平的途径和方法，以及国家实施对农民收入支持政策和国家实施对农民收入支持的前提，但是当农民遭受自然灾害和市场灾害时政府对农民的补贴水平应当到达什么程度在农业法中没有明确的规定。同时，在我国农业的相关产业当中，粮食种植业的收益一直处于比较低的状态，粮食种植业是确保谷物基本自给，维护国家粮食安全的重要产业，对种粮农民的风险防范和化解程度是提高农民种粮积极性和维护国家的粮食安全的关键。

总之，相关法律及政策对于防范和化解农民的种粮风险的规定不完善，没有把种粮农民的收入水平放在一个更加突出重要的位置，导致农业补贴在具体实施过程中对农民种粮风险的防范和化解程度较低，种粮农民的应当享有权利和履行的义务不对等，种粮农民权利和义务处于失衡状态。

完善农业补贴法律制度的建议及对策

一、完善农业补贴法律制度立法方面的建议

农业补贴是国家利用财政资金支出手段对农业产业领域资源配置的宏观调控行为，农业补贴的法律制度是国家财税法的组成部分。我国农业补贴在实施过程中存在农业补贴的目标不清晰农业补贴附加功能较多，政府对农业补贴的支持力度不足，农业补贴不能有效地防范和化解种粮农民的风险，这些问题根源于我国与农业补贴相关法律制度的不完善，导致与农业补贴相关主体的权利义务配置的失衡，因此，需要完善农业补贴相关的法律制度，以纠正权利义务配置的失衡，调和现实中的矛盾。正如北大教授刘建文所说：“从法律的角度检视,实践中的价值冲突和关系纠葛,其根源往往在于规则的缺失，这就要求我们通过合理设置法律规则，人为地在各种矛盾之间做出权衡性的选择或调和，从而为社会生活和国家运行提供一个公正、稳定的秩序，财税法在这一点上也不例外。”完善相关法律规则，合理配置相关主体的权利和义务也是农业补贴法律制度的根本任务，正如刘建文所说：“通过对权利、义务和责任在不同主体间的合理配置，来实现国家财政权与私人财产权的平衡与协调，做到……，财政支出公开、公平、公正，财政管理有规、有序、有责。”

笔者认为应当从以下几个方面来完善农业补贴的法律制度，以使农业补贴相关主体之间权利和义务的配置达到平衡状态，提高农业补贴的效率，保障国家的粮食安全。

（一）农业补贴的法律制度需协调好政府和市场的关系针对当前我国农业补贴实施过程中目标不清晰附加功能较多，政府管得过多，农业补贴资金使用超出了政府的职能范围，农业补贴效率低下的问题，就需要完善农业补贴法律制度。完善农业补贴的法律制度需要协调好政府和市场的关系，就是要力图解决一下几个方面的问题，如何明确在农业产业的发展中市场与政府功用的适当定位?  如何在政府错位、越位或市场缺位的情况下进行法律的调整，从而构建两者的良好关系?  如何通过加强经济立法，推进经济法治，来保障市场和政府各自功用的有效发挥?  等等。

 “以达到在法律上界定与农业补贴相关主体的职权与权利，明确推动农业产业发展政府权力和职责的边界，从而有效定分止争。建设现代国家的经济治理体系，需要政府和市场各司其职，各尽其能。”

农业补贴是政府的宏观调控行为，农业补贴的目标是解决市场机制不能有效解决的问题。“市场对资源的有效配置的失灵需要国家宏观调控，国家宏观调控的失灵需要经济法，经济法是确认和规范国家宏观调控的法律。”

经济法确认和规范国家宏观调控的前提是市场机制对资源有效配置的失灵，如果市场机制能够有效发挥作用领域就不需要国家宏观调控，因而也不需要经济法进行确认和规范。在农业的相关产业中，如果该产业市场机制能够有效发挥作用，就不需要国家实施农业补贴对其进行宏观调控，国家实施农业补贴的目标和作用因该是解决市场机制不能有效调节的问题。在农业的相关产业中，如何判断哪些领域市场机制能够有效调节，可以利用经济效益为标准，因为，市场机制发挥作用的动力来源于市场主体追求利润的本性。如果那些领域的经济效益较好，市场主体会主动地把生产资源配置到该领域，如果某些领域经济效益较差，市场资源会逐步退出该领域。获得国家农业补贴支持应当满足两个前提条件，该农业产业的经济效益较低，同时该农业产业又是关系到国计民生、对保障国家的粮食安全有重要作用。或者说在农业产业的发展中，以上两个前提条件是划分政府职责与市场功能的标准。

农业补贴的目标是维护国家粮食安全，对粮食种植等经济效益较差农业产业进行干预应当是政府宏观调控的权力和职责，促进粮食种植业的发展是国家农业补贴的重要目的。粮食是维持人类基本生存需要的物品，粮食的需求量通常缺乏价格弹性，也就是粮食的基本需求量通常不会随着价格的变化而变化。粮食不像其他物品一样当市场缺乏或者市场价格较高时，人们可以减少该种物品的消费。

无论在战争时期还是在和平时期，粮食都是人类最基本需求的物品。粮食短缺不但会影响经济的平稳发展，甚至会导致更大的社会问题，在 1959 年至 1961 年，三年“自然灾害”时期，由于粮食短缺造成的惨状在很多老年人的心中留下了挥之不去的记忆。基于保证国家经济持续健康发展以及社会的和谐稳定，我国制定了《国家粮食安全中长期规划纲要》，提出了保障粮食等重要食物基本自给，粮食自给率稳定在95％以上，其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给的主要目标。在 2015 年 7 月 1 日通过的《国家安全法》中，其 22 条规定了提高粮食综合生产能力，保障国家粮食供给和质量安全等内容。于 2015 年 10 月 29 日十八届五中全会通过的《十三五规划建议》中规定了实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

粮食对国家社会稳定、经济发展具有重要作用，然而粮食种植却面临着自然风险较大，市场风险较大，农业水利等基础设施薄弱，种粮效益比较低的现状。市场主体基于理性考虑，市场资源开始流出粮食种植业，如农村青壮年几乎不从事粮食种植，农村土地流转到效益较好的其他种植业，甚至是非农产业，农村土地抛荒的现象在不断增加。如果种粮的比较效益较低，农业水利等基础持续没有得到完善，种粮风险没有得到合理分担，那么，将会有更多的人力资源、更多的土地离开粮食种植业，将会影响到国家粮食产能以及谷物的基本自给。总之，在市场机制不能有效实现我国粮食的有效配置的条件下，粮食种植业维系着国家粮食安全，国家应该加强农业补贴的支持力度，这是政府的宏观调控的权利和义务。2015 年我国的粮食价格的下降幅度较大，我国市场粮食价格下跌的原因主要是国际粮价较低，我国进口粮食数量较大，以及我国粮食产量的增加。我国粮食产量的增加的主要原因是最近几年的气候条件较好，农作物灾情较轻；而不是粮食种植业的经济效益较好，农民的种粮积极性较高，扩大粮食种植的投入。在粮食丰收，粮价降低，农民的种粮积极性降低是时，更应该加强粮食种植业的财政支持力度。因为，粮食作物的生长周期较长，不像其他物品当市场出现短缺时可以立即组织生产，满足市场的需求，如果农民的种粮积极性较低，大部分的农民放弃种粮，当粮食物品出现短缺时再来组织生产，已经不能解决市场需求，将会导致更大的问题，甚至会导致国家和社会的稳定。同时，把国际市场作为维系国家粮食安全的重要组成部分风险较大，我国将近 14 亿人口，每年粮食的需求量在5.5 亿吨左右，每年全球粮食贸易量约 2.5 亿吨，不到我国粮食需求量的 1/2。其他国家出口粮食前提，是要保证本国粮食供给，当其他国家粮食供给紧张时，会实施出口管制，根据 WTO 规则为防止或缓和出口成员方的粮食或其他必需品严重缺乏可临时禁止或限制出口。

因此，依靠国际市场来维护我国粮食安全是不可靠的，要坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的宏观调控目标。国家农业补贴的重点依然是增加防范和化解粮食种植业风险，提高农业综合生产能力，提高农民的种粮积极性。 非粮食种植等经济效益较好的农业产业应当由市场机制充分发挥调节作用，国家除履行市场监管职责外，应当不干预非粮食种植等经济效益较好的农业产业的资源配置。非粮食种植业在国计民生中的重要性程度相对来说不如粮食种植业。

同时，非粮食种植业通常经济效益较好，有可以通过人为方式有效地减轻自然风险，如，蔬菜、畜牧业等。在经济利益的推动下，市场主体通常愿意把资源投入到这些经济效益较好的农业产业领域，因此，这些领域农产品有效供给可以通过市场机制的充分发挥来解决。在政府财政实力一定的前提下，政府的财政支出存在此增彼账的关系，如果把部分财政资金投入到政府的职责范围之外的领域，必然降低了财政资金的使用效率。

政府实施农业补贴是配置资源的手段和方式，但是政府实施农业补贴的目标以及职责范围如果没有得到依法合理的划分，就有可能扭曲农业产业的资源配置。正如张守文所说：“事实上，政府的资源配置能力很强，如不依法限制则可能扭曲市场配置”。

农业补贴扭曲市场配置资源主要表现在以下方面：获得农业财政补贴的市场主体缺乏了市场正当竞争、优胜劣汰的压力，导致其不采取推动技术进步和管理创新的措施，不能提高产品和服务质量，降低了市场机制有效配置资源的效率。甚至产生权力寻租，有些农业产业项目就是为了骗取国家财政补贴资金而设立。如果政府职能不清或不当膨胀，就会使其配置范围和领域大为扩张，从而挤压市场配置，因此，在法律上限定政府职能和限制政府权力非常必要。

总之，应当把国家农业补贴的目标、目的限定在经济效益较差，同时对国计民生有重大作用的粮食种植等农业产业之内，对于非粮种植等经济效益较好的农业产业应当充分发挥市场机制的调节作用。这样才能实现有关农业补贴的政府权力和义务的合理配置，清晰划分农业补贴的目标，提高农业补贴资金的使用效率。

（二）农业补贴法律制度需合理划分中央和地方的事权及支出责任农业补贴的法律制度没有合理划分与农业补贴的相关的中央和地方的事权及支出责任，其本质就是在中央和地方政府之间与农业补贴相关的权利和义务配置的不合理。其直接后果就是中央和地方职责划分不清，导致了应由中央政府负责与农业补贴支持相关的事权及支出责任过多地留给地方政府，应由地方政府负责的而地方政府基于财力和地方局部利益的考量，缺乏对农业支持的动力。最终结果就是农业补贴财政资金对农业支持力度的不足，以及农业补贴不能有效地化解农民的种粮风险，农业综合生产能力不高，农民种粮积极性较低。

农业补贴是财政支出的一种形式，财政支出实质上是对公有财产的处分，目的是提高农业综合生产能力、保障农民的收入水平，实现粮食等农产品的有效供给。中央和地方政府应当在法律的框架内谨慎、合理地使用财政资金，确保公共财政资金能够发挥有效用途。提高公共财政资金的有效用途，需要合理划分中央和地方的事权及支出责任。要合理划分中央和地方的事权及支出责任，首先要明确划分中央和地方事权及支出责任的原则和标准。国家机构事权及支出责任也可称作国家机构的职权，在我国宪法第三条中规定了划分中央和地方国家机构职权的基本原则，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。对于事权支出责任的划分的原则和标准，我国的有关专家和学者都有论述，如人民大学徐阳光副教授所言：事权及支出责任相适应在纵向层面的要求，须根据事务的外部性、信息复杂程度和激励相容原则来确定上下级政府之间的事权划分，明晰各级政府的支出责任。又如中国社会科学院的研究员杨志勇所言：中央和地方事权通行的划分标准有二：一是事权的影响范围；二是事权的重要程度。笔者认为认为中央和地方事权及支出责任的划分除了遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的基本原则之外，还应该考虑具体事务的外部性和地域管理信息优势等。除此之外，对于与农业补贴有关的事权及支出责任的划分还可以借鉴其他国家的经验，如美国在各级政府之间划分支出责任主要遵循“受益原则”和“效率原则”。

农业补贴法律制度需协调好中央和地方的事权及支出责任，使中央和地方政府之间在有关促进农业发展方面的权利和义务的配置合理平衡，除了要明确划分中央和地方事权及支出责任的基本原则和标准外，还要在此基础上分析农业补贴有关事项当中那些应当是中央的事权及支出责任，那些是地方的事权及支出责任。笔者认为在农业的财政支出补贴的事项中，对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当属于中央政府，除此之外的财政支出补贴应当属于地方政府的责任和义务。

对国家粮食安全具有重要直接保障作用的事权及支出责任应当由中央政府履行的必要性体现在以下几个方面；从遵循中央的统一领导，发挥地方的主动性和积极性来看，地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性，因此，对于保障国家粮食安全的财政资金的补贴力度不足。地方政府缺乏支持粮食生产的主动性和积极性的原因有：首先，在地方政府的支出责任较重的背景下，对不能创造财政收入的产业缺乏支持的动力。2013 年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的 14.6%，地方财政支出占全国财政支出的 85.4%，地方的财政支出责任较重。2006 年农业税条例废止之后，发展粮食生产对地方财政收入没有任何直接作用，同时粮食种植产业的经济效益比较低，对于提高农民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方财政往往投入到经济效益较好、能够创造更多财政收入的领域或者对于改善地方民生有明显作用的领域。其次，主政地方的政府官员通常认为，就算本地不产粮食，只要地方的经济发展了，老百姓的收入增加了，同样可以在市场上买到粮食，同样有饭吃。

从“受益原则”来看，由于粮食种植本身具有较强的正外部性，同时在交通运输条件和储藏条件改善的背景下，某一地区生产的粮食其他地区同样可以享用和收益，粮食种植的受益范围不再限定在某个区域内。从“效率原则”，要求政府在提供保障国家粮食安全的公共服务安全时，应当由成本较低的机构和组织来提供，但适用“效率原则”的前提是该级政府具有提供公共服务的主动性和积极

性，如果地方政府在保障国家粮食安全的事权上没有主动性和积极性，那么由地方政府履行保障国家粮食安全的支出责任的效率将会大大降低。除此之外，粮食安全是国家安全的重要组成部分，在 2015 年通过的《国家安全法》中第二十二条规定了国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，保障粮食供给和质量安全等有关国家粮食安全的内容。《国家安全法》把粮食安全提到国家安全的高度，维护国家安全是中央政府应当履行的职责，同时，针对当前我国中央和地方事权及支出责任配置不合理现状，十八届三中全全会提出了要适度加强中央事权和支出责任，把国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权。

2014 年 12 月 31 日国务院制定《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，2015 年 11 月 03 日国务院办公厅印发《粮食安全省长责任制考核办法》，在该办法中规定了省级政府在耕地保护、提高粮食生产能力、落实和完善粮食扶持政策等方面的责任。笔者认为依据事权及支出责任划分的原则，从地方政府的积极性、以及“受益原则”来看，该政策加重了地方政府责任，可能实施效果将会降低。

中央政府负责对于保障国家粮食安全的事权及支出责任，不但包括良种补贴、农资综合补贴等农业支持责任，还应负责农业基础设施建设、农业科技服务等提高农业综合生产能力责任。尽管中央政府在负责支农事权及支出责任方面，可能具有地域信息管理的劣势，但是，可以通过指定独立于地方政府对中央政府直属部门来负责，这样既提高了中央财政支农的效率，也减轻了地方政府的财政负担。

总之，通过在法律层面上把对于保障国家粮食安全具有重要直接作用的事权及支出责任划分给中央，使中央和地方政府在促进农业发展方面的权利和义务的配置处于合理状态，使农业发展中的矛盾和问题得以化解，促进农业综合生产能力的提高，更好地保障国家粮食安全。

二、完善农业补贴其他方面的建议

（一）完善粮食种植业的风险损失补贴

从前面部分的论述当中得出实施农业补贴的根本目标是维护国家的粮食安全，而保持粮食种植业健康持续发展是维护国家粮食安全的关键。影响粮食种植业的持续健康发展的因素除了农业基础设施水平、农业科技服务水平之外，还有用于粮食生产的劳动力和土地是否充足。劳动力是否愿意投入到粮食种植业，主要看粮食种植业的效益，粮食种植业的风险损失是关系到粮食种植业的效益。要提高粮食种植业的效益就要求农业补贴能够有效合理分担粮食种植业的自然风险和市场风险。如果农业补贴不能合理地降低粮食种植业的风险农村青壮年劳动力和土地将会流向非粮领域。

篇3

1.湿地资源保护

黑龙江是湿地资源大省，具有大界江、大湖泊、大沼泽和大人工湿地的多样性，是黑龙江省野生动、植物资源的基因库，承担着黑龙江省的国土安全、粮食安全及生态安全的重任。但黑龙江省湿地资源几经大规模的开发利用，2009年湿地面积仅有557万公顷，占黑龙江省国土资源面积的12.1%。目前黑龙江省的湿地资源及其生态系统，在经济高速发展和气候多变的环境下，正面临着面积萎缩、生态功能下降的威胁。对黑龙江省的湿地资源保护和利用应该引起社会各界高度关注，将黑龙江省湿地的保护和利用提到战略高度进行思考。对于湿地的保护与利用，应遵循原则是依法保护，科学规划，合理利用。

2.保护区科研任务与目标

保护区的科研工作是对自然资源与环境进行科学的保护管理、正确利用自然条件合理开发自然资源的基础。自然保护区珍稀野生动物资源丰富，具有典型的森林和湿地生态系统，是开展生物学、生态学、地质学、水文学及其他分支学科研究的良好基础。尤其是该保护区位于长白山系和三江平原的过渡地带，其北面有三江和洪河国家级自然保护区，南面有凤凰山和兴凯湖国家级自然保护区，同时，该保护区还与俄罗斯毗邻特殊的地理位置是研究中华秋沙鸭、东方白鹳等珍稀水禽迁徙通道和东北虎、紫貂等野生动植物种群活动区域及开展其生物学、生态学研究的最佳场所。保护区科研的任务首先加强保护区的科研能力建设，改善现有科研基础设施落后状况，提高科研水平，培养和引进专业人才，建立合理的科研管理体制；根据保护区实际情况，开展一些常规和专题性的科研监测活动，充分发挥保护区作为科学研究基础的巨大潜力，为保护区的有效管理提供可靠的依据，促进保护区的建设和发展。科研的目标是要通过在保护区建立东方白鹳、中华秋沙鸭、东北虎等珍稀动物研究中心，把保护区建设成为全国有影响力的以研究湿地和珍稀物种和迁徙、栖息生态环境为主的科研教学实习基础，有计划，有重点地开展珍稀水禽鸟类及其栖息地的保护研究，森林、湿地生态系统研究、保护区可持续发展研究，建立保护区资源与环境信息系统，为开展国内外科研合作创造良好的条件。

3.存在主要问题

3.1湿地岛屿化和生境破碎

人类的生产生活活动，使得完整的湿地生态系统遭受严重的破坏，湿地内拉沟排水，道路的建设等项目的实施，对湿地生态系统进行了分割，大片耕地阻隔了湿地之间的联通，使完整的湿地生态系统向岛屿化方向发展，岛屿化的部分又经分割，造成了湿地生境的破碎，降低了湿地生态效益的发挥，干扰了湿地生态系统的动态平衡，改变了区域的生态环境状况，以至于影响湿地生态系统，经几十年的开发利用，三江平原变成了粮食生产基地，松嫩平原变成了人类繁衍生存的乐土。只在沿较大河流的沿岸以及低洼处，还零星分布着较原始状态的湿地。

3.2湿地水源补给不足

湿地作为一个完整的生态系统，与其生态系统相辅相承。由于多年的开发利用，支流沿岸森林的砍伐、湿地的破坏和消失，使得其下游的湿地水源补给不足的问题日益严重，湿地缺水将导致湿地功能退化，湿地效益下降和矿物质大量积累――盐碱化。也为湿地的垦荒活动提供了便利的条件。

3.3水质污染

随着经济的发展，工业生产所产生的“废水、废气和废物”以及农业生产中化肥和农药的广泛使用，这些物质的残留物经大气水循环或不达标的直接排放，进入了湿地水环境中，对水质产生了污染。

3.4湿地权属

全省的湿地最初由林业部门主管，但在市县级行政区域内，对湿地进行管理的有县、乡级，畜牧局、草原、水利、渔业、林业和环保等单位和部门，使对湿地的保护和管理没有统一规划和监管，调查区域内湿地的土地权属受多方面因素的影响，形成了部分湿地权属不清以及湿地权属分散式管理的格局。

4.湿地资源保护建议

4.1成立湿地管理机构

进一步建立健全和完善湿地保护管理法律、法规，加强宣传教育，提高人们对湿地保护重要性的认识。各级政府成立专门湿地保护管理机构，设立专项保护和发展基金，实现对湿地的统筹管理、开发、科研等有关事宜，同时各级政府应把湿地保护管理资金列入年度和长远财政计划和预算，以改变目前 多头管理的混乱局面。做到具体业务有专门机构管理，保护资金统筹使用，使湿地保护工作逐步纳入正常轨道。解决湿地保护区主管单位部门行业分散，政出多门，对保护区建设与管理不利。

4.2加强湿地恢复工程和退耕还湿工程建设

湿地严重缺水是湿地生态功能退化面积减少最大威胁因素。因此，湿地水补给和退耕还湿过程建设是任重道远。把一些围垦的耕地退下来，特别湿地保护区内的耕地坚决还湿。

4.3加强湿地保护区管理

加强保护区建设。建立湿地保护区和湿地监测站，是有效保护湿地的重要措施和途径。目前，黑龙江省已建各种类型的国家级、省级及市县级湿地自然保护区共45处，总面积为185.68万公顷，为保护湿地资源，拯救珍稀濒危生物物种起到了应有的作用。但是还有2103019公顷湿地尚未纳入湿地保护范围，应依据其生态区位、类型及生物物种的保护价值，建议建立湿地生态环境自然保护区25处，以加强湿地生态系统和生物多样性的保护，实现资源的永续利用。

4.4加强湿地资源调查和湿地监测

实时掌握湿地资源动现状及动态变化，开展湿地资源调查和监测是必要手段，为开展湿地科学研究，维护湿地生态系统稳定和保护生物多样性诸多方面研究提供科学依据。

4.5湿地防洪蓄水利用

全省修建水库1033座，蓄水面积123614公顷，作为生活饮用水的有莲花湖、 磨盘山、西泉眼、龙头桥、桃山、二龙山、山口、象山、卧牛河等水库。松嫩平原及三江平原的沼泽湿地，在蓄水、调节径流、防旱等方面作用巨大。

4.6调节气候、保障农业生产及粮食安全

湿地生态系统具有调节气候的功能，在557万公顷湿地资源中，有350多万公顷的湿地，为保障粮食丰收创造了先决条件。

4.7保护生物多样性作用

湿地是野生动物栖息地又是野生植物主要分布区，为珍稀、濒危野生动物提供繁殖、栖息、迁徙和越冬场所，珍贵濒危的野生植物在湿地中得到遗存。真正起到了物种基因库的作用。

4.8湿地动、植物资源利用

篇4

【关键词】

耕地；可持续发展；动态检测；土地结构

1 耕地保护的现状以及存在的问题

1.1 现状我国疆土辽阔，地大物博

但是要清醒的认识到的是。我国人口已经达到13亿7千万左右。在世界人口中已经接近百分之二十。人均耕地面积却远远不足世界平均水平。要保障粮食安全，让人们安居乐业，促进社会和谐发展。就必须解决好耕地保护、耕地高效利用的问题。

1.2 作用与意义

耕地保护能够实现可持续发展，保证粮食的安全稳定供应。保证国家粮食储备。在遇到自然灾害已经不可抗力的危难时。最有力的保障就是粮食的供应。

1.3 耕地保护存在的问题

主观问题：

1.3.1保护耕地意识淡薄

经济利益是人们追求的，这无可厚非。但是有些地方为了突出经济利益，快速的获取经济利益。以耕地为代价。随意更改土地用途。这的确可以获取物质利益，但是却也在获得巨大利益的同时，伤害了子孙的利益。造成了耕地大面积减少。有些地方虽然认识到了耕地性质不能改变。但是面对方方面面的利益链条，忽视了耕地的重要。不去积极解决，采用其它有效的方法实现经济发展。对耕地破会听之任之。

1.3.2缺乏科学的管理机制

耕地是土地利用中重要的一员。而目前土地管理普遍存在的现象是，缺乏规划性。利用率不高。对于土地有计划的开发、利用。合理保护，有效整治对没有一个具体的时间安排与规划。

1.3.3污染问题亟待解决

工业发展、尾气排放、粗狂型加工等带来了污染问题。污染不断浸蚀着美丽的自然。让流水不再清澈、让空气出现雾霾，更让耕地收到了破坏。污染会导致耕地面积减少、耕地质量下降由高产变低产，甚至出现盐碱化或者绝产的可能。所以预防污染对耕地的破坏，是不可或缺的手段。

客观问题：

1.3.4自然因素也应该在我们考虑的范畴之内

首先人口多耕地少，我国人均耕地为世界水平的五分之二。换而言之，不仅没有达到平均水平，反而连平均水平的一半都不到。这个问题值得引起重视。

其次，耕地的分布情况和耕地的结构各不相同。部分地区存在水土流失情况。待开发待利用资源不足。

2 耕地保护建议与措施

针对上述问题，有的放矢。本文主要从三个方面给出相应的建议和措施。从提升意识、建立制度以及科技手段来论述解决问题的方法。

2.1 提高耕地保护意识，让群众参与到耕地保护中来

首先做好宣传工作。利用媒体，采用大范围频宣传的方式，呼吁群众保护耕地。宣传国家为农业、农民提供的优惠政策。让农民体会到耕地带来的好处。比如土地的承包政策不改变。给予耕地种粮的适当的补贴。设置粮食最低收购价，为农民保证耕种的收入。在合理征用土地时，有耕地征用的补贴补偿规定。所以，群众应该自主保护耕地，保护好自己的权益。

2.2 有效的耕地保护措施

首先详查土地情况收集详细的、准确的土地资源数量信息，是制定土地保护和规划政策的中心，政府必须认真组织土地详查工作，搞清土地的资源和结构，再进行分级评定，以准确的数量信息为依据，科学的确定我国人口与耕地总量的动态平衡情况，以及人口对土地数量和质量的需求，作为土地利用总体规划的控制目标，要保证规划的切实可行。其次适时调整土地利用规划内容土地规划是土地管理的重点工作，但在一定时期内土地资源利用准则的弹性较小，政府政策、市场波动等因素都会给土地规划工作带来一些阻碍和难题。因此，关于土地的规划，一定要与市场经济的发展相适应，并对土地规划的内容进行调整，完善土地管理体系。以土地利用总体规划作为长期用地结构，用地空间布局的依据。只有这样编制出来的土地利用计划才会更具科学性。而在编制手段上，要使用现代高科技，精准的确定土地信息，例如建立土地资源监测系统，及时掌握耕地的总量、质量、分布、类别、权属和利用程度的信息，并进行实时跟踪，收集相关数据，为下一年的土地规划作为准备。最后保证土地再利用。农业和经济要共同发展。在城市工程需要使用耕地的时候，也应该注意耕地标称土壤的保护。这样可以让土地具有再生能力。同时可以对贫瘠土地进行修复。使用生物技术，再生肥沃的土地。另外，污染的治理虽然不是直接的耕地保护措施，但是对耕地却起着重要的作用。所以对耕地附近的企业进行监督，对排放物进行测试，保证耕地不受到污染物的破坏，也能够起到耕地保护，高效利用的作用。

2.3 科技手段进行耕地保护

科技手段的兴起，对保护耕地也起到了推进的作用。目前可以使用的技术有RS卫星观测技术。通过卫星观测，采集耕地图像，观察耕地变化。还有GPS技术.GPS全球定位，能够对野外耕地，甚至不容易获取的地理位置等三位数据进行观察和采集。GIS和3S技术，也可以应用于耕地保护。篇幅有限，不意义赘述。

【参考文献】

[1]董祚继.中国现代土地利用规划研究[D].南京农业大学，2007

[2]臧俊梅.农地发展权的创设及其在农地保护中的运用研究[D].南京农业大学，2007

[3]刘志坚.土地利用规划的公众参与研究[D].南京农业大学，2007

[4]牛星.区域土地利用系统演化分析与状态评价研究[D].南京农业大学，2008

[5]曹顺爱.土地利用规划中的能值分析研究[D].浙江大学，2007

篇5

党的十把教育放在改善民生和加强社会建设的首位，首次提出要“努力办好人民满意的教育”。这是我党立足当今世界综合国力竞争激烈的形势，为把我国建设成为人力资源强国而作出的重要战略部署。我国13亿人口中，约有一半居住在乡村。提高农民的受教育程度，开展农民职业教育和培训是贯彻落实党的十关于教育发展要求的重要途径。特别是当前我国农业发展到了从传统农业向现代农业加快转型、从传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段，现代农业发展迫切呼唤高素质的新型职业农民。大力发展农民职业教育和培训，办农民满意的教育培训，是保障国家粮食安全的战略选择，是发展现代农业的现实需求，也是把我国从人口大国建设成为人力资源强国的必由之路。

深刻理解城乡发展一体化和发展现代农业的重要论述，突出明确农民教育培训的迫切需求，大力培育新型职业农民

党的十提出“推进城乡发展一体化”，强调要加快发展现代农业。推进城乡发展一体化，要求推进城乡资源要素平等交换与合理配置，把资金、技术、人才带入农村，把城市的先进生产要素、经营理念、管理方式引入农业，真正实现工业反哺农业、城市支持农村；加快建设现代农业，要求切实转变农业发展方式，稳步提升农业综合生产能力。城乡一体化和现代农业发展，首先是人的统筹与发展。农民是最活跃、最关键的因素，其他资源要素必须通过农民才能发挥作用。新型农业经营主体培育的重点是农民、农户，国家政策支持的重点是新型职业农民。大力发展农民职业教育和培训，既要对转移农民进行职业教育，更要对务农农民进行教育培训，加快培育出一大批有科技素质、有职业技能、有经营能力的新型职业农民队伍，只有这样才能带动其他资源和生产要素向农业农村聚集，促进农业生产向集约化、专业化、组织化、社会化转变，建立新型农业经营体系，才能促进城镇化建设，推动四化同步发展。

深刻理解中国特色社会主义制度建设的重要论述，突出加深对农民教育培训教学改革和办学模式创新紧迫性的认识，努力构建中国特色的农民职业教育制度体系

党的十明确中国特色社会主义制度建设一系列部署。深刻理解十关于制度建设的重要论述，我们要深入思考农民教育培训工作，特别是农民职业教育的发展道路问题。农民职业教育与围墙式的职业教育不同，是一个独立的教育体系，我们要下决心把“送教下乡”固化成一套完整、有说服力的制度体系，加快构建具有中国特色的农民职业教育制度。同时要通过建立现代农业开放大学，形成从技能培训、中职教育、高职教育到本科以上层次教育有序衔接的、多层次的农民教育体系。

深刻理解加强教师队伍建设的重要论述，突出把握农民教育培训内涵建设的重点，加快构建中国特色的农民教育培训“双师型”教师队伍

教育大计，教师为本。师资队伍是教育的第一资源，是学校内涵发展的根本，是决定教育质量的关键。农广校要办农民满意的教育培训，必须走内涵式发展道路，必须努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质师资队伍。基层农广校教师长期工作在农村一线，面临着社会地位不高、待遇偏低、培训机会少、知识更新跟不上等问题。建设农广校教师队伍，首先必须注重师德建设，要把“一切为农民着想、为农民服好务”作为出发点和根本任务，不断增强使命感，加强自身道德修养，树立良好的师德形象。在业务能力建设上，要通过建立导师团制度和教师职称评聘制度、开展优秀教学能手及优秀课件评比等活动，打造一支“双师型”专兼职教师队伍。同时要大力宣传农民教育培训优秀教师的先进事迹，形成尊师重教的良好氛围。

深刻理解“教育公平”、“终身教育”的重要论述，突出把握农民教育培训的重点任务，争取在政策扶持上有新突破

党的十提出“积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会。大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。目前农业仍然是弱质产业，农民仍然是弱势群体，农民教育依然是弱势教育。总理提出“要提高一个国家的教育水平，必须先从农民抓起”，回良玉副总理提出“要把培养新型农民作为一项基础性、战略性的重大工程，切实抓紧抓好”，韩长赋部长提出“今后必须把新型职业农民培养作为关系长远、关系根本的大事来抓，争取通过一段时间的努力，培养造就出一亿左右的高素质农业生产经营者”。开展农民职业教育和培训，满足不同年龄阶段的农民对不同层次教育培训的需求，是最大程度实现教育公平的体现，是对农民开展的终身教育。十提出的“教育公平”、“终身教育”，为我们争取农民接受职业教育、享受国家资助政策提供了政策依据。韩长赋部长提出“要强化政策争取，在进一步完善各类生产性扶持政策的基础上，重点围绕加强体制机制创新、新型经营主体培育和产业发展扶持等方面加强政策创设。”我们要按照韩部长的要求，努力实现农民中职教育政策扶持上有新突破。

深刻理解四化同步发展的重要论述，突出加深对解决农民教育培训“最后一公里”重要性的认识，探索实施“智慧农民工程”

党的十报告把“三化同步”递进为“四化同步”，凸显了“信息化”的突出地位与特殊作用。当前，各种信息技术在农业生产经营管理服务等领域的推广应用日渐深入，农广校的成立是建立在广播、电视等“信息化”手段基础上，现在更需要将“信息化”做深做透。要充分利用广播、电视、网络等媒体资源优势，加强部门联合，强化教育资源、媒体资源、信息技术的有效融合。通过实施“智慧农民工程”，使教学资源进入手机终端，进入农家书屋和乡村教学点，建立“乡村学堂”，实现农民学习的伴随性、检索性、互动性、娱乐性，帮助农民随时接受教育，全面提升农民素质。

深刻理解党的建设根本宗旨的重要论述，突出在思想上、作风上加深对农民教育培训认识新转变，持续推进“送教下乡”，把农民教育培训办到农民的家门口、办到农民的心坎上

党的十在党的建设方面强调“为人民服务是党的根本宗旨”。学习领会十精神，我们要带着感情、满怀深情、充满热情地投入到农民教育培训工作中去，要把“方便农民、智慧农民、实惠农民”作为农广校的根本宗旨，把农民是否满意作为衡量教育培训工作好坏的最高标准。在工作中，要树立以人为本的教育思想，着眼于提升农民的综合能力，促进农民的全面发展。要善于从农民的角度出发去思考问题、解决问题，根据农民的需求，调整教育培训方式和内容，深入推进“送教下乡”，把农民教育办到农民家门口、办到农民心坎上，为农村培养一大批留得下、用得上、扎住根的新型职业农民。

去年以来，农民教育培训工作受到了中央和有关部门领导的高度重视，全国农广校系统有关工作也取得了积极成效。下一步农广校体系要以党的十精神为指导，在巩固原有工作成效的基础上，全面谋划、深入推进农民教育培训的科学发展。

在工作目标上，仍然坚持大力培育新型职业农民这个中心，勇于扛起新型职业农民教育培养大旗。作为农民教育培训的专门机构，农广校有平台、有手段、有支持，我们要认真学习、深刻理解韩部长“两个关系”的重要论断，充分利用新型职业农民培育试点100个示范县的平台，以“阳光工程”、“百万中专生计划”等项目工程，以及广播、电视、网络大讲堂等各种媒体资源为手段，进一步加强研究、创新思路、狠抓落实。

篇6

这种政策的制定主要是为了加速转基因生物技术在一国范围内的应用。它建立了比较低的生物安全标准,甚至没有生物安全标准,对转基因作物的种植不进行生物安全检查或者仅仅采取象征性的检查。所谓象征性的检查就是对那些已在其它国家得到认可的作物都给予生物安全认可。

这种模式的政策合理性关键在于:如果转基因作物的商业化种植不产生风险或只产生少量的、微弱的风险,如果在其它国家得到安全性检验而被认可的转基因作物的安全性能得到保证,则该政策就是合理的;否则,就是不合理的。

事实上,转基因作物的田间释放是可能存在一定环境风险的:“转基因逃逸”(花粉的传播)引起的“基因污染”,会诱发害虫和野草的抗性问题,诱发基因转移跨越物种屏障而造成自然生物种群的改变以及食物链的破坏;转基因作物作为外来品种进入自然生态系统,往往具有较强的“选择优势”,其本身可能会演化为“超级杂草”,淘汰原来栖息地上的物种,影响植物基因库的遗传结构,致使物种呈现单一化趋势,造成生物物种数量剧减, 甚至会使原有一些物种灭绝,导致生物多样性的丧失 。对此,中科院院士朱作言指出:“缺乏生物多样性的话,单一的品种抵御病害和恶劣环境的能力是非常脆弱的,病害一旦发作起来往往是全军覆没。”[2]

不仅如此,转基因食品对人体也可能存在着潜在的风险:导入的基因并非原来亲本动植物所有,该外源基因及其表达产物是否具有毒性?如果有,则可能使转基因食品含有已知或未知的毒素,对人体产生毒害作用;导入基因的来源及其表达的蛋白氨基酸序列与已知的致敏原是否具有同源性甚至是否产生新的致敏原?如果具有,则可能使转基因食品含有已知或未知的过敏原,引起人体的过敏反应。目前在基因工程中选用的载体大多数为抗生素抗性标记。抗生素抗性通过转移或遗留转入食品而进入食物链,是否可能使进入人和动物体内外的微生物,产生耐药性的细菌或病毒?如果可能,则使人体产生对抗生素的抗性。转基因食品中的主要营养成分、微量营养素及抗营养因子的变化,是否会降低食品的营养价值,使其营养结构失衡?转基因生物所引入的外源基因往往可以表达出蛋白质,是否可能会引起生物的代谢发生变化,造成该生物营养成分的改变?如果这些是可能的,则会导致食物的营养价值下降或造成体内营养素紊乱。

不可否认,以上概括的转基因作物的风险只是理论上的论述,是一种理论上的可能性,而且当前的科学研究还没有足够的和充分的证据表明转基因作物是否会产生这样的风险,但是已有迹象表明,这些风险存在着由潜在的转化为现实的可能性。比如,在转基因作物杂草化问题上,国外已有相关的报道:“近几年,在美国中北部地区,随着转基因抗性作物的大面积种植,自生的转基因抗性向日葵、玉米和油菜已成为后茬作物大豆田的主要杂草;在加拿大西部,自生的转基因抗性油菜发生率已达11%,转基因抗性春小麦种子在土壤中至少可以存活5年,在后茬作物田平均密度可达5.2株/m2,这是始料未及的问题。”[3]。在转基因作物影响生物多样性上,“墨西哥是玉米的起源国和品种资源的中心,2001年9月18日墨西哥政府公布了墨西哥玉米已受基因污染的研究报告,2002年1月23日墨西哥政府提供了新的信息,完善了2001年9月的研究数据,确认墨西哥玉米受转基因污染的事实,2003年4月23日墨西哥政府再次确认了本土玉米品种受转基因污染这一事实。其国家生态研究所所长Ezcurra指出,污染率平均是8%,有的地方甚至超过10%。”[4]在我国,也有一些转基因抗虫棉破坏当地生态环境的相关报道。同样地,转基因作物的健康风险也存在着现实化的可能性。比如有报道称,美国孟三都公司生产的抗除草剂大豆含有一种类似雌激素的化学物质,人食用后会对人体荷尔蒙有一定影响,导致生殖器官异常和免疫系统障碍;菲律宾的儿童食品中含有转基因大豆成分,部分婴儿对其中的一些蛋白质产生了不良反应[5]。

至于对那些已在其它国家得到认可的作物都给予生物安全认可,作象征性的检查,也是不可行的。主要原因在于:

(1)科学认识转基因作物环境风险存在局限性

从目前对转基因生物环境风险评价的主题看,涉及基因工程,“毕竟基因工程研究是新领域,对于转基因生物出现的新组合、新性状及潜在的危险性缺乏足够的预见性。”[6]而且转基因生物环境风险评价很复杂,存在知识差异和数据缺乏,“知识差异和缺失的数据(质化和量化)就像是硬币的两个方面。一些缺失的数据可以通过研究产生,其他的可能会因为生态系统的复杂性、出现潜在负面影响的时间框架或者这些影响的间接特性等而很难获得。”[7]

从对转基因生物环境风险的评价方法看,有关评价的原则和一般模式在生物安全领域内已经取得一致,而有关风险识别和风险评估的具体方法尚处于初级阶段,评估手段多为定性描述,很难进行定量衡量。“由于缺少适当的方法学、基本的知识及关于效果的清晰的基本资料,环境的研究通常很难进行。”[8]

从评价转基因生物环境风险的水平看,“21世纪之初,世界科学的水平还不可能完全精确地预测一个基因在一定的新遗传背景中会发生什麽样的相互作用。而且转基因生物是过去人类历史上从未经历和遇到过的新鲜事物,其对生态环境的影响存在着很多不确定性和模煳性,转基因作物在环境中的行为、边界条件、影响过程和机制、各种因果关系等都是很不清楚或难以界定的。”[9]p.128,148“由于科学发展水平的限制,对转基因作物的环境安全性还没有一致的结论,特别是缺乏田间试验结果,尚不能作出精确的评价。”[10]

从对转基因生物环境风险评价的结果看,学者们已经对第一代转基因生物的一些未知风险进行了详细讨论,但是,还有更多的风险没有讨论,其中包括基因水平转移(horizontal gene transfer, HGT) [11]。而且,当前使用的抽样和探测方法可能无法探测食品和饲料中的转基因材料[12],这可能会带来很严重的公共卫生后果,如能及时地被探测到,便于采取有意义的预防行动。[13]

所有这些表明,对于转基因生物环境风险,有很多领域的研究被遗漏,并且还缺乏足够的资料对转基因生物环境风险进行准确评价,有些潜在的影响还无法预测。转基因生物环境风险既不是直接可感知的风险,也不是能够被科学完全认识到的风险,而是科学不知道的或科学不能完全知道的,从而在很大程度上不能

确定和达成一致认识的风险。也就是说,科学在认识转基因生物环境风险上具有不确定性。那些在目前还没有鉴定为产生环境风险的转基因生物,可能在今后的商业化应用过程中产生环境风险。鉴此,被他国经过转基因生物安全鉴定而被认可的转基因作物,其安全性并不能得到保证,仍然应该保持警惕,而不应该像鼓励式的转基因生物安全政策那样,对此失去警惕,加以认定,仅作象征性的检查。 (2)别国的转基因食品安全检测并非完全可靠

现在对转基因食品是否安全的检验普遍采用的是“实质等同性原则”,即“如果一种新的食品或成分与一种传统的食品或成分‘实质等同’,即它们的分子、成分与营养等数据经过比照而认为实质相等的,则该种食品或成分就可以视为与传统品种同样安全。”[14]而现实的情况是“由于现有科学研究和知识的限制以及时间的限制,转基因作物对人类健康是否有危害呢?一时还难以断定,需要充分的科学依据和长时间的实践检验,需要时间来检验。”[15]

就拿转基因生物技术公司或检测机构来说,一是很难收集、建立适用于所有可能的基因改造作物的数据库,因此也就很难把需要检测的作物的基因成分检测出来;二是还未能给出精确的检测手段,这就使得这一检测原则实际上成为一种模煳性原则,对不断出现的新的转基因作物品种的检测是无能为力的;三是没有大量的经费来建立作物安全认证和安全追踪体系,不能进行全面、深入、长期、复杂的检测操作。在这种情况下,某些转基因生物技术公司或检测机构所谓的“转基因作物与传统作物‘并无不同’,转基因作物是安全的,实际上它比常规作物经过更加全面的科学测试,因此应当更加安全,”只是在有限的经费支撑下和一种局部的、短期的、表面的、不确定的操作下认定的,是有很多漏洞的,是没有科学根据的,其目的一是利用这种貌似正确实则错误的原则,避免进行昂贵、耗时的长期检验,节约成本;二是为在短时间内取信于人,推销他们的转基因作物以获取利益。

从逻辑上看,只有当一种转基因食品与另外一种传统的食品所含有的所有分子、成分与营养等数据都实质等同时,才能将该种食品或成分视为与传统品种同样安全。目前世界上的任何国家或生物技术公司都不可能达到这一点。因此,对别的国家或生物技术公司根据这样的安全检测原则而给予生物安全认可的转基因作物,是不能不加怀疑地给予相应的生物安全认可的。

(3)作物安全与否是相对于具体的生态环境而言的

即使不考虑转基因生物安全评价的局限性,而认定某些生物技术公司或检测机构对某种转基因生物安全性的认定是确定的,即某种转基因生物是安全的,我们仍然不能就认定它是安全的。因为,转基因作物的安全与否是相对于具体的生态环境而言的,“一些植物物种在一个环境中(特殊的生活环境、气候带或者地理区域)可能被看作是严重的杂草,而在另一个环境中则被认为是一个几乎没有生态学和经济上的重要性的物种、一种令人喜欢的‘野花’或者生物多样性的一个重要组成部分”[16]。鉴于此,一种作物在某个国家获得了生物安全认可,这只是表明它们在这个国家的生态环境中是安全的,而这样的作物在别的国家的生态环境中也许就成了富有侵略性的和破坏性的外来物种,是不安全的。就此而言,对别国所给予的生物安全认可的作物也给予同样的生物安全认可,是不可行的。

总之,转基因作物风险存在着由潜在的转化为现实的可能性,而一旦这样的风险成为现实,那麽将会给生态环境带来极大的破坏性影响。鼓励式的农业转基因生物安全政策无视这些方面,盲目地引进并种植转基因作物,其结果很可能招致巨大的环境代价,使其所获得的收益失去意义。因此,鼓励式的农业转基因生物安全政策只关注收益不关注风险,潜存着较大的风险,是不合理的。

二、禁止式的国家农业转基因生物安全政策:过犹不及

这种模式的国家农业转基因生物安全政策的导向是,政府可能完全阻塞和禁止转基因农作物技术在一国范围内的应用。在这种政策下,要麽是由于可证实的风险,要麽是由于尚待证实的各种不确定性风险,对新的转基因作物品种不进行生物安全检查,而仅仅基于转基因作物的新颖性,就简单地拒绝转基因作物的种植和进入市场。[1]p.24这种政策是另一种极端,仅仅为了保障生物安全而完全放弃发展转基因作物技术的应用。

这种模式的国家农业转基因生物安全政策是存在欠缺的。表现之一是它没有区分各种转基因作物的风险水平,虽然从目前科学研究领域对转基因作物认识水平来看,还很难定量地评估转基因作物的环境风险,但是,在评估转基因作物环境风险时,可以依据评估程序,在遵循科学性(Science-based)原则、熟悉性(Familiarity)原则、逐步评估(Step by Step)原则和个案评估(Case- by -Case)原则的基础上,最大限度地确保风险评估结果的准确性和可靠性,以识别风险的种类,推断风险发生的概率、所产生的潜在危害程度和风险水平(限于篇幅,具体内容不再详述)。各种转基因作物释放所引致的风险情况是不同的,我们应该在进行坚实的风险评估基础上,确定相应的对策,决定是否禁止某种转基因作物商业化种植或使用,而不应该像禁止式的国家农业转基因生物安全政策那样,仅仅基于转基因农作物的新颖性就简单地拒绝所有转基因农作物的种植和进入市场。因为,转基因作物的种植是有一定收益的,具体体现在以下几方面:

(1)较大的经济效益

由于通过转基因技术把优良的基因转入到了转基因作物中,一定程度上改善了其品性,提高了其产量,减少了生产成本,所以转基因作物具有明显的经济效益。据ISAAA的统计,2005年全球共种植转基因作物9000万公顷,直接的农业收益大约是50亿美元,如果再加上阿根廷种植的第二熟大豆所产生的收益,那麽收益将增加到56亿美元。

(2)具有一定的环境效益

在过去,种植传统的作物,需要喷洒大量的化学农药,这就给生态环境造成了较大的压力,严重影响到生态系统的健康发展。而抗虫、耐除草剂转基因作物的种植,减少了农药的使用,降低了环境影响指数 ,从而减轻了对生态环境的破坏。

据ISAAA的统计,从1996年开始,种植转基因作物的那些耕地用于农作物的农药总量减少了7%,环境影响净减少了15.3%。自1996年开始,由于转基因耐除草剂大豆的种植,相比于种植传统的栽培植物,除草剂的使用量减少了4.1%,环境影响减少了20%。从1996年开始,转基因抗虫棉的种植,相比于种植传统的棉花,杀虫剂的使用量减少了19%,环境影响减少了24%。

因此,转基因作物的经济效益和环境效益是很明显的,如果一国放弃了转基因作物的种植及其产生的效益,将是一个重大的损失。

(3)有利于维护消费者和生产者的健康

以改善作物的营养成分、消除过敏原和抗营养因子的转基因作物为代表的第二代转基因作物将提高民众的健康水平,使消费者直接受益。比如,人体无法自己合成色氨酸,而植物性食品中的色氨酸含量少,人们只能从动物性食品中获得,而美国培育的转基因玉米,其色氨酸——人体必须的营养素之一的含量比普通玉米多20%。这种转基因玉米可以大大提高现代人的饮食质量,而且也给素食主义者带来福音。 [19]再比如,世界卫生组织的数据表明,每年全球大约有50万儿童因为缺乏维生素A而失明,英国科学家新开发出的一种富含贝塔胡萝卜素的转基因稻米有助于改善儿童维生素A缺乏和因此导致的失明等情况。因为人体能够将贝塔胡萝卜素转化为维生素A,所以长期食用这种新型转基因稻米可以使儿童避免维生素A缺乏和因此导致的失明。[20]

转基因作物不仅对消费者的健康有益,而且也可以维护生产者的健康。转基因作物的种植可以减少农药的喷洒量,这就可以减少农民在喷药过程中的中毒现象。中国科学院农业政策研究中心

主任黄季焜博士在1999年至2001年对中国华北和长江流域棉区农户进行了实地调查,其中1999年对283户棉农的调查表明,种植Bt转基因棉花的棉农农药中毒现象比例为5%,而种植常规棉花的农户农药中毒比例高达22%,2000年所调查的407户棉农中,种植Bt转基因棉花农户农药中毒比例仅7%,而种植常规棉花的农户农药中毒比例达29%。[21] (4)为保障粮食安全作贡献

要解决粮食问题,就必须提高粮食产量。而提高粮食产量只有两种途径:一是扩大耕地,二是提高单产。对于第一条途径,是行不通的,因为各国的城市化、工业化占用了大量的耕地,荒漠化、水土流失等生态破坏减少了大量耕地,这使得各国未来耕地面积不可能增加,最多和现在持平(通过努力开垦更多新的耕地)。对于第二条途径,即通过使用大量的肥料、农药和运用传统的植物培育技术(比如通过杂交来培育新的优良品种)提高单产,这在“绿色革命”中确实发挥了很大的功效,解决了几亿人的吃饭问题,但发展到现在,出现了很大的“瓶颈”,很难再有大的突破。[22]

在这样的情况下,粮食问题的解决需要诉诸新的现代科技力量。转基因技术的应用和转基因作物的种植似乎让我们看到了一缕曙光,因为它在提高粮食单产上很有潜力。

综合上面的论述,禁止式的国家农业转基因生物安全政策实际上抹杀了各种转基因作物风险的多样性和差别,而将之统一认定为具有高风险水平的、高发生概率的和严重危害程度的,这是不科学的。而且,如果一旦实行了禁止式的国家农业转基因生物安全政策,就会仅仅因为转基因作物可能存在的风险而不进行转基因作物的商业化推广应用,虽然这可以将风险系数降到了零,但同时其各种收益也被完全放弃了,显然这是不恰当的。因此,实行禁止式的国家农业转基因生物安全政策,是顾此失彼的,过犹不及的,不合理的。

三、允许式的国家农业转基因生物安全政策:事后补救不可行

这种应对转基因技术的生物安全政策的取向是中立的,既不打算加速也不打算放慢其在一国范围内的应用。这种模式的政策,第一,建立了比较高的生物安全标准,运用标准化的试验进行个案分析(case-by-case)、检测新的品种的转基因作物的风险;第二,对转基因作物风险的检测只是基于产品本身(product-based)或产品的预期用处,而没有考虑到产品的生产过程,即转基因农作物技术的新颖性。所以不会认为转基因作物由于其独特的特性而比传统农作物具有更多的、固有的、新类型的风险;第三,对转基因作物风险的认定采取“可靠科学”(sound science)原则[23],即认为在当前的科学水平下,没有发现风险就是不存在风险,而不会考虑那些推测性的、不确定的风险;第四,没有专门针对转基因作物的法规和管理机构,而是把转基因作物同传统作物一样看待,用传统的方法加以管制。采取允许式的国家农业转基因生物安全政策的国家,比较典型的是美国。因此,有些学者也把这种政策模式称为美国模式。

根据允许式的国家转基因生物安全政策的内涵,这种模式的政策依据有三点:一是转基因技术无新颖性;二是转基因作物没有特殊的风险;三是没有发现风险就是不存在风险。

深入考察,以上三点依据都是不牢靠的。

(1)转基因技术具有新颖性

转基因技术是“在分子水平上,提取(或合成)不同生物的遗传物质,在体外切割,再和一定的载体拼接重组,然后把重组的DNA分子引入细胞或生物体内,使这种外源DNA(基因)在受体细胞中进行复制与表达/！/,按人们的需要繁殖扩增基因或生产不同的产物或定向地创造生物的新性状,并能稳定地遗传给下代。”[24]据此,转基因技术与传统育种技术是不同的,虽然它们都是进行基因重组或转基因,但是,后者所进行的基因重组一般在自然界中也可以发生,即使在某些情况下不能自然发生,但这样的基因转移仍局限于近缘种属。“而转基因技术的发展,使基因可以在动物、植物、微生物之间跨界相互转移,甚至可以将人工设计合成的基因导入植物体中实现表达。”[9]p.128如此打破了物种界限,扩大了作物基因的来源,产生了在自然状态下完全不可能产生出来的转基因作物。正是由于转基因技术的这种新颖性,可能致使转基因作物产生不同于传统农作物的特殊性风险。在这样的情况下,用于传统农作物的风险检测技术、方法以及相关法规和管制机构都已经不适合转基因作物的风险评价和管理了。

(2)转基因作物环境风险具有特殊性

这种特殊性典型地体现在其环境风险的级联性、扩张增殖性上。

转基因作物具有活性,随着时间的推移,它能够在生态环境中定居、建群和繁衍,这就致使其对生态系统的影响不断地积累,从而发生级联效应,即前一次影响可能会引发一系列的反应,而后者又将前者的影响进一步扩大。转基因作物能够侵入非农作物栖息地上的物种,最终可能会导致区域植物组成的改变,生物多样性的降低,甚至使原来的物种遭到灭绝,这种现象产生的结果是一些物种种群数目下降,继而可能会引发一系列的链式反应,还会影响到原先以植物为食物的昆虫,以这些昆虫为食物的鸟类或其它食物,以及那些依赖于被取代植物的微生物分布。[25] 也就是说,“转基因作物除了本身直接的生态学效应外,还会引起间接生态学效应,即它们进入自然界(如农业生态系统)后可能会导致‘小环境’的变化(田间管理,如除草剂和杀虫剂使用措施的改变),环境的变化也可能会影响到生态系统内的生物多样性及其他生物的种群动态。”[26]

而且,转基因作物对环境的影响还具有扩张增殖性。“生物繁殖的本质就是基因复制。天然生物种中被强制掺入的人工重组的基因,可随被污染生物的繁殖而得到增殖,再随被污染生物的传播而发生扩散。因此,基因污染是一种非常特殊又非常危险的环境污染。”[27]正是由于转基因作物的这种扩张增殖性,使之产生的危险性不易控制。Paul Lycett在《生活在地狱的边缘》一文中比较了核裂变和基因工程的危险性,指出“人类可以直接控制核裂变副产品(放射性废物)的产生,甚至一些所谓的核事故也处于我们的控制之中。拆掉核设施,不再使用核材料就会使核污染的影响逐渐消失。但基因工程不同于核裂变,因为一旦基因被导入生物体内就会自我复制,我们又无法对其加以控制,而且这个基因还会从 ‘工程’生物体自由地转移到亲缘关系相近的物种中(比如有机的非基因工程农作物)。”[28]

(3)没有发现的风险仍然可能存在

如前所述,从目前科学发展的水平看,即使存在某些转基因作物环境风险,科学认识转基因作物环境风险是有限的和不确定的,这给转基因作物的环境风险的增大和扩张创造了条件。而且从转基因作物环境风险本身的表现看,它又具有时滞性。所谓时滞性,就是转基因作物一开始往往没有任何迹象,也没有任何预兆表明其对环境产生了不良影响,所以在短期内很难监测到转基因作物所引起的生态系统问题。但随着时间的推移,转基因作物潜在的安全性问题就会逐渐暴露出来。“转基因作物的要害就是,它会引起生态环境的蠕变,即自然生态环境受到人为干扰和胁迫之后,会在不知不觉中发生缓慢的悄悄变化;当人们察觉和认知之时,自然生态环境已在组成、结构、机制和功能上变得无法或很难修复,已成为不可逆的演化和变异。”[9]p.113

正是由于转基因技术的新颖性、转基因作物环境风险的时滞性、级联性、扩张增殖性,以及科学研究领域认识转基因作物环境风险的不确定性和有限性,需要我们将转基因作物及其风险与传统作物及其风险加以区别对待,制定相应的国家农业转基因生物安全政策,以防止严重的甚至是不可逆的环境风险的发生。但是,允许式的国家农业转基因生物安全政策的制定没有考虑到这些,坚持在科学证明转基因作物及其释放有害物之前,其就是安全的,从而不采取特殊措施加以防范,而要等到有害的事件发生了,或有了确

定性的证据表明有害事件即将发生之后,才会采取保护行动,予以干预、调整。这是事后补救式的,有可能导致剧烈、广大、不可逆的环境风险的发生。而一旦这样的风险现实化了,就当前的科学水平来说,是很难寻找到有效措施来应对的,要想减弱、消除这些风险就会困难重重,甚至不能实现。因此,在转基因作物环境风险的处理上,允许式的国家农业转基因生物安全政策存在着很大的局限性,是不合理的。 四、预警式的国家农业转基因生物安全政策:兼顾风险与收益

考虑到转基因的生物安全,该模式政策的制定是打算放慢转基因农作物技术的发展,但并没有完全禁止这种技术的应用。现在很多国家,尤其是发达国家,在转基因技术的应用问题上,都持谨慎态度,采取了这种预警式的政策。其中最典型的是欧盟,因此也有学者把这种政策模式称为欧盟模式。从这种政策的内涵看,是合理的。

1、该模式的政策能有效应对转基因作物风险

(1)突破了传统风险评估的局限性

传统的风险评估主要依靠科学方法来分析风险问题,对风险问题进行量化。它主要关注的是这些问题:多大的危害是我们愿意接受的?怎样的安全算是足够的安全?[29]p.9传统的风险评估是存在欠缺的,没有采取积极的措施来彻底解决风险问题。首先,在“可接受的风险”掩盖下允许危险的行动继续进行,风险评价在安全或可以接受的假定之下,允许引起更多污染和危害健康的行为继续进行;其次,以不确定和不充足的证据为理由,风险评价事实上延迟了采取约束的措施和行为。[30]而预警式的转基因生物安全政策在对转基因生物进行评价时不是这样,在面对不确定性时,将其看作是一种潜在的威胁,而传统的风险评估仅将其当作可怀疑的理由。“传统的风险评估范例常常把证据的缺失看作是缺失(伤害)的证据,而预警式的风险评估把证据的缺失看作是不存在缺失(伤害)的证据。”[31]在这种认识的指导下,它主要关注以下问题:基因工程使我们失去了什麽?转基因农作物是否在农业中扮演着一个独一无二以及必须的角色?基因工程声称将解决什麽趋势或问题,基因工程将可能使得什麽问题永远存在?[29]p.9由此,该模式的政策一改传统的风险评估在面对不确定性时常常不作为、不采取针对性措施,而主张用实际行动积极地应对不确定性。与其说它考查的是环境问题在多大程度上安全或最经济,还不如说它是为了减少或彻底地消除风险,并且为了实现这一目标,而寻找各种可能的方法,包括放弃原先计划进行的转基因作物商业化行为。

同时,在面对复杂的或难处理的不确定性形式的情况下,预警式的风险评估程序不只是允许科学家和管理专家的观点影响环境风险(与一项具体技术的使用有关)的鉴定和评估,它还允许公众广泛地参与。这种开放性的决策程序是很有积极意义的。“因为与转基因生物释放的决策制定有关的许多不确定性在本质上是复杂的或难处理的,所以一个更加‘开放’(-open)的风险评估程序,对于确保这样的不确定性能被‘充分地’和‘有意义地’考虑,是至关重要的。”[32]

(2)能够应对转基因作物的特殊性风险

预警式的国家农业转基因生物安全政策考虑到了转基因技术的新颖性和转基因作物及其风险的特殊性,把转基因作物同传统作物区别对待,认为由于转基因过程的新颖性,转基因作物风险是不同寻常的,传统的检查程序可能会捕捉不到转基因作物的所有风险,所以不仅建立了较高的生物安全标准,对新的种类的转基因作物要进行个案检查,而且建立了特别的管理机构和评价机构,制定了一整套专门针对转基因作物的法规、安全评价标准、方法以及规则,基于转基因过程(process-based) 而非转基因产品本身,来对其安全性进行评价,目的是通过转基因作物风险的检测对转基因作物进行针对性的管制,所以,预警式的国家农业转基因生物安全政策能够有效应对转基因作物的特殊性风险。

(3)能够应对转基因作物不确定的潜在的风险

风险可分为确定性风险和不确定性风险。确定性风险是指,通过科学研究能认识到某件有害事件发生的概率、范围和严重程度。不确定性风险是指,通过科学研究并不知道某些有害事件发生的概率、范围和严重程度,但通过种种迹象已经知道存在这样种类的风险以及知道可能会发生如此的风险。转基因生物风险就是这类风险。为了应对这类风险,预警式的国家农业转基因生物安全政策遵循的是预警原则:①保护公众健康和环境,这是预警原则的首要目标。②鉴定潜在的风险。③承认科学的不确定性。④尽管存在科学的不确定性,但要采取预防性的行动,这是预警原则的核心准则。⑤转移举证责任,即要求有着潜在危险的技术的开发者去证明要采取的这项活动是必须的以及不存在更加安全的替代性技术。[29]p.1-2由此,该模式的政策既考查确定的、具体可证明的风险,更要考查推测性的、潜在的风险,能够应对转基因作物不确定的、潜在的环境风险。

(4)能够“未雨绸缪”“防患于未然”

在转基因作物环境风险的处理上,预警式的国家农业转基因生物安全政策以最大限度的“保证安全防后患”的理念为基础,改变了过去那种未被证明不安全就是安全或相对安全的,未被证明有害就是无害或相对无害的思维观点。[33]强调的是,当存在严重的威胁和不可逆的伤害的情况,以及确定性的缺失,即对所可能产生的潜在不利影响的程度未掌握充分的相关科学资料和知识,因而缺乏科学定论,不能成为拒绝采取预防性行动的理由。因此,在某项行为做出之前,就要对其可能的影响做出评价,并制定应对策略,采取预防性的行动,对有关的问题要有所防范。这不是为了解决那些可识别的、已为人所知的风险,而是为了应对那些推测性的、还未被科学证实的风险。它的决策程序是这样的:①识别可能的威胁和描述问题的特征;②关于威胁的确定,什麽是可知的,什麽是不可知的;③对问题进行再组织从而描述出需要做什麽;④评估替代性方案;⑤决定策略;⑥监控和采取进一步的行动。[34]而采取的进一步预防性行动包括:有条件的批准(要监控)、暂停(Moratoria)、逐步停止和禁止使用某项技术[29]p.17-19。可以说,预警式的农业转基因生物安全政策在获得确凿的证据之前就充分评价,制定预警方案,处理突发性的环境问题,以避免重大的或不可逆转的环境灾难,它避免了鼓励式的、允许式的农业转基因生物安全政策的局限性。

2、该模式的政策能够获得转基因作物收益

在处理转基因作物风险与收益方面,预警式的转基因生物安全政策是具有一定张力的。在转基因作物商业化种植前,它要求对转基因作物进行特殊的安全评价,并要求采取针对性的预防性措施来应对那些推测性的、不确定的风险。当安全评价或者这些预防性的措施没有完全落实之前,它会要求暂停或有限度地进行该种转基因作物的商业化种植,但一旦其通过了安全评价并对可能的风险采取了相应的预防性措施后,它又会批准其商业化种植。因此,这种模式的政策不会由于一些推测性的、不确定的风险而完全禁止转基因作物的商业化种植,而只是考虑到其风险的新颖性、特殊性以及风险评价、防范上的一些技术性问题,适当地放慢转基因作物的发展。预警式的国家农业转基因生物安全政策能够有效应对和防范转基因作物风险,但与此同时,它并没有完全放弃转基因作物收益,相反,而是在风险的防范中积极地抓住收益。

由此可见,预警式的国家农业转基因生物安全政策不是基于可靠科学(sound science),而是为了有效地应对科学认识的不确定性,克服科学的局限性和缺陷,减少乃至杜绝难以修复的、不可逆转的转基因作物环境风险的出现。同时,这种模式的政策能够抓住转基因作物的收益,比较恰当地处理了转基因作物不确定性的风险与确定性的收益之间的关系,在保证转基因农作物技术快速发展的同时,能够保障公众健康和环境安全,避免了另外三种模式政策的局限性,因而是合理的。

篇7

关键词有色金属价格；影响因素；分矿种比较；PVAR模型

中图分类号F062.1

文献标识码A文章编号1002-2104（2017）07-0035-11DOI：10.12062/cpre.20170461

有色金属矿产品是国际上流通量较大的大宗产品，其市场变动与国际经济形势变化息息相关。2000年至2008年间，中国铜、铝、铅、锌消费量分别由295万t、518万t、117万t、200万t增长至983万t、2 196万t、470万t、596万t，占全球消费量比例由19.3%、18.9%、17.3%、21.2%增长至47.05%、47.3%、43.25%、45.2%。同时，有色金属矿产品国际价格也不断攀升，铜、铝、铅、锌国际价格不断冲破历史高位。2008年金融危机后，金属矿产品国际价格大起大落，波动剧烈。2011年以来，在国际大宗产品价格大幅下跌的背景下，金属矿产品价格也不断下跌。截至2015年12月，全球矿业活动指数（PAI）已跌至39点，达到前3年的最低位；SNL金属价格指数也几乎下行至前3年来的最低点。有色金属是国民经济平稳运行所必须的基础性原材料，我国大部分的有色金属原矿依赖进口。有色金属国际价格的大起大落，不利于我国的资源安全战略，也不利于淘汰有色金属行业落后产能，推进国际产能合作。因此，研究有色金属价格波动的影响因素，对维护我国资源安全、支撑资源全球配置战略和促进矿产行业健康发展具有重要意义。那么，影响有色金属国际价格波动的因素有哪些？作为有色金属供给方和需求方对有色金属价格波动的影响又有哪些不同？这些都是值得深入探讨的问题。

现有研究影响有色金属国际价格波动因素的探讨主要体现在以下几个方面：①供给因素影响有色金属价格波动。有色金属属于资源类产品，具有资金、技术投入等投入要素密集型的特征。有色金属生产国的开采工艺的提升、资金实力的强弱、国家管控策略的松紧，都将显著影响有色金属价格波动。②需求因素影响有色金属价格波动。影响有色金属价格波动的需求因素体现在多个方面。随着需求国家工业化、城镇化程度的推进，不同阶段对有色金属的需求重点会发生变化，这将对有色金属价格波动产生冲击。③货币金融因素影响价格波动。近年来有色金属金融属性不断加深，伦敦期货交易所、上海期货交易所和纽约期货交易所等金融机构均上市了相关的期货、期权产品，交易量一直保持平稳提升态势。以伦敦期货交易所为例，2015年，LME铜交易量为10.3亿t、铝15.6亿t、铅3.2亿t、锌7.5亿t，而当年全球的实际贸易量仅分别为857万t、1 184万t、183万t、396万t，交易量分别为当年实际贸易量的120倍、132倍、168倍、190倍。大量投机资金的涌入，促使有色金属价格急剧波动，助推市场价格变化。

1文献综述

有色金属作为国际市场上流通量较大的大宗产品，影响其价格的波动因素与能源、粮食等大宗产品有相似之处，也有其独有特征，国内外学者从供需、实体经济等方面对其原因进行了探究。鉴于此，本文梳理大宗商品和有色金属大宗商品的有关文献，将相关观点归纳为以下 供需层面，Trostle[1]等人认为，金属矿产品等大宗商品价格的波动与新兴国家的需求密切相关，新兴经济体经济增速较快时会引发大宗商品价格的上涨，反之，则会导致价格的大幅下跌。Hua[2]等人发现，工业化率、美元汇率和大宗商品价格可能存在长期线性关系，得出结果是工业化率的提升引发的大宗商品需求的旺盛，促使大宗商品价格的上涨。Cheung 和Sylvie[3]和Lalonde[4]等人认为，亚洲新兴经济体近年砭济快速发展对大宗商品的旺盛需求，是引发价格大幅上涨的主要因素。谭小芬等[5]运用向量自回归误差修正模型研究中国因素在国际大宗商品价格驱动因素中的重要性，指出总需求是影响国际大宗商品价格的主要因素，中国因素在价格波动中所起的作用不如发达国家显著。

实体经济层面，韩立岩、尹力博[6]建立涵盖532个经济指标的因素增强型向量自回归模型，分析影响大宗商品价格波动的因素，认为实体经济是影响国际大宗商品价格上涨的主要因素。李靓[7]等人运用面板向量自回归模型分别研究了发达国家和新兴市场国家对大宗商品价格波动的影响机制，指出新兴市场国家实体经济对价格的冲击比发展国家滞后。Frankel[8]运用面板回归方法，对利率上升背景下导致有色金属大宗商品价格波动的因素进行了检验。王高尚[9]通过对石油、铜、铝、镍50年价格变化趋势的分析，认为资源稀缺性和生产效率是影响其价格的重要因素。卢锋[10]等人研究了中国因素对2002―2007年间大宗商品价格大幅上涨的影响，认为中国宏观经济的“过热”，加剧了国际大宗商品价格的上涨幅度，不利于中国经济的平稳运行。

货币金融方面，周伟[11]等人采用LPPL模型验证金属期货价格波动原因，得出结果是重金属期货受投机影响较大，轻金属期货受投机影响不明显。Akram[12]指出，发达国家的量化宽松政策，会导致全球市场的货币流动性增加，热钱进入国际大宗商品市场，引发大宗商品价格的上涨。Anzuinie[13]等人建立涵盖美国联邦基金利率和货币供应量指标的结构向量自回归模型，发现联邦基金利率的下降会助推大宗商品价格上涨，货币供应量对大宗商品价格的影响程度不显著。Landgraf[14]等人对比考察了经合组织和纳入 “金砖国家”后的经合组织对大宗商品价格的影响程度，发现纳入“金砖国家”后，货币金融因素对大宗商品价格的影响程度显著性增强。钟美瑞、黄健柏[15]等人构建MSVAR模型对铜价影响因素进行验证，发现金融因素可以很好地解释膨胀期、平稳期、低迷期铜价的波动。

各商品关联度方面，边璐[16]等人采用VEC模型验证了10种稀土产品价格与国际金属价格所具有的整合关系。张晶[17]等人运用Johansen 协整检验与持久―短暂模型，对大米主产国中国、美国、泰国三国高中低三级大米价格变化的共有因子进行了分析，探索价格间的内在联系以及对粮食安全的作用机制。Baffes[18]、Tokgoz[19]和Sari[20]等均证实了能源价格的上涨，会影响其他金属商品价格的变化。

从现有文献来看，目前对影响有色金属矿产品为代表的国际大宗商品价格波动因素的研究具有以下特点：一是对大宗商品的门类涵盖较全，包括对石油等能源大宗商品、铁矿石等黑色金属大宗产品和大豆等农业大宗商品的研究较为丰富，专门针对有色金属大宗商品的研究较少。二是对衡量国际大宗商品价格波动的尺度一致，大多数文献采用CRB指数来衡量大宗商品价格的波动。CRB指数具有权威性、时效性等特点，但作为综合性指数可能会缺失某种特定大宗商品价格波动所隐含的信息。三是研究的视角丰富，如从需求视角、货币金融视角、实体经济视角和商品关联度视角入手，而现有文献从贸易视角考察大宗商品价格波动影响因素的论述较少。

因此，本文以有色金属大宗商品国际贸易量较大的铜、铝、铅、锌为研究对象，分别采用国际上公认的期货价格为被解释变量。从贸易视角出发，选取中国、美国、印度、巴西、澳大利亚、智利、秘鲁等20个有色金属主要贸易国家，分别考察需求国的进口量和供给国的出口量对有色金属大宗商品价格波动的影响方向和程度，并结合已有的研究成果，比较分析铜、铝、铅、锌大宗商品价格波动影响因素的异同。

2研究方法、变量选取与数据处理

2.1研究方法

本文采用面板数据向量自回归模型（panel data vector autoregression，PVAR），它是基于面板数据所衍生出来的VAR系统。该模型最早是由D HoltzEakin[21]在1988年提出。随着不少理论计量经济学者对该模型的不断完善，该模型已经被广泛的应用到了经济领域中来处理面板结构类型的数据，孙正[22]、王美昌[23]和李颖[24]等人采用PVAR模型研究了财税改革、贸易开发和房地产价格等方面的问题。

PVAR 模型本质上是多组联立方程所构成的，包括了所有解释变量和被解释变量的本身及其滞后项，并将系统内的所有变量视为一个内生性系统，能够反映变量之间的动态关系变化。与普通VAR模型相同，PVAR 模型的正交化脉冲响应函数能够刻画内生系统中变量之间冲击的作用机制。 其一般形式如下：

其中，yij表示基于面板数据的外部冲击变量向量，i表示国家，t表示年度，α表示个量，β表示时间效应向量，Γj表示不同滞后期的变量系数矩阵，p表示滞后期，εit表示随机扰动向量。本文设定，yit=（Pit，GDPit，CPIit，Mit，TDit），其中P代表有色金属价格，GDPit代表i国t时期人均国内生产总值，CPIit代表i国t时期消费者价格水平，Mit代表i国t时期货币供应量，TDit代表i国t时期的有色金属贸易量。

2.2变量选取

根据联合国贸易数据库的数据，2015年： 中国、韩国等五国进口铜2 453.84万t，占世界总进口量的85.34%，智利、秘鲁等国出口铜1 313.21万t，占出口总量的70.62%。中国、美国等五国进口铝8 432.27万t，占进口总量的89.68%，马来西亚、澳大利亚等五国出口铝9 251.08万t，占出口总量的98.17%。中国、韩国等五国进口铅861.31万t，占进口总量的72.71%，秘鲁、澳大利亚等五国出口铅795.51万t，占出口总量的72.69%。中国、韩国等五国进口锌751.21万t，占进口总量的82.15%，秘鲁、澳大利亚等五国出口锌716.32万t，占出口总量的85.56%。

根据世界银行的统计数据，2015年全球国内生产总值为 73.51×104亿美元，中国、美国、印度、巴西、澳大利亚、智利、秘鲁等20个有色金属主要贸易国的国壬产总值占全球国内生产总值的比重合计85.12%。鉴于此，本文选取中国、美国、印度、巴西、澳大利亚、智利、秘鲁等20个有色金属主要贸易国为全球代表，具体国家如表1所示。

被解释变量采用伦敦期货交易所三月期铜、三月期铝、三月期铅和三月期锌价格的变动率。选取伦敦期货交易所有色金属期货价格，是因为伦敦期货交易所是国际上历史最悠久、影响力最大的期货交易所，而有色金属价格也是期货定价机制，能够真实反映国际市场价格的波动。

参考王安建等[25]、贾立文等[26]的研究成果，在被解释变量的选取上，从实体经济、贸易状况和货币金融方面选取指标。国内生产总值（GDP）是大多数研究用来考察一国实体经济水平的指标，因此，选取国内生产总值反映实体经济层面；由于资源分布的不均衡，有色金属出口国较为集中，而有色金属进口国也较为集中，因此选取需求国进口量和供给国出口量（TD）来反映供求层面；消费者价格水平（CPI）能够很好反映一国的货币购买力，货币供应量（M）能够反映一国货币市场的稳定程度，因此选取这两个指标反映货币金融层面。

当一单位货币供应量的标准差波动对铜价冲击时，铜价从滞后2期开始有正的响应，到滞后4期响应程度达到0.018的最高值，随后开始下降，在滞后6期趋0。可见货币供应量对铜价存在显著的正向冲击，冲击的短期效应明显且强烈。

当一单位贸易量的标准差波动对铜价冲击时，铜价从滞后6期开始有正的响应，到滞后10期时，响应程度达到了0.022。可见铜价对贸易量的变化具有明显的正向响应，且存在滞后效应。

3.3.2铝贸易国家的脉冲响应分析

图2是铝价、国民生产总值、消费者价格指数、货币供应量和贸易量对铝价冲击的脉冲响应图，描述了一单位解释变量的标准差对铝价的冲击方向与程度。

当一单位铝价的标准差波动对铝价本身冲击时，铝价对自身的冲击呈正向响应，并且在滞后2期达到0.111的最高值，冲击响应呈持续下降的走势，在滞后10期达到0.033的最低值。与铜的情况类似，滞后10期内铝价自身波动对铝价具有明显而持续的正向冲击。

当一单位国内生产总值的标准差波动对铝价波动冲击时，当国内生产总值受到一个外部的正向冲击后，铝价从滞后2期开始响应，在滞后5期达到0.013的最高值，随后开始呈下降走势。到滞后10期时，已下降至-0.008。可见国内生产总值对铝价持续产生冲击。

当一单位消费者价格指数的标准差波动对铝价冲击时，铝价到从滞后4期开始呈现负响应，在滞后8期开始回升，在滞后10期趋于0。可见消费者价格指数对铝价的负向冲击存在滞后性。

当一单位货币供应量的标准差波动对铝价冲击时，铝价从滞后2期开始有正的响应，到滞后5期响应程度达到0.014的最高值，随后开始下降，在滞后8期趋0。随后开始上升，到滞后10期达到0.009。可见货币供应量对铝价的冲击波动性较大。

当一单位贸易量的的标准差波动对铝价冲击时，滞后10期内贸易量对铝价的冲击较弱，铝价仅在滞后2期和滞后8期有负的响应。铝是世界上蕴藏储量较为丰富的资源，且分布广泛，因此铝贸易市场的集中度较低，供需结构平稳，近年来世界范围内铝产能过剩，铝价相比其他有色金属价格处在低位且波动幅度较小，因而贸易量对铝价的冲击不明显。

3.3.3铅贸易国家脉冲响应分析

图3是铅价、国民生产总值、消费者价格指数、货币供应量和贸易量对铅价冲击的脉冲响应图，描述了一单位解释变量的标准差对铅价的冲击方向与程度。

当一单位铅价的标准差波动对铅价本身冲击时，铅价对自身的冲击呈正向响应，在滞后2期达到0.16的最高值，并持续到滞后6期，随后冲击响应呈持续下降的走势。可见滞后10期内铅价对自身具有明显而持续的正向冲击。

一单位国内生产总值的标准差波动对铅价冲击时，铅价的响应程度较弱，仅在滞后4期存在-0.04的负响应，其他时期均趋于0。可见铅价对国内生产总值的响应程度较弱。

当一单位消费者价格指数的标准差波动对铅价冲击时，铅价到从滞后2期开始呈现负响应，在第5期开始负效应影响最大，达到-0.02，在第10期趋于0。可见消费者价格指数对铅价的负向冲击存在滞后性。

当一单位货币供应量的标准差波动对铅价冲击时，铅价从滞后3期开始有负的响应，到滞后7期响应程度达到-0.003，随后开始上升，在滞后9期趋0。可见铅价对货币供应量冲击的响应明显且急促。

当一单位贸易量的的标准差波动对锌价冲击时，滞后10期内贸易量对铅价的冲击较弱，铅价仅在滞后1期和滞后6期有负的响应。可见铅价对贸易量的冲击响应程度较弱，这与铝价的情况类似，但原因不同。中国是世界上铅消费量最大的国家，同时也是铅储量大国，对外依存度较低，因此铅贸易状况对国际铅价的影响较弱。

3.3.4锌贸易国家脉冲响应分析

图4是锌价、国民生产总值、消费者价格指数、货币供应量和贸易量对锌价冲击的脉冲响应图，描述了一单位解释变量的标准差对锌价的冲击方向与程度。

当一单位锌价的标准差波动对锌价本身冲击时，可以看出锌价对自身的冲击呈正向响应，在滞后3期达到0.16的最高值，随后冲击响应呈持续下降的走势。可滞后10期内锌价对自身具有明显而持续的正向冲击。

当一单位国内生产总值的标准差对锌价波动冲击时，锌价持续响应。在滞后5期达到-0.02的负响应，在滞后8期达到-0.03的负效应。可见国内生产总值对锌价产生持续的负向冲击。

当一单位消费者价格指数的标准差波动对锌价冲击时，锌价到从当期开始呈现负响应，在滞后5期负效应达到-0.04，在滞后10期趋于0。可见消费者价格指数对锌价产生持续的负向冲击。

当一单位货币供应量的标准差波动对锌价冲击时，锌价分别在滞后2期、滞后5期和滞后8期有负的响应，且响应明显。可见锌价对货币供应量冲击的响应明显且急促。

当一单位贸易量的标准差波动对锌价冲击时，滞后10期内贸易量对锌价的冲击较弱，可见锌价对贸易量的冲击响应程度较弱，这个结果同铝，铅相似。锌的单一储量较少，往往与铅伴生，因此锌价的波动特点与铅价相似。

3.4方差分解

为了解各个因素对铜、铝、铅、锌价格波动影响程度的贡献大小，量化每个变量对因变量的解释程度，本文对影响铜、铝、铅、锌价格波动的影响因素进行方差分解。如表4所示，从当期到滞后10期，有色金属价格受自身变动的冲击最强，均维持在95%以上。

表4左上是铜价波动因素的方差分解结果，从滞后1期到滞后10期的结果可以看出：铜价受自身变动的影响最大，均在95%以上，但呈现下降趋势；货币供应量和消费者价格指数对铜价的影响波动较大，波动幅度分别为45%和82%；国内生产总值和贸易量对铜价的影响持续增长，较第二期分别增长了5.77%和3.97%。上述分析表明，铜价受自身滞后效应变量的影响最大，国内生产总值和贸易量对铜价的影响程度持续变大。

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