公共管理的公共性范文

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doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 132

[中图分类号] D035；D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）01- 0225- 02

0 引 言

随着社会的不断发展，人们在生活水平得到广泛的提升的同时，也逐渐形成了完善的保障个人利益的意识。公共管理工作的开展与群众的利益的保障息息相关，开展公共性下的公共管理研究的基础与核心的探究，可以为政府开展公共管理工作提供更加明确的方向，进而为我国的公共社会的良好发展奠定稳定的基础和提供强大的推动力。

1 公共性下的公共管理研究的基础探究

开展公共性下的公共管理研究的基础探究，主要可以将公共性下的公共管理研究的基础分为以下方面。

1.1 公共管理工具性探究

公共性下的公共管理工作的开展，是政府在开展有关于公众的活动中所应用的重要管理工具之一。公共管理的工具性主要是指，政府在开展与公众利益息息相关的各方面的建设的过程中，通过开展公共管理工作充分的了解公众的意愿、期望和需求，进而有针对性的为公众创造更加长远的利益。因此开展公共管理的工具性探究，对于公共管理工作开展的方向性确立的重要性不可忽视。

1.2 公共管理的精神性探究

公共管理工作开展的精神性的具备，也是确保政府的公共管理工作顺利开展的关键性因素之一。开展公共管理的精神性探究，主要可以将公共管理的精神性分为：人民意愿下的民主精神；平等的保障公民的合法权益的公正精神以及政府公共管理工作开展的为人民服务的服务精神。公共管理的精神性，应当成为政府开展公共管理工作过程中的核心思想，政府本着民主精神、公正精神以及服务精神开展公共管理工作，可以为人民的生活带来更加良好的保障。

1.3 公共管理的广泛性探究

公共管理工作的开展的广泛性的保障，也是实现公共管理工作的时效性的发挥的重要因素。公共管理工作的开展所响应的呼声应当具有广泛性，同时参与公共管理工作的人群也应当具有广泛性。公共管理工作的广泛性的保障，是实现其平等性的体现的根本前提。

开展公共性下的公共管理研究的基础探究，可以将公共性下的公共管理研究的基础分为：公共管理工具性、公共管理的精神性以及公共管理的广泛性三点。通过探究可知公共性管理工作的开展与群众的利益息息相关，明确公共性下的公共管理研究的基础，有方向的开展公共管理工作的重要性不容忽视。

2 公共性下的公共管理研究的核心探究

在明确了公共管理研究的基础后，开展公共性下的公共管理研究的核心探究，主要可以将研究内容分为以下方面。

2.1 公共管理工作的自然与社会核心

曾经明确提出，人类在开展生产生活各项生产活动的过程中，都存在着自然性和社会性两种特质，而公共管理工作的开展正是面向群众的生产生活的各个方面的，因此公共管理也应当具有自然核心和社会核心。随着时代的不断发展，人们的生产生活活动的主要开展方式也正在不断的发生着演变，在这一情况下，政府在开展自然管理工作的过程中，也需要相应的调整。

2.2 公共管理工作的社会关系核心

社会和政府的关系的平衡和调节问题，始终是政府开展公共管理工作的重点和难点之一。在未开展改革开放时，我国公共管理工作的社会关系核心主要为“政府与社会一体制核心”。随着我国的不断改革，当下我国公共管理工作的社会关系核心逐渐呈现出多元化，实现了社会与政府的关系的动态平衡，从多元化的角度确定公共管理工作的社会关系核心，以便于社会公共管理工作更好的开展。

2.3 公共管理工作的客观性核心

公共管理工作的开展，同时包含着“公”与“私”两个方面，因此在开展公共管理工作的过程中，也应当以客观的角度去处理“公”与“私”这两个方面的问题。公共管理工作的“公”主要指的是政府的权利实行区域。而公共管理工作的“私”则主要指的是狭义上的“社会区域”。在开展公共管理工作的进程中，以其客观性作为核心，适当的调节“公”与“私”的界限，可以有效的促使公共管理工作的开展真正的吻合社会所具有的客观环境。

开展公共性下的公共管理研究的核心探究，要可以将公共性下的公共管理研究的核心分为：公共管理工作的自然与社会核心、公共管理工作的社会关系核心以及公共管理工作的客观性核心。通过研究可知，公共管理工作的开展核心的确立，必须在本着客观性的基础上，充分的考虑社会和政府权利的平衡关系，才能够真正发挥公共管理工作的开展的应用力度，实现社会的和平稳定发展。

3 结 语

开展公共性：公共管理研究的基础与核心探究，首先应当明确公共性下的公共管理研究的基础，在明确公共性下的公共管理研究的基础上开展公共性下的公共管理研究的核心探究。开展公共性下的公共管理研究的基础与核心的探究，可以有效的提升公共管理力度，为政府开展公共管理工作提供更加明确的方向，促使我国获得更加平衡和稳定的政府与社会的关系，进而促使我国社会平衡、高速的发展，为公众的生活带来更高的、更理想保障。

主要参考文献

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根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源：一是起源于古希腊词汇(pubes or maturity)，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon)，英语词汇“共同”(common)就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。因此，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了，随着时展，当代的“公共”概念已发生很大改变，公共成为政府和政治的同义词的观点。

哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社会公／私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上，并具有独特批判功能。关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会有明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所，那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”。直到近代（17、18世纪）以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

受到国外对这一问题研究的启发，国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为，公共领域与私人领域，国家与市民社会，政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，除出现了国家职能的多样化趋势，其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此，社会领域的分化引发国家职能的分解，从而导致公共性的彰显。

在论及公共性在近代的演变时，国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为，在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，现时情况是，“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(private well-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义，有的只是原子个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论，包括以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民权形式表现出来的公共（公民权视角）等，但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展，及对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。

哈贝马斯也认为，随着资产阶级社会的发展变化，出现了公共领域的结构转型（哈贝马斯理论中的公共性一词，可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面，而用公共领域指称社会层面。——笔者注），由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解：它越来越深入社会领域，同时也失去了其政治功能，也就是说，失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里，哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

在我看来，关于“公共性”本源及演变，其实离不开整个社会环境的变化背景，这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先，最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性，如古希腊民主制。其次，在古代社会，由于没有明确的公／私领域划分，在政治领域，代表国家权力的“公”吞没了“私”，在经济领域，表现为国家对经济生活的全面控制，因而公共性等同于国家权力。再次，按照哈贝马斯的看法，直到近代，“公”与“私”才截然分离，各有自己的独有领域，与此同时，经济领域盛行自由主义和市场经济理论，在政治领域采取国家放任主义，公共行政在政治与行政“二分法”的影响下，热衷于对纯粹管理技术和效率的追求，从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击，于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后，现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势，经济领域表现为国家干预与自由经济并存，而在政治领域，以第三部门为核心的公民社会成长壮大，社群主义盛行，引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮，“公共性”问题再一次被重视起来，此时，突出“公共性”不仅是公共部门的内在要求，同时也是公民社会外力推动的结果。

三、公共管理的“公共性”内涵

在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后，我们仍然不得不面临一个根本性的问题，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在没有给出自己明确的答案之前，我们发现，对公共性问题的阐述可以有很多角度，不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点，就可以归纳为以下六个方面：

1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为，“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下，是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。具体表现为：从基本理念上讲，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此，衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向，而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上，“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里，“公共性”的获取及其保证，具体化为政府政策利益导向的选择过程，它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性，以使公民能够充分了解有关政策的信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合；公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中，评价“公共性”价值是否满足的核心要素，应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标，以及相关的财政制度和规则的安排（注：孙柏瑛：《公共性：政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》2001年第1期。）。

2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源；法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约；公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是：逐步实现政府与公民平等化；行政权力既受到保护又受到制约；行政活动既有效率又有责任；公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程，等等（注：张成福：《论公共行政的“公共精神”》，《中国行政管理》1995年第5期。）。

3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点；它明确了管理的范围是那些公共事务，揭示了管理所依据的权力为公民所授予，因而其行使必须接受公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志；它体现着行政过程中的责任，要求行政行为必须对其后果无条件承担责任；它强调了行政过程中必须有公民参与，强调注意听取公民的意见，这就要求行政过程中的公开性与透明性；它强调公共行政的结果必须取得公民的认可，这就要求有向公民报告的制度，工作一定周期后，政府应按程序向公民报告，以接受公民审查并予以通过，等等（注：刘熙瑞：《理念·职能·方式——我国地方行政机构改革面临的三个转变》，《人民论坛》2000年第7期。）。

4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为，由于行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说，政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体，但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性，而且这种公正性是一种制度公正，是包含在行政行为机制之中的，有法律法规和公共政策体系提供的，是一种制度安排（注：张康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。

5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向，新公共行政主张：(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素，需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务（注：参见［美］张梦中等《寻求社会公平与民主价值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为，“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”，从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出，在资产阶级哲学那里（霍布斯、卢梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里，公共性需要法律和道德元素支撑，所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则，又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出，哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。第五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用（哈贝马斯）。总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。

尽管在公共性问题上，不同时期、不同角度的理解存在差异，但对于公共管理，基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面：一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体（这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的）。作为公共管理主体，这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征，主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同，公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上，把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言，“契约，没有刀剑，就是一纸空文”。恩格斯也认为，国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动，因此，公共权力是公共管理活动的后盾和基础，公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手，公共问题是公共管理的逻辑起点。同时，由于对公共事务的管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益，因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。

四、公共管理的公共性与社会性的异同

“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵，与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系，这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向，即它是实证的过程还是规范的研究，或是两者兼而有之。

我们认为，就总体而言，作为公共管理的本质内涵，公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期，公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的；随着阶级与国家的产生，国家成为公共性的代表，公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来；而在阶级与国家消亡之后，公共性与社会性又再次融为一体。因此，本文所讨论的公共性，是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外，从上述公共性的自然发展过程可以得出，社会性是公共性的存在基础，公共性则是社会性的特殊体现；社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展，公共性将不断扩张与壮大，最后发展成为社会性。

1.公共性与社会性的区别

首先，从概念的定义上看，社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中，社会有两层意思，一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会，既可以指最广义的“人类社会”，也可以指狭义的社会性事务，如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此，理论上对社会这个概念作界定并不简单，从不同的角度都可以定义社会。认为，物质实践创造了社会，社会本质上是一种人与人之间的关系，“生产关系总和起来就构成所谓社会关系，构成所谓社会，并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”（注：孙晓莉：《中国现代化进程中的国家与社会》，中国社会科学出版社2001年版，第9页。）

政治科学常用的社会概念，最初在思想家眼里是与国家等同的，例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后，大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域，即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出，“我们可以在这里提出一个前提：即一切政治形态都可归纳为两种基本方式，此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说，先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础，我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族；第二种方式以地域和财产为基础，我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产，政治社会即由此而产生。”（注：（美）摩尔根：《古代社会》，杨东莼等译，商务印书馆1995年版，第6页。）把社会性看成是人的本质属性，并认为社会的产生先于国家，因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。

其次，在公共管理实践中，公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式，是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现，表明在政府与社会二元对立的情况下，政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言，公共性表示一种权力或权威，而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。

2.公共性与社会性的联系

其主要表现在于：公共性来源于社会性，在一定条件下它们是一致的，比如在非阶级社会里，公共性实际上和群体性是等同的。然而，公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性（群体性），比如建立在契约之上的“公意”，体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下，公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在：

首先，从起源看，早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的，表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为，国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里，他是把国家与社会等同起来，混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合，因为还没有出现与人民相分立的公共权力（注：邹永贤主编：《国家学说史》上，福建人民出版社1987年版，第9页。）。直到亚里士多德那里，才区分了国家与社会，认为国家起源于社会，是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说，同时指出，“在这里，国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第165页。）。因此，我们认为，国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。

其次，从哲学意义上讲，社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的，公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开，二者有交叉之处，即所谓“公中有私（局部和个人），私中也有公（共同事务和利益）”（注：夏书章：《现代公共管理概论》，长春出版社2000年版，第3页。）。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时，公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华，是建立在一定条件（契约等）基础上的群体一致的意志或者意识表达，因此，公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序，成为一定团体的集中意志。还应看到，在发展趋势上，随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡，公共性与社会性将再次趋同，达到终级目标的社会性，实现古人所称颂的社会大同。如《礼记·礼运》所说，“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，……故外户而不闭，是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立，再到在新的社会领域内的统一，体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。

再次，在具体实践中，公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会，其公共性越明显；越远离社会，其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责向对下负责转变，如此等等，其结果都使公共管理活动更趋向民主，更能保障公平，并尽可能给公众带来效益。

五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义

公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念，同时二者的异同在一定程度上体现出国家（政府）与社会之间的相互关系，由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具，从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义，更有实践上的方法论意义。

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公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

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一、什么是公共管理

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

1、公共管理主体的社会性内涵 公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1）国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会 消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

2）政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是 把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3）社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。

2、公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

3、公共管理活动和过程的社会性 1）公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。2）公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

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内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究， 已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多 共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是 管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传 统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对 公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可 分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管 理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一 个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪 方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行 政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府 管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一 个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包 括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社 会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最 紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的 社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务 可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种 公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构 成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共 性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国 家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管 理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展 阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而 为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会 消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在 “秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国 家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的 结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人 都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利 去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将 自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予 他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“主权者”，权利让渡的过程就是国家产生的 过程，而这个“主权者”就是国家。 这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与 人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产 物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约 理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达 了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明 国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会 是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就 有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的 消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也 发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域 就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统 治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。 统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以 社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一 定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成 部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的 发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的 各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上 政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在 相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映 社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个 没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务 作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的 规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是 把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本 身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和 政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙 印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会 自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位 而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行 自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因 为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成 了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立 的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。 但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善， 随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们 应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向 着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性 公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自 性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这 里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性， 也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“ 公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以 下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私 人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体， 就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利 益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治 阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公 共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基 础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切 政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种 社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少， 它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性 的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统 治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家 的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这 一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产 阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的 方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会 性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表 现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的 利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利 益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家 的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服 务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方 法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体 的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会” 是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见 的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动 的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服 务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学 理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会 责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望， 构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公 平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标： 其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织 存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界 的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价 值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国 家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳 税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府 提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公 共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参 与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通 过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的 制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和 非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由 各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改 用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面， 也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新 闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共 管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过 程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组 成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性 内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵， 并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科 体系。

三、应当注意的两个问题 上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。 国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组 织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而 言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少 本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治” 的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政 治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否 推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级 斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性， 在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步 与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保 护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的 宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了， 国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空 间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则 是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时 间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久 得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好 当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的 “世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上 是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的 成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个 带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。